村民自治的實踐與理論思考

近年來，我省QQ、WW、UU等一批縣認真開展村民自治，積極推動農村基層群眾直接行使民主權力，時間雖然不長，但民主選舉村委會，實行村民自治已逐漸顯露出明顯的成效。然而，村民自治要全面推開，還需要進一步統一認識，解除疑慮，加強領導，抓住重點。只有這樣才能使村民自治和基層的民主法治建設達到預期的效果。

一、村民自治的實踐已開始顯露出明顯的效果

1.增強了村民的自治意識。村民自治后，實行村務財務兩公開，廣大農民參與村務管理的民主權力得到切實保障。農民真切地感受到有了管理自身事務的自主權，懂得了用法律維護自己的合法權利，從而極大地增強了廣大農民的主人翁責任感，增強了村民的自治意識。

2.優化了村級組織結構。村委會班子結構在民主選舉中得到優化。實行村民自治的村，村委會干部平均年齡比原來的下降了3—5歲，文化技術素質亦有顯著提高。由此，村委會的組織能力、領導能力、群眾的信任度都有了較大變化。

3.改善和加強了干群關系。通過村務、財務兩公開，增加了工作透明度，使過去因不公開、不透明造成的猜疑和矛盾得以化解和避免。基層同志反映，實行“兩公開”，清了集體的“家底”，亮了干部的“箱底”明了群眾的“心底”，給群眾一個明白，還干部一個清白。正如有的村干部說的，村務公開就是面子上墻、思想上墻、品德上墻；真與假，好與壞，集體的事，各家的事，群眾一目了然。這樣消除了疑慮，密切了干群關系。

4.強化了村干部的群眾觀念。村干部由原來的“兩眼向上”變為“兩眼向下”，群眾觀念強了。原來村干部是由上面指名任命的，有少數村干部辦事情只對上負責，不對下負責，結果脫離群眾，頤指氣使，村民很反感。現在村干部由村民選舉，其“官帽”被群眾拿在手上，他必須做到對上負責與對下負責一致，強化了群眾觀念，使村干部有了深厚的群眾基礎。

5.增強了村干部的責任感。實行民主選舉村委會后，村干部工作的積極性和責任感大大加強。原來村干部工作搞好搞壞對自身影響不大，現在村干部是在向全體村民許諾后被選上的，如果工作做得不好，群眾就不答應；嚴重不稱職的，村民可隨時罷免；如果工作一般化，換屆時就會落選。因此，實行民主選舉后，村干部切身體會到來自群眾的信任和壓力，主動想方設法做好村里的各項工作，積極為群眾多辦實事、好事。

6.加強了決策的民主化、科學化。村民自治首先是重大問題民主決策，廣大村民能夠參與村里事務決策前的討論，這有利于集中群眾的智能，減少決策失誤，同時調動了群眾的積極性，便于各項決策順利實施。

7.促進了干部隊伍的廉政勤政建設。兩公開將基層干部置于群眾的監督之下，權力受到約束。原村干部權力很大，大事小事少數人說了算。現在權力受到群眾和村委會、村民代表會議以及各種議事會（小組）的約束，村干部的廉政勤政意識和自我約束能力有了很大提高，多吃多占、優親厚友等不公平現象大量減少。WW縣自實行“兩公開”以來，全縣各村僅招待費一項支出就比此前下降42%。

8.減輕了農民負擔，保證了各項任務的完成。實行兩公開后，村民對自己應交哪些錢，該交多少，做到了心中有數，對合同外的亂收費可以拒交。有些村出現了群眾主動上交應交的村提留和鄉統籌現象。同時，由民主選舉的村干部有較好的群眾基礎，群眾信任，工作時能得到群眾的廣泛支持，有力地推動了各項工作的開展。而集體經濟的發展又大大減輕了農民負擔。WW縣有86個村組，干部工資全部從集體經濟中支付，集體經濟累計減輕農民負擔113萬元。

9.調動了農民的積極性，促進了村級經濟發展。村委會自治組織的選舉，真正體現農民自己的意志，選出了群眾滿意的當家人。干部和群眾相互信任，齊心協力，干群積極性大提高。村委會班子積極為發展村級經濟出謀劃策，村民興辦集體經濟積極性高漲，有力地促進了村級經濟的發展壯大。廣德縣1988年全縣村級集體經濟產值僅為3642

萬元，1990年起該縣開始全面推行村民自治，到1997年底，全縣村級集體經濟產值已達22.8億元，10年翻了6番。

二、實行村民自治要進一步統一認識，解除疑慮

我們要從時代要求、歷史使命和國際背景等方面去認識實行村民自治的必然性。

（一）民主選舉村委會主任是時代的要求

黨的十一屆三中全會后，農村家庭聯產承包責任制極大地激發了廣大農民的生產積極性，農民在經濟上逐步擺脫貧困。農村經濟改革使農民有了土地使用權、產品進入市場的交換權，即有了經濟上的民主權。但政治上還缺少必要的民主，農村在政治上缺少與自身利益密切相關的村民主選舉、民主議事、民主管理、民主監督的制度。村干部多數由上級點名任命，有些干部由于自身素質不高，在工作中缺乏民主作風，村務、財務不公開，處理問題不公正，造成農村干群關系緊張，上訪不斷，農村社會不穩定。由于政治上缺少民主權，農民經濟上的權利也得不到切實的保障，因此農民迫切需要政治上的民主，在村級管理上享有充分自主權。

關于實行村民自治早在1982年頒布的中華人民共和國憲法中就有明確的規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。”這使村民委員會的設立有了憲法依據。村是鄉鎮基層政權下的基本組成單位，是廣大農民實行直接民主的基礎層次。村民民主選舉村委會是廣大農民行使民主管理村務權的起點。1987年11月14日，《村民委員會組織法（試行）》頒布實施，村委會組織運作從此有章可循，進入一個新的發展階段。1997年黨的十五大報告進一步明確提出，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權力，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。全國人大九屆一次會議也強調，要充分尊重和保障人民的民主權利，努力為人民群眾依法參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督創造條件。最近，李鵬委員長在吉林進行立法調研時再次強調指出：村民委員會組織法是保證億萬農民行使當家作主權利的一部重要法律。要通過對這部法律的進一步修改和貫徹落實，保證村民直接行使民主權利，選出大家信賴的干部，切實加強民主管理和監督，使村民滿意。

（二）民主選舉符合歷史的要求和我們前進的目標

基層直接民主表現在選民通過行使選舉權表達自己的意志，進而參與管理活動上。民主選舉是現代民主的重要標志，是社會政治進步的反映。

關于民主選舉，無產階級革命導師在經典論著中有過許多精辟的論述，馬克思在《法蘭西內戰》中談到巴黎公社建立新的制度時論述到：“普選制不是為了每三年或六年決定一次，究竟由統治階級中的什幺人在議會里代表和壓迫人民，而是應當為組織在公社里的人民服務，……”，“普選權已被應用于它的真正的目的：由各公社選舉它們的行政的和創制法律的公職人員。”馬克思在此明確指出了普選制的目的，就是“就當為公社里的人民服務”。列寧認為：“一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的，并且這種公開性還要不只限于對本組織的成員公開。”（列寧：《怎幺辦？》）在以后的論著中，列寧又多次談到民主問題，他在《立憲民主黨和土地問題》中進一步闡述到：“民主是大多數人的統治。只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說是民主的選舉。只有根據普選法，由全體居民選出的委員會才是民主的委員會。”而斯大林則形象地把民主選舉比喻為“人民手中的鞭子”，他說：“我們新的選舉制度，將對一切機關和團體起督促作用，促使它們改善自己的工作。蘇聯普遍的、平等的、直接的和不記名的選舉制度，將成為人民手中的鞭子，用來鞭策工作做的不好的政權機關。”（斯大林：《和美國“斯克里浦斯—霍華德報系”報業聯合公司總經理羅易·霍華德先生的談話》）

毛澤東同志早在延安時期就強調了民主監督的極端重要性。他在回答黃炎培先生如何“跳出周期率”的疑問時，明確地指出“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”（參見薄一波《若干重大決策與事件的回顧》上卷）

從革命導師的這些深刻而生動的論述中我們可以看出，真正的民主選舉或者說最大多數公民的、普遍的、直接的、公開的民主從來就是無產階級革命家所要追求的目標之一。

（三）國際背景

在當今以和平和發展為主題的國際大環境中，我們不僅要在科學技術和經濟發展上與世界先進水平接軌，而且要在社會主義民主政治建設中吸收人類文明的一切成果，以利于我們加強社會主義民主與法制建設，這對于社會主義現代化建設是至關重要的。鄧小平同志曾深刻指出：“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。”“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改

變。”現在一切發達的資本主義國家，無不實行公開的選舉，有些發達國家已經建立了比較成熟的、完備的公開選舉制度。這些制度都是在資本主義發展過程中逐步建立和完善起來的，它的那些規律性的、共性的東西反映了人類社會文明進步發展的共同規律，是人類社會共有的文明成果。鑒于我國國情，我們不能完全照搬資本主義國家的那一套，必須從我國實際出發，我國農村人口占總人口的80%，農村穩大頭穩。我國民主選舉首先從農村開始試行，既體現了多數人的公開參與，又穩定了國家的基礎。民主選舉村民委員會正是將現代民主原則精神與我國實際相結合形成的具有中國特色的基層民主形式。

實行民主選舉村民委員會的做法，是完全符合馬克思主義的，是歷史發展的要求，它符合我們黨的一貫要求和主張，是還權于民。實踐證明，廣大基層直接民主，保障人民民主權利，有利于調動廣大人民群眾的積極性，激發他們當家作主的熱情，為改革開放和現代化建設創造一個良好的社會環境。

實行村民自治民主選舉必須解除幾種思想疑慮。

1.民主選舉后原村干部落選了怎幺辦？

有的村干部干了幾十年，做了大量的工作，正如有人說的，他們沒有功勞也有苦勞。這些人落選怎幺辦？隨著市場經濟的發展，有的村委會干部努力學習，不斷調整提高自己，適應了市場經濟新形勢的需要，村民們愿意選他們繼續擔任村干部；有的因年齡偏大或文化偏低，擔任村領導以來長期思路不清，不能帶領群眾奔小康，群眾有意見。后者在選舉時落選是正常的；還有少數村干部不是時刻想著為人民辦事，而是以權謀私，這些人在民主選舉中必然落選，對廣大村民來說這是好事。現在選干部，正如小平同志說的，要看群眾贊成不贊成，擁護不擁護，群眾不滿意的人在臺上只能妨礙改革和經濟發展，因此大可不必為此顧慮。

2.新選的村委會主任不是黨員怎幺辦？

非黨員擔任村委會主任，我們的工作會不會失控？回答當然是否定的。村民委員會的民主選舉首先是在當地鄉鎮黨委政府指導下依法進行的，選出的干部是黨員的，合法；選出的干部不是黨員的，也合法。我們既不會失去黨的領導，也不會失控。其次，村委會的民主選

舉是有領導、有計劃進行的，不是盲目的。當選者是約法三章有承諾的：一是對選民的承諾，二是對國家的承諾（如要依法完成國家上繳任務和集體的提留等），三是受法律的約束。同時，有村黨支部的監督保證作用，還有廣大群眾的監督，因此，選出部分非黨村委會領導不會出什幺亂子。

3.群眾搞宗族，鬧派性怎幺辦？

據全國人大法工委提供的數據，截止到1997年底，全國共有90.2萬個村民委員會，378萬名村委會干部。實踐證明，這些村民委員會和村干部絕大多數是群眾所信賴的，鬧派性的只是極少數。即使在派性、宗族勢力嚴重的地方，村民也會選有思路、有能力、不謀私利的人為村委會干部。群眾會通過實踐懂得鬧派性、搞宗族是會侵害自身利益、阻礙經濟發展的。我們有理由相信在民主選舉的實踐中，廣大群眾是有覺悟，顧大局的。

4.選舉會不會影響生產？

各地的實踐已對此作出了很好的回答。古人云：“工欲善其事，必先利其器。”在農村進行民主選舉時，可根據耕作的規律，利用農閑、早晚、陰雨等空余時間。只要思想跟得上，宣傳發動工作做得充分細致，方法得當，選出新的村委會班子，不需要很多時間，不會因為選舉而耽誤農時，影響生產。

5.有的農民擔心搞形式主義，不關心選舉，不愿參加選舉怎幺辦？

許多開展了村民委員會選舉的地方反映，農民對選舉自己的領導人十分關心，因為這是選他們自己的當家人。如QQ縣邵集鄉今年3月初8個村開展民主選舉村委會主任工作，村民代表到會率達99%。有的外出人員還專門趕回來參加投票，有的年老體弱行動不便就委托親屬代為投票，有些殘疾人在別人攙扶下到會場選舉。實踐證明，廣大村民都非常關心支持村委會的民主選舉工作，只要我們不定框框調調，切實相信和依靠群眾，群眾就能行使好自己的權力。

三、實行村民自治要抓住重點

1.認真貫徹執行《村民委員會組織法（試行）》，其核心是自治，關鍵是選舉。村民自治是在廣大農村實行基層直接民主的一項重要制度，是加強社會主義民主政治建設，保障人民當家作主的重要方面。根據法律的規定，村民自治的含義是村民群眾依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務。開展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民自治是實行農村直接民主的核心，民主選舉是實行村民自治的關鍵。現代民主參與權體現于個體意志的自由表達上，主要是言論的自由和民主選舉權的行使。就村民自治來說，廣大村民通過選舉才能表達自己的意志，選出自己滿意的村干部管理村里的事務。因此，以村民自治為核心，廣大村民充分行使自己的民主權力，關鍵在于選舉權的行使。直接選舉是基層直接民主的表現形式，是村民參與村級管理的主要途徑。根據村委會組織法，作為群眾性自治組織的村民委員會，只有經過村民直接選舉才能合法產生，所以，村民自治是與直接選舉緊密相關的，直接選舉產生自治組織，自治組織代表民意行使村民自治權。

2.要抓好各項制度建設。村民自治是由一系列體現民主原則的法律和制度加以規范的，這包括國家的法律，也包括各種具體的民主程序、規章等。憲法和村委會組織法從宏觀上和原則上在全國范圍內確定了村民委員會自治的制度。我國地域遼闊，各地情況千差萬別，在執行村委會組織法時，必須因地制宜，結合各地實際情況，依法制定村民民主管理的各項制度，這些制度應該成為村民自治的重要組成部分。村民自治的各項制度主要是村民會議制度、村民代表會議制度、各類議事小組議事制度、選舉制度、政務財務公開制度、民主監督制度，等等。這些制度的制定一定要比較符合實際，具有可操作性，同時要符合法律要求。

3.要堅持兩公開一監督。任何失去監督的權力都會導致腐敗。而辦事公開是接受群眾監督的有效措施，也是對群眾的信任。村委會只有定期向村民公開村級財務、政務辦理情況，并做到公正合理，村民才會放心高興。

四、加強領導，順利推進民主選舉村委會的工程

在擁有9億農民的中國農村實行村民自治，民主選舉村委會，這是一項空前的民主法制大實踐。面對中國幾千年根深蒂固的封建思想影響，這種廣泛的基層直接民主形式的實行無疑是一項艱巨而龐大的系統工程，我們必須加強領導，不斷探索，開拓前進。

1.對民主選舉村民委員會必須加強指導、支持、幫助，使之有計劃、有步驟、有秩序地進行。要制定出翔實的計劃，必要時派出工作隊員幫助搞好選舉，明確方法、條件、步驟，做大量艱苦細致的工作。

2.要認真宣傳推廣典型經驗。民主選舉村委會和實行村民自治試點工作在各地開展已有多年，有了不少成功經驗和典型。那些真正實行村民選舉的地方，其基層干部就能盡職盡責，經濟發展就較快，出現黨群關系融洽，社會穩定，人民安居樂業的新氣象，如岳西縣蓮云鄉騰云村早在10年前就進行了民主選舉村委會的“競選組閣制”試點，取得了令人矚目的成效。民選村委會上任伊始，就建立了一個專門監督村委會的機構，后又成立了財務清理小組，接著又帶領群眾大搞雜交稻制種，這些措施受到群眾普遍歡迎，因此，民選的村委會上任后第一個秋天就向全村交了一份不負眾望的答卷：雜交稻制種共創經濟效益30.3萬元，比前3年平均產量翻一番，經濟收入增加16.5萬元，是常年的兩倍。

類似這種成功的試點各地還很多，要把這些成功的經驗加以總結提高，用以指導民主選舉村委會工作。

3.一定要相信群眾。人民群眾完全有能力行使好自己的權力。各地生動的民主選舉村委會的實踐表明，人民群眾對參與管理自身事務有強烈的愿望，群眾中蘊藏著無限的能量和智能，一旦有了自主權，他們必將十分珍惜并認真行使這個權力。

4.關鍵要做好基層干部的思想工作。當前一些地方村民自治進展緩慢，主要是一些干部有模糊認識，不積極，怕丟權，怕搞亂。只要解決了這些認識問題，工作細致了，領導下決心，我國廣大農村一定能早日實現江澤民總書記在黨的十五大上提出的目標：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”

我們認為，民主選舉村民委員會是我國擴大基層民主的重要途徑，是廣大人民群眾直接行使民主管理權力的起點，它孕育著光明和希望。只有公開的、民主的選舉，才能徹底鏟除封建主義、官僚主義和腐敗現象，這是保證我國基層長治久安的根本措施。

十一屆三中全會以后，我國農村的最大變化，就是推行家庭聯產承包責任制，可以說聯產承包責任制開啟了我國從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從鄉土村社會向城鎮社會的轉型。以此為契機和標志，我們可把它看成是中國鄉土社會的重要轉型與制度變遷[1]。本文提出思考的問題是：在鄉土農村的轉型與變遷中，村民自治制度是如何確立的？設置村民自治制度有什么意義？它在運作中發生了什么變異與偏離？我們該如何把這一制度推行和落實下去？

一、村民自治制度的設置、運作與偏離十一屆三中全會后，家庭聯產承包責任制取代了原有人民公社制度，這種轉制與取代，不僅為農業的高速增長提供了有力的激勵，大大提高了農民的經濟收入，促進了農業生產，而且，改變了人民公社時期形成的農民與國家之間的關系，這種改變為農村的民主與政治發展提供了有效的契機。

隨著家庭聯產承包責任制的成功，國家很自然地要從經濟改革的成功中推出政治改革的必要性，即調動農民自身的積極性對于辦任何事情都十分重要，國家保持在政治上的“無為”有助于農村問題的解決，此種傾向和認識與國家推行民主化建設的趨勢相結合，這就為村民自治的產生奠定了良好的政治基礎；另外，聯產承包責任制取得成功后，與此不相協調的突出現象卻是，農村社會治安狀況和公共建設事業大幅度滑坡，以“政社合一”為基礎的人民公社逐步空殼化，如何在政治上重組農民成為非常棘手和緊迫的問題。為了解決地方基層組織日益嚴重的癱瘓狀態，從1982年起，國家開始著手重構農村基層的治理模式，加強農村基層黨組織的作用，實行政社分開、村民自治，并且在新憲法中正式認可村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的合法地位。特別是《村民委員會組織法》頒布和修改后，村民自治終于得以用法律的形式確立下來，中國農村的村民自治開始進入了制度設置的運作階段。

所謂村民自治是指在農村社區的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。[2]1988年，時任全國人大常委會委員長的彭真說：“有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。農民群眾把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情，把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力，逐步向上延伸，逐步擴大民主范圍。”有人因此把對民主政治的期待與向往寄托在村民自治之上，把村民自治的核心價值，歸結為“為中國的民主化提供了示范性作用”，并對中國民主政治的前景持樂觀態度。

從理論上說，實行村民自治意義確實非常重要，其重要性表現在：它可以提高村民的民主意識和主人翁責任感，能夠形成人民管理國家所必要的政治基礎和社會心理環境，加快基層政治、經濟、文化生活的民主化進程，同時它還可以為廣大農民提供一個參與管理農村社區事務，切身體驗和感受民主的機會，促使農民的民主意識和政治能力得到不斷培養和鍛煉，通過從下至上的民主量的積累，為最終參與管理國家大事奠定基礎。因而，村民自治順應了中國農民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，最大限度地激發了廣大農民投身改革和建設的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢，正是在這個意義上講，有人把村民自治看成是中國民主政治建設成敗的試金石，[3]其作用和意義很大。

然而，從現有的調查情況看，村民自治的重要性也許更多地還是停留在理論重要的層面上，而沒有完全在具體的運作中產生令人滿意的預期效果[4]，或者說村民自治在有些地方還帶有一定的虛擬色彩，在具體的運作實際中還存在不少問題。在實踐中，村民自治暴露的問題是：

第一、制度虛設。

在有些農村，農民的自治組織流于形式，名存實亡，農民不能真正選舉自己信賴的人，不同程度地存在著按上級命令強行指派村委干部，或利用地方權勢霸政的不正常現象。

第二、功能退化。

雖然憲法和法律都明確規定了村委會的具體任務或功能，但在相當多的農村，這些功能并未得到真正的展開與落實。這主要的原因是：

（1）村委會成員來源的本地化和身份的民間化，難以擺脫血緣關系和地緣關系的影響而做到獨立公正，比如在現實生活中，村委會在維護村民利益的要求時往往與鄉鎮黨委在維護國家行政權威的要求時發生沖突，甚至還可能尖銳對立。[5，這樣，村委會很難同時完成兩個相互矛盾的行為要求，特別是村委會的成員絕大多數并不是國家干部而是本村本土的村民，鄉里鄉親的村民利益往往成為他們自覺遏止或抵制鄉鎮行政強大力量的因素，由此造成村委會應該完成的功能與實際可以完成的功能差距，造成村委會陷入無所適從，左右為難的困境之中。

個案說明：以計劃生育為例，為了防止一些村民違反計劃生育躲生超生現象的發生，在大多數縣都有這樣的規定，要求育齡婦女，必須到鎮里去參加孕檢和絕扎，若發現有漏檢、絕扎者，除了給予漏檢者本人罰款以外，還要加罰所在的村干部。一些年齡偏大的中年婦女因思想觀念保守，不好意思去參加孕檢，部分外出打工的青年婦女則因工作忙，也沒有多余的時間趕回村里參加孕檢，在此過程中，村干部登門宣傳解釋上級的有關政策，請家屬予以配合督促，這種努力往往得不到村民的理解，他遭來的往往是各種抱怨聲、叫罵聲，村干部身陷其中，左右為難，苦不堪言。

（2）維系集體行動和集體利益的集體經濟力量在減少，這些都動搖著村委會的權威基礎和物質基礎，導致其對本社區的調控能力弱化；

（3）擁有的權力不對稱。改革開放以來，高度集中的權力逐漸出現分散和分化，國家權力在鄉鎮的斷開，使基層權力調控體系不再象以前那樣有力和有效，在實施調控時要受到其它權力的制約。具體來說，鄉鎮一級較村一級來說擁有更多的政治資源、經濟資源、組織資源和文化資源。[4]這些權力資源，對村一級來說，顯然是非常薄弱和不對稱的，按照村委會的說法，村一級與上一級相比，基本上處于無權無位，辦事多，權力小，得罪人，說話不算數的位置上。據有關調查表明，村委會在開展工作、行使其職能時，更多地是把工作重心放在協調與鄉政府的關系上，他們認為，如果不聽命和服從鄉政府，很多工作比如要款、減費、提官就無法真正展開，成效不大。目前不少村委會的全部精力和作用實際主要做兩件事，一是完成上級安排的工作，主要是稅收和計劃生育；二是調解當地發生的民事糾紛。

第三、方法陳舊。

改革前，農村基層組織通過意識形態的力量，運用高強度的政治和行政手段對社會實行管理，這種手段在當時的條件下是比較有效的。改革后，基層調控雖然也輔之于經濟、法律等手段，但方法非常陳舊和不管用，主要還是沿用政治和行政手段，在農村主要表現在計劃生育、村鎮規劃、糧食征購等尖銳問題的處理上，基層干部動輒“開車子、撮谷子、牽豬子、拆房子”，隨意抓人、打人、罰款現象司空見慣，引發干群關系緊張。

二、村民自治在實踐運作中存在的主要癥結村民自治在實踐運作中被念歪了經，其主要原因在于：

第一，管理體制變革帶來的影響。在1978年以前，生產隊全面控制著農村社區幾乎所有的資源，權力相對管用。家庭聯產承包責任制推行后，經濟主體從生產隊轉向家庭，家庭取代了原生產隊的生產組織

功能，而原生產隊又為村委會所代替，村委會不可能像生產隊那樣組織生產，控制農民的行為，這種轉變無形中削弱了基層組織的資源累積和供給。在有些地方，如果村委會不增加對資源的實際控制量，不加強自身的調控能量和權威，不注意克服從政治強制手段轉向以經濟實力為后盾的管理，農民沒有真正感受到村民自治帶來的實惠和好處，都有可能使村民對自治的希望落空。

第二，自治制度配套規范的欠缺。村民自治作為一個基本的制度安排，在制度的設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的地位、權利、義務，村民會議的召開、權限，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實際運作過程中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權、管理權，由于缺乏可操作的具體法律條款，導致村級組織制度空隙過大，以至于各種不同的利益集團都可以利用這個制度空隙，來達到自己的目的。[6]

其次，制度要得到村民發自內心的遵從，其合理性是根本前提。然而，一些地方的自治制度，規范的合理性程度還較低，如有的農村對村民候選人都作了不同程度的限制，要5人或10人、20人以上聯名方能提出，有些地方甚至規定候選人要用鄉鎮黨委、鄉政府與村民協商的方式提出，有的地方選舉直接由鄉政府暗中操作，走過場。從有些村制訂的村規民約或村民自治章程來看，要么空泛口號化，要么與國家法律相沖突，直接降低了權威性和可操作性，很難真正發揮應有作用。再次，缺乏有效的制度保障機制，其結果是制度虛設而不能正常運行。

第三，經濟落后的阻礙。村民自治是社會主義民主的直接實踐形式，民主的實現離不開物質條件的有力保障，即民主的發展永遠不可能超出社會的經濟結構及所有制的、社會的、文化的發展。沒有經濟的發展，老百姓飯都吃不飽，又有誰關心和稀罕所謂的民主呢？這是最為簡單和樸素的道理。在我國絕大多數農村地區，普遍面臨著嚴峻的生存權挑戰，農民在實用理性的支配下關注的往往是溫飽問題，而不是看不見摸不到的民主，在他們看來“吃飽飯”遠比要求民主緊要得多，所以一些人對村民自治相當冷漠，持無所謂態度，其參與的積極性不高，在他們看來，誰當官，選舉誰都是一回事。另外，一些村委會在以經濟建設為中心的年代，無太大的作為，只索取不付出，對社區資源的支配力日漸減弱，自身的經濟增值功能日漸弱化，其活動經費只能從村提留中獲得。如果經濟不發達，村委會的提留又很低，而且提留的大部分要用于支付村干部的報酬，最終用于自治活動的經費就少得可憐，自治的意義就無法顯露。可見，在經費缺乏和經濟落后的情況下，很難培養起與村民自治相適應的民主法制觀念。

第四，觀念意識上的阻礙。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統與經驗，農民習慣于被動接受“自上而下”的管理，習慣于對“清官式”的政治渴求，并把自己的命運寄托于清官統治上，時至今日，農民對民主體驗的缺乏以及傳統文化影響下民主觀念的缺憾始終是村民自治的無形障礙。觀念作為相對穩定的心理結構和內心信念，指導并決定著人們的行為選擇，在村民自治的實踐過程中，民主觀念的缺失使自治的主體──村民往往對自治感到冷漠，無參與的積極性和主動性，或者想當然地任意地理解民主與自治。另外，作為自治的指導者，基層政府的一些官員也存留著那種“官管民”，官貴民賤的思想，習慣于用行政指令的方式干預自治范圍內的事務，把村委會當“跑腿”，這些都在無形中也弱化了村民自治的性質。

第五，家族傳統文化及家族勢力的負面影響。在1978年以前，國家對家族傳統文化進行強制性政治改造，宗族活動被嚴厲禁止，其活動場所祠堂、寺廟被燒毀或沒收，家族進行有組織活動的物質基礎被摧毀，家族文化被壓制。而進入上個世紀80年代以來，家族傳統文化得以復蘇，在有的地方甚至形成了一股與村委會相抗衡的勢力，在社區權力分配格局中占有重要地位。宗族組織和宗族勢力的復興造成國家正式權威的弱壓和村民自治的艱難。因此，在村干部選舉過程中，人數眾多的家族勢力往往決定著選舉的結果，這樣選舉產生的村干部絕大多數成為家族利益的代言人，在村委會行使自治職能的過程中，自然傾向于維護本家族的利益，從而喪失了村民自治應有的公正性，有可能將村民自治變異為“族民自治”。

第六，村干部在農村社區中的特殊身份對村民自治的不利影響。首先，村委會干部是國家政權在農村的代理者，他在執行國家的征收計劃任務時，往往會與農民利益發生沖突，照顧到農民利益，國家利益就得不到保障，而照顧到國家利益，在換屆選舉中又往往由于農民的非理性選人標準而落選。在家庭勢力強大的地區、村干部往往成為家庭利益、社區公共利益的雙重代表，這種角色的雙重性使得村干部在利益整合過程中往往處于兩難境地，無法準確定位角色；其次，村干部并非國家正式工作人員，待遇較低，迫使他們不得不把主要的時間與精力放在生產上，因此參與自治的熱情在客觀上受到一定限制，再次，農村的社會結構是建構在血緣關系和地緣關系的基礎上，村干部生活在一個熟人社區中，它與村民有較多的面對面的多重互助關系，村干部往往不愿得罪村民而使其它關系受損或斷裂，這就容易造成村干部的不作為，同時村干部處于親屬網絡中，受情理觀念的影響，在自治過程中也容易產生不公平的傾向與行為。

第七，在村民自治過程中，濃厚的行政化傾向弱化了村民自治的自身發展。嚴格說來，村民自治是村民直接管理自己，自主處理各項社區事務的一種社會管理方式，然而一些地方的村民自治在實踐中往往被“念歪了經”，不得不跟著上級跑、鄉里轉，體現出強烈的行政化色彩，使得他們無瑕顧及自治方面的建設工作，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責，實際上自治組織成為一種政權性組織或者是鄉的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質，與國家推行村民自治的本意不符。在調查中，有些群眾就認為“村委會和原來的生產大隊沒什么區別，只不過是換了塊牌子而已”，“村委會就是政府”，這類看法就是村民自治行政化傾向的反映。

三、村民自治制度的落實與完善村民自治制度在實踐中發生的偏離必將給社會帶來嚴重危害，如何消解這種偏離，把村民自治制度落實和貫徹下去，是值得認真研究的。

從理論上講，任何制度都有可能存在著不成熟、不完善的缺陷，如制度過于抽象或原則，不宜操作，制度過于理想化，在現實生活中難以實施或者不具備實施的條件等等都有可能導致制度流于形式，無法落實。其次，任何制度的安排與落實本身就需要一個磨擦與磨合過程，需要人們有一個時間和過程對它慢慢習慣與適應，如果人們感覺該制度是無用的、無效的，不能給他們帶來實實在在的利益和好處，那么該制度在實施過程中必然會變異、扭曲，必然會阻礙該制度的正常推行。

有了好的制度關鍵在于落實，這是人人都會說的“正確的廢話”，那么村民自治制度到底該如何糾偏，如何落實？如何才能消解村民自治制度在實踐中發生的偏離？

按照諾斯的理論，各種制度都會有報酬遞增的性質，制度的報酬遞增將影響和規范著制度變遷的路徑，而制度變遷的路徑反過來又會形成一些在該制度下受益的群體或階層，這些受益群體或階層的形成有可能成為該制度的強大支持群體，從而使該制度不斷獲得強化，進而形成一個互相支持的制度結構或矩陣。同時，這些受益群體通過致力于學習各種有關該制度的知識，不斷地降低該制度運行的成本，提高該制度的運行效率，確保了制度的日益完善。在這一過程中，制度的規模報酬的總量和受益群體規模的大小是極其關鍵的，一個規模報酬總量大、受益群體規模也大的制度選擇，其所能獲得的支持將是十分巨大的。也就是說，它能不斷地獲得自我強化的機會與資源支持。遵循這一理論，村民自治制度的落實必須保證村民自治制度的報酬遞增機制能夠形成，必須保證村民自治能實實在在給農民帶來利益和好處，達到預期的效果。而要做到這些，關鍵要取決于村民自治制度的完善和嚴格執行，取決于農民或村民能否掌握和習慣運用這種制度，取決于

村民對這一制度的民主實踐能力。[7]

（一）、進一步完善村民自治制度

從理論上講，村民自治制度應是一個較好的制度安排，然而，這一制度要真正發揮其功效，實現更多的受益群體和產生規模報酬效應，還需要作進一步的制度落實與完善，具體而言，要在如下四個方面進行完善。

1、民主選舉。村民自治搞得好的地方，民主選舉往往非常到位、真實。如有的村認真組織，設立投票站，所有村委會委員都要經過選舉，參選人員要報名演講、進行答辯；在一些村，村民借助法律規定的民主選舉制度將上級內定的候選人淘汰出局，選出自己真正信任、滿意的干部。然而，在多數農村，民主選舉的情況并不樂觀。比如，有的村當選的非內定候選人會被鄉政府審查掉，而落選的內定候選人會被直接增補為村委會干部，有的村預選被取消，甚至就不搞民主選舉；有的村，基層政府對民主選舉干預過大，村民選舉意愿難以實現，有的村民主選舉搞形式、走過場，更為擔憂的是農民對選舉的漠視與不在意，在他們看來“選不選都一個樣，反正個個都是貪的”。值得分析的是，在選舉過程中，農民往往是一個游散的個體，他們不知道誰是自己的利益代表，他們擔憂他們想選的人不一定能選上，因而他們的投票意向是模糊的、隨意的，是一種被動式參與。在這種情況下，如果有人四處游說積極拉票賄選，大多數村民都會不當一回事地給他一個“順水人情”，把選票投給拉票者，這與其說這是黑金政治，毋寧說是“無政治的政治”，與其說是農民民主意識差的反映，毋寧說是農民厭惡虛假民主的結果。要解決民主選舉存在的諸多問題，關鍵是要對選舉制度進行規范與完善，比如要規范村民選舉委員會的產生方式、人數；要對選舉前、選舉時、選舉后的各項有關選舉工作進行組織和監督；要避免鄉鎮政府或上一級部門對選舉所進行的監督演變成組織領導甚至一手操辦；要保障整個選舉過程的公開性和透明度等等。

2、民主決策。村民參與決策的渠道主要通過參加村民民主會議來體現。但在實踐中，有的村，村民會議難于召開，即便召開，一般也是走過場，人數較少；在一些宗族勢力強大的地區，村民代表會議往往被家族所占據，村民并不能真正民主表達，更談不上民主決策。決策主體的不廣泛和決策內容的不公正是亟待解決的難題，解決這一問題，需要在制度上進一步制定或完善符合本村實際的代表會議制度，使村民能夠真正表達自己的意愿；要將議事范圍進一步具體化、明確化，要保障村民會議所作出的決策得到落實。

3、民主管理。民主管理主要體現在村規民約、村務公開上。村規民約是以法律和政策為指導，結合本村實際情況而制定的行為規范和自治規章，由村民會議討論制定，報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案，由村委會監督執行。目前大多數農村都制定了村規民約或類似村規民約的章程，但其合理性程度不高，與法律法規頗多沖突[8]。這些都要在實際中不斷地加以完善與修正，其辦法可以由村委會召集具有較高法律及文化知識的村民來起草，召開村民會議或戶代表會議來討論，進行修改后提交村民會議通過，基層政府對備案的村規民約進行審查，發現有違法條文，建議并指導村委會及時進行修改，將村規民約公之于眾，進行宣傳、解釋等等。

村務公開主要是財務公開，增強財務管理的透明度，在有的農村地區，村務公開取得了良好的效果。如有的村推行規范化管理，實行一戶一張明白卡，一組一名監督員，一村一個公開欄，一鄉一支專業監管隊，一縣一個監控室，真正做到了“給群眾一個說法，還干部一個清白”。然而在實踐中有的村根本無會計或會計素質低，長期不建帳，帳目不健全，根本不能實行村務公開；有的村雖然有帳，但公開卻流于形式，或公開的內容籠統抽象或只公開一些皮毛或公開內容長期不換。要解決上述問題，首先，村委會要嚴格財務收支制度，做到有賬可查；其次，村委會將公開的程序、形式、時間制度化；再次，上級有關部門對制度執行情況要進行不定期的抽查、檢查落實，村民對不清楚明白之處有權查詢，對執行欠佳者進行批評、責令改正或建議村委會召開村民會議將其罷免。

4、民主監督。作為村民自治制度的內部保障機制，民主監督是最為脆弱的部分。在實踐中，黨支部總是通過與村委會交叉任職來實現對農村的領導，二者往往是兩套牌子一套人馬，因此，靠村黨支部對村委會進行監督形同虛設，有的村，村民會議難于召開，村民代表會議制度沒有被廣泛建立，因此靠村民會議或村民代表會議來監督，制約村委會的權力往往落空；有的村由于懼怕村干部的打擊報復，農民“告狀”或上訪的風險成本增高，所以民主監督的渠道不暢通，監督軟化，致使村委會權力難以受到制約。從制度經濟學的觀點來看，一個社會集團的力量大小并不取決于它的人數多少而取決于它的組織程度，而組織程度的高低與集團成員的經濟狀況有關，因而，實現真正有效的監督制約，也許關鍵的是要從制度上賦予維護農民利益的組織

----如農會以合法地位，從而增強農民的組織程度，這才是解決監督軟化的根本。

（二）、培養和強化村民的民主意識

說實話，中國農民的民主意識確實非常落后。其落后的原因主要是受制于封建專制傳統歷史的沉積，經濟落后和民主法制不健全、不完善等因素；其次，中國農民缺乏獨立的個體意識，依賴心理強，缺乏自我管理的能力，依靠國家、依靠政府、依靠上級的心理，甚至寄望于封建“清官”的政治心理非常濃厚，群體意識過于濃厚，往往淹沒和掩蓋了個人作為社會主體所應具有的積極性、主動性、創造性，其結果就是法律賦予農民的民主權利在實踐上被一些傳統的組織所取代。針對這種狀況，在現實生活中，有一種怪論就認為，中國農民缺乏民主的觀念和自治的精神，他們既沒有自主參與的動力，也沒有民主參與的知識、技術和經驗，因此，實行民主自治不會有好結果，支配這種思想觀念的是所謂的“精英”理論，這種理論往往認為人是分層次的，而農民的層次最低。“那些先進的現代制度要獲得成功，取得預期效果，必須依賴運用它們的人的現代人格、現代品質。無論哪個國家，只有它的人民從心理、態度和行為上，都能與各種現代式的經濟發展同步前進，相互配合，這個國家的現代化才真正得以實現。”[9]

這種觀念在18～19世紀的西方以及二戰以后亞洲社會都曾有很大“市場”，咋聽上去，這種論調有一定道理，但認真想來，也很荒謬。誠如一位西方哲人批評的“這種觀點簡直可以與古老傳說中一愚人的觀點相匹對，這個愚人竟然說，在他學會游泳之前，他決不下水。如果人們在奴役狀態中變的聰穎和善良之前，只能坐等自由，那么他們可能就不得不永遠等將下去了”。固然，村民自治制度必須要有一定現代意識和民主素質的人來駕御，離開了現代人，民主是難以得到正常的實施。但是，民主從來不是什么奢侈品、泊來物，不是空中樓閣，更不是天生的，民主是人基于自身關懷的一種本能選擇和理性需要。對普通大眾來說，民主自治的精神能夠加以培養，民主是爭來的，只有通過有意義的公民參與才能真正發揚民主。如果要讓農民學會民主的知識和經驗，就必須讓他們參與民主管理實踐，讓他們親身體會和實踐民主的好處。

從心理認知的角度講，一項制度得以成功，實質就是個人或社會把這一制度作為一種思想習慣或生活方式，或者說一項好的制度就是習慣適應的產物，諾斯說過“制度是一個社會的游戲規則或在形式上人為設計的構造人類行為之間互動的約束”，當游戲被重復地玩下去，參與者形成了一定的經驗規則、規范和傳統，并且他們可以把這種游戲規則傳遞給下一代參與者時，制度就獲得了推行的保證和效果。顯然，村民自治制度能否推行，問題的關鍵不在于他們有沒有民主或有多大的民主，關鍵的問題在于農民是否具有村民自治的民主意識，是否習慣和適應了這種民主制度，以及是否把這種制度作為一種游戲規則完成下去。

具有諷刺意味的是，中國民主政治的實踐恰恰是從被認為最不可能實行民主的地方或者說民主素質最低的地方啟動的，因而，強化農民本身已經非常落后的民主意識和民主觀念就顯得非常重要和棘手。家庭聯產承包責任制實行后，在一定意義上講，導致了小農經濟的回歸，盡管這不是簡單的歷史回復，但至少保留了小農經濟的表面形式。正如馬克思所說：“各個小農彼此間存在有地域的聯系，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成任何的共同關系，形成任何的全國性的聯系，形成任何一種政治組織，所以他們就沒有形成自己的一個階級……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。”[10]因而，從目前農村村民自治的運作情況看，無論農民的民主參與目標、民主參與形式，民主參與程序與程度都與預期理想的直接民主有距離，我國農民的民主意識和民主觀念都很不健全，他們的參與目標在很大程度上仍然是為了解決經濟利益，缺乏現代民主“政治人”所應具備的權利主體意識以及由此決定的權利實現的主動性，他們的參與形式不是通過現代意義上的組織團體，而多數是停留于歷史上的個體性參與，或是通過傳統意義上的家族等組織，這些也是我們無法回避的現實問題。

那么，農民民主意識的增強，決定性的因素是什么？農民怎樣才能掌握民主的技能和民主的知識，并真正體驗民主給他們帶來的實惠和好處？

培育農民的權利意識，有很多種藥方，但相對關鍵的是要從如下三方面入手：

1、大力發展商品經濟，這是提高村民權利意識和民主觀念的基礎前提。

從目前看，雖說家庭聯產承包責任制在某種意義上帶來了小農經濟的回歸，但它更重要的是調動了農民的生產積極性、主動性和創造性，為農村商品經濟的發展塑造了獨立的利益主體，農民在市場經濟的引導下，學會一點一滴地計較權利，這些都將為村民自治的權利實現提供了堅實的經濟基礎。

2、加強民主法制建設，這是實現村民自治的外在民主環境。雖說經濟基礎決定上層建筑，但并不是經濟發展了，其民主就自然實現。提高村民的民主意識，在某種程度上講是改變農民“從身份到契約”，從小百姓到國家主人，從農民到公民的過程。我們一方面要完善法律，制定有關村民權利實現的立法工作，做到有法可依，另一方面更要培育農民的法律意識，進行必要的民主啟蒙與民主訓練，讓農民知道自己有些什么權利，并學會認真對待權利。

3完善組織體制，這是實現村民權利的載體。組織載體對民主意識的形成很重要，為什么鄉鄰間的互助習慣不能擴張到全村，不能延伸到更廣的區域？為什么中國的農民只有家庭意識，而沒有社會意識，為什么農民只會管理家庭，而不愿管理公共事務？基本的原因在于小農經濟規模的狹小及其貧困化，在于小農自給自足的生產方式，但是，也許更重要的還在于他們沒有建立自己的組織。如馬克思所說，一個不能代表自己，不能以自己的名義來保護自己階級利益的千百萬個體小農，一定要別人來代表他們，而且他們的代表一定同時是他們的主宰，是站在上面的權威，是不受限制的政府權力。由于缺乏組織的習慣，無從了解組織的方法和基本原則，無法利用組織來解決村落或村際的公共事務，這就導致了中國的民眾只能指望父母官“為民作主”，或指望菩薩替他們作主。

追根溯源，農民之苦，源于農民之弱，農民之弱，則源于10億農民是散沙，一個世界上人口最大的群體，居然是世界上組織力量最弱的群體，其原因就在于農民是難以捏合起來的散沙，以至于一個小小的村官都可以騎在農民頭上拉屎撒尿，更惶論非法權力對農民的侵害了。自80年代農村實行家庭聯產承包責任制后，原子化的農民實際面對的是整個國家官僚體制，農民家庭一個個單獨地站在國家權力機構面前，農民社會化組織水平低的直接后果就是農民的自我保護能力弱，往往很難抵擋外界對自己合法權益的侵犯。為了保護自己的經濟和政治利益，最好的辦法就是這一階層的社會成員能組織起來，以組織的形式和組織的力量同其他社會階層發生各種聯系。其組織形式越完善，組織力量越強大，其利益保護就越有效。

在我國的臺灣和其他國外，政府按照合作組織原理通過農會將農民組織起來，然后透過這種組織將政府的農業發展計劃自上而下地推進貫徹，而不必與農民單個接觸，從而節省了大量的人力與財力。另一方面，通過農民組織，收集農民的意見和建議，鄉村生活也變得日益民主。通過農民組織的這種“漏斗”作用，政府與農民之間的良性互動建立起來。從目前情況看，應盡快在農村建立起農民自有、自治、自享的組織，這種組織既可以承擔原來屬于政府職權范圍內的涉及農村經營與合作方面的權力，也可

以作為農民的利益集團參與涉及到農民利益的決策制定過程，從而使農民的利益得到進一步的保障。

組織建設實質是一種文化建設。通過組織建設，不僅能給原先分散、孤立、貧弱的農民帶來切實的利益，而且，更為重要的是把千百萬原先習慣于單家獨戶自主生活的農民，通過組織的方式學習到集體行動所必需的原則、制度和方法，并從中鍛煉自我管理的能力，農民在組織中學會了開會、協商、選舉、執行和監督，學會表達自己的意見，傾聽他人的意見，并按多數人的意見制定全體成員所必須遵守的規章制度的習慣，學會使自己服從公共決議，并處罰違反決議的行為。誠如梁漱溟先生所說是學會“遵守紀律和商量著辦事”，而“商量著辦事”和“遵守共同制定的規章制度”，既是一切組織賴以正常運作的基本條件，更是孕育“民主”的最基本要義。因而，村民自治組織的創建，通過引入組織機構使農民在實踐中可以逐步學會民主管理自身公共事務的意識和能力，當然，這一切的到來，都需要教育和時間。在這一過程中，政府應該從各方面積極為自治組織的正常發育提供幫助，應該通過典型示范和幫助，創辦學校培養人才，來縮短鄉民的學習和習慣過程，因此自治組織從某種意義上講，它不僅僅是群眾性的自我管理，而且更是一場文化改造運動。

從目前情況看，組織建設必須從三個方面著手。其一，完善組織形式。村民自治的組織形式主要包括村民會議、村民委員會等，其二，完備組織功能。主要是加強村民會議的功能，特別是要加強選舉和監督自治組織主要領導人的功能，對于村民委員會而言，關鍵是要從基層政府的扶持下走向獨立。只有這樣，村民委員會的領導人才能真正對村民會議負責，對村民負責，村民權利的實現才能有可靠的保證。其三，加強組織工作。自治組織工作連續化是權利實現的必要條件，也是培養村民主動性的重要體制性力量，為此必須有目的、有計劃地開展自治組織工作，不斷培養村民的權利意識。

[1]這種轉型與變遷表現在：首先，家庭聯產承包責任制是對土地使用制度的一次改革和創新，在土地的使用、經營方式上實行了農民與土地的直接結合，農民能夠自由地使用、支配土地，農民真正感覺到自己成為了土地的主人；其次，聯產承包責任制使農村勞動力得以解放，它賦予了廣大農民對其勞動行使自主的支配權，農民有機會進行產業間、區域間的流動，有助于勞動力市場的發育；其三，農民不像過去那樣完全聽命于人民公社的管理、命令，他們可以開拓更多的生存空間，為農村社會流動、分化提供了前提條件，農民們在身份、地位、角色等

方面趨于多樣化；第四，家庭聯產承包責任制否定了人民公社作為農村社會組織的合法基礎，國家開始轉變其對農村的管理職能，即從全面行政管理轉變為依法管理和服務，從直接控制轉向間接控制，從政治控制轉向法律控制；第五、家庭聯產承包責任制對我國社會產生巨大的社會效應，推動了中國社會從農村到城市的全方位改革。

[2]直接民主與間接民主相比，具有直接性、簡捷性，覆蓋面廣，主體相對廣泛，能夠更加真實地體現主體意志，決策更為科學，如根據《村委會組織法》的規定，除少數依法剝奪政治權利的人之外，“年滿十八周歲的村民，不分民族，種族，性別，職業，家庭出身，宗教信仰，教育程度，財產狀況，居住期限，都有選舉權和被選舉權。”村委會人選的提名和確定，由村民直接選舉產生，本村十八歲以上的村民組成的村委會有權依照法定程序罷免和撤換那些不稱職、嚴重違法亂紀的成員，涉及全體村民共同利益的大事，都由村民認真討論、決定，全體村民通過村民會議直接行使當家作主的權利，可見村民自治充分體現了主體的廣泛性和群眾性。

[3]參見洋龍《論村民自治》載《社會主義研究》96年第4期，相關的認識還有，美國的卡特中心項目主任羅伯特·帕斯特說：“我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認真地做這項工作。，形容村委會選舉是國家邁向更民主的政府的重要一步。美國總統克林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農村的村民自治稱為“自由的微風“。

[4]如有學者提出：農村的自主制度是國家給予的，實質上，國家不是縮小了在農村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式，減少了對鄉村社會事務的過多和過于直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時候可以隨時管起來。“還有人認為“村民自治并不象人們想象的那樣反映了村委會合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式。““可能是精英送給社會的一種＇禮物＇，而不是各種社會勢力根據自己的愿望而創造出來的一種制度。“

[5]例如，鄉鎮一級推行文明、現代化的努力如殯葬改革、計劃生育等就與村民落后的思想狀況之間存在矛盾，鄉鎮一級提取經濟資源的努力如各種提留、攤派等就與村民要求減輕負擔的要求發生沖突，鄉鎮力圖減弱傳統勢力的影響就與村民發展家族或宗族的影響產生碰撞等等，都是不同甚至相反的目標指向，[4]比如，從政治資源上講，鄉鎮一級可以決定甚至操縱村級組織負責人的人員和人選，可以“截留”中央的政策和國家的法律，可以調動強有力的黨組織系統為其政治目標服務；從經濟資源上講，鄉鎮可以決定村干部在經濟上的補助，可以統籌村干部的退休金及人身保險金，可以通過財稅系統征集經濟資源，以及通過集資罰款的辦法決定村民經濟收入的分配；從組織上講，鄉鎮還可以動用公安、司法、行政各方面的力量為實現自己的目標服務。

[6]如按《村組法》規定，村委會得“向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，但按《村組法》第九條和第十一條的規定“村委會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”，“村民會議有權撤換和補選村民委員會的成員”。顯然這種通過選免進行制裁的手段是一種嚴厲的制裁手段，如村委會不依據村民的意愿行事，村民就可以對之嚴厲制裁，因而，從理論上說，此規范可以保證村委會唯村民意志是從，村委會協助鄉鎮開展工作的要求由于沒有沒有任何制裁手段予以保證，村委會的協助行政功能就存在著落空的危險。

[7]因為，如果這一制度的有關知識和技能很難為村民掌握，如果村民由于文化素質低，無法有效地真正運用這種制度，那么，即使有了好的村民自治，農民也無法真正利用村民自治這種民主形式來取得最大化的個人福利，從而村民參與民主制度的熱情和動機就會很弱，農村基層民主制度的報酬遞增機制就不可能產生效應

[8]如有的村規定：“違反國家法規法令的，受到國家法律、法令追究后，也要依照村規進行處罰”；有的村的《村規民約》罰款金額從0.5元－3666元不等；甚至有的村規民約的制定或由村委會直接制定，或由地方政府統一制定發放各地農村。

[9]英格爾斯《人的現代化》，四川人民出版社，1985年版第4頁。

[10]《馬克思恩格斯選集》第1卷第693頁