第一篇：【改革歷史談】項懷誠：中國財政體制改革六十年

【改革歷史談】項懷誠：中國財政體制改革六十年

新中國成立六十年，經歷了從貧窮落后走向繁榮昌盛的艱辛歷程，經歷了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制的歷史轉變。財政體制改革作為改革開放的突破口和核心，在黨中央、國務院的正確領導下，譜寫了經濟體制改革中最為華彩的一章，為經濟體制改革攻堅克難，為推進社會主義現代化建設做出了突出的貢獻。在新中國六十華誕之際，回顧財政體制改革六十年的風雨歷程，總結財政體制改革六十年的經驗得失，展望財政體制改革發展的未來，具有重要而深遠的理論與實踐意義。

一、財政體制改革六十年的基本歷程 我國經濟體制的建立和演變是理解中國財政體制改革進程與動力的重要背景和條件。歸納起來，我國經濟體制的演變以及與此相適應的財政體制改革主要有以下三個基本歷程。

（一）新中國前三十年：計劃經濟體制時期以“統收統支”為基本特征的財政體制（1949—1978年）新中國成立初期，為了迅速恢復經濟，建設社會主義新中國，財政體制主要采用了高度集中、統收統支的管理模式，為了調動地方積極性，也進行了適度分權、分級管理方面的探索，但總體上仍呈現變動頻繁、集分交替的特征，集中財力辦大事、平衡財政收支仍是當時財政體制的最主要出發點與立足點。1.1950年，高度集中的財政管理體制。1949年新中國成立之初，國家經濟困難，財政收入分散情況也比較嚴重，中央財政背負著巨大的財政赤字壓力。據統計，1949年財政收入只相當于303億斤小米，而赤字卻達264億斤小米；1949年底，全國十三大城市批發物價指數比1948年底上漲50余倍。因此，中央政府迫切需要統一財政管理，1950年3月中央作出統一國家財政經濟工作的決定，將財政管理權限集中在中央，一切財政收支項目、收支程序、稅收制度、供給標準以及人員編制等都由中央制定，全國總預算與決算要由中央政府批轉執行；在財政體制上，實行“統收統支”高度集中的國家建設型財政管理體制，中央集中絕大部分財政收入，一切支出皆由中央撥付。這樣的管理體制，保證了國家有限財力的集中使用，既保障了戰爭供給，又支援了經濟的重點恢復。2.1951—1960年，集中統一與分級管理相結合的財政管理體制。1951年全國財政經濟情況開始好轉，考慮到財政管理體制高度集中，地方財政機動性太小，而且國家資金經常處于上繳下撥過程，1951年3月，政務院頒發《關于1951年系統劃分財政收支的決定》，把國家財政的收支由高度集中、統一于中央人民政府，改為在中央的統一領導下，實行初步的分級管理，以期做到因地制宜，既有利于鞏固財政工作的統一管理與統一領導，也更好地適應各地的經濟狀況和工作條件，充分調動各方面的積極性。這個決定在我國財政管理體制演變的歷史上具有重要的意義，它標志著我國的財政收支開始向分級管理的辦法過渡。從1951年實行劃分收支到1956年實行總額控制辦法，財政體制總的趨勢是，逐步加大地方財政的管理權限，逐步健全統一領導、分級管理的辦法。1958年，中央對各省、市、自治區實行了“以收定支，五年不變”的財政管理體制，主要內容是在中央統一領導下進一步擴大地方財政管理權限，并在保證國家建設的前提下，適當增加地方的機動財力。這是新中國成立以來對財政管理體制進行的一次重大改革嘗試。但一定五年不變的財政管理辦法在執行中遇到了困難，1959年，為了使財政預算的安排與年度國民經濟計劃相銜接，中央財政決定實行“總額分成、一年一變”，通過每年核定各地的預算指標和財政收入留用比例，以更好地處理中央和地方的財力分配關系。3.1961—1965年，加強集中統一的財政管理體制。三年“大躍進”帶來巨大損失，加上連續發生嚴重的自然災害，1961年，黨中央提出了國民經濟的“調整、鞏固、充實、提高”八字方針。為了更好地貫徹這個方針，需要在統一政策、統一計劃和統一制度下，統一調配人力、物力和財力。為此，1961年對分級管理的財政體制做了調整，中央決定將財政權限集中于中央、大區和省（市、自治區）三級，堅決糾正財權過于分散的現象，把下放給地方的大部分企業陸續收歸國務院有關部委管理，原下放給地方的權力也基本收回。4.1966—1976年，“十年**”期間的財政管理體制。文化大革命期間，經濟和財政管理體制經歷了一次大的變動，不適當地、過多地下放了經濟管理權和財權。在政治上**、經濟上遭到破壞的情況下，為了解決當時存在的突出問題，財政管理體制采取了多種臨時過渡的辦法，變動頻繁。為克服“文化大革命”中盲目下放企業所造成的混亂，從1977年開始，重新調整了部分企業的隸屬關系，上收了部分財政、稅收、物資管理權。

（二）改革開放前十五年：經濟轉型時期的“分灶吃飯”財政體制（1979—1992年）1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，做出了改革開放的重大戰略部署，開辟了我國社會主義現代化建設的新時期。為解決國家對企業、中央對地方“管得過多、統得過死”的問題，財稅體制改革以“放權讓利”為突破，以“利改稅”和財政管理體制改革為主要內容，以規范國家與企業、中央與地方的分配關系為目標，旨在調動企業和地方建設社會主義現代化的積極性。作為整個經濟體制改革的突破口，財政體制改革拉開序幕。一是“劃分收支，分級包干”的體制。1979年我國對工商稅制進行了一次全面改革，改革的核心是實行“利改稅”。在此基礎上，從1980年開始在全國大部分地區實行“分灶吃飯”的體制，主要是按照經濟體制規定的隸屬關系，劃分中央和地方財政的收支范圍，收入方面實行收入分類分成，支出方面按企事業的隸屬關系劃分；按照劃分的收支范圍，核定調劑收入分成比例、地方上繳比例、中央定額補助等收支指標，原則上五年不變。按照核定的指標，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相應少支。二是1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政體制。1984年第二步“利改稅”完成，國家財政收入由利稅并重轉向以稅為主，國家與企業、中央與地方間的分配關系發生了很大變化。中央與地方基本按“利改稅”后的稅種重新劃分中央與地方收入，財政收入分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方共享收入三類。三是1988年實行中央地方大包干財政體制。實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制后，財政運行出現新問題，中央財政收入占全國財政收入的比重連續下降，為此，1988年國務院出臺了《關于地方實行財政包干辦法的決定》，全國39個省、自治區、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安的財政關系仍分別與廣東、陜西兩省聯系外，對其余37個地區分別實行不同形式的包干辦法，包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等。我國始于1978年的經濟體制改革是社會主義發展史上的偉大創舉。1992年黨的十四大以前，在整個經濟體制改革“摸著石頭過河”的大背景下，財政改革雖然在一定程度上適應了當時改革發展的總體需要，卻不可能走向清晰的、與市場經濟體制相適應的體制目標。“利改稅”過程中形成高稅率、多優惠、松管理的工商稅制，難以為市場主體構筑起成為相對獨立經濟實體的外部邊界；財政管理體制頻繁變動，多種體制并存，中央與地方“一對一”的談判機制，難以解決體制的規范性、透明化問題。同時，“分灶吃飯”的財政體制缺陷非常明顯，收支指標的核定缺乏客觀性，“鞭打快牛”和“機會主義”并存，中央、地方“討價還價”的現象頻繁發生。這導致國家財政收入占國內生產總值比重、中央財政收入占全國財政收入的比重失調，政府行政能力和中央調控能力明顯下降。但“分灶吃飯”的財政體制卻是我國財政體制從集權的國家建設型財政向分權的公共財政轉變的有益探索，具有過渡特征，表明我國財政體制改革遵循著明顯的漸進邏輯。

（三）改革開放后十五年：社會主義市場經濟體制下的“分稅制”財政體制（1993年至今）1992年10月，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。財政體制改革是關系整個經濟體制改革的重大舉措，也是當時財政、金融、投資、計劃、外貿五大改革的中心環節。在黨中央、國務院的領導下，1994年確立了分稅制的財政體制，政府間財政關系調整實現了從傳統的財力集分轉向制度創新，奠定了適應市場經濟基本要求的中央地方財政關系框架基礎，成為整個經濟體制改革的突破口。分稅制財政體制主要內容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事權”，劃分各級財政的支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費支出；調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔地方各級政權機關運轉所需經費支出，以及本地區經濟、事業發展所需支出。二是根據財權事權相統一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照1994年稅制改革的稅種設置，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將與地方經濟社會發展關系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方稅；將涉及經濟發展全局的主要稅種劃為中央與地方共享稅。三是與分稅辦法相配套，分別建立中央和地方兩套稅務機構分別征稅。國家稅務局負責征收中央固定收入和共享收入，地方稅務局負責征收地方固定收入。四是稅收返還承認現狀，分省分別確定稅收返還的數額。中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年，按照1993年地方實際收入，以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還基數，保證地方既得財力。1994年以后，中央對地方的稅收返還在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數確定，即上述兩稅全國平均每增加1％，中央財政對地方的稅收返還增加0.3％。1994年的分稅制改革構建了市場經濟體制下財政管理體制的基本框架，初步理順了中央與地方、國家與企業的分配關系。此后，隨著經濟社會發展與體制改革深化，有針對性地對財政管理體制運行中的一些方面進行了調整。一是調整中央與地方收入安排。1997年調整金融保險營業稅收入劃分；1997年、2000年、2001年、2002年多次調整證券交易印花稅中央與地方分享比例；2002年實施所得稅收入分享改革，按市場經濟原則，將企業所得稅由按企業隸屬關系劃分改為中央、地方統一按比例分享；2004年，按照“新賬不欠、老賬要還、完善機制、共同負擔、推動改革、促進發展”的原則改革出口退稅負擔機制，建立了由中央與地方共同負擔出口退稅的新機制。二是完善政府間轉移支付制度。1995年起，中央對財力薄弱地區實施了過渡期轉移支付，2002年實施所得稅分享改革后，合并因分享增加的收入，統一為一般性轉移支付；2000年起，實施民族地區轉移支付；1999年至2004年，安排調整工資轉移支付資金；2005年開始，實行對縣鄉“三獎一補”財政獎補轉移支付制度。同期，根據我國經濟社會發展的階段性目標要求，為配合實施中央宏觀政策目標和推動重大改革，新增了一些專項轉移支付項目，如對農村稅費改革、天然林保護工程、社會保障制度建設專項補助等，初步建立了比較規范的專項轉移支付體系。

二、財政體制改革六十年的輝煌成績 新中國成立六十年，立足經濟社會發展大局，財政體制通過不斷調整與制度創新，較好地處理了中央與地方、政府與企業以及部門間的分配關系，有效地調動了各方積極性，推動了經濟社會發展，尤其是1993年以來，我國探索建立了符合社會主義市場經濟要求的新財政體制、新財政模式以及新財政運行機制，利益調節機制日趨完善，財政實力顯著增強，既提高了財政收入占GDP的比重，又提高了中央財政收入占全國財政收入的比重；既促進了國有企業的發展進步，又推動了不同經濟成分的共同繁榮；既實現了財政體制的市場化改革，又支持了其他領域的體制改革，分稅制改革取得的成就舉世矚目。

（一）在不同歷史時期極大地支持了國家的建設與發展 在新中國成立初期，實行高度集中的財政體制，有力打擊投機資本，平抑物價，實現了統一財經工作、平衡財政收支、穩定金融物價的目標，取得了恢復和發展國民經濟的勝利。在第一個五年計劃期間，國家財政集中的收入占國民收入的1／3，共為工業化籌集建設資金1241億元。保證了“一五”計劃的順利完成，新增固定資產投資492億元，超過舊中國70年的1.5倍，奠定了國家工業化的基礎。在隨后的國民經濟調整期及文化大革命時期，統收統支的財政體制，也為維持國家財政收支平衡，渡過艱危時期，發揮了重要作用。在改革開放初期，實行“分灶吃飯”財政體制，初步建立了利益激勵機制，有效調動了各級地方政府當家理財的積極性和主動性，而且在1981年至1990年，國家通過減稅讓利增加國營工交企業財力4200億元，夯實了國家經濟發展的微觀基礎。在建立健全社會主義市場經濟體制階段，隨著分稅制財政體制的健全與完善，財政管理體制再分配功能逐步顯現，財力均衡效果日益明顯，極大地促進了經濟社會協調發展，推動了社會和諧與科學發展。

（二）建立了財政收入穩定增長機制，國家財政實力顯著增強 六十年財政體制改革的歷程，實際上是由財政高度集中向分級分權轉變的歷程，也是財政管理日益科學化、規范化的歷程，一方面，充分調動了地方發展經濟、培育財源的積極性；另一方面，財政管理水平不斷提高，財政參與國民收入分配的力度不斷加強，從而將財政收入的增長建立在穩定可靠的基礎上。1950年，全國財政收入僅為62.17億元，1992年已達到3483.37億元。實行分稅制以來，財政收入更是進入一個快速增長的軌道，全國財政收入從1993年的4348.95億元增加到2008年的61316.9億元，年均增長率達到19.29％。其中，中央財政收入從957.51億元增加到32671.99億元；地方財政收入從3391.44億元增加到28644.91億元，中央和地方在財政發展中實現“雙贏”。同期，全國財政收入占GDP的比重顯著提高，由1994年的10.8％上升到2008年的20.4％。

（三）增強了中央政府宏觀調控能力，強化了財政宏觀調控職能 中央集中必要的財力是提高政府宏觀調控能力的前提與基礎。在新中國成立初期，實行統收統支的財政管理體制，財政收入主要集中于中央，1953年中央財政收入占全國財政收入比重達到83％，此后隨著“放權讓利”的不斷深入，再加上中央與地方分配關系始終處于變更交替、不穩定的狀態之中，中央財政收入的比重持續下降，在改革開放前的1975年，中央財政收入比重下降至11.8％的最低點。“分灶吃飯”財政體制遏制了中央財政收入過快下滑的勢頭，但包干體制更多地強調調動地方組織收入的積極性，在收入增量分配方面向地方傾斜過多，造成國家財力過于分散，1993年中央財政收入比重僅有22％。中央財政收入比重過低，嚴重弱化了中央宏觀調控能力。1994年實行分稅制改革，調動了中央和地方“兩個積極性”，1993年到2008年，中央財政收入占全國財政收入的比重從22％上升到53.28％。財力的適度集中大大強化了中央政府的宏觀調控能力。1993以來，根據國民經濟運行態勢，國家財政相機抉擇地先后實施了適度從緊的財政政策、適度擴張取向的積極財政政策和中性取向的穩健財政政策，以及目前正在實施的積極財政政策，保證了我國經濟穩定增長。同時，中央政府通過建立以轉移支付為主的地區間收入再分配機制，大幅度縮小了東中西部的財力差距，在一定程度上促進了地區協調發展。

（四）理順了政府與企業的關系，促進建立現代企業制度 在高度集中的財政體制下，政府代替企業決策，企業缺乏自負盈虧、自我發展能力，條塊分割也對社會資源的配置造成極大損失浪費。推進財政體制改革，是正確處理國家與企業關系的制度基礎，也是深化企業改革的前提保障。“利改稅”初步理順了國家與企業的關系，賦予了企業更多的財務自主權。1994年，與分稅制改革相配套，我國建立了符合市場經濟要求的新稅制，從而規范了國家與企業之間的利益分配。各級政府不再干預企業的生產經營活動，企業實行自主經營、自負盈虧、自我約束，加快了“產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度建立步伐。截至2008年9月，在內資企業中，公司制企業戶數的比重已達到68.51％。

（五）促進了不同所有制成分共同發展，增強了經濟發展的活力 1956年社會主義改造基本完成后，我國國民經濟格局發生歷史性變化，公有制代替私有制成為國民經濟的主體，財政收入結構也相應發生重大變化，當年國家財政收入來自國有經濟的比重達到73.5％。財政體制改革，改變了傳統的統收統支的財政運行機制，更加重視物質利益原則，充分調動了各地區、各部門、各企事業單位發展的積極性與創造性。特別是分稅制改革后，各級政府步入依照稅法組織收入的軌道，并綜合運用預算、國債、稅收、財政貼息等多種政策手段，積極為企業創造寬松的財稅環境，保證了各種所有制企業的公平有序競爭，強化了市場對資源配置的基礎性調節作用，促進了市場經濟中不同經濟成分的共同發展和國民經濟的快速增長。1994年到2007年，我國非公有制經濟工業產值從16100億元增長到48798億元，占工業總產值比重由21.94％提高到68％；我國GDP由1994年的48197.9億元增長到2007年的249529.9億元。

（六）支持了其他經濟領域體制改革，促進建立健全社會主義市場經濟體制 財政體制改革始終站在經濟體制改革的前沿，有力促進了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制的歷史轉變。在我國經濟體制改革的歷程中，財政體制改革通過下放財權和財力，培育了市場主體。尤其是1994年以來，財政體制率先向適應市場經濟要求的分稅制轉變，帶動了金融、投資、計劃、外貿等相關領域改革，加快建立健全社會主義市場經濟體制。而且，隨著財政收入穩定快速增長，財政公共性特征日趨明顯，財政對農村農業、社會保障、公共教育、醫療衛生等事業的投入成倍增長。在公共財政的有力推動下，其他領域的經濟體制改革取得重大進展，突出表現在五個方面：一是建立了“四免除、四補貼”制度，即免除農業稅、牧業稅、特產稅、屠宰稅，對種糧、良種、農機、農資進行補貼；二是建立健全了社會保障制度；三是建立并不斷完善城鎮最低生活保障制度；四是建立了農村低保制度、新型農村合作醫療制度；五是建立健全了農村義務教育經費保障機制。

三、財政體制改革六十年的經驗與啟示 財政體制改革風風雨雨六十年，給我們留下了寶貴經驗。回首六十年“摸著石頭過河”的改革歷程，財政體制改革之所以取得輝煌成就、取得累累碩果，最根本的在于堅決貫徹了黨中央的統一部署，在于深刻把握了市場經濟的基本內涵，在于準確把握了漸進式的改革原則。認真總結六十年財政體制改革的歷史經驗，對于倍加珍惜當前的財政經濟形勢，科學確定財政體制未來的發展方向都具有十分重要的意義。

（一）正確把握財力與財權的集中程度，是財政體制改革的核心 財力與財權集中程度關系中央與地方、政府與企業分配關系，是整個財政體制的核心。六十年來財政體制不斷調整與完善，財權與財力集中程度較好地體現了當時經濟社會發展的要求。新中國成立初期，整個國家國民財富總量很小，客觀上需要通過“統收統支”的體制集中財力支持國家經濟建設。隨著國民財富的積累，社會主體投資能力的增強，要求通過“包干制度”適度下放財權與財力，充分調動地方與企業的積極性。隨著社會主義市場經濟體制的建立，迫切要求增強政府宏觀調控能力，解決好工業化國家經濟成長階段發展不平衡、收入差距擴大等問題，為此，要求提高中央財政收入的比重，分稅制適應了上述要求，2008年中央財政收入占全國財政收入的比重達到52.4％，實踐證明，財力的適度集中是中央政府實施宏觀調控的基礎，宏觀調控是國民經濟穩定發展的制度保障。

（二）由頻繁的集分交替轉向制度創新，為財政體制改革提供制度保障 在新中國成立六十年來的絕大部分時間里，我國財政體制一直處于變動頻繁、集分交替的狀態，如從1951年開始探索實行分級管理，1959年實行“總額分成、一年一變”，到1979年開始實施“劃分收支，分級包干”，以及1988年實行中央地方大包干財政體制等等。在集分交替的不穩定狀態下，容易導致地方任意減免稅等短期行為，如在分稅制改革前，財政收入占GDP的比重逐年下降。分稅制改革更加注重機制轉換與制度建設，大大提高了財力分配的透明度和規范性，明晰了中央與地方之間的利益界限，促進了各級政府的理財思路從短期“博弈投機”轉向長期“增收節支”。分稅制體制的實施，有效調動了中央與地方兩個積極性，各級政府在狠抓財政收入的同時，也強化財政支出管理，從而保證了中央和地方財政收入的持續快速增長。

（三）統籌財政體制改革與經濟體制改革，為財政體制改革創造政策環境 我國六十年艱苦卓絕的經濟建設史，同時也是一部波瀾壯闊的經濟體制改革史。財政體制改革的順利推進，得益于經濟體制改革和其他各項改革創造的良好政策氛圍，財政體制改革與經濟體制的協調推進確保了財政體制改革的政策效果。一方面，財政體制改革成為經濟體制改革的突破口。分稅制財政管理體制的建立，規范了政府間分配關系，為市場經濟體制奠定了中央地方財政關系框架基礎；而且，公共財政通過調整支出結構，加大支持力度，保障了各項改革的順利推進，如社會保障體系的建立與完善，推進了國有企業改革；公共財政為推進科技教育體制改革、醫療衛生體制改革也提供了有力保障。另一方面，計劃、金融、投資、價格、外貿等領域的改革，與財政體制形成合力，形成和完善了社會主義市場經濟體制的基本要素，不僅為財政體制改革提供了豐富的理論和實踐經驗，也為財政體制改革成果的落實提供了有效的政策工具。

（四）堅持漸進原則，是財政體制改革的基本方略 財政體制改革涉及利益調整，關系資源重新配置，堅持漸進原則，實行穩步推進，是財政體制改革得以順利實施的基本經驗。新中國前三十年里，財政體制執著探索，反復嘗試與經濟發展最相適宜的管理模式，但由于傳統高度集中的計劃經濟體制約束，缺乏合格的市場主體，不可能建立起符合經濟發展規律的財政體制。1994年分稅制改革在我國財政體制改革史上具有里程碑意義，是財政體制的一項重大制度創新。為確保改革的穩步實施，分稅制改革初期盡可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央財政收入比重的調整，而且，此后對分稅制做了不斷的調整與完善，如逐步實現各級政府責權利的有機結合和財政與事權的統一，促進資源合理配置和產業結構優化；逐步完善轉移支付制度，特別是2002年所得稅收入分享改革完成后，中央對地方轉移支付力度不斷加大，2008年達到18663.42億元。財政體制的漸進改革不僅保證了財政收入穩定增長，而且保持了中央與地方政府間財政關系的基本穩定，較為穩妥地解決了中央與地方間因體制變動造成的財政收支大起大落問題，財政收支關系更加科學、合理。

（五）適應市場經濟體制的要求，是推進財政體制改革的基本前提。改革開放的三十年，市場導向的經濟體制改革框架日益清晰，財政體制也通過制度變革，為社會主義市場經濟體制的確立創造條件。分稅制改革以市場化為取向，尊重市場機制在資源配置中的基礎性作用，深入研究了市場經濟中政府、企業各自的職能作用和活動范圍。在政府與企業關系上，明確了政府“國有資產出資”與“社會公共管理者”兩大身份。隨著分稅制改革進行的“稅利分流”，清晰界定了政府出資人和管理者兩種身份，財產和政治兩種權力，利潤和稅收兩種收入，從而建立了規范的國家與企業間分配關系，有力推動了現代企業制度的建立，也為各種所有制企業走向共同繁榮奠定了制度基礎。

四、財政體制改革展望 黨的十七大明確提出，要進一步深化財稅體制改革，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系；健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入；完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。當前和今后一段時期，財政體制改革要以科學發展觀為統領，全面落實十七大的有關要求，毫不動搖地堅持分稅制改革方向，建立“財源鞏固、分配科學、管理規范、充滿活力”的財政體制，加速釋放分稅制的體制能量，繼續放大分稅制的體制功效。

（一）合理劃分中央與地方的事權和支出責任 按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則，合理界定中央與地方的事權和支出責任。全國性公共產品和服務以及具有調節收入分配和經濟穩定性質的支出責任由中央承擔，中央政府主要負責提供國防、外交、司法、行政等純公共產品以及高等教育、科技、基礎設施等準公共產品，負責建立法律制度、研究確定國家發展規劃以及履行收入分配、穩定經濟等職能，實現基本公共服務均等化。地方性公共產品和服務的支出責任由地方承擔，地方政府應以滿足區域內社會公共服務為主要目標，做好本地區行政、基礎教育、基本醫療衛生服務、基本社會保障、公共事業。對具有跨地區性質的公共產品和服務的支出責任，要分清主次責任，由中央與地方各級政府共同承擔，如跨地區的鐵路、公路等。

（二）加強和規范地方財源建設 結合稅制改革，完善地方稅體系，增加地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。適時實施資源稅改革，促進資源節約和環境保護，增加地方主要是中西部地區的稅收收入。在統一內外資企業所得稅制度的基礎上，進一步統一包括內外資企業房地產稅、城建稅和教育費附加等稅收制度。積極穩妥推進物業稅改革，調節居民收入分配差距，適當增加地方收入。根據社會保障制度改革的總體要求，適時開征社會保障稅，將財產稅和社會保障稅作為地方財政的稅源支柱。同時，加強各級政府非稅收入管理，把全部政府公共性收入納入預算，以不斷提高分稅制財政體制運行效率。

（三）健全和完善轉移支付制度 今后完善政府間轉移支付制度要突出三項內容：一是繼續擴大一般性轉移支付資金規模，將一些名不符實或過時的專項補助項目并入其中。二是清理整合專項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，同時，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要資金安排和制度建設同步進行。三是完善現行的轉移支付因素法，盡量采用客觀的數字化公式，減少財政供養人口等人為可控制因素，盡可能增加一些能夠反映各地財政地位和收支狀況的客觀因素，如人口、氣候、資源、地理、環境等。鼓勵禁止和限制開發地區加強生態建設和環境保護，完善資源枯竭型城市轉移支付制度，加大對資源枯竭型城市的支持力度，積極推進主體功能區建設。

（四）健全省以下財政體制 適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移。完善激勵約束機制，鞏固和擴大緩解縣鄉財政困難成果。探索建立縣級最低支出保障制度，對財政困難縣實行“托底”。建立財力差異調控機制，強化省級財政調節轄區內財力差異的責任。完善省以下財政轉移支付制度。創新省以下財政管理方式，積極推進“省直管縣”和“鄉財縣管”改革，在管理上盡可能將預算級次從五級減為三級，為提高財政運行效率，實現基本公共服務均等化提供體制保障。

第二篇：中國供銷合作社六十年

中國供銷合作社六十年

編者按：六十一甲子，春華變秋實。2009年10月1日，偉大的祖國迎來了第六十個生日。當威武、歡騰的受閱方陣從天安門前走過，13億人民為祖國60年來翻天覆地的變化感到無比自豪與驕傲。與共和國共同成長，并為之做出巨大貢獻的供銷合作社人更是感慨良多。從建國到今天，從計劃經濟到市場經濟，供銷合作社的光榮與夢想在不斷改革中勇敢前行。六十年時光輪回，供銷合作事業經過幾代人的辛勤耕耘，結出了豐碩的成果，今天他們在這里列隊，接受祖國的檢閱，并將再次整裝出發，向更高遠的目標邁進。

中國共產黨歷來重視合作社事業。1949年10月1日新中國建立后，在中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》中，肯定了合作社經濟的性質、在國民經濟中的地位和作用，并且規定了國家扶助合作社的政策。

1950年7月，全國第一屆合作社工作者代表會議決定成立中華全國合作社聯合總社。到1952年底，供銷合作社組織遍布廣大農村，擁有1.3億多社員，入社社員占農戶總數的90％以上。形成了一個全國性的流通網絡，成為國家同農民聯系的重要紐帶，在溝通城鄉物資交流，恢復和發展農業生產上發揮了重要作用。1954年7月，召開了全國合作社第一屆社員代表大會。會議決定將“中華全國合作社聯合總社”改名為“中華全國供銷合作總社”。

1958年“大躍進”時期，在“左”的錯誤影響下，決定把縣以上供銷合作社與國營商業合并，基層供銷社下放給人民公社，削弱了農村商業工作，造成了商品流通不暢，給農業生產和農民生活帶來不

便，企業經營管理混亂。加上“瞎指揮”、“共產風”，使供銷合作社的聲譽受到影響，財產損失達幾十億元。

1962年5月14日，中共中央、國務院發出《關于供銷合作社幾個問題的通知》指出：全國供銷合作總社7月10日起同商業部分開辦公。從此，供銷合作社從上到下恢復為一個完整獨立的系統，一切制度，均按集體所有制性質辦。

1970年“文化大革命”期間，在極“左”思潮影響下，又一次將供銷合作社同國營商業合并，由集體所有制改為全民所有制，民主管理制度遭到破壞，與農民的關系疏遠，供銷合作社再一次受到削弱。1975年根據周總理指示，中央于同年2月決定恢復全國供銷合作總社。但供銷合作社這次恢復由于“文化大革命”“左”的思想尚未得到徹底清除，又由于沒有象1962年那樣經過大量的調查研究和做了許多輿論準備工作，因而這次恢復后的供銷合作社并不是集體所有制性質，全國總社的名稱是“中華人民共和國供銷合作總社”，不是群眾的經濟組織，而是作為政府的一個部門。

正是由于此問題沒有徹底從思想認識上得到解決，到了1982年2月，再次決定國合商業合并。這次合并與前兩次有所不同，承認中華全國供銷合作總社仍然存在，并發揮一定作用。

為了適應建立社會主義市場經濟體制的需要，1995年2月27日，中共中央、國務院發出《關于深化供銷合作社改革的決定》，《決定》指出：黨中央、國務院決定成立中華全國供銷合作總社。

1995年5月12日至15日，中華全國供銷合作社第二次代表大會在北京召開。會議總結了1954年以來特別是1982年以來的成績和經驗教訓，提出了以后的改革方向。會議正式成立中華全國供銷合作總社。自此，全國供銷合作社從下到上又有了一個完整系統。1995年全國供銷合作總社恢復成立后，全系統以中央5號文件精神為指導，朝著真正辦成農民合作經濟組織的目標，按照“一個基礎、兩條線”的工作思路和重點，即：加強基層社建設，搞好棉花經營和農資供應，努力開創供銷合作社工作的新局面，為促進農業和農村經濟發展，提高農民收入水平做出了積極努力，取得了明顯成效。到1996年，全國供銷合作社系統興辦的各類商品批發市場和集貿市場2500多個，年成交額總計達1000多億元，其中各類批發市場1700多個，集貿市場800多個。各類商場上萬家，其中，大中型商場有3000多家，通過各類商場實現的經營額占到供銷合作社工業品經營額的60%以上。

但是，隨著社會主義市場經濟體制建立并不斷向縱深推進，國務院作出了關于進一步深化化肥、棉花流通體制改革的決定，供銷合作社開始全面走向市場，一些歷史遺留問題和深層次矛盾，也日益凸現出來。面對新的情況和問題，供銷合作社把“扭虧”、“剎車”作為工作重點。

1999年1月，國務院專門發出了《關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》，提出了支持供銷合作社改革發展的若干政策措

施。經過兩年多的艱苦努力，到2000年底，全系統一舉扭虧為盈，匯總實現盈利13.77億元。

2002年，通過深入調查研究，全國供銷總社有針對性提出了要把“四項改造”作為工作重點。實踐證明，“四項改造”切中供銷社改革的要害，供銷合作社各項工作都取得了新的進展。從1999年起連續10年贏利，2008年全系統實現利潤112億元，所有者權益達到1109億元，形勢越來越好。

在2005年初召開的中華全國供銷合作社第四次代表大會上，國務院副總理回良玉代表黨中央、國務院出席會議并做重要講話，指出通過全面實施基層社、社有企業、聯合社、經營網絡“四項改造”，供銷合作社在保障農業生產資料供應、搞活農產品流通、推進農業結構調整、促進農業產業化經營、活躍農村市場等方面發揮了重大的作用，為促進農業增產、農民增收、農村發展作出了重要的貢獻。2005年，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的目標。全國供銷合作總社圍繞為建設社會主義新農村做貢獻這一主題，提出在“十一五”期間，供銷合作社工作要在夯實基層基礎的同時充分發揮自身優勢，加快建設“新農村現代流通服務網絡工程”（以下簡稱“新網工程”）。

2006年國務院印發了《聽取供銷總社關于建設農村現代流通服務網絡等有關工作匯報的會議紀要》，對“新網工程”思路給予充分肯定。2007年的中央1號文件也指出，要加快建設新農村現代流通網絡。

2008年1月27日中華全國供銷合作總社第四屆理事會第四次全體會議暨全國供銷合作社系統先進集體、勞動模范和先進工作者表彰大會召開。中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉出席并講話。回良玉強調，要努力使供銷合作社成為農業社會化服務的骨干力量、農村現代流通的主導力量、農民專業合作的帶動力量，不斷開創中國特色供銷合作事業的新局面。

2008年5月召開了全國供銷合作社系統“新網工程”建設經驗交流會。截至目前，全系統共發展超市、綜合服務社、再生資源回收站（點）等經營服務網點62萬多個，覆蓋全國行政村總數的33%。“新網工程”建設取得顯著進展，在農村現代流通中的主導作用日益凸顯。

2008年11月，全國總社召開了全國供銷合作社系統第一次企業工作會議。目前，全系統4.98萬個法人企業，已經從過去主要承擔國家政策性業務的單位轉變成自主經營、自負盈虧的獨立經濟主體。2008年，全系統實現銷售總額首次突破1萬億元，達到10756億元，比1996年增長163%；匯總實現利潤由1996年的-35.2億元增加到112.4億元，所有者權益達到1169.1億元，比2001年最低時增長245%。

2009年4月，全國總社召開了全國供銷合作社行業協會工作會議。目前，全系統發展各類協會19517個，會員總數達261.9萬個；全國10多個省、1000多個市、縣依托供銷合作社組建了農村合作經濟組織聯合會，努力搭建為各類合作經濟組織發展的服務平臺。

2009年5月，總社恢復成立以來的第一次全國縣級供銷合作社工作會議在山東臨沂召開。會議要求，全國縣級供銷社力爭通過3至5年的努力，網絡的村級覆蓋率達到60％以上，發展專業合作社4萬家、農村綜合服務社25萬家，基本完成經營服務網絡薄弱與空白縣的恢復重建，努力實現縣級供銷社的全面振興。

（本文由中國供銷合作經濟學會學術委員會委員傅德寶撰寫，中國供銷合作經濟學會秘書處編輯、修改，本報亦作刪減。）

第三篇：中國財政改革路在何方

中國財政改革路在何方？

1概念 財政是一門公共經濟學，研究的對象是國家的收入與支出。目的是增加收入，避免財政赤字。財政從實際意義來講，是指國家（或政府）的一個經濟部門，即財政部門，它是國家（或政府）的一個綜合性部門，通過其收支活動籌集和供給經費和資金，保證實現國家（或政府）的職能。從經濟學的意義來理解，財政是一個經濟范疇，財政作為一個經濟范疇，是一種以國家為主體的經濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優化資源配置、公平分配及經濟穩定和發展的目標

2財政在維護主權中發揮舉足輕重的作用。功能：經濟建設，加強國防建設，社會保障，調節收入與分配。增加科教文衛投入,促進人民生活水平的提高,調節資源配置，促進經濟機構的優化和經濟發展方式的轉變。

職能

經濟穩定與發展

經濟穩定包含充分就業、物價穩定和國際收支平衡等多重含義。發展是通過物質生產的不斷增長來全面滿足人們不斷增長的基本需要。財政實現穩定和發展職能的機制和主要手段有：

（1）經濟穩定的目標集中體現為社會總供給和社會總需求的大體平衡。（2）在財政實踐中，可以通過一種制度性安排，發揮某種“自動”穩定作用。（3）政府通過投資補貼和稅收等多方面安排，加快公共設施的發展，消除經濟增長的瓶頸，并支持第三產業的興起，加快產業結構的轉換，保證國民經濟穩定與調整發展的最優結合。（4）財政就切實保證前面提到的那些非生產性的、社會的公共需要。

財政與經濟

財政參與分配社會產品，必須正確處理財政與經濟的關系，經濟決定財政，財政來源于經濟，它在一國經濟發展和分配體系中占有重要地位。

資源配置

由于市場存在失靈，市場自發形成的配置不可能實現帕累托最優效應，因而需要政府介入和干預。財政的配置職能是由政府介入或干預所產生的，這的特點和作用是通過本身的收支活動為政府提供公共物品、提供經費和資金，引導資源的注射，彌補市場的失靈和缺陷，最終實現全社會資源配置的最優效率狀態。財政配置的機制和手段有：（1）根據政府經濟職能確定財政收入占GDP的合理比例，從而實現資源配置總體效率。（2）優化財政支出結構，保證重點支出，壓縮一般支出，提高資源配置的結構效率。（3）合理安排政府投資的規模和結構，保證國家的重點建設。（4）通過政府投資、稅收政策和財政補貼等手段，帶動和促進民間投資、吸引外資和對外貿易，提高經濟增長率（5）提高財政資源配置本身的效率。收入分配

在市場經濟條件下，由于各經濟主體或個人所提供的生產要素不同、資源的稀缺程度不同以及受各種非競爭因素的干擾，各經濟主體或俱獲得的收入會出現較大的差距，甚至同要素及勞動投入不相對稱，而過分的懸殊將涉及社會公平問題。因此財政的收入分配職能主要是確定顯示公平分配的標準和財政調節收入分配的特殊機制和手段。財政實現收入分配職能的機制和主要手段有：（1）劃清市場分配與財政分配的界限和范圍。（2）規范工資制度。（3）加強稅收調節。（4）通過轉移性支出，如社會保障支出。救濟金。補貼等，使每個社會成員得以維持起碼的生活水平和福利水平

不足:預算不及時，不科學，行政部門私設小金庫，購買豪車歪風不正，出過旅游人數沒有下降

1.1.2財政支出結構不合理。

（1）經濟支出仍然偏高，財政負擔了在市場經濟條件下本應與市場承擔的支出。堅持以經濟建設為中心的方針，在財政支出上表現為經濟建設支出費用的居高不下，雖然這表現為一定的合理性，但是財政負擔了應有市場承擔的支出，造成了財政職能的嚴重錯位和經濟建設對財政的過度依賴。

（2）行政管理支出偏高,并呈現逐年上升趨勢。近些年行政管理支出費用增長速度高于我國經濟發展速度，財政支出和收入的增長速度，也明顯高于其他市場經濟國家的行政管理費用支出的增長。過高的政府運行成本和過高的行政支出比重，加重了財政負擔, 不利于加快我國的經濟發展。

（3）國防費用明顯偏低。中國國防支出的總體水平在世界上相對較低，這不僅反映在國防費的絕對值上，也反映在國防費占國內生產總值和國家財政支出的比重上。偏低的國防費用難以滿足我國軍隊建設的需要，影響了現代化國防建設的速度。

（4）社會保障支出不足。社會保障支出近幾年雖然有了進一步的增長，但是以撫恤和社會福利性支出為主的支出仍然偏低，僅占嚴重制約了市場和企業制度的深化改革。

（5）科教文衛事業支出雖然有一定增長，但仍然不能滿足發展需要。

（6）農業支出增長緩慢。近幾年來農業支出比重在低水平的情況下繼續下降，不利于三農政策的有效實施，嚴重制約了對傳統農業的改造和農村經濟社會的發展，這與我國農業的基礎性地位和發展要求相比, 政府對農業的支持力度還是低水平的。

財政支出結構存在的各種問題的分析，應當從戰略上調整和優化財政支出結構的若干思路和措施。

1.2.1科學界定財政支出的范圍。這是優化我國財政支出結構的前提。科學界定支出范圍，合理確定支出項目，改變國家財政包攬一切的分配格局，將應由市場和社會負擔的十五從財政支出中逐漸分離出來。從目前來看，我國財政支出的范圍應主要集中于國家政權建設和社會經濟穩定運行，社會公益事業以及半公益事業，社會保障，非競爭性和非經營性的公共投資以及部分生產性投資等方面。

1.2.2進一步優化財政支出結構。

（1）采取綜合治理措施,控制行政經費的膨脹。在財政內部上級對下級財政的行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態考核和獎罰措施。下決心推進行政改革，精簡機構，這是減少財政供養人員和壓縮行政經費的治本之策。

（2）逐步增加科教文衛、社會保障等社會事業的支出比重。積極推進科教興國戰略,增加科教方面支出,保證財政安排教育、科技經費的增長速度高于其他支出的增長速度。把屬于社會公共需要的社會保障支出部分由財政承擔起來。

（3）增加對農業和基礎設施以及基礎產業的支出。增加財政對農業的支出，促進三農政策的順利實施。增加基礎設施和基礎產業的投入，重點扶持高新技術產業，并帶動產業結構的升級。

（4）增加國防資金投入。增加財政對國防的投入，積極推進國防建設，保障國家安全，做好現代技術特別是高技術條件下的防衛作戰的需要。

財政預算存在的問題

（1）預算編制方法上欠科學性和合理性,不能真實反映實際情況,沒有統一政府收支,大量財2.1.2 財政預算改進的對策

（1）對人大代表進行培訓，細化預算, 提高其信息掌握程度;便于監督，審計和決策。

（2）改變預算時間, 真正按照先有預算后有支出的原則來進行。

（3）政府應該加強預算監督, 鼓勵納稅人監督。同時加強審計, 保證審計的公平與公正,對審計結果公開。

2.2我國現行的預算管理體制（分稅制）存在問題及對策

政性資金在預算體外循環。

我國現行的預算管理體制（分稅制）存在問題及對策財政收入

3.1存在的問題：

（1）財政缺乏對初次分配的調節手段，如何充分發揮財政調節收入分配職能作用，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，加大勞動報酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解決的問題。

（2）政府收入機制不規范，稅收的費化和收費的“越位”問題嚴重。這種稅收“缺位”和收費“越位”并存的現象必將直接導致收費規模的擴張和政府收入機制的混亂，嚴重影響政府提供公共產品的資金保障來源。

3.2 解決對策。主要是逐步建立以稅收為主、收費為輔的政府收入機制，加大稅制改革，調節收入分配。強調社會收入分配的公平性，特別要強調政府與社會之間收入分配的公平性。

（1）是將現有收費中一些不具有公共產品性質，不再體現政府職能的可以按照市場機制運作的收費方式，逐步推向市場，依法經營和納稅。

（2）是根據純公共產品由稅收提供保障的觀點，取消現有收費中用于提供純公共產品、具有稅收特征的收費，代之以稅，即進行費改稅。

（3）是保留現行收費中那些用于提供受益面確定、體現受益性原則比較明顯的準公共產品的收費，并進行了合理規范。通過稅收與收費的科學“歸位”，不斷提高公共財政的保障能力。財政監督

4.1財政監督存在問題

（1）財政監督工作認識不足，使財政監督滯后于財政管理。有些人片面地將財政監督理解為對財政違法行為的處罰和懲治，忽視了財政監督與財政管理之間的內在聯系，造成了財政監督的客體對象對財政監督行為產生了對立和抵觸情緒，導致財政監督工作得不到應有的重視和理解。

（2）財政監督手段過于單一，使撥付后的財政資金脫離監督、管理。我國的財政監督目前沒有建立一套對財政資金分配和經濟運行全過程進行有效監管的科學監督機制，財政監督的調節和保障作用遠遠沒有得到體現。

（3）財政監督執行乏力，削弱了財政監督的威懾力。普遍存在著執法不嚴，懲治力度不夠的現象，對某些違法違紀行為的處理，避重就輕，以罰代法，減弱了財政處罰力度。

（4）財政監督法律法規不健全，制約性不強。目前我國現存的財經法規制度比較分散，部分財經法規政策的出臺嚴重滯后于經濟的發展，立法缺乏超前性和預見性。

（5）財政監督存在分工不明、職能交叉現象。各職能部門之間職責分工不明確，監督標準不統一，缺乏科學的配合與協調，造成管理上各自為政，信息不能共享，很難從整體上發揮財政監督應有的作用。

4.2 財政監督問題的解決對策

（1）加快財政監督檢查的立法工作。立法部門應建立健全相關法律法規，使財政監督做到有法可依，加大對財政法規的宣傳，進一步增強全社會的法制觀念。

（2）建立財政監督預警機制，運行機制和內部約束機制。通過預測分析，查找存在問題，及時反映情況，提出改進工作和加強管理的意見，建立起高效規范的監督運行機制，應充分意識到強化內部監督的重要性和必要性，切實抓好內部監督，促進財政監督工作的總體水平。

（3）嚴格執法，有法必依，執法必嚴。進一步加強監督工作的廣度和深度，實施重點

監督，充分發揮財政監督的威懾作用和教育作用，提高全社會的遵紀守法的意識。

（4）建立良好的財政監督信息反饋系統。對財政運行中出現的問題進行監測和分析，從而進一步做好監督工作。財政秩序

5.1當前財政秩序存在若干問題

面臨的最大問題是財經領域的違規行為和違法犯罪活動相當嚴重，財經秩序比較混亂，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍相當普遍。

5.2穩定財政秩序的對策

（1）進一步健全財政法制，加大財政執法力度，做好財政法律的宣傳，追究有關責任人的責任。

（2）繼續落實中央關于行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的規定，積極做好財政預算和財政管理工作，做到罰繳分離、票款分離。

（3）抓緊社會中介機構的清理整頓工作，規范社會中介機構的執業行為，通過法律懲治違法的中介機構人員。

（4）加強財政資金的監督管理。對財政支出尤其是重點支出，要進行全程監管，對違反法律的，要依照有關法律對責任人追究責任。

近年來，我國積極參與國際財經事務及地區性經濟合作，廣泛開展財經雙邊外交活動，建立了與主要經濟大國和經濟體的財經協調機制，充分發揮我國在國際財經舞臺上的重要作用；注重學習借鑒國際經驗，任何國家或地區的財政制度只要對經濟和社會發展有利，我國都根據國情出發，注意比較和借鑒。但最主要的還在于我國能根據財政的特殊性，制定一系列行之有效的措施來逐步解決財政面臨的問題，完善財政體制，從而發揮在社會主義市場經條件下我國財政的巨大優越性，促進我國的社會主義現代化建設。

國家財政不斷深化改革預算管理體制、稅收管理體制、國營企業財務管理體制；實行減稅讓利，鼓勵技術進步，擴大企業、單位和地方自主權的政策；改革了稅收體制，增強稅收的調節作用；改進了資金管理方式，逐步完善了全民所有制內部分配關系,并有力地推動和配合了價格工資、金融和計劃等體制的改革。

調節社會總供給和總需求在高度集中的統收統支財政體制下，財政收支平衡與否基本上決定了社會總供給和總需求的平衡狀態堅持“收支平衡,略有節余”的方針，能夠保證社會總供給與總需求的基本平衡，為國民經濟按比例發展提供前提條件，反之，財政發生赤字，表明財政支出形成的社會需求超過了國家集中的社會產品，必然引起總供給和總需求的失衡，影響國民經濟按比例發展。

在統收統支體制下，銀行信貸收支一般會出現一定的逆差,因而信貸資金的收支平衡,主要由財政通過規定銀行結益留成和由預算增撥信貸基金來保證。因此，總供給與總需求的平衡主要由財政調控。1979年實行經濟體制改革以來，由于預算外資金的急劇增長和人民幣收入的不斷增加，使銀行的存貸規模以大大高于財政收支規模的速度增長，加上銀行可以利用派生存款進行貸款，使得調節控制社會總供給和總需求平衡狀態遠比過去復雜得多。這種復雜性表現為：即便財政收支是平衡的，銀行如果通過信用膨脹對國民經濟投入沒有物質保證的貨幣購買力，也會造成國民收入超分配，使總需求超過總供給。在財政有赤字的情況下，從財政角度來看，固然是一種國民收入超分配，但若銀行能夠相應地緊縮信貸投放規模，仍然可以保持總供給與總需求的平衡。如若銀行還是按照可動員的全部資金來源發放貸款，那么財政赤字就會直接轉化為財政發行。因而，財政對社會總供給和總需求的調控作用，必須通過財政信貸的統一平衡，通過財政政策與金融政策的協調配合才能充分展現出來。

調節產業結構 財政對產業結構的安排和調整起著直接的調控作用。在統收統支體制下，由

于固定資產投資主要由財政提供，因此，預算撥付的建設投資在各產業部門的分配比例決定著產業結構的合理與否。改革以后,地方部門和企業都有了一定的投資權和資金來源,國家預算內投資占社會投資總規模的比重大大下降，財政調節產業結構的手段和方式也隨之發生變化，其主要內容是:

①調整財政支出中的投資結構,主要用于能源、原材料、交通運輸等重點建設，以支持“瓶頸”產業發展；

②運用稅收手段引導地方部門和企業的投資方向，如開征建筑稅,提高長線產品稅率等； ③運用貼息手段,支持短線產品和高科技產業發展；

④通過“加速折舊”，促進技術密集型產業的發展；

⑤通過建立各種周轉金和運用財政性融資支持國家急需發展的產業，支持老企業挖潛改造,采用新技術、新工藝；

⑥通過綜合財政管理,把經濟手段和行政手段結合起來，促進地方、部門、企業合理安排資金投向等。

調節社會各類基金的比例社會總產品分配為補償基金、積累基金和消費基金，是保證社會再生產持續進行的宏觀要求。財政作為社會總產品和國民收入分配的主導環節，對各類社會基金形成及基金比例關系起著極其重要的調控作用。主要表現為：

①制約企業財務分配。企業創造的總產品通過企業財務分配形成補償基金、職工工資基金和企業純收入，財政通過規定成本開支范圍和固定資產折舊率，制約著企業補償基金的形成。②國家財政通過規定流轉稅稅率所得稅稅率或利潤繳款,以及規定企業的利潤留存率、留用利潤的使用范圍和方向等，決定企業純收入上繳國家的比例和企業在利潤中可以留用的數量界限，并制約著企業留利的使用。

③在國民收入再分配過程中,財政通過對價格工資、利息、勞務等再分配杠桿的綜合統籌，通過支出、稅收、補貼等手段來完成社會產品和國民收入分配和再分配的經濟過程，并形成社會各類基金的比例關系。

財政就是通過調節各類社會基金的形成、分配和使用，正確處理生產和生活的關系、經濟建設和社會發展的關系、簡單再生產和擴大再生產的關系等,從而對國民經濟的正常進行社會事業的不斷發展、人民物質文化生活的提高，以及社會安定團結起著重要的保證作用。

第四篇：中國財政體制改革回顧與展望

財政體制的變遷在很大程度上可以歸結為各級政府間的財政關系問題。中國經濟體制改革以來,中央和地方政府的財政分配關系經歷了多次重大改革,特別是1994年的財政分稅體制改革,在致力于政府間財力分配格局調整的同時,著眼于政府間財政分配關系的規范化、科學化與公正化,力圖建立適應社會主義市場經濟要求的財政運行機制。本報告擬從政府間財政關系的角度,對1978年以來中國的財政體制改革進行概括的回顧,對其現狀進行粗線條的描述,并簡要涉及可能進行的進一步的改革。

本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革,著重中央與地方政府的財政分配制度的演變;第二部分描述中國財政體制的現狀,分析當前中央與地方政府在縱向財力分配,以及地區間橫向財力分布方面存在的問題;第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。

改革以來中國財政體制改革回顧

1978年中國進行經濟體制改革以來,中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性,就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制;后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革,盡管其中還存在很多缺陷。1.財政包干體制的沿革

(1)1980年中國全面的經濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統收統支的集中財政管理體制,在中央和各省之間的財政分配關系方面,對大多數省份實行了“劃分收支,分級包干”的預算管理體制,建立了財政包干體制的基礎。從1982年開始逐步改為“總額分成,比例包干”的包干辦法。

(2)1985年實行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的預算管理體制,以適應1984年兩步利改稅改革的需要。

(3)1988年為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制,開始實行6種形式的財政包干,包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補助”。

2.對財政包干體制評價

(1)財政包干體制的歷史作用

首先,實行財政包干體制改變了計劃經濟體制下財政統收統支的過度集中管理模式,中央各職能部門不再下達指標,地方政府由原來被動安排財政收支轉變為主動參與經濟管理,體現了“統一領導、分級管理”的原則。

其次,歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善,在經濟持續穩定發展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區的重點建設項目,以及教育、科學、衛生等各項事業的投入,促進了地方經濟建設和社會事業的發展。

再次,財政體制改革支持和配合了其他領域的體制改革。財政體制改革激發出地方政府的經濟活力,帶動財政收入增長,為其他改革提供了財力支持。(2)財政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分,缺乏合理依據,是政府間財政分配關系不穩定的重要原因之一。

第一,一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980-1993年間,中央與省政府的財政分配關系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致,體制形式的選擇也存在機會不均等,以及信息不對稱和決策不透明等因素,都導致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式,中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監督和控制手段。

第二,基數核定方法不科學。基數核定指每一次體制調整都用地方政府以往的既得財力為基數。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別,因此既得利益并非公正。同時,在稅法相對統一,稅收征管權力相對集中的背景下,經濟發展水平差異決定著各地方政府的稅基規模,因此,既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三,注重既得利益導致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線,使政府間財政分配關系始終圍繞財力的切割、財權的集散而展開,較少考慮橫向財政分配關系,沒有完整的橫向財政調節機制,調節地區間不平等和實現公共服務均等化的功能沒有成為體制設計的政策目標。

第四,財力分散,中央政府缺乏必要的宏觀調節能力。財政包干體制包死了上交中央的數額,導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降,宏觀調控能力弱化。同時財政包干體制還對產業政策產生逆向調節,地方政府受利益驅動支持高稅率產業發展,導致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區間產業結構趨同。3.分稅制財政體制改革

(1)分稅體制的改革目標(略)提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標。

實現政府間財政分配關系的規范化是分稅體制改革的另一個重要目標。

通過調節地區間分配格局,促進地區經濟和社會均衡發展,實現基本公共服務水平均等化,實現橫向財政公平是政府的重要施政目標,也是分稅體制的預想目標之一,但這一目標未能實現。

(2)1994年分稅體制改革的主要內容

首先是中央與地方政府的收入劃分。結合1994年的稅制改革,中央與地方的收入劃分作了較大調整:將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央稅,或中央和地方共享稅,將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次,在政府支出方面,由于政府間事權劃分沒有新的實質性變化,因此,1994年的分稅制財政體制改革,維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三,建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局,中央對地方凈上劃收入以1993年為基數給予地方政府稅收返還;在此之后,稅收返還在1993年的基數上逐年遞增。如果1994年以后地方凈上劃收入達不到1993年的基數,則相應扣減稅收返還。

第四,保留原體制的上解與補助辦法,并在1995年建立了過渡期轉移支付制度。(3)分稅體制改革的成效評價

與以往歷次財政體制改革不同,1994年的財政分稅體制改革,是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次。

首先,分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局,使得中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化。

其次,中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快,特別是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高,形成了較為合理的縱向財力分配機制。

再次,形成了普遍補助格局,初步建立了過渡期轉移支付辦法,為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎。

中國財政體制的現狀和問題 1.政府角色的轉變

政府的財政收支反映了政府職能的履行,公開的政府需要透明的財政。

經濟快速發展中,在政府行為和管理觀念轉變的同時,必須建立透明的,高效率的稅收體制,預算制度和財政政策體系。2.現行財政體制中的支出結構 中國目前預算內支出總量占GDP的比重,仍然低于發達國家在經濟快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是,1980年以來的歷次財政改革,都是針對政府收入的劃分,而政府支出結構沒有實質性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產生了一定的變化,如經濟建設費和國防費比重有所下降,行政事業費和社會文教費比重上升(見表1),但仍只是數量的變化,而沒有發生質的改變。

這種非市場經濟型的政府支出框架,是改革以來追求經濟增長速度,忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。有限的政府應該做什么,更重要的是不應該做什么,仍然是模糊的。整個90年代政府預算內支出的總量規模按當年價格增長了4倍以上,但各項支出仍然處于短缺狀態。原因是政府支出中包括了一些應該由市場做,并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下,那些應該完全由政府承擔,或主要由政府承擔的責任,反而資金投入不足,被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上,存在總量不足、結構不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關系中的問題

財政分稅體制已經實行了9年,除了當時設計時即已存在的缺陷外,在運行中也不斷產生一些問題,此外還有一些外部環境尚待完善,需要配套改革才能加以解決。

(1)分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分,現行的政府間支出劃分格局與市場經濟體制的要求還存在差距。既有中央事務要求地方政府負擔或部分負擔支出的現象,又有地方事務中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務或共同負擔事務提供資金方面沒有形成規范、統一的辦法,撥款的確定存在隨意性,對其使用效果沒有監督機制,資金使用效益低下。(2)收入劃分仍不盡合理。地區[1][2][3]下一頁

第五篇：中國司法改革十年檢討

從我國上個世紀90年代初提出要建立社會主義市場經濟體制之時起，中國的司法改革也因形勢的需要而被提到日程上來，屈指算來，這個過程已經持續有十個年頭了。回顧十年司法改革的歷程，無論從實踐方面還是在理論研究方面，都可以說是成果頗豐。而在本文中，筆者并不打算過多地為司法改革的過去歌功頌德，只想從我國當前的司法改革和學術研討的角度出發，對司法改革十年來的一些作法及理論研究方面提出自己的一些看法，以期為我國的司法改革貢獻綿薄之力，并請各位讀者提出批評意見。

一、司法改革十年歷程簡要回顧

在20世紀90年代的前五年，司法改革的討論主要集中在刑事訴訟方面，尤其集中在法院刑事審判方式的改革。1993年最高人民法院專門制定了《關于第一審刑事（公訴）案件開庭審判程序的意見》（以下簡稱《意見》），對公訴機關起訴材料的移送、法庭調查中公訴人員與審判人員訊問、詢問的時間以及庭審中被告人的權利等問題作了與當時的刑事訴訟法不盡一致的規定。這個意見幾乎是一開始就遭到了來自檢察機關的反對，檢察系統接連發表文章對此作法表示不予接受。最高人民檢察院的態度很直接也很堅決，認為：辯論式訴訟不符合我國憲法、法律關于檢察機關性質、地位和公訴人員職責的規定。《意見》將法律規定應由審判人員承擔的法庭調查任務全部轉給檢察人員，要求出庭的公訴人員進行訊問、詢問，同時賦予了被告人多項法律并未規定的訴訟權利，而且還要求幾乎所有的證人、鑒定人必須出庭作證，否則書面證言不能作為定案的根據等等，這些規定均與法律相悖，因此，“對于依據《意見》擅自搞的一些庭審改革試點，檢察機關的態度只能是一不參加，二要對違反現行法律的審判活動實施監督，依法予以糾正。”當然，在此期間，學者們也對其他一些具體問題展開了討論，如免予起訴、收容審查的存廢問題，檢察機關的拘留權問題，律師參與訴訟的時間與問題等。討論的結果是1996年刑事訴訟法的重大修改，許多理論觀點、主張及實踐中的作法被法律采納，我國的刑事審判方式由此發生了極大的變化。

在刑事訴訟法修改施行之后，黨的十五大明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標，并且指出要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。在當時的社會條件下，因為社會主義市場經濟體制的逐步確立，因而社會對法律規則的依賴日益增強，人們的法律意識也有了極大的提高。而與此同時，受市場經濟的影響，司法活動受地方、部門領導干預的情況也較嚴重，司法人員吃拿卡要、枉法裁判等腐敗現象有蔓延的勢頭，引起了社會各階層的不滿。于是，無論是理論界還是實務界，都把研究的視點描向了宏觀的司法體制方面的改革，即如何確保司法能夠公正、如何確保司法能夠高效等。圍繞著這些問題，司法機關和理論工作者提出各種各樣的對策措施，對司法獨立的制度性保障、對審判委員會的存廢、對檢察權的配置、對公檢法三機關的關系、對法官的選任、對人大對司法機關的個案監督、對司法機關的錯案責任追究制等展開了全方位的討論和改革實踐。

回顧司法改革所走過的10年，所取得的成就是令人贊嘆的，任何一位司法工作者及理論工作者都有理由為此而感到自豪。但是，在自豪的同時，我們還必須靜下心來仔細地想一想，我們的改革實踐、我們的理論研究是否有值得反思的地方，我們是否還應該有其他辦法使改革工作做得更好。下文即是筆者對10年司法改革某些方面的檢討，其中既有對司法改革實踐方面的思考，也包括對司法改革學術研究方面的反思。

二、關于司法改革的目標

司法機關關于司法改革的迫切動力在很大程度上可以說來自于社會對司法腐敗的強烈不滿，而司法不公的大量出現除了有司法機關內部的原因以外，來自外部力量的干預、影響是一個不能忽視的重要因素，正是外部的干預使得司法機關不能獨立的辦案，不獨立的結果便是案件的長期拖延、久拖不決和處理結果的不公正。而這些因素并非能夠單單依靠司法機關的力量就能予以消除，即使是司法機關內部人員的原因，司法機關也不一定有實際的權力對這些違紀違法者進行處理。所以，要消除人們對司法的不滿，就有必要進行司法改革，但是，司法改革的最終目標是什么，是司法公正，還是司法獨立，抑或是公正與高效？對于這個問題，在不同的論述中，大家的主張各異。而司法機關在多年的改革實踐中，在很長的時期內都未能提出明確的指導整個司法改革活動的最終目標。其直接的后果是，改革只是圍繞著社會反映比較強烈、急待解決的問題提出一些修補性的措施，如錯案追究制、人大個案監督制等，缺乏一個能夠統領整個司法改革全局的目標。直到最近兩年，才陸續看到了有關機關的“改革綱要”、“工作規劃”等，這說明我們的改革在最初帶有很大的自發性。

司法改革為什么要預先設定最終的目標？目標相當于前進的旗幟，旗幟就是方向，只有預先確立了目標，才能圍繞著這一目標設計出各種相互協調、相互配套的制度。沒有目標，司法改革就不可能有一個中心，也不可能會有總體的規劃，當然也就難以避免不同領域間的制度發生沖突的可能性。

那么，我國司法改革的目標應當定位為什么？從我國當前的情況來看，許多司法不公的案件都與來自地方或者部門領導的干涉有很大關系，而從司法的國際性標準（國際性標準在很大程度上是法治發達國家的標準）來看，司法獨立是一項基本的司法準則，因此，許多的論文著述都把建立獨立的司法作為我國司法改革的終極目標。但是在我們看來，有必要追問這樣一個問題，即：司法何以必須獨立？如果對此問題不能提供出令人信服的答案，那么要求司法獨立的正當性本身就是一個問題，更不用說要作為司法改革的最終目標了。從歷史的發展沿革和實踐的運行來看，司法應當獨立的原因在于要保證受過專業法律訓練的司法人員在不受外來干預的情況下依照法律作出公正的裁判。由此看，司法獨立只有與司法公正相聯系才有意義，司法獨立只是確保司法公正的一個重要保障制度而已，離開了司法公正的目的，司法獨立的要求便不再具有單獨存在的正當根據，所以，司法獨立自身尚無資格成為指導和統率司法改革全局的最終目標。

那么司法公正是否應當成為我國司法改革的最終目標？從司法活動存在的根據分析，之所以存在司法，就是因為需要恢復在現實中遭到破壞的社會公平和正義，司法是整個社會正義的最后一道防線，公正是司法自身存在的目的；而就目前的中國形勢來看，也急切地呼喚公正的司法，因為當前出現的司法不公現象已經使得整個社會對司法的不信任到了極其危險的程度。在這個意義上說，司法公正應當是中國當前司法改革的最終目標。有必要指出的是，我們認為提高司法效率也是司法改革所應當達到的目標，但筆者同時也認為，效率是司法公正的應有之義，不可能存在沒有效率的公正。實踐中有的案件可以被拖上十年、八年，這樣即使最終的處理結果符合法律的實體性規定，可是誰能說權利人在這樣的案件中獲得了公正的審判呢？“遲來的正義為非正義”，拖沓、延誤所得到的結果根本不能被稱為公正，不管其與實體法律的規定多么相符。

所以筆者認為，我國司法改革的最終目標應當是確保司法公正，而這里的司法公正包含程序公正、實體公正和司法的高效率。除此之外的某些具體的制度設計都應當是圍繞著如何確保和實現司法公正來進行的，當然，眾多學者所提出的保障司法獨立的改革其實也是為了更有利于實現司法公正這一總的目標。

三、關于司法改革的方式

前文已提出，我國的司法改革在起初是帶有自發的性質的，因而改革的進行更多的是依據理論界的討論和司法機關的自我摸索與實踐進行的。而司法改革的目標是要通過改革以實現司法公正，它所涉及的領域不僅僅是司法機關自身能夠解決的，或者說主要不是司法機關自身所能夠解決的，它尤其需要來自司法系統之外的機制的調整和權力配置的變化，也就是說司法改革需要司法機關之外的力量介入。

但是迄今為止，我們所看到的司法改革仍然是司法機關“自身內部”的事情，有關機關所提出的“改革綱要”、“改革實施意見”等也都是在其內部所進行的改革。而且即使是在改革力度最大的法院與檢察院兩家機關，也沒有體現司法改革目標的同質性和改革進程的同步性。最高法院提出的改革目標是確保獨立審判，以實現司法的公正與效率，最高檢察院提出的改革目標是充分發揮法律監督機關的應有職能，加強對偵查、審判工作的法律監督。而囿于自身的地位和權力，對于涉及其他國家機關的組織體制、權力配置等全局性的司法制度問題，法檢兩家在各自制定的改革目標中則根本沒有提及，實際上他們也沒有資格論及。另外還須指出的是，法院、檢察院兩家的權力配置本身就是需要改革的，所以這種由各家自查自改的狀況難免會出現兩家因擴大自家權力、限制對方權力而引起的沖突，事實的確也正是如此。此種狀況嚴重影響了司法改革的進度和力度，影響了改革目標的實現。這就又提出了一個問題：我國的司法改革應以何種方式進行？是守囿于司法機關之內、對一些具體的零碎制度修修補補呢，還是跳出系統、從整體的國家體制方面統籌考慮？

對此問題的回答需要從改革所要達到的目標來分析，既然將司法改革的目標設定為實現司法公正，既然改革的實質就是要將現存的不合理的因素驅除，那么我們就必須對現行的制度從整體上予以考察，找出一切不合理的東西，然后再根據各方面的條件，找出適合我國實踐的制度。否則，就不能從根本上解決問題。有人認為司法改革應采取“漸進”的方式，不能盲目追求一步到位；另有人認為改革應采取“激進”的方式，一步到位，不能老是“修修補補”；還有人認為改革應采取“折衷”的方式，對某些必須改的應一步到位，對某些應當改但條件尚不具備的，可以分階段進行。筆者認為，對司法改革采取上述哪種方式進行是一個可以探討的問題，但是不論采取哪種方式，都必須從宏觀的層面、從整體的角度來設計、把握我們的司法制度。換句話說，即使采用循序漸進的方式進行改革，也必須統籌設計未來的整體司法制度的構建，從這個意義上說，即便某些制度限于社會環境、各種條件等的影響不能立即進行改革，也必須將其納入整個司法制度體系中予以通盤考慮，而不能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。

根據上述的分析可以看出，我國目前正在進行的主要由法院和檢察院兩大機關各自為政，互不協調、互不交流的改革，根本不可能觸及我國的宏觀司法體制，也根本不可能從我國司法制度的整體出發考慮問題，它們的“改革綱要”、“改革實施意見”等只能對其內部的問題作出安排。所以，我們主張改變目前的這種狀況，應該由專門的機構對司法改革工作進行整體的規劃。司法改革要改的不僅僅是司法機關的不合理要素，還包括各級人民代表大會、各級政府及其有關的職能部門中的不合理要素。如：人大如何更好地選任司法人員、人大如何合理地履行監督職責、被監督者應當承擔何種責任等；再比如：各級政府及其財政、人事、公安等部門應當與司法機關保持一種什么樣的關系，如何將律師的司法行政管理與訴訟程序更好地結合起來等。這些問題都因牽涉到國家的體制問題，因而應由專門的權威機構進行領導與部署才能實施改革。

四、關于司法改革的領導機構及改革原則

由于司法改革是一項綜合性的系統工程，涉及國家體制、國家機關、社會環境等方方面面的問題，因此，應當有一個直接領導、規劃、協調全國司法改革工作的機構。而在我國司法改革進行的十余年時間里，并沒有類似的機構承擔起這個責任，致使司法改革長期以來缺乏總體的規劃與部署。

對于這個領導機構應當如何設置，學者們提出了三種方案：一是由中央政法委員會直接領導司法改革，其辦公機構即為司法改革的工作機構；二是全國人大法律委員會和內務司法委員會聯合作為司法改革領導機構，其辦公機構由該兩個委員會抽調專人組成；三是設立全國司法改革委員會或全國司法改革領導小組，并組建相應的工作機構。我們認為，上述方案有其可行之處，因為整體性的司法改革必將觸動現行的干部人事、機構編制、財政預算與撥款、權力的配置等制度。因此，考慮到我國政治體制的實際情況，應當像當年成立憲法修改委員會一樣成立司法改革委員會，該委員會除了應由全國人大、法院、檢察院、公安機關、司法行政機關參加外，還應當由中共中央組織部、機構編制委員會、國家人事部、財政部等相關機關參加，同時吸收有關專家學者、協會團體的代表作為委員或顧問，設立辦事機構并制定相應的工作制度和議事規則。

有了司法改革的領導機構以后，應當以什么樣的原則指導改革實踐？在當下的改革中，各地紛紛出臺了一些改革措施，應該說很多措施的出發點是好的、積極的，但是卻給人以違法之嫌。比如：2000年9月，有媒體報道了遼寧省撫順市順城區檢察院辦案零口供規則。規則的內容確實有媒體所說的“驚世駭俗”的效果：“我們是遼寧省撫順市順城區檢察院起訴科的檢察官，今天來提審你。如果你認為公安機關對你認定的事實有誤，你可以作無罪、罪輕的辯解；同時，對我們提出的問題，你可以保持沉默，也就是說，你可以不回答我們提出的問題，下面，我們開始提問。你要求保持沉默嗎？”

在我國理論界和實務界對是否賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權的問題上爭論不休之際，在順城區檢察院起訴科受審的嫌疑人卻比全國其他地區的嫌疑人有幸提前享受到了這一權利。對此，我們的疑問是：如果沉默權如此容易就能夠在實踐中實行的話，理論上的討論、立法時的爭論以及立法上的確立與否還有什么意義？由此又可以引出更大的一個問題是：司法改革應當在法律的限度內進行，還是可以跳出法律的現行規定、予以適當的逾越和超前？

如果認為司法改革只能在現行法律的規定之內進行的話，那還怎么進行改革？改革本來就是要去除現行制度中的不合理因素，不跳出現有的框框能成嗎？而如果認為改革可以突破現有法律，那么各地區、各部門是否都可以以司法改革為名，制定一些違反法律規定的所謂“意見”、“規定”、“措施”等？如果出現這樣的情形，那國家的法律還如何實施、法制建設將會出現什么的后果？。筆者認為，在這個問題上必須堅持一個明確的原則：絕對不允許各地以司法改革之名違法制定所謂的改革措施，否則將可能出現法制混亂的局面。但是改革又必須跳出現行法律的不合理規定，怎么辦？這正是我們建議設置全國司法改革委員會的目的之一。對于那些需要在實踐中實施、但又與法律不甚協調的改革措施，應當經過全國司法改革委員會科學論證之后，由全國人大及其常委會以“決定”或者“補充規定”的形式通過施行，因為全國人大及其常委會“決定”和“補充規定”具有與法律一樣的效力，這樣就解決了改革與守法的矛盾問題。

五、關于司法改革學術研究方法的反思

在多年的司法改革過程中，理論界提出的各種觀點和主張有力地促進了我國司法改革的實踐工作，為中國的法制建設作出了極大的貢獻，這一點在任何時候都是不容抹殺的。但是，在新的時代開始之際，理論界要為改革事業奉獻更多的聰明才智，就必須對自己的過去進行理性地思考，反思在學術研究方面還有哪些缺陷以致影響到了對司法改革問題的正確認識。筆者在此只想談一個問題，學術研究的方法問題。

中國當前的法學研究中，一個很常見的現象是首先考察外國（一般是西方國家）的法律規定、制度構造，然后指出中國制度中與此不符之處，最后指出中國的法律應當如何規定、制度如何構建等。而對于這些規定、制度在外國存在的背景及相應的政治、文化、歷史、人文等環境卻極少提及，對于中國移植這些規定、制度可能會在實踐中引發什么樣的癥狀也很少進行論證，所以許多研究常常是書齋成果。出現這種現象的一個重要原因是：部分學者注重比較研究，卻很少進行實證研究（或許是囿于科研經費、科研體制等的限制無法進行實證研究）。

筆者指出上述現象并不意味著筆者反對借鑒外國的先進制度，相反，筆者極力主張應當認真研究國際上通行的司法準則，使我國的司法制度更加文明、更加科學；同時，筆者指出上述現象也并不意味著筆者贊同凡事都拿“國情”作為拒絕改革的理由，相反，筆者一貫反對那種動輒以“國情不同”為借口的保護部門利益的作法。我們的觀點是，法律制度是經驗性很強的知識，它的產生和存在并不是一個人、幾個人在書桌上設計出來的，它是在社會實踐中形成并在社會實踐中發展、變化的。現行的每一項制度都是多種因素，包括政治、經濟、社會、文化、歷史、地理等條件綜合作用的產物，所以在一個地方適用效果極佳的制度，到了另一個地方就可能沒有這樣的效果，甚至可能出現相反的效果。那么到底可能會出現什么樣的結果呢？科學的做法是首先創造條件對此先行論證，以指導具體的改革實踐。但是從當前來看，理論界在這方面的工作還需加強。比如，現在討論最多的刑事案件證人不出庭作證的問題。許多學者都主張建立西方國家的強制證人出庭作證制度和證人出庭作證的保障制度。對拒不出庭的，要采取罰款、拘留、判處刑罰等強力措施；對于出庭的證人，國家要給予合理的經濟補償，同時加強對證人及其親屬的人身、財產權利的保護等。但是，對于我國刑事案件中證人不出庭的原因是什么？有些文章提出的：中國人傳統的“賤訟”觀念、現行制度下證人得不到經濟補償以及害怕被報復等是否是證人不出庭的主要原因？強制證人出庭是否能夠達到理想的效果？給予證人經濟補償是否能夠達到讓證人出庭的目的？給予多少補償才能達到預計的效果？這些問題都很少有人去進行實地考察，當然也沒有確切的數字比例可以作為立法時的參考。而就筆者在平時與人交談過程中所了解的情況來看，中國大多數刑事案件的證人不出庭不在于他損失了多少錢（我相信即使國家實行證人經濟補償制度，補償的標準也很可能會是一個并不吸引人的低數字），而在于對中國人的生活影響極大的“人際關系”。對于講究相互之間關系的中國大多數人、尤其是對于生活空間相對集中的廣大農民來說，一旦他在一個刑事案件中作證而使生活圈子中的某人受到刑事處罰，他面對的將不僅僅是當事者及其家屬的仇恨，而很可能是來自周圍整個村民的鄙夷和指責：“那個家伙太不仗義了，把某某都給咬了出來”，接下來的結果很可能是別人都想法遠離他，他在村里漸漸地被孤立。相信沒有人愿意落得這樣的下場，這遠不是微薄的經濟補償所能解決的問題，也不是司法機關加強對證人的保護使其免受報復就能夠解決的。那么怎么解決這樣的問題？當然是應該進行實證的研究，了解大多數公民的想法，摸清他們在什么情況下會不顧這些因素的影響而出庭作證。而在很多設計證人作證制度的文章中并沒有體現出作者做了這些工作。論證的方法依然是：“針對我國當前如此的現狀，我們應當借鑒外國的某種制度。”

要改變當前理論研究上的這種弊端，科研經費的發放、科研人員的管理以及理論研究的體制都應當進行適當的改革，這已經超出本文探討的話題了，只能留待有關部門進行研究。但理論工作者應當從自身做起，盡力改變上述那種不盡科學的研究方法，使科研成果真正能夠貫徹到改革的實踐中去。

以上是筆者對10年司法改革的個人反思，當然改革還存在其他值得注意的地方，比如改革的口號性大于法律性，類似“讓人民滿意”，“法律效果與社會效果的統一”，“向政協通報工作”等的標題散見于各種媒體，但卻都不觸及司法改革的具體措施；再比如許多論著中大都會提到要理順黨對司法工作的領導，黨只在政治上、組織上領導，在具體業務上不干涉，但是究竟有什么樣的規則能夠保證地方黨組織做到這一點，鮮見有明確具體和可操作性強的建議。總之，我國的司法改革在經歷了十余年的進程之后，盡管已經取得了可喜的進步，但是從改革的長遠考慮，還必須正視其中存在的問題，唯如此，才能取得更大的進步。