第一篇：改革熱點面對面之九—談司法體制改革

《改革熱點面對面》連載九

讓人民感受到公平正義

——談司法體制改革

《 光明日報 》（2014年09月01日 02 版）

“國無法則人無矩，法不公則國不穩。”司法是司法機關依法處理案件的專門活動，承擔著權利救濟、定分止爭、制約公權的社會功能，擁有“生殺予奪”的大權。在社會生活中，人們的生命、財產、健康和安全等各項權益保障，都與司法制度密切相關，司法被稱為維護社會公平正義的最后一道防線。但近些年來，司法不公現象時有發生，引發了人們的持續關注。必須加大司法體制改革力度，建設公正高效權威的社會主義司法制度，不斷提高司法公信力，努力讓人民群眾在每一個案件中都能感受到公平正義。

一 司法體制改革勢在必行

司法制度是一個國家重要的政治制度。一個國家實行什么樣的司法制度，歸根結底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家的司法制度，關鍵看是否符合國情、能否解決本國實際問題。

我國司法制度總體上是適應我國國情和發展要求的。同時要看到，在司法活動中還存在一些突出問題，比如，關系案、人情案、金錢案時有發生，“信訪不 信法”、司法公信力不足等，老百姓對司法不公、司法腐敗意見很大。出現這些問題，原因是多方面的，其中司法體制和工作機制不合理是一個重要原因。

司法人財物受制于地方。目前，我國司法人員和經費實行分級管理、分級負擔的體制，地方法院、檢察院的“官帽子”“錢袋子”捏在地方手里。“人在屋檐下，不得不低頭。”一些地方領導借此“打招呼”“遞條子”，導致司法活動容易受到干擾，司法機關依法獨立公正行使職權難以保障。

司法行政化問題突出。司法活動講究親歷性，是審與判的統一。在現行體制下，法官審理的一些案件，審判結果要經過庭長、院長層層審批后作出，甚至存在“不管誰審案，官大的說了算”的現象，這種審者不判、判者不審的情況，直接影響司法公信力。同時，將司法人員等同于一般公務員管理，缺乏符合職業特點的管理制度和成長通道，待遇與行政級別掛鉤，很多法官、檢察官骨干為了提高待遇，離開一線辦案崗位，去競爭綜合管理崗位，影響了辦案質量的提高。

司法不公開不透明。在目前司法活動中，不愿公開、不敢公開、不會公開以及選擇性公開的問題比較突出，案卷關鍵信息查不到、庭審旁聽“一證難求”、裁判文書“知其然不知其所以然”、在輿論炒作面前“失語”等問題時有發生。這種不透明的運作機制，為暗箱操作留下了空間。

這些問題不僅損害司法制度的公正高效權威，而且影響社會公平正義的實現。近年來，我們已經在推進司法體制改革上邁出了重要步伐，取得了明顯成效，但要從根本上解決存在的問題，還要靠深化司法體制改革。黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全面部署。2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對若干重點難點問題確定了政策導向。

微評

司法是老百姓講理的最后一條路，此路不通就等于斷了后路，甚至會走向違法的不歸路。

司法不公，再好的法律也沒有威懾力，甚至淪為可以隨意涂擦的“文字游戲”。

司法如果被權力干擾，會讓公平正義很受傷。

司法可以神圣，但不能神秘，司法越神秘，公平越難尋。

曬政策 司法體制先行試點的4項改革和試點地方及政策導向

◆4項改革：完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理。

◆試點地方：在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點。

◆對7個方面提出政策導向：1.對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度；2.建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線；3.完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規律，確保隊伍政治素質和專業能力；4.完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制；5.健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度；6.推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理；7.完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。

二 怎樣確保司法機關依法獨立公正行使職權

“法不阿貴，繩不繞曲”，這是戰國時期法家代表人物韓非子的一句名言。講的是，法律只有不依附和討好金錢、權勢，才能保證其公正。在現代法治社會，能否保持司法獨立公正，對于維護法律的公信力和權威性至關重要。

我國憲法明確規定，人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這是保障國家法律統一正確實施、建設公正高效權威的社會主義司法制度的關鍵環節。近年來，社會上反映比較多的是司法地方化的問題，有的地方以權壓法、干預司法的現象突出。為此，這次改革出臺一系列舉措，確保依法獨立公正行使審判權、檢察權。

推動人財物統一管理。俗話說：“吃人家的嘴短，拿人家的手軟。”減少地方對司法的干擾，司法機關必須擺脫人財物對地方的依賴。應本著循序漸進原則，先將省以下地方法院、檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級法院、檢察院和專門法院、檢察院的經費由省級財政統籌。地方法院、檢察院法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免。

完善司法管轄制度。案件交給誰來審，就像賽場上誰來吹哨，只有裁判和比賽雙方沒有利害關系，才能確保審判公正。這次改革提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄、指定管轄，審理容易受到地方干擾的行政案件或跨地區民商事案件、環境保護案件等。研究設立跨行政區劃的法院和檢察院。

健全司法人員管理制度。司法人員的職業有其特殊性，必須具備豐富的實踐經驗、良好的法律專業素養和職業操守，對于他們的管理不能完全等同于公務員管理。要建立符合職業特點的司法人員管理制度，實施分類管理，區分法官、檢 察官與司法輔助人員、司法行政人員，建立有別于普通公務員的法官、檢察官專業職務序列及工資制度。提高法官、檢察官入職門檻，在省一級設立遴選委員會，建立逐級遴選制度，實行有別于普通公務員的招錄辦法，健全職業保障制度，增強司法人員的整體素質。

問與答

問：什么是提級管轄和指定管轄？

答：提級管轄，是指提高一審案件管轄的法院級別。如行政訴訟案件通過提級管轄，脫離行政機關的轄區限制，由級別較高的法院審理級別較低的行政機關作出的具體行政行為，案件的審判不受行政機關的干涉。

指定管轄，是指由上級人民法院指定下級人民法院對某一案件行使管轄權，以適應審判實踐的需要，保證案件得到及時正確地裁判。

三 怎樣健全司法權力運行機制

2012年9月以來，江蘇省江陰市法院啟動審判權運行機制改革，組建以獨任法官為核心，法官助理、書記員參加的審判團隊，賦予獨任法官裁判決定權、6 文書簽署權，取消庭長、院長案件審批權，審判質量和效率大幅提升。這一改革探索，釋放出巨大的“審判生產力”，為全國完善司法權力運行機制提供了鮮活樣本。

司法權力運行機制，簡而言之，就是司法權力怎么配置、怎么運轉。權責明晰的司法權力運行機制，是公正、高效、廉潔司法的必要保障。這次改革提出要優化司法職權配置，理順司法權與司法行政事務管理權、司法權與監督權的關系，健全權責統一、權責明晰的司法權力運行機制。

針對當前司法領域存在的判審分離、權責不明等問題，最重要的就是要著力健全司法責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。這就好比醫生看病，只有親自望聞問切，才能對癥下藥；法官判案，也只有親臨其境，全面了解案情，才能保證結果公正。如果審者不判、判者不審，不僅辦案質量難以保證，而且錯案責任追究也難以落實。

完善主審法官、合議庭辦案和檢察官辦案責任制。根據案件性質和數量在全院范圍內確定若干刑事、民事、行政等小合議庭，每個合議庭設立1個以主審法官為核心的審判團隊。實行主審法官負責制，將以往分散到庭長、院長等各環節行使的人員調配、工作考核、案件分配、事實認定和法律適用、裁判文書簽發等權力，都集中到主審法官手中行使。一旦出現錯案，相應的責任也由主審法官承擔。明確檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責。改革審判委員會制度。審委會是人民法院內部對審判工作實行集體領導的組織形式，任務是總結審判經驗，討論重大或疑難案件。過去，審委會往往不直接參加審理，通過開會聽匯報就得出判決結果。此次改革要求審委會從“開會審核”變為“開庭審理”，明確了審委會委員必須參加合議庭審理案件的標準、程序，推進完善審委會及委員直接審理重大、復雜、疑難案件的制度。

明確四級法院職能定位。在案件審理中，一些法院面對“拿不準”的案件，動輒向上級法院請示，根據指示定案，變相地將上下級法院審級監督變為審批關系，使兩審并為一審，實質上剝奪了當事人的上訴權。為了克服這種弊端，必須進一步規范上下級法院審級監督關系，確保審級獨立。探索發揮一審法院明斷是非定分止爭，二審法院案結事了，再審法院有錯必糾，最高人民法院保證法律統一正確實施的職能。

問與答

問：什么是合議庭？

答：合議庭，是指人民法院審理案件時，由一定數量的審判人員，采取法定的形式所組成的審理案件的組織。其成員不是固定不變的，而是臨時組成的，由院長或者庭長指定審判員一人擔任審判長，院長或庭長參加審判案件的時候則自 8 己擔任審判長。合議庭評議案件時，如果意見分歧，應當少數服從多數，但是少數人的意見應當記入評議筆錄，由合議庭的組成人員簽名。

鏈接

上海司法改革試點在完善司法責任制方面的有關舉措

上海從推行主審法官、主任檢察官辦案責任制入手，科學劃分內部辦案權限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位。

◆在適用簡易程序審理案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責。

◆在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任；主任檢察官在檢察長依法授權內對作出的案件處理決定承擔辦案責任。

◆法院、檢察院的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。

◆改革審判委員會制度，大幅減少個案指導，強化審委會總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。

聲音

陳衛東：司法系統內部管理機制要厘清

中國人民大學法學院教授陳衛東認為，在司法系統的內部管理機制中，要明確上級法院和下級法院之間是審級監督關系而非行政領導關系，絕不能因為實行司法系統內部的垂直管理而加重司法行政化傾向。

四 怎樣在司法活動中保障人權

2013年6月起的半年時間內，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等，從各自工作層面，出臺了防止冤假錯案的工作性意見。這些規定覆蓋了刑事訴訟活動的偵查、批捕、起訴、審判等全部環節，形成了防錯糾錯的“制度鏈”，為防止出現冤假錯案、保障司法活動中的人權提供了有力保證。

司法肩扛公正天平、手持正義之劍，關乎公民的名譽、財產、自由乃至生命。在司法活動中，守好保障人權的屏障，讓百姓在每一個案件中都感受到公平正義，10 是司法機關的天職。隨著黨的十八屆三中全會精神的落實，隨著司法體制改革一系列舉措的出臺，我國人權司法保障制度將進一步完善，對人權的司法保障將得到切實加強。

嚴守防止冤假錯案底線。1個冤假錯案的負面影響，足以摧毀99個公正裁判積累起來的良好形象。這就是“100-1=0”的道理。要嚴格落實關于防止、發現、糾正冤假錯案的有關規定，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，努力避免發生一起冤假錯案，更好地維護人民合法權益，維護法律的尊嚴和權威。今后，辦案機關對被拘留、逮捕犯罪嫌疑人的訊問，必須在看守所訊問室進行，并全程同步錄音或錄像。嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則，刑訊逼供取得的口供，不得作為定案根據。對定罪證據不足的案件，堅持疑罪從無，不得降格作出“留有余地”的判決。

加強弱勢群體的法律幫扶。提供司法救助和法律援助，為貧弱群眾撐起法律“保護傘”，是司法扶弱濟貧、維護公正的體現。這次司法體制改革提出，要健全國家司法救助制度，完善法律援助制度。有關部門已經出臺《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》，下一步，要進一步通過立法，健全制度，擴大經費來源，規范相關程序，調動整合各方面的積極性和力量，把有限的救助資源公正、高效地用到最需要的人身上，讓老百姓“法理之外、情理之中”的實際困難得到更好解決。

健全社區矯正制度。勞教制度廢止后，將被判處管制、緩刑、暫予監外執行、假釋等社會危害性小、悔罪表現好的罪犯置于社區內，由專門機關和社會團體、志愿者一起進行管理和教育矯正，避免監獄內“交叉感染”。要進一步健全社區矯正制度，盡快制定出臺社區矯正法，規范適用范圍、程序、責任主體和保障機制，鼓勵和支持社會工作者、志愿者更廣泛地參與進來，更好地解決矯正人員就業、就學、最低生活保障、社會保險以及心理康復等問題，幫助他們更好地回歸社會。

問與答

問：什么是疑罪從無？

答：疑罪從無，是指在既不能證明被告人有罪又不能證明被告人無罪的情況下，推定被告人無罪。這一司法原則體現出對公民人權的保障和尊重，也是現代刑事司法文明與進步的重要標志之一。

五 怎樣保證司法在陽光下運行

法治發展的實踐告訴我們，公平正義不僅應當得到實現，而且要以人們看得見的方式實現。崇尚公正的司法，更應該擁抱陽光，讓司法權力透明運行，以公開促進公正。

近年來，隨著各地司法機關普遍設立審判、檢務公開大廳，建立新聞發言人制度，開通官方微博等，司法神秘的面紗正逐漸揭開。僅2013年，全國法院官方微博新增660多個，有近20個省份的法院系統出現微博直播庭審的案例。面對社會信息化的迅速發展，特別是人民群眾日益增長的權利意識、監督意識，必須加大司法公開力度，使司法公開由“選答題”變成“必答題”。

拓寬公開渠道。進一步整合現有公開平臺，實現渠道的規范化、多樣化、常態化，讓百姓更方便快捷地了解司法信息。當前特別要適應信息社會快速發展的趨勢，善于運用手機、互聯網等新媒體發聲，將有關信息及時廣泛地告知公眾。2013年以來，中國法院庭審直播網、全國法院失信被執行人查詢網相繼上線，檢察機關辦案信息查詢系統、公安機關互聯網執法公開、新聞客戶端等平臺都在抓緊建設和完善中，當事人和公眾及時、全面了解司法、參與司法、監督司法將有更便捷的平臺支撐。

擴大公開內容。很多案件都和老百姓利益密切相關，除法律規定的情形外，應當盡可能公開相關內容，保障公眾的知情權和監督權。司法機關應摒棄“猶抱琵琶半遮面”的選擇性公開，依法保障當事人和公眾“應知盡知”。法院庭審全程要同步錄音錄像，將每一個細節呈現給公眾。強化法律文書說理，讓公眾不僅知道案子怎么判，還要明白為什么這樣判；檢察院建立終結性法律文書公開制度，對影響較大的特定案件或有爭議的案件，主動或依申請開展公開審查、公開答復。主動接受監督。司法公開，不僅要將信息“晾”出去，還要將群眾監督“請”進來。進一步完善人民陪審員、人民監督員制度，拓展人民群眾有序參與和監督司法的途徑。規范人民陪審員的選任條件，改革選任方式，擴大參審案件范圍，落實參審案件的職權，強化人民陪審員實質性參與審理的制度保障。健全人民監督員制度，通過科學設置監督員選任方式、拓展監督范圍、規范和完善監督程序，切實增強監督效果。

聲音

周強：推進司法公開，要著力實現“四個轉變”

最高人民法院院長周強認為，變被動公開為主動公開，變內部公開為外部公開，變選擇性公開為全面公開，變形式公開為實質公開，不斷完善三大平臺的互動功能、服務功能和便民功能，把深化司法公開變成人民法院和人民群眾雙向互動的過程。

深閱讀

1.《最高人民法院工作報告》，《人民日報》2014年3月18日。

2.《最高人民檢察院工作報告》，《人民日報》2014年3月18日。

第二篇：學習《改革熱點面對面》心得體會

學習《改革熱點面對面》心得體會

在近期的理論學習中，我們集中學習了《改革熱點面對面》的相關內容。此次學習共分為弘揚社會主義核心價值觀、政府和市場的關系、農村土地制度改革、戶籍制度改革、考試招生制度改革、養老保險制度改革、計劃生育政策調整、生態文明制度建構、司法體制改革、反腐敗體制機制創新等10個方面進行，對于這些熱點問題進行了解讀，讓我們真正理解了改革的熱點問題，了解了最新的理論政策，也讓我們對于十八大精神有了更進一步的認識。

在弘揚社會主義核心價值觀方面，重點強調了社會主義核心價值觀的重要性。富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善，這三個層面相輔相成、密切相連，形成一個整體，回答了我們要建設什么樣的國家、建設什么樣的社會、培育什么樣的公民的重大問題。這十二個字也集中體現了我們作為公民應遵循的一些道德文明方面的標準。近年來，由于外來文化的不斷侵入，道德缺失問題日益嚴重，很多人似乎漸漸將原本被我們視為基本道德的東西看做腐朽落后的文化，在這種社會中迷失了自我。而現在，為了加強對于道德建設，國家更是借助法律手段，如為使尊老養老能有法律保障，出臺《中華人民共和國老年人權益保障法》。這也體現出了國家對于弘揚社會主義核心價值觀以凝聚人心的重視。總書記關于對青年踐行社會主義核心價值觀的要求，對于我們提出了具體要求。作為一名大學生黨員，在世風日益浮躁的今天更要踏實做人，謹記習總書記對于我們的要求，在大學生中模范帶頭，堅持弘揚社會主義核心價值觀，守住傳統文化的“根脈”。

另一個令我感觸格外深的，就是搭建人才成長“立交橋”——談考試招生制度改革這個問題。近年來，人們對于中國應試教育下的考生招生制度有諸多爭議，始終是人們關注的熱點問題。黨的十八屆三中全會對改革考試招生制度作出部署，明確提出了改革的原則和方向。這次改革的總目標用一句話概括，就是到2020年基本建立中國特色現代教育考試招生制度。具體來說，包括3個重要組成部分：形成分類考試、綜合評價、多元錄取的基本模式；健全學生、學校、專業機構、政府、社會共同參與的招考運行機制；構建銜接各級各類教育的人才成長“立交橋”。作為經歷了中考、高考等考試的我們，深刻的感受到了以往招生制度的弊端。此次改革措施，一改以往“一考定終身”的考試招生制度模式，對于中國教育改革有了比較大的突破，從中也看出了國家此次改革的決心，以及真正貫徹為人民服務的宗旨，在人民群眾關心的熱點問題上，國家做出了積極的回應。

在學習過程中，學院黨總支書記林書記還為我們做了“以實際行動爭取加入中國共產黨”的報告。林書記主要從為什么要入黨、從思想上入黨等方面，教導我們應端正入黨動機，真正從思想上入黨，并將理想信念化為自己的行動，這也讓我對于自己的入黨動機進行了反思。

總的來說，此次學習，不僅讓我們感受到了國家對于人民熱切關心的，與人民利益密切相關的一些問題，如戶籍問題、養老保險等民生問題的關注與改革的決心，讓我們更深刻的感受到了中國共產黨作為我國的執政黨所堅持的群眾路線。而作為一名學生黨員，在經過此次的學習后，不僅對于我黨的最新政策有了詳細的了解，更堅定了共產主義信念，也讓我們看到了國家對改革的決心。我們更應該堅持為人民服務的宗旨，在生活、工作中堅持走群眾路線，爭取做一名更加合格的黨員。

2014年11月12日

第三篇：2014年改革熱點面對面之四談戶籍制度改革

《改革熱點面對面》四

保障人民權利的重要一步

——談戶籍制度改革

“今天起，我就是一個真正的深圳人了！”2014年4月，來深圳打工15年的楊先生終于辦下了深圳戶口。這得益于2010年以來深圳實施的積分入戶制度，只要是滿足相應積分要求的外來人口，都可以申請落戶。3年多來，已有20多萬人落戶深圳，圓了他們的“市民夢”。深圳的這一做法，是近年來戶籍制度改革的一種探索形式。加快推進戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，促進勞動力自由流動，不僅是完善社會主義市場經濟體制、加快新型城鎮化建設的迫切需要，也是保障人民權利、推動發展成果惠及全體人民的必然要求。

一 戶籍制度連著你我他

戶籍制度是一項基本的社會管理制度。我國戶籍制度的產生最早可以追溯到夏商時期，在漫長的古代社會，它一直是歷代王朝進行征調賦役、落實社會管理的主要依據和重要途徑。新中國成立后，于1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，規定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更7項戶口登記制度。歷經一系列政策調整，我國逐漸形成了以農業和非農業戶口區分城鄉居民為主要特征的戶籍管理制度。在計劃經濟體制下，戶籍制度在促進經濟發展、維護社會秩序等方面，發揮了重要作用，但也帶來了城鄉之間人口難以自由流動、城鄉戶口附著的福利待遇差距過大等問題。

改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展，城鎮化進程加快，城鄉流動人員增多，越來越多的人開始遠離鄉土，到城里“闖世界”。然而，城鄉分立的戶籍制度好比一道高墻，讓很多農民雖然在城市里灑下了汗水、作出了貢獻，卻無法落下戶口、成為真正的“城里人”。2013年，我國常住人口城鎮化率為53.7%，而按戶籍人口算只有36%左右，有超過17%的人因戶籍限制處于“半市民化”的尷尬境地，不僅他們自身的合法權益難以保障，也嚴重影響著社會階層的和諧與城鎮化的質量。現行戶籍制度負面效應不斷顯現，人們期盼戶籍制度改革的呼聲日益強烈，對改革的進展、動向十分關注。為什么這項改革牽動那么多人的神經？戶籍關乎老百姓日常生活。戶籍，不僅證明一個人的身份屬性，也和每個人生活的方方面面息息相關。從出生到老去，許多事情都和戶籍緊密相連。無論是上學就業、結婚生子，還是社會福利、衣食住行，戶口都如影隨形。可以說，戶口簿雖薄，卻承載著多種多樣的社會功能，見證著萬千家庭的生活軌跡，戶籍制度改革必然受關注、被聚焦。

戶籍關乎社會公平正義。長期以來，戶口將我國民眾劃分為不同人群，有城里人和農村人，有外地人和本地人。不同的人，因戶口關系不同，享受著不同的社會待遇和福利。有人統計，城鄉戶口在教育、醫療、養老、社保等方面的待遇差別高達30多項。雖然這是歷史形成的，受到國家經濟社會發展水平的制約，但從根本上看，與社會公平原則相悖。可以說，戶籍制度改革，就是要在不斷推進中國特色社會主義偉大事業、在國家經濟社會大發展的進程中，加速拆除橫亙在不同人群之間的藩籬，努力讓社會公平正義的陽光普照到每個人。戶籍關乎經濟社會發展。“人是生產力中最活躍的因素”，勞動力自由流動是市場化程度的重要標志。伴隨著社會主義市場經濟體制建立，勞動力流動不斷加速，但現行戶籍制度，給勞動力打上無形的“烙印”，使其自由流動面臨諸多羈絆和壁壘，導致難以形成全國統一的勞動力市場。戶籍制度改革，將有利于我國現代市場體系的完善，有助于市場發揮決定性作用。還要看到，未來一個時期，推進城鎮化是我國經濟社會發展的一項重大任務。城鎮化的核心是“人的城鎮化”，到2020年將有1億左右的人新落戶城鎮。能否通過推進改革讓億萬農民兄弟進城落戶，直接關系新型城鎮化建設的成敗。

微評

一紙戶籍，將中國人的身份牢牢“焊”在城與鄉的兩面。

給戶口簿“松松綁”，為農民進城打開一扇“希望之窗”。

戶籍制度改革涉及億萬百姓的切身利益，改革者需要有走鋼絲般的審慎與智慧，注意平衡不同的利益訴求。

融化戶籍堅冰可期，實現公平正義可望。

二 戶籍制度改革牽一發動全身

近年來，我國戶籍制度改革的步伐明顯加快，力度逐漸加大，我國大中小城市與小城鎮的戶籍制度都進行了不同程度的調整，在解決農民落戶城鎮、促進人口合理遷徙方面取得一定成效。2010年至2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2505萬人，為前3年的2.2倍。

但與此同時，違背農民意愿搞“拉進城”“被落戶”，“大城市擠破頭、小城市不愿留”，新生代進城務工農民成為“兩棲人”等新情況不斷出現，戶籍制度改革進程中出現的種種新問題新挑戰，凸顯出改革任務的艱巨和復雜。那么，戶籍制度改革的復雜性，到底體現在哪里？

戶籍制度，看似僅僅關乎戶口問題，而實際上牽涉到很多項制度，與基本養老保險制度、公共衛生服務、考試招生制度、住房保障制度等緊密相關。因此，推進戶籍制度的改革，可以說是千頭萬緒、盤根錯節，需要在各部門、上下級政府間做大量協調工作，需要多領域多層次改革配套進行，復雜程度可見一斑。

戶籍制度附著了各種利益待遇，改革需要大量投入。戶籍制度改革的核心問題在于，許多公共服務和社會福利政策都與戶籍掛鉤，城鄉不同戶籍人口享受的服務、福利差距很大。推進改革不僅是“一紙之變”，更需要真金白銀的投入，讓落戶的人享受同等的公共服務，填平“待遇鴻溝”。有專家測算，城鎮每落戶一個人，政府需要投入10萬元左右。今后幾年轉移的1億人，需要政府投入10萬億元。如果分攤開來，平均每年需投入1.43萬億元，這對于目前我國財力來說是個很重的負擔。

戶籍制度改革涉及億萬群眾，需要兼顧各方訴求。不同的群體在社會生活中有不同的需求，都有各自的“算盤”，有時彼此之間的訴求是對立的，協調起來尤為困難。比如，不少在大城市辛勤打拼的人，渴望落戶當地，獲得“同城待遇”。但遭遇一些人抵觸，特別是少數當地人強烈反對，他們擔心“蛋糕”被分享后會變小，有損自身利益。

戶籍制度改革雖然復雜，但黨和國家推進改革的決心和舉措讓人看到了希望。我們必須有足夠的勇氣、智慧和韌勁，既堅決又穩妥地將這項改革推進下去，讓農業轉移人口和其他常住人口進城落戶的愿望早日實現。

聲音

孔祥智：戶籍制度改革要剝離其附著的權益差距

中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智認為，戶籍制度改革的重點就在于剝離其附著的權益差距，縮小乃至消除城鄉差別，實現公共資源分配和公共服務、福利待遇的均等化。說到底，就是要讓農民與市民一樣共享發展的成果，既賦予農民更多財產權利，又讓他們有更好的社會保障和發展機會。

三 戶籍制度改革路線圖和時間表

加快戶籍制度改革，是全面深化改革的一項重大舉措，黨的十八屆三中全會作出了部署。

為落實全會精神，公安部會同國家發展改革委等12個部門組成工作班子，進行了廣泛深入的調查研究，在總結各地經驗的基礎上，形成了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，2014年7月底，國務院正式印發實施，為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。

改革的路線圖是什么？概括起來就是4句話，即全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。

改革的時間表是什么？《意見》提出，要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，取消農業與非農業戶口性質區分，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

改革涉及的對象有哪些？此輪改革以農業轉移人口為重點，兼顧其他常住人口。從具體人群來說，解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人口落戶問題，不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜，要順利完成改革任務，需要遵循以下原則：一是規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導落戶城鎮的預期和選擇。二是尊重意愿。要不要進城、進哪個城、何時進城，讓群眾自主選擇，不得采取強迫辦法辦理落戶。三是區別對待。國家層面的《意見》只是明確總體要求，各地還應充分考慮本地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，制定可操作的實施辦法。四是統籌配套。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋面。

鏈接

“中國綠卡”

綠卡是“外國人永久居留證”的俗稱，是獲得永久居留資格的外國人在他國境內居留的合法身份證件。我國從2004年8月開始實施《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，規定對在我國有關單位任職的外國籍高層次人才、在我國有較高數額直接投資的外國籍投資者、對我國有重大突出貢獻或國家特別需要的人員以及夫妻團聚等家庭團聚人員，可以授予“中國綠卡”。由于“門檻較高”，截至2012年年底，獲得“中國綠卡”的外國人只有近6000人，不到60多萬外籍常住人口的1%。

聲音

黃明：戶籍制度改革的任務是有序實現轉移人口市民化

公安部副部長黃明認為，加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是要解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

四 落戶城市是否更加容易

隨著《意見》的公布實施，戶籍制度改革的步伐進一步加快，各地正在抓緊研究制定具體的落戶政策和方案。不少人關心著同一個問題：今后落戶城市是否會更加容易？落戶又需要哪些條件呢？

我國幅員遼闊，城市數量多，從幾萬人的小城鎮、十幾萬人的小城市，到幾十萬人的中等城市，再到幾百萬、上千萬人的大城市、特大城市，城市規模差距很大。因此，不同城市的落戶條件不可能完全一樣，搞一刀切。總的來看，各類城市有著不同的落戶條件和要求，實行差別化落戶政策。

對建制鎮和小城市來說，將全面放開落戶限制。只要在當地有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以申請登記常住戶口。

對中等城市來說，將有序放開落戶限制。主要分兩種情況：一是城市綜合承載能力壓力小的地方，可參照小城市標準全面放開；二是城市綜合承載能力壓力大的地方，可對合法穩定就業、合法穩定住所（含租賃）等作出規定，但對住所不得設置住房面積、金額等要求，對社保年限的要求不得超過3年。

對大城市來說，落戶條件總的來說是放寬，但不同規模的大城市之間也存在差別：

城區人口100萬至300萬的大城市，以擁有合法穩定職業和住所（含租賃）為前提，合理放開落戶限制；城區人口300萬至500萬的大城市，為防止放開戶籍導致人口急劇膨脹，要適度控制落戶規模和節奏，可對落戶條件作出比較嚴格的規定。大城市對社保年限的要求不得超過5年。

對特大城市來說，由于人口過度集聚，資源環境承載能力已不堪重負，人多、房貴、車堵、空氣污染等“城市病”問題日益嚴重，所以必須嚴格控制城區人口500萬以上特大城市的人口規模。為此，應采取有效措施，對進城落戶進行嚴格調控。

也要看到，特大城市和部分大城市經濟發達、就業機會多、公共服務水平高，落戶需求一直“高燒不退”。設置一定的落戶“門檻”，并不是拒人于千里之外，而是要堅持“當期可承受、長期可持續”的原則，合理有序引導落戶。一是建立完善積分落戶制度。近年來，天津、廣州、深圳、寧波等地探索建立積分落戶制度，積累了很好的經驗。下一步，應在總結經驗基礎上進一步規范和完善這一制度，按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，成熟一批落戶一批。二是擴大基本公共服務覆蓋范圍。對于暫時不能落戶城市的常住人口，通過實施居住證制度，使其逐步享受城市的基本公共服務，分享城市發展帶來的成果，最終實現全覆蓋。與此同時，特大城市要科學定位、加快轉型升級、適當疏散經濟功能和其他功能，引導人口有出有進，努力使人口結構更加合理。

長期以來，戶籍猶如橫亙在城鄉、地區居民之間的一塊堅冰、一堵高墻，阻礙了人口的正常流動與遷徙。而今，在全面深化改革的大潮中，戶籍制度改革正破浪前行，堅冰開始融化、高墻逐漸拆除，億萬群眾的追夢之路將越走越順暢、越走越寬廣。

鏈接

我國的城市（鎮）數量和人口規模

截至2010年，我國1000萬以上人口的特大城市有6個，500萬至1000萬人口的特大城市有10個；300萬至500萬人口的大城市有21個，100萬至300萬人口的大城市有103個；50萬至100萬人口的中等城市有138個；50萬以下人口的小城市有380個；建制鎮有19410個。

問與答

問：什么是積分落戶？

答：積分落戶，是指一些地方通過設置一套指標體系，對外來人員落戶本地的條件進行指標量化，并對每項指標賦予一定分值，當累計積分達到規定分值時即可申請落戶。目前，天津、上海、寧波、武漢、廣州、深圳、珠海等地都探索建立了積分落戶制。如深圳，指標分值由基本要求、個人素質、居住情況、參保情況、獎勵加分和減分指標6部分組成，總分值250分，符合一定條件的外來務工人員積滿100分即可申請落戶。

深閱讀

1.《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，中央人民政府門戶網站。

2.《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，中央人民政府門戶網站。

第四篇：2014年改革熱點面對面之二談政府和市場的關系

《改革熱點面對面》二

“看不見的手”和“看得見的手”都用好

——談政府和市場的關系

改革開放30多年來，老百姓一個突出的感受，就是市場日趨繁榮、商品極大豐富、生活蒸蒸日上。為什么會有這樣巨大的變化？這與我們堅持市場取向改革、不斷激發市場活力密不可分，與正確處理政府和市場關系、不斷提高資源配置效率密不可分。實踐表明，政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題。黨的十八屆三中全會深刻總結歷史經驗，明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的科學論斷。這是我們黨對中國特色社會主義規律認識的一個新突破，標志著社會主義市場經濟發展進入了一個新階段。

一核心是處理好“兩只手”的關系

經濟活動的一個根本問題，就是如何最有效地配置資源。能夠對資源進行配置的力量不外乎兩種：一種是市場的力量，另一種是政府的力量。市場的力量，主要通過供求、價格、競爭等機制功能發揮作用，人們通常稱之為“看不見的手”；政府的力量，則主要通過制訂計劃、產業政策、財政和貨幣政策、法律規制以及行政手段，將資源有目的地配置到相應領域，人們通常稱之為“看得見的手”。

對這“兩只手”的關系，我們經歷了一個長期的認識過程。1978年以前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，市場經濟被認為是資本主義的專利，人們談之色變。改革開放后，我們對市場機制的作用有了新的認識。鄧小平同志早在1979年就指出，“社會主義也可以搞市場經濟”。從黨的十二大提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”，到黨的十二屆三中全會提出“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，再到黨的十三大提出“計劃與市場內在統一的體制”，市場化改革輪廓逐漸清晰。

1992年，黨的十四大將“市場經濟”第一次寫在社會主義旗幟上，提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，強調使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，這是前無古人的偉大創舉，是深刻改變中國面貌的一次重大突破。此后，對政府和市場的關系，我們一直在根據實踐拓展尋找新的科學定位。可以說，發展社會主義市場經濟的過程，就是不斷認識和探索政府和市場關系的過程。

正是對“兩只手”關系認識的不斷深化，引領我們在社會主義市場經濟之路上不斷前行。20多年來，我國市場化改革一路披荊斬棘、闖關奪隘，社會主義市場經濟體制不斷發展。政府和市場越來越好地扮演著自己的角色，市場的活力強勢迸發，政府的作為逐漸到位。兩者的“協奏”，促進中國社會生產力大解放大發展，實現了經濟總量躍居世界第二的歷史性飛躍，實現了人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越，書寫了中國道路的輝煌篇章。

但也要看到，目前我國社會主義市場經濟體制還不完善，仍存在不少問題。比如，一些地方和部門不是依照市場規律投資上項目，而是靠長官意志拍腦袋決策；一些地方保護主義依舊盛行，靠“紅頭文件”隔離要素流通；一些領域仍對民間資本“明開暗禁”，民企轉個圈便從“旋轉門”黯然撤退；一些部門抱著審批權死死不放，使“跑部錢進”現象屢見不鮮??這些問題的存在，影響了經濟發展活力和后勁。而所有這些問題歸結到一點，就是政府和市場的關系還沒有完全理順。市場這只手還沒有完全施展，政府這只手還沒有收放自如，兩者還沒有達到“琴瑟和鳴”的最佳效果。

因此，加快完善社會主義市場經濟體制，核心還是要正確處理好政府和市場這“兩只手”的關系。這個問題能否解決好，不僅直接關系經濟體制改革的方向，也關系整個全面深化改革的政策取向和最終成敗。

鏈接

我們黨對政府和市場關系認識的不斷深化

◆1992年，黨的十四大強調，使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。

◆1997年，黨的十五大提出，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。

◆2002年，黨的十六大提出，在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

◆2007年，黨的十七大提出，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

◆2012年，黨的十八大提出，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

微評

千規律、萬規律，市場規律是第一規律。

政府“無為”，不等于無所作為；政府“有為”，不等于隨意而為。

左輪是市場調節，右輪是政府調控，兩輪驅動的中國經濟才能駛入快車道。

在經濟活動中，政府不能當“運動員”上場比賽，而是要制定比賽規則，當好“裁判員”。

聲音

徐紹史：市場和政府“兩個作用”有機統一、缺一不可

國家發展改革委主任徐紹史認為，市場作用和政府作用各有千秋，但不是對立的關系，應該優勢互補、各揚所長、相輔相成。一方面，要從更大的廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。另一方面，政府也要發揮好“看得見的手”的作用，加強市場監管，維護市場秩序，彌補市場失靈。

二 “基礎性”為啥改為“決定性”

從1992年黨的十四大到2013年黨的十八屆三中全會，歷史的車輪走過了21年；從“基礎性”到“決定性”，兩字之改對市場作用作出了全新的定位。如何認識這兩字之改？為什

么要作出這樣的修改？它對中國的發展意義何在呢？

這兩字之改，是全會《決定》一大亮點，是我國社會主義市場經濟內涵“質”的提升。1992年以來，對政府與市場的關系雖然在表述上有所調整，但主要是對市場作用“量”的調整、程度的加強，沒有質的變化。這次改為“決定性”作用，就意味著其他力量可以影響和引導資源配置，但決定者不是別的，只有市場。

這是認識深化的必然產物。過去20多年，我們在市場經濟的大海里搏擊風浪，對市場的威力、活力、潛力看得越來越清晰、體會越來越深刻。凡是市場作用發揮比較好的領域，資源配置效率明顯提高，經濟發展就充滿活力；反之，市場作用受到限制的領域，對資源的吸引力明顯偏低，經濟發展就如一潭死水。我們越來越認識到，市場經濟是資源配置最有效率的體制，使市場在資源配置中起決定性作用，是我國經濟體制改革的必然趨向。

這是實踐發展的客觀要求。當前，我國經濟已從高速增長進入中高速增長的新常態，穩增長、轉方式、調結構十分緊迫，創新驅動、轉型升級任務艱巨。這些問題倒逼我們深化改革，進一步釋放市場活力，增強經濟發展內生動力。放眼世界，全球經濟深度調整，各個領域的競爭更趨激烈，表面看是產品、技術、產業的競爭，背后則是體制機制競爭。我們只有建立和完善更有效率、更富活力的市場經濟體制，才能在競爭中占據主動、贏得優勢。

這是新一屆黨中央全面深化改革堅定決心的體現。對市場作用定位的“升級”，釋放了一個非常重要的信號，就是我們黨在推進市場化改革、發展社會主義市場經濟體制這個問題上，是堅定不移的，不動搖、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新臺階。這對國內外增強對中國改革開放發展前景的信心，穩定預期，至關重要。

黨的十八屆三中全會以來，從“基礎性”到“決定性”這一重大修改，無論是在理論界還是企業界，都得到高度認可；無論是在國內還是國外，都引起廣泛關注。這一重大創新的意義，概括起來就是“四個有利于”：一是有利于樹立關于政府和市場關系的正確觀念，將大大增強人們尊重市場規律、按照市場規則辦事的自覺性；二是有利于轉變經濟發展方式，促進結構調整、產業升級，推動中國經濟進入提質增效“第二季”；三是有利于轉變政府職能，使政府從“劃槳”向“掌舵”轉變，從“運動員”向“裁判員”轉變；四是有利于抑制消極腐敗，減少權力尋租空間，抑制“跑部錢進”現象，鏟除滋生權錢交易等腐敗現象的土壤。

聲音

林兆木：百姓能從市場與政府的新關系中得到什么實惠

國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員林兆木認為，使市場在資源配置中起決定性作用，才能使價格更放開，競爭更充分，資源利用更經濟、更有效。這就意味著，作為企業經營者和勞動者，百姓能有更多創業、就業、致富的機會；作為消費者，百姓能有更多物美價廉的商品可選擇，得到更多實惠。更好發揮政府作用，就意味著，作為社會成員，百姓能得到更公平的上學就業機會，更安全的食品藥品，更好的醫療、養老等社會保障，以及更干凈的水和空氣。

三 “看不見的手”怎么起決定性作用

2014年4月30日，國務院批轉國家發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，對相關改革作出具體部署。貫穿其中的核心思想，就是圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，從廣度和深度上推進市場化改革。與此同時，中央其他很多部門和各地也已出臺或正在研究制定相關政策措施。改革春潮競相涌動，一場聚焦市場的“精彩大戲”正在緊鑼密鼓地上演。

使市場在資源配置中起決定性作用，不是一件容易的事，需要一個艱難的過程，需要沖破很多藩籬、啃很多“硬骨頭”。從中央有關部委推出的一系列舉措可以看出，著眼充分發揮市場作用、激發市場活力，正從這樣幾個方面發力。

一是讓“選手”更有活力，給市場主體創造更大發展空間。在這方面，目前實質性的一招，就是實施工商登記制度改革，由過去實繳制改為認繳制，由先證后照改為先照后證，由企業年檢改為年報公示制度，放寬入資的條件。2013年開始，在廣東珠海、深圳、順德、東莞和上海自貿區進行試點，其他地區也采取了簡化申辦企業手續的措施。2013年全年新增登記注冊企業比上年增長了27.63%，民間投資比重上升到63％。2014年2月7日，國務院印發《注冊資本登記制度改革方案》，全面拉開了工商登記制度改革的大幕。隨著這項改革的推進，將進一步給市場主體“松綁”減負、增添活力，進一步優化營商環境、營造就業創業氛圍。

二是讓“規則”更趨完善，營造公平開放透明的市場環境。這方面主要是做到“兩個統一”，即統一的市場準入、統一的市場監管。實行負面清單管理，使各類市場主體依法平等進入清單以外的領域，特別是消除對非公有制經濟的各種隱性壁壘。2014年5月，國家發展改革委首批推出80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，涵蓋能源、鐵路、公路、通信等領域。伴隨各地混合所有制的落實，民間資本將迎來越來越多的市場機遇。同時，將改革市場監管體系，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，比如低地價甚至零地價招商引資、對外地企業設置進入壁壘等。做到這“兩個統一”，所有市場主體就能在公平的環境中角逐。

三是讓“信號”更加靈敏，完善主要由市場決定價格的機制。價格是市場運行的指揮棒，引導著資源流向。2014年以來，價格改革的步子在加快，國家發展改革委先后放開、調整了13項商品和服務價格，此外，環保電價監管辦法出臺，成品油價格調整機制順利推進。下一步，將重點推進資源性產品和交通、電信、醫藥、醫療服務等價格改革，進一步減少政府定價項目，主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。同時，建立差別化價格政策體系，通過價格這個杠桿，促進資源節約、節能環保，推動經濟轉型升級。

問與答

問：什么是負面清單？

答：負面清單，是指政府列出禁止和限制進入的行業、領域、業務等清單，只規定企業“不能做什么”，清單之外的領域都可以自由進入，這為市場發揮作用提供了更大空間，大幅度收縮了政府審批范圍，有助于實質性推動政府審批制度改革，減少自由裁量權和相應的尋租空間。

問與答

問：什么是網絡型自然壟斷？

答：網絡型自然壟斷，是指因網絡獨占性導致的天然壟斷。在我國，主要是指電力、通信、水務等因占有全國性投資巨大的覆蓋網絡而形成的自然壟斷。這些網絡鋪設具有全覆蓋、高投資、廣占地等特點，如果重復鋪設將導致重復建設、資源浪費。

四 “看得見的手”如何更好發揮作用

2014年6月4日，國務院常務會議決定，取消和下放新一批共52項行政審批事項，將36項工商登記前置審批事項改為后置審批。這是新一屆政府組建一年多來，第五次取消和下放行政審批項目，凸顯了“自我革命”的勇氣和魄力，是更好發揮政府作用的重大舉措。

市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用，政府這只手同樣不可或缺。沒有市場這只手或沒有政府這只手，經濟發展都會“孤掌難鳴”。問題的關鍵是，政府發揮什么樣的作用，怎樣更好發揮作用。

回顧歷史，在高度集中的計劃經濟條件下，從制訂生產計劃、下達生產指標到調配資源、安排就業，政府基本上無所不管。應該看到，政府強勢有為，有利于發揮制度優勢，集中力量辦大事。但另一方面，也容易帶來負面作用，或者手伸得太長，管得太多太死，抑制市場的活力；或者在應該發揮作用的領域顧不上、管不好。

總結發展社會主義市場經濟20多年的實踐經驗，按照黨的十八屆三中全會精神，要“更好發揮政府作用”，概括起來，就是要“定好位”“防越位”“補缺位”。

“定好位”，就是把政府職能界定好。政府和市場不是誰大誰小、“有你無我”的對立關系，而應“各就各位”，成為優勢互補的“黃金搭檔”。黨的十八屆三中全會明確提出政府的職能和作用主要是：保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。這就明確了政府應該管什么、不應該管什么，為政府更好發揮作用劃定了邊界，為轉變政府職能指明了方向。形象地說，就是要求政府當好國民經濟的“掌舵人”、市場規則的制定者、市場運行的“裁判員”、基本公共服務的提供者、公平正義的維護者。

“防越位”，就是把該放的堅決放開。為此，國務院采取了三項重大舉措。一是改革行政審批制度。到2014年6月底，已取消和下放468項行政審批等事項。今年全年將取消和下放200項以上含金量高、能夠激發市場活力的行政審批事項，更多釋放改革紅利。二是全面清理非行政許可審批事項。2014年4月國務院專門下文，要求一年內將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可。三是推行“權力清單制度”，公開全部行政審批事項清單，防止邊減邊增、明減暗增，讓政府部門“法無授權不可為”。目前，浙江等地已曬出省級權力清單，行政權力大大“瘦身”。

“補缺位”，就是把該管而沒管好的事堅決管好。現在，公共服務、市場監管、社會治理

等很多領域，都亟待政府來補位。國家發展改革委在2014年的改革重點任務中，提出了很多這方面的任務。比如，嚴厲懲處違背市場公平競爭原則的行為，明確基本公共服務覆蓋城鎮全部常住人口的時間表，增加貧困地區農村學生上重點高校比例，健全食品藥品安全監管體制，等等。為引導各級政府在這些方面有更好作為，2013年年底中共中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確規定不搞地區生產總值及增長率排名，而把民生改善、社會和諧進步、生態文明建設等作為考核評價的重要內容，這就為各級政府補足“短板”提供了強有力的指揮棒。

“惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。”行進在社會主義市場經濟這條大路上，有了持續釋放的市場活力，有了科學有效的政府治理，中國經濟轉型升級必將“化繭成蝶”，一步步實現瑰麗動人的中國夢想。

問與答

問：什么是權力清單？

答：權力清單，就是要把政府所掌握的各項公共權力進行全面統計，并形成列表清單公之于眾，接受社會監督。這就是界定每個職能部門、每個崗位的職責與權力邊界，讓民眾都知曉權力的“家底”。2014年2月20日，國務院決定推行權力清單制度，并形成了1235項審批事項的總清單。

深閱讀

1.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

2.《習近平在中共中央政治局第十五次集體學習時強調 正確發揮市場作用和政府作用 推動經濟社會持續健康發展》，《人民日報》2014年5月28日日。

第五篇：2014年改革熱點面對面之六談養老保險制度改革

《改革熱點面對面》六

織就老有所養的安全網

——談養老保險制度改革

家家有老人，人人都會老。1999年，我國60歲以上人口占比超過了10%，標志著我們已進入老齡化社會，養老問題日益成為社會關注焦點。伴隨滾滾而來的“銀發浪潮”，我國養老保險制度不斷發展，建立起了城鎮職工養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險制度，基本實現了制度全覆蓋。同時，養老保險存在多種制度并行，具有明顯的碎片化特征。如何加快改革，建立更加公平可持續的養老保險制度，成為人民群眾的迫切要求和熱切期盼。黨的十八屆三中全會回應百姓關切，吹響了新一輪養老保險制度改革的號角，努力完善養老保障安全網，讓所有老年人都能安享晚年，讓每個勞動者都免除后顧之憂。

一 養老保險制度亟待完善

伴隨傳統社會向現代社會轉型，“家庭人”逐漸成為“社會人”，傳統家庭養老功能變弱，社會養老保障應運而生。1889年，德國建立了世界上第一個社會養老保險制度。與家庭養老相比，養老保險制度具有長期性、穩定性，可最大限度分攤養老風險，提供安全可靠的養老預期。

在我國，社會養老保險制度，經歷了從無到有、從城市到農村、從職工到居民的過程。在經濟發展水平還不高的基礎上，我們用較短時間織就了世界上規模最大的養老保障網。同時也要看到，我國屬于典型的“未富先老”，人口老齡化速度快，加之歷史因素等影響，養老保險制度雖已初步建立，但存在的問題還比較尖銳，有些問題至今仍沒有解決。

公平性不足。因身份、地區、行業等不同，不同人群參加的養老保險制度類型也不同，退休后的養老保險待遇差別較大。比如，企業退休職工基本養老金從2005年以來已連續提高10次，目前每月為2000多元，而新農保的基礎養老金只有55元；再如，有研究統計，2013年事業單位退休人員月均養老金是企業退休職工的1.8倍，機關退休人員月均養老金水平是企業退休職工的2.1倍。

可持續性弱。在我國現行養老保險制度中，各方面主體責任不是很清晰，補充養老保險發展滯后，個人儲蓄性養老保險尚無具體政策，多層次保障體系尚未形成，使制度的可持續性難以保障。另外，養老保險基金缺乏科學、高效的投資管理機制，保值增值渠道單一，也影響了制度的長遠發展。

統籌層次低。目前，我國實行的是養老保險省級統籌，但實際運行中，省級調劑的力度還不夠，未充分發揮統籌共濟的功能，大部分養老保險基金還處于分散統籌狀態，造成地區間負擔畸輕畸重，影響了制度的效率。

兼容性不強。多年以來，我國養老保險制度采取按人群設計、分部門管理、各地區實施的“單兵突進、重點突破”方式，出現了人群分割、地區分割、城鄉分割的狀況。隨著人員流動規模不斷擴大，由于相關制度銜接不夠、信息系統建設滯后等原因，參保人員跨制度和跨地區流動仍有不少障礙。目前，全國進城務工農民數量已達2.69億，約占總人口的1/5，因養老保險制度流動性差，他們參保積極性不高。

養老保險制度存在的這些問題，是歷史因素和現實矛盾長期積累的結果，已經影響了社會和諧穩定，也制約了經濟社會持續健康發展。必須以更大的力度推進改革，進一步完善養老保險制度，解決每個人的后顧之憂，讓老年人生活得更加體面、更有尊嚴。

微評

沒有壯士斷腕的勇氣，就沒有實行并軌的可能；不打破利益固化的制度，就不可能實現社會公平。

養老保險“雙軌制”是最突出的“硬骨頭”，必須拿出直面難題的勇氣和全面詳盡的破解方案，再也不能回避。

是否延遲退休年齡和如何進行改革都要順應民意，反映民聲，維護民利。

養老問題，沒有遠慮，必有近憂。讓老年人老有所依，不僅是子女的義務，也是政府的責任。

二 養老保險制度往哪兒改

縱觀國際社保發展史，各國的養老保險制度都在不斷變革中求完善。目前，全世界已有160多個國家和地區形成了不同模式的養老保險制度。其中比較成功的，無一不是植根于本國經濟、社會基礎和文化傳統之上的。中國作為人口第一大國，此次養老保險制度改革到底如何“走起”？

養老保險制度改革，是一個復雜的系統工程，必須注重改革的頂層設計和統籌謀劃，摒棄“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的做法。此次養老保險制度改革，就是要在統籌規劃的基礎上，在中央政府強力推動下，以解決民眾關注的迫切問題為突破口，盡快構建起更加完整、更加嚴密的養老保險體系。

實現“全覆蓋”，讓全體人民進入養老“安全網”。把人人享有基本社會保障作為優先目標，通過法律強制和利益引導相結合，完善政策和工作推動相結合，把更多的人納入制度安排，體現“人人有份”的原則。要通過努力，使全國參加養老保險總人數，從2013年的8.2億增加到2020年的10.5億，覆蓋率達95%以上。

解決“雙軌制”，讓大家在“一口灶”里吃飯。目前我國養老保險制度是“多條腿走路”，至少有4種養老待遇制度，分別是城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位退休費制度、新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度，有的人把它稱為“多重雙軌制”或者“多軌制”。下一步，就是要加快不同制度的并軌步伐，更加體現制度上的公平性原則。目前，城鄉居民基本養老保險制度并軌已經開始實施，機關事業單位和企業的并軌方案也將在2014年年內出臺。

逐步上水平，讓基本養老金“水漲船高”。隨著經濟的發展、財富的增加，國家和地方的財政實力增強了，就能拿出更多的錢來補貼基礎養老金，讓人們更多地分享經濟發展成果。目前，有關部門正在研究建立保障水平正常調整機制，根據經濟發展、財政收入、物價變動

等因素，實現養老金的合理穩定增長。

強化多層次，形成“重擔大家挑”的局面。一個國家的養老保險體系，只有國家、企業、個人多方參與，才能“眾人拾柴火焰高”。目前在我國的養老體系中，國家和企業承擔了大部分，其他力量沒能充分發揮出來。下一步要在加大公共財政投入的同時，充分調動各方積極性，鼓勵用人單位為勞動者建立補充養老保險，鼓勵個人建立儲蓄性養老保險，加快形成多支柱的養老保險體系。

總的看，養老保險制度統一是改革的方向，但在養老金待遇上不宜完全拉平，搞簡單的“一刀切”，從而產生新的不公。應按照體現公平性、適應流動性、保證可持續性的原則，建立符合各類職業、各個群體特點的制度安排，為每個人提供同等的機會和權利。

鏈接

世界上養老保險制度主要模式

一是以英國、德國為代表的現收現付制，即以同一時期在職人員的繳費，來支付退休者的養老金，本期征收、本期使用，被稱為“在職的養退休的”。

二是以新加坡、智利為代表的基金完全積累制，即勞動者在職期間，通過自己和雇主的繳費建立并逐年積累個人養老賬戶基金，退休后由基金支付養老金，被稱為“自己養自己”。

三是以瑞典為代表的部分積累制，將前兩種方式相結合，養老金一部分來自現收現付式的籌資方式，一部分來自完全積累式的籌資方式。

聲音

胡曉義：制度并軌的方向是明確的人力資源和社會保障部副部長胡曉義認為，我國養老保險“雙軌制”的形成有特定的歷史原因。從我國國情出發，解決“雙軌制”問題必須提上改革日程。以歷史的、發展的眼光看，我國的養老保險制度由計劃經濟體制的“單軌制”變為特定時期的“雙軌制”，再到今后逐步“并軌”，是一個歷史演進過程，也可以說是一個“螺旋式上升”過程。制度的最終統一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。

三 城鄉養老并軌怎么實施

為加快城鄉居民基本養老保險制度統籌步伐，2014年以來，黨和政府緊鑼密鼓地出臺了一系列重大舉措。2月7日，國務院常務會議進行了專題研究，21日發布《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并。3天后，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》出臺。

《意見》提出，“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制

度。新農保、城居保的統一，表明我國養老保障在打破城鄉壁壘、實現城鄉公共服務均等化上邁出了一大步。目前，全國新農保、城居保參保人數已近5億人，可以說這項新的制度將惠及職工養老保險覆蓋對象以外的城鄉居民。

統一新農保和城居保，不是簡單的“1+1”，而是在總結成功經驗基礎上的改革創新。當前最重要的是，在堅持“三個不變”，即統賬結合的制度模式不變，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道不變，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策不變的前提下，將現有的兩項制度有機整合，實現從制度名稱到政策標準、管理服務、信息系統的“四個統一”，統稱為“城鄉居民基本養老保險”。

統一政策標準。原來新農保、城居保對每年繳費標準，分別設置了5個檔次和10個檔次，這次統一制度歸并為100元至2000元12個檔次。這使城鄉居民繳費有了同等的自主選擇權。

統一管理服務。按照精簡效能原則，整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，建立統一的經辦機構；將新農保基金和城居保基金合并為城鄉居民養老保險基金，逐步推進省級管理，按國家統一規定管理、監督和投資運營。

統一信息系統。整合現有新農保和城居保業務管理系統，形成省級集中的城鄉居民養老保險信息管理系統，納入“金保工程”建設，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；實現省、市、縣、鄉鎮（街道）、社區實時聯網，大力推行全國統一的社會保障卡，方便城鄉居民參保繳費、領取待遇和關系轉移。

當然，城鄉居民養老保險制度統一后，并不意味著每個參保人都領取同樣的養老金。《意見》強調長繳多得、多繳多得的激勵機制，除了國家支付的基礎養老金，個人養老金待遇主要取決于個人繳費年限和繳費多少，有效體現了制度的統一性和政策的靈活性。

曬政策

城鎮居民與職工養老保險關系相互轉移辦法

參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發相應待遇；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。

——摘自《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》

四 機關事業單位養老怎么改

從2010年開始，深圳啟動了公務員分類管理改革，對新錄入的聘任制公務員，實行“社會基本養老保險與職業年金相結合”的養老保險制度。全市近3000名聘任制公務員與企業職工一樣，按照一定標準繳納養老保險。深圳的探索，為全國推動機關事業單位養老保險制度改革提供了有益借鑒。

據統計，全國在職的公務員數量約為700萬，126萬個各類事業單位在職人員達到3000多萬。長久以來，機關事業單位與企業實行不同的退休養老制度，養老待遇有一定差距。前者是由國家財政或單位負擔，后者則是由社會養老保險體系來保障。機關事業單位與企業的“雙軌制”，一直備受百姓議論，迫切需要改革。

目前，機關事業單位養老保險制度改革已經破冰。2014年政府工作報告，已明確將“改革機關事業單位養老保險制度”作為2014年的重點工作，有關部門正在抓緊研究制定具體方案。2014年7月1日施行的《事業單位人事管理條例》規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”。改革總的目標就是要建立社會養老保險制度，讓機關事業單位人員與企業職工在統一制度安排下，承擔同樣的繳費義務，享受平等的養老保險權益。

建立養老“基金池”。按照統賬結合的制度設計方向，機關事業單位和個人均要繳費，建立社會化的養老保險基金，實行社會統籌互濟，同時建立基本養老保險個人賬戶。

建立職業年金制度。這是一種針對公職人員的補充性養老保險，由單位和個人共同繳納，進入個人賬戶，可以體現其服務貢獻程度，也保障其合理的退休待遇。比如，深圳針對新進入的聘任制公務員，由財政每月按工資的一定比例繳納職業年金，待退休后領取。

完善激勵機制和待遇調整機制。實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇結構，建立待遇高低與繳費多少和繳費年限相關聯的激勵約束機制，基本養老金水平與個人歷年的繳費水平、繳費年限掛鉤，更好體現整個職業生涯的貢獻。同時，根據工資增長和物價變動情況，建立統一的基本養老金正常調整機制，不斷提高基本養老金水平。

“喊破嗓子不如甩開膀子”，不論這項改革有多難、阻力有多大，都必須堅持下去。下一步就是要按照“老人老辦法，新人新辦法，中人有過渡辦法”的思路，盡快拿出具體妥當的改革措施，確保改革平穩地向前推進。

“最美桑榆景，人間重晚晴。”這是我們對老年生活的美好期許。有理由相信，通過改革的不斷深入，養老保險制度將煥發新的青春活力，為人們提供一個人人“老有所依，老有所養，老有所安”的制度保障。

問與答

問：延遲退休是為了緩解養老金缺口嗎？

答：不可否認，研究制定延遲退休政策，與我國養老保險基金有一定關系。從當期看，每年基金都有結余，如職工養老保險2013年總支出為18400億元，總收入將近22500億元，收大于支。但從長遠看，未來幾十年老年人口會急劇增長，養老金負擔必然隨之增加，延遲退休是未雨綢繆之舉。

更為重要的是，延遲退休年齡，是根據我國人民的健康水平、人口結構及變化趨勢、就業形勢、勞動條件等因素變化，作出的重大政策調整。其中有3個情況值得注意：一是2012年我國首次出現勞動力資源總量絕對下降；二是目前退休年齡執行的是20世紀70年代的規

定，實際平均退休年齡只有54歲，比世界平均水平低10歲左右；三是我國人口平均預期壽命，已從1978年的68歲提高到了2012年的76歲。綜合各方面條件，確有必要將延遲退休年齡提上日程。

不過要看到，這是一項涉及億萬人民切身利益的大事，需要以積極審慎的態度加以推進。一是提前預告，使相關群體有個心理預期、做好必要準備；二是分步實施，可先從退休年齡最低的群體、人力資源替代彈性系數低的群體開始；三是多措保障，最大限度地降低對相關群體的不利影響。