第一篇：司法改革兩岸談

司法改革兩岸談.txt不要為舊的悲傷而浪費新的眼淚！現在干什么事都要有經驗的，除了老婆。沒有100分的另一半，只有50分的兩個人。司法改革兩岸談（上）

蘇永欽 賀衛(wèi)方

內容摘要

在過去的二十年間，無論是大陸，還是臺灣，司法改革都是社會變革中最為活躍的領域。雖然由于文化的同質性，兩岸的改革看起來有著相當的類似，不過，歷史過程、制度環(huán)境以及發(fā)展階段等方面的差異，也使得兩岸面臨的問題貌似而神離。臺灣政治大學的蘇永欽教授和北京大學的賀衛(wèi)方教授分別是兩岸最為活躍的司法改革的倡導者和參與者。在這篇根據現場錄音整理出來的對話中，兩位學者就司法改革最為關鍵的三個問題，即司法獨立、違憲審查以及法律教育和法律職業(yè)，結合兩岸的際遇和實踐，進行了深入而富于興味的討論。對話不僅展現了兩岸為建構公正的司法制度所作的努力和取得的成績，也揭示了各自面臨著的具有本地特色的困難和挑戰(zhàn)，以及相關經驗對于對方的借鑒意義。

主辦單位：北京大學法學院、月旦民商法雜志 時間：2004年7月16日

地點：北京大學法學樓5127會議室 對話人：

賀衛(wèi)方 北京大學法學院教授

蘇永欽 政治大學法學院教授

賀衛(wèi)方：

能夠邀請到臺灣著名法學家、國立政治大學法學院的蘇永欽教授參加——應該說是主導——今天這樣一次學術活動，我們感到非常榮幸。我在網上發(fā)布的信息，說今天的題目叫“司法改革兩岸談”，由蘇老師和我進行一次對話。我們兩岸的社會都面臨著或者都在進行著一場非常重大的變革，那就是司法改革。在過去的十多年間中國大陸的司法改革也是如火如荼，幾乎可以說是最具活力的一個改革領域。我最近這幾年對海峽對岸的司法改革也有一些了解，發(fā)現兩岸在司法改革的進度方面有所差異，有些問題的解決，臺灣要先于我們，但是，兩岸所面臨的困難和障礙，許多卻是非常類似或一致的，這種由于文化上同根帶來的問題的類似是特別值得我們關注的，同時也意味著兩邊在相關制度的改革方面相互借鑒的空間是很大的。蘇永欽老師是臺灣司法改革方面的一個領軍人物，當然我覺得不完全是在官方意義上的領軍人物，他永遠站在一個學者的立場上對于司法改革中的問題，坦率地發(fā)表自己的看法，其中一些見解在臺灣，甚至在大陸都產生了非常深遠的影響。他有好多著作都在我們這個圈子里邊流傳，像我手邊這本《司法改革的再改革》就很有影響，我還根據這個書名寫過一篇文章，叫“改革司法改革”。

我們今天想做一個兩岸對談，不是隔岸觀火意義上的對談，討論兩岸司法改革進展的情況如何，互相有怎樣的經驗和教訓可以吸取，主對話者是蘇老師和我。但是，今天到會的有來自兩岸司法界和法學界的不少高人。例如臺灣方面還有研究大陸法的非常重要的專家，王文杰教授，他是臺灣的交通大學負責大陸法的研究和教學的一位學者，他也是中國政法大學的法學博士，加上國立政治大學的法學博士。王文杰教授的書房可以說是全臺灣島上大陸法資料最齊全的一個文獻中心。在大陸這邊，從蘇老師左邊，有中國律師雜志的劉桂明總編輯，中國律師網的曹斌先生，那邊是最高人民法院的蔣惠嶺法官，他也是在大陸司法改革方面一位非常重要的參與者，有許多觀點在司法界以及學術界都有很大的影響。吳為民先生是中國最高檢察院的一位官員，他現在負責有關媒體方面的工作。錢列陽律師是北京非常有影響的律師，代理了一系列重大案件，這幾年不少涉及一些著名人物的案件都是他代理的，同時他也是一個學者型的律師。這位是任強先生，是中山大學法學院的副教授，同時也是北大的博士后。李尚公先生，北京尚公律師事務所的主任，也是我的大學老同學，在業(yè)界也很有知名度。岳成律師，是岳成律師事務所的律師。另外兩位分別是王軼教授和張谷教授，他們兩位都是北大法學院的民法專家。另外后面還有中國政法大學的何兵教授，工人日報資深記者吳琰女士，以在名譽權案件中代理被告人著稱的蒲志強律師，還有中國社會科學院法學所的張紹彥教授。還有一些朋友，我就不一一介紹了。讓我代表北京大學法學院司法研究中心向各位朋友的光臨表示感謝！

蘇永欽：

我記得早年讀過一本Friedman和Macaulay合編的《法律與行為科學》，對里面搜集有關人類法律發(fā)展的論文印象特別深刻，因為好幾篇都有一個共同的發(fā)現，就是當人類社會的法律制度成直線進化到一定階段以后，大約就是韋伯說的“理性”階段，法律交到一批專業(yè)者的手上操作，法官、檢察官、律師、警察等等的角色分工也都完備了以后，會開始出現某種循環(huán)——專業(yè)和非專業(yè)，形式和實質的循環(huán)，對于兩岸司法的發(fā)展，有時候我就有這種感覺，我們都需要改革，但改革的方向在好些地方好像剛好反過來。賀老師的大作我是一定要拜讀的，里面就提到了一些東西，讓我覺得非常有意思，比方有一篇文章提到“法言法語”，和我在臺灣鼓吹的少一點法言法語，某種程度正好對立，我們那里專業(yè)化已經有點過度，到了有時會脫離社會的地步，但這里好像就迫切需要建立更多的形式主義，更多的格式化表達，也就是專業(yè)化，以這個例子來看，我想兩岸進行這一類的對話的確非常有意思，我們可以彼此看到自己的過去跟未來。

但這些基本的東西，對臺灣來講反而從來就是無可爭辯的，沒有任何替代的意識形態(tài)或制度被嚴肅的討論，臺灣的問題更多的是怎么樣去落實這些原則，所謂民主化的過程，其實只是把憲法寫的變成憲政做的，如此而已。就這樣的大前提問題，當然兩岸還是存在本質的差異。不過賀老師同我大概都有一點對司法改革的狂熱，有點臭味相投，在臺灣有的時候我會感覺像我們那兒講的“狗吠火車”

所以我覺得剛才蘇老師提到這樣一個概念非常重要，就是說歷史的演進不同，所以我們面臨許許多多的問題其實是有差別的，正像我看您的《司法改革的再改革》里邊對于專業(yè)主義視角下如何去揭示司法改革所面臨問題的時候，您更多地站在一個社會科學的角度作出分析，比如說您愿意揭示民眾對于司法的評價，不僅僅是從供給方面來判斷問題，更重要是從需求方，從司法改革的到底給人民帶來了什么，人民的態(tài)度、人民的感受，來分析司法制度和司法改革。我看里邊有一些數據很有意思，比如說，敗訴的當事人如何評價司法，當然不少負面的評價。一些人想當然地以為，訴訟嘛，總是有勝有敗，敗訴的當事人當然不會對于司法有好的評價。可是，蘇老師的調查表明，勝訴的當事人也不認為司法更公正，評價也非常低。您也批評了判決文書那樣一種過分神秘主義的問題，充斥著法言法語的判決書讓老百姓一頭霧水。

蘇永欽：

我想我就先談司法獨立。審判獨立和司法獨立作為不同的提法，在臺灣也有過，特別是早期負責司法行政的人，喜歡強調審判獨立是一回事兒，司法則不一定要獨立，民主國家里頭有司法和審判一樣獨立的，但司法部門不獨立存在的確實更普遍，英文文獻中也有人區(qū)分為“決定獨立”（decisional independence）和“制度獨立”（institutional independence），我們的憲法直接規(guī)定的雖然只有審判獨立，但司法又單獨辟一章，司法院獨立設置，不在行政院或總統(tǒng)之下，和這些機關平行，因此若說司法獨立，也不能說沒有根據。不過正因為沒有明確的規(guī)定司法獨立，制度上還是經歷了一些轉折。

“行憲”以后，我們大部分的法官和檢察官，也就是除了最高法院和只有一個審級的行政法院、公務員懲戒委員會以外，高等以下法院都歸行政院底下的司法行政部管轄，司法院雖然獨立，但只管兩個終審法院，并由大法官行使解釋權。這樣的體制符不符合憲法的精神，難免會有爭議，到了1960年終于變成憲法上的爭議，結果大法官做了第86號解釋，里面講的很清楚，高等以下的法院也應該隸屬司法院，顯然大法官相信憲法不僅要求審判獨立，而且司法也要獨立，可惜這個解釋沒有得到政治部門的正面響應，行政院不提案修改司法院組織法和法院組織法，立法院也不主動修改，司法院在當時沒有什么權威，可以說一點辦法也沒有，一直到二十年以后臺灣的社會運動興起，很多制度受到檢討，才挑了這個政治上比較不那么敏感的老問題，依照第86號解釋大幅改變了司法體制，所以一直到了進入1980年代，全部法院和法官才回歸司法院，真正有了司法獨立。司法院的院長、副院長和大法官都是由總統(tǒng)提名，早期是經由監(jiān)察院同意，后改為國民大會同意，現在又改成立法院同意，總之，它同行政部門在人事上已經完全分開。

司法獨立的另一個問題是預算，臺灣在這方面有一個先天上的優(yōu)勢，就是地方不大。就我了解連美國的法院也有預算的問題，它的地方法院相當多都是依賴地方的預算，沒有全國的預算來支撐整個司法體系，但按照我們的憲法，到相關的各種法律，法院同地方政府都是沒有關系的，它的預算來自于國家，預算唯一的威脅就是行政部門，因為國家預算不可能由每一個機關自己提，必須由一個機關統(tǒng)一歲出歲入，提出總預算，在臺灣就是行政院，可是司法要想有所作為，比如要增加法官的人數，法庭的裝備，或者是要增加電子化的速度，每一毛錢他都要經過行政院那一關，行政院過了，當然還有立法院做最后的審查，要過這兩關。在過去十年的司法改革，預算獨立部分，就在司法院巧妙的運用各種政治力的矛盾之下，居然通過了修憲，規(guī)定司法院提出的概算，行政院不可以刪減，只能加注意見，因此若說臺灣在司法獨立方面，已經超過大部分的國家，應該都不為過。

審判獨立的問題比較復雜，首先是對誰獨立，法官是“依據法律”獨立審判，所以對同樣適用法律的人無獨立問題，比如在合議庭里法官不能對他的庭長，對他的同僚主張獨立，他們必須通過評議，如果有不同意見只有采多數決。獨立的對象是同這個審判無關的人，不管有沒有法官的身分，審判內容一旦被這些未參加審理的人過問，裁判就是被干預的，而不是獨立的。這樣的干預最常見的是來自于司法行政，但也可能來自于政治部門，來自于政黨或國會，甚至來自于輿論。所以審判獨立的威脅在臺灣一直到今天都不能說沒有，只是方式、程度不同而已。早期的時候，干預可以說是制度化的存在，當時可以給它一個合理的原因，就是獨任法官的專業(yè)能力和社會歷練不夠，所以他在做判斷的時候需要院長、庭長，或其它行政上的主管，在他判決宣告之前，先做一番審閱，蓋了章才可以送出去，我們那里管這個叫送閱，毫無疑問這是制度化干預的一個管道。因為當院長可以這樣做的時候，院長、庭長的升遷操之于當時的司法行政部部長，而司法行政部的部長可能是政黨黨員，而且一定是行政院的成員，難免會有政策的考慮，甚至政黨利益的考慮，那就可以通過對于院長人事的影響力，間接的影響個案。

賀衛(wèi)方：

我想插一句，蘇老師，這個送閱制度，好像一直到八十年代的時候才廢止掉，我有一個疑問，當時或者是院長，或者是庭長，他們都是現任的法官嗎，還是像我們這里的情況，有一些院長，實際上他們并沒有專業(yè)歷練，但是他們也可以做法院的院長。

蘇永欽：

在我們那里，法院主管一定是法官，但他們的升遷過去是由司法行政部部長一個人決定，因此盡管送閱的管控制度有一定的理由，干預之門也因此大開。到了后來法官的辦案能力普遍提高，審判體系也建制了多種方法，來回應社會的疑難雜癥，這種管控的合理性就越來越低。所謂的干預，其實不一定是政治干預，因為畢竟政治案件不會很多，但是訴訟常常會涉及社會上的各種利益，在臺灣社會經濟發(fā)展到一定程度，利益的糾葛自然變得很復雜，比如我們有一些立法委員、省市議員，和地方上各式各樣的利益結合在一起，碰到訴訟案件要關說，就會跟行政部門做利益交換，這時送閱制度就是現成的管道，因此審判獨立的改革，首先就要改掉裁判書的事前送閱。起初是變成事后送閱，到后來已完全廢除。

這是審判獨立比較大的威脅，但來自司法行政的威脅絕對不只是個案，其它比較迂回的，還有法官的遷調，在我們那里不只有往上級法院調的問題，特別是早期大家都喜歡往臺北跑，小孩兒讀書方便，家人工作發(fā)展條件也好，僧多粥少之下，這些人事決定也自然形成干預的誘因。因為評量的基礎不外乎辦案成績的考核和一般考績，多半還是操之于院長。所以后來司法改革的另一個方向，就是建立更透明、更多法官參與的人事審議制度，在司法院所屬的各級法院，和行政院法務部所屬的檢察體系，都成立了人事審議委員會，讓法官、檢察官互選的代表占了大約一半，使得大部分人事的調動，包括首長、法官、檢察官，都要根據一些比較客觀的評量資料，剛剛講的干預管道也就大致堵塞了。

至于政黨的干預，在政治民主化、多元化以后，基本上已經變得越來越不劃算，就是如果政黨要有效影響司法，必須事前在政治體系的所有環(huán)節(jié)都去布建，在從前政治一元化的情況下，或許還可以做得到，因為只有一個政黨控制了整個政府體系，即使法院再堅持獨立審判，法官受到再多的身分保障，但跑得了和尚跑不了廟，法院終究在什么地方會受到政治的牽制，所以政黨會購買正義，司法也會賣。可是在政治力量多元化以后，整個情勢就有了基本的轉變，第一，政黨有可能選輸而失掉主要的政治權力，第二，大概沒有一個政黨能控制政治體系的所有環(huán)節(jié)，這時候政黨會發(fā)現他要去投資司法體系是不劃算的，法院也開始不太買帳，總之，基于政治目的建立對司法的干預管道，是需要長期投資，長期影響的。一個美國學者Mark Ramseyer就以對日本司法的長期觀察，來印證這個理論，日本事實上是到了自民黨一黨優(yōu)勢終結以后，政府對司法的干預才徹底排除，雖然二戰(zhàn)后建立的審判獨立和司法部門獨立（即以最高裁判所為最高司法機關），在制度上已經很完整。同樣的情形也可以印證于臺灣的司法。國會全面改選以后，尤其是政黨輪替以后，政黨對司法的干預，已經大大的減弱。任何個案干預都要冒相當高的風險。

現在對審判獨立最大的考驗，反而是輿論的干預。這需要承審法官自己自覺的去抗拒，有的時候非常困難，特別是社會在轉型的時候，社會運動高漲，很多法律已經落伍，但法官仍然要執(zhí)行落伍的法律，如果法官都跟著社會的腳步走，往往變成選擇性的曲解法律，長期來看當然會挫傷法律的公信力，應該不是我們所樂見，可是一旦他堅持執(zhí)行落伍的法律，又會受到強大輿論的責難。所以在社會轉型的時候，輿論的干預對法官構成特別大的挑戰(zhàn)，有時候要法官完全不迎合多數人的胃口，還真不容易。德國在２０世紀初期就是這樣的一個情況，當時就興起了所謂自由法的運動，臺灣在1980年代也碰到這樣的場景，還好已經漸漸過去。

在臺灣司法改革的議題很多，司法獨立這個最大的問題應該說基本上已經解決，剩下個案的不獨立，已經不是制度問題。但如果把刑事司法體系的檢察官也放進來看，則最近基層檢察官又提出了一個新的獨立問題。簡單說，就是檢察行政是不是也要從一般行政中獨立出來。前面已經提到，在１９８０年之前，高等以下法院的法官和配置在法院的檢察官，雖然在訴訟程序上的功能完全分離，甚至是對立的，但行政上都由行政院的司法行政部管轄，一如多數大陸法系國家的情形，１９８０年的體制改革，把高等以下法院的法官改由司法院來管，卻把配置法院的檢察官留給行政院管，行政院不再設司法行政部，改設法務部，其檢察司主管檢察業(yè)務，檢察官依刑事訴訟法采檢察一體原則，只有外部獨立，內部則為上令下從，一體辦案，因此檢察體系本身有個最高首長，叫做檢察總長，檢察總長由總統(tǒng)任命，行政上則受法務部長節(jié)制。總之，檢察官依大法官解釋雖為廣義的司法官，也受到高度的身分和職務獨立保障，但行政上在1980年以后卻和法官分道揚鑣。

檢察官的角色定位在大陸法國家始終有一些不確定，但大體上都同法官差不太多，大法官的相關解釋對檢察官的保障也還算有利，但在司法改革過程中一直存在兩股力量，一股力量是要把它弄成像美國的檢察官一樣，推到純粹的行政機關，另一股力量則要把它更推向獨立、中立的司法部門，遠離政治部門。最近基層檢察官的串連運動，就屬于后者。主要是有感于這幾年碰到一些重大的案件，特別是有政治性爭議的時候，不論他們怎樣努力，在一般民眾看來，總是瓜田李下，起訴會挨罵，不起訴也會挨罵，案子辦得慢會被懷疑，辦得快也有人說話。原因就在最高檢察首長是總統(tǒng)任命，檢察官又被法務部考核，所有檢察資源都掌握在法務部的手上，而法務部長又是內閣成員，有濃厚的政黨色彩。這樣的組織牽連，使檢察官怎么說都說不清楚，產生強烈的挫折感。所以最近基層檢察官在原來的改革組織之外又成立的新組織，以注入新的動力，主要目標就是把檢察行政從一般行政部門獨立出來。其實把整個檢察體系搬到司法院，也未違反憲法與大法官的解釋，但事涉兩院權限，顯然不容易，因此他們希望，即使留在行政院，至少也要從法務部搬出來，所有檢察相關行政改由檢察總長主管，而檢察總長則由總統(tǒng)提名，經立法院同意，強化其民意基礎而能獨立于法務部，至于前面提到的人事審議委員會，當然也就改設在總長之下。這個新的體制改革有多少希望，還很難講，即使對以改革自詡的民進黨政府而言，有檢察體系這樣好用的一股力量，要他就這樣放棄，好像還是很難，所以這個改革的命運還不確定，但已經有立法委員提的三個法院組織法修正案在立法院里面，修正的重點就在法院體系的調整，剛剛講的那兩點是最重要的部分。所以我們大體上回顧過去十五年，臺灣的司法獨立和審判獨立，乃至檢察獨立，可說是解決了一些問題，又會有新的出現。

盡管孔子喜歡君子和而不同的境界，但是，他本人對于異端似乎就不大容忍。例如，擔任魯國司寇不久，他就把少正卯先生判處死刑了。罪名呢？我記得不過是什么“言偽而辯，記丑而博”之類。也就是說，不過是對于正統(tǒng)觀點或政府本身發(fā)表了一些批評意見或說了些怪話，而且還很雄辯。從《論語》里觀察，我發(fā)現孔子好像對于口才好的人一直沒有什么好印象。他講“君子欲訥于言而敏于行”，“剛毅木訥近仁”，“君子恥其言而過其行”，對于所謂“巧言令色”，他幾次直率地表示不屑在這樣的環(huán)境中，議會政治就不可能產生。

是否可以逐漸地將越來越多的政治糾紛轉化為法律糾紛，通過法院或者司法的模式解決政治沖突。這當然是從托克維爾那里得到的啟發(fā)，同時，所謂司法權的全球化擴張，一個十分重要的表現正是司法權對于政治紛爭不斷擴大的介入。

還有一個問題是民主與司法之間的緊張。如果我們假定在民主體制下，憲法體現的是人民的意志，因此憲法就應當具有至高無上的地位.您曾經引用的一個人的說法，法律人像是魔術師，有意識地將司法過程搞的神神秘秘，最后一剎那間從帽子里掏出一只兔子來，大家全部都驚呆了。我的一個疑問是，法律如果沒有了專業(yè)化的特性，法律人的語言完全混同于大眾的日常語言，那么是否會喪失法律表意和交流的精確性，而如果沒有了這種精確，司法的確定性也就蕩然無存了。司法改革兩岸談（下）

蘇永欽：

非常不敢當，還是先回頭補充一下違憲審查，從我們發(fā)展的經驗來看，憲法在一個不夠民主的體制之下，大概不太可能變成制衡統(tǒng)治集團的工具，相反它一定會變成統(tǒng)治集團的工具，美國有一個學者叫Karl Loewenstein，他用兩個概念來形容兩種非民主國家的憲政，一個叫語義的憲法，一個叫名目的憲法，名目的憲法是說，因為憲法實際上是擺在一邊的，供在那里不用，社會上充滿了違反憲法的事實，沒有人理它，有憲法和沒有憲法一樣。另外一種情形則是在維權體制之下，把憲法語義化了，因此不但有憲法而且用憲法，也很少違憲的事實，問題是憲法變成了統(tǒng)治者的工具，在任何時候都只能配合政治的需要，你說要修改就修改，你說要怎么解釋就怎么解釋，違憲審查徒具其名，只是專制統(tǒng)治的“不在場證明”而已。這兩種情況當然都不是現代憲政主義所要的。

臺灣經歷的情況其實比較接近語義憲法，在面臨非常大的政局困難時，比如沒有辦法改選中央民意代表，它選擇的不是讓違憲事實繼續(xù)存在，而是由大法官做出第31號解釋，給不改選的國會一個合憲的基礎，等到釋憲的空間都沒有了，就由國民大會修憲，事情就解決了，這時候老實說哪里還需要違憲審查，即使有少數認定違憲的解釋，大家也可以非常有默契的，好像沒看到它一樣。剛剛舉的法院隸屬解釋，因為只是單純解釋，沒有指出什么法律無效，整整20年沒有做任何的調整。違憲審查會發(fā)生作用，也就是憲法開始被當成是一個制衡統(tǒng)治集團的工具，以憲法作為政治的基本游戲規(guī)則，大概都是到了整個體制民主化以后，這個過程當中做任何制度上的努力或程序上的修改都無濟于事，但就如我在上一問題表達的看法一樣，不需要就此放棄努力，司法改革永遠可以和政治改革做良性的互動。

回到新的話題，任何一個可以響應社會需要、有效率的司法，都需要有一些配套的東西，最重要就是法律職業(yè)，如我一開始提到的，韋伯所說現代法律的特征就是走向形式理性，很重要的形式化工具就是法律職業(yè)，這些專業(yè)人員要和一般營業(yè)脫離，和一般公務員脫離，而有一套自己的職業(yè)倫理和自己管理的方式，這個專業(yè)是支撐獨立司法的必要手段。過了專業(yè)化這個階段以后也許就可以去談前面談到的循環(huán)，對過度專業(yè)化加以修正，比如加入一些陪審或參審的因素，增加更多非訟解決爭議的機制等等。等后者又發(fā)展過了頭，引起新的社會問題，再回頭增加專業(yè)化因素。但無論如何，循環(huán)的基礎一定是已經先完備了一個司法基礎架構，包括穩(wěn)定的法律職業(yè)。

法律職業(yè)當然每個國家的情況不太一樣，甚至有不同的傳統(tǒng)，比如在歐洲，特別是南歐，他們談到法官這個觀念的時候，檢察官和法官是不分的，都是一種客觀適用法律于個案的司法公務員，但在美國對檢察官和法官的看法就完全不一樣。又比如在法國和德國有一個法律職業(yè)是非常重要的，就是公證人，公證人是在司法之前預防訴訟的法律職業(yè)，在這些國家都很受民眾信賴，收入比律師還高。大陸法系的法律教授，必須對法律文本作有系統(tǒng)的詮釋，法院相當程度依賴教授們對法律所做的系統(tǒng)詮釋。不同的司法傳統(tǒng)會表現在法律職業(yè)受到的待遇上面，但無論如何，最需要穩(wěn)定，最不能替代的專業(yè)當然就是法官、檢察官和律師，可以說是現代司法最核心的職業(yè)。

就臺灣來講，職業(yè)傳統(tǒng)有兩個淵源，一個來自大陸，包括法官檢察官和律師，另一個則是日本統(tǒng)治時代留下來的法律菁英，在日據時代大約是1900年開始建置法院，回到中華民國以后，社會上對于各種法律職業(yè)已經有一定了解，知道律師是干什么的，法官、檢察官是做什么的。當然大陸的律師傳統(tǒng)其實也很早，但是因為幅員太廣，律師人數也少，法制初建時期，很多地方還是由縣長來兼任審判職務，因此專業(yè)化過程很慢，臺灣一方面幅員比較小，人口比較少，集合了這兩邊的法律菁英，再經由政府有計劃的培訓，所以能比較快的完成法律職業(yè)的建立與普及，現在司法院和法務部都有訓練機構，律師則由公會負起職業(yè)訓練的任務，這部分是明顯較弱的一環(huán)。

律師的工作越來越重要，但比起其它大陸法系國家，臺灣對于律師職業(yè)的教育是非常不足的，早期等于只是借著極高難度的考試，讓考生自我教育，通過考試就丟給市場，由市場去對律師再教育，實際上等于讓消費者去承擔教育不足的后果。公會的功能完全不能和美國、德國這些國家來比，不僅教育功能不足，職業(yè)倫理的執(zhí)行也很弱，以致良莠不齊，法律服務業(yè)的消費者只能受到低度保障，實在是體制上很大的諷刺。最近十年才增加了半年的律師專業(yè)教育，但成效有限，不能和司法官受到的職業(yè)教育相提并論，顯示大家對于律師業(yè)在法治上的重要性還沒有正確認知，不愿意做更多的投資。說起來這幾年的司法改革，年輕律師們的貢獻很大，但改革別人很有一套，改革自己就不是那么回事了。比如很多律師主張要大幅調整現在的審判結構，要建立堅實的第一審，而使第三審成為嚴格的法律審，但嘴巴說得漂亮，任何限制上訴第三審的法案，到了立法院都會遭到律師團體杯葛。改革派的律師雖不包攬訴訟，但常常包攬“正義”，把自己當成正義女神的化身，即使對于司法制度一知半解，還是以大幅改革為己任，所有反對者都會被戴上反改革的帽子。本來應該保持政治中立的律師公會，碰到總統(tǒng)大選還特別活躍，這也說明律師職業(yè)的問題不小。早期的司法行政過度強調在朝和在野法曹的區(qū)隔，怕他們私相授受，漸漸又造成彼此不理性的對立，法官對律師不夠禮貌，律師也找機會修理法官，這種對立使得一個家庭式的、功能互補的法律專業(yè)未能在臺灣形成，在我看來，應該是未來司法改革的另一個重點。

整體來講，法律職業(yè)在過去50年來大體已經趨于穩(wěn)定，比較大的變化是公證人，這幾年開始建立民間公證人制度，但因為欠缺這樣的傳統(tǒng)，民眾不知道如何利用，勉強用法律去為他們創(chuàng)造案源，也會引起爭議，所以它的發(fā)展到目前為止還十分有限，未來需要再觀察。

至于臺灣的法律教育，基本上一直是走大陸法系的方式，和這里相當接近，學校提供四年的基本教育，授予學位，然后學術上可延伸到碩士班和博士班，如果參加國家考試，就可進入實務。國家考試司法官和律師是分開的，所謂三合一已經講了很多年，到現在還沒有實施，反倒是這里在賀老師等人的呼吁下，很快的走到三合一的考試，令人佩服。對于法律教育的批評也很多，現在比較大的方向，是如何擴大法律人的基本知識，希望能借鑒美國的法律教育，以學士后的教育為主，使法律人在知識和視野上不會太偏狹，也不會太年輕就成為法官，判人生死，不過學士后的法律教育若要普遍實施，沖擊太大，因為涉及教育成本，包括金錢和時間成本的大幅提高，學校擔心短期內可能會流失許多菁英，不愿意投入法律這個行業(yè)，所以現在還是以傳統(tǒng)學士教育為主，而以學士后教育為輔，這種原則例外關系會不會逆轉，現在還很難判斷，因為受學士后教育的人在考試上并不占便宜，實際上是更困難，學士后教育出身的人是否會在法律職業(yè)的表現上更為杰出，受到更大的重視，現在也看不出來，因此盡管兩制并存，傳統(tǒng)的法律教育恐怕還會維持相當長的時間。

【中間的討論從略】

賀衛(wèi)方：

暑假的學校往往比較安靜，就像冷漠的人的心一樣。但是今天卻很不一樣，很特殊，我們在這兒竟然有一場研討，而且這么多的人熱情參與，這真正是一個意外的收益。剛才李尚公律師對于司法改革效果的估計好像很低，說這種改革實際上沒有多大意思，或者研究本身也沒有太大的價值，實際上大家提出了很多問題非常有意思，包括張谷教授剛才提到的問題。我們一個是有分工的感覺，我們都知道我們是現代社會學術制度下生活的人，這個人有自己的專業(yè)領域，他能夠對自己專業(yè)領域的知識有一定的自信，但是越雷池一步以后就總覺得自己說話不那么硬氣，尤其是司法制度，我們研究的對象本身是涉及到社會方方面面的問題，正像張谷教授提到的民法典的制定并不僅僅是法學家小群體的壟斷事務一樣，一方面是我們研究的對象很大，另外一方面我們自己的知識領域非常狹窄，讓人感覺到特別無奈，因此能夠在自己的知識領域當中遵從良心的指引，發(fā)出自己的聲音，與此同時我們當然知道自己的知識是有限的，對于自己的知識和立場不斷地反思可能也是非常重要的。對社會的研究永遠面臨著一個悖論，你研究的對象不僅僅是外在于你個人的群體或者一種客觀的自然，而是包括研究者本身。按照測不準定理，溫度計本身也是有溫度的，所以永遠是測不準的。我們永遠對這個社會沒有非常絕對真理意義上的把握，這也是為什么交流是非常必要的原因。通過交流，我們可以獲得各種各樣不同的信息，獲得很多的教益，能夠反思自己思考中的缺陷和問題。

我讀蘇老師的著作經常能夠獲得一種教益，盡管我們都知道兩岸的司法改革有著時間段上的差異。不過，今天很好的一點是，我們并沒有因為這樣的差異而難以交流，相反，我們有一種理解的愉悅。錢鍾書先生在為他的著作臺灣版所寫的序言中，曾經引用古詩里吟詠水的詩句表達語言在交往中的復雜作用：水可以讓我們的交往成為可能——“君家門前水，我家門前流”。但是水也常常讓我們相互阻隔，沒有辦法交往——“盈盈一水間，默默不得語”。我們知道，退回30多年前，海峽兩岸這樣的交往是完全不可能的。現在盡管兩岸有這樣那樣的問題，我們到臺灣開會手續(xù)辦起來總是很麻煩，不過我特別高興的是在總體來說不是特別讓人喜歡的氛圍里，兩岸的法學界有這樣愉快而有益的交流。每次蘇老師以及臺灣的其他法學同行到北京來，都能夠給我們帶來新鮮的知識和愉快的心情，為了這一點，我要特別感謝蘇老師。

今天到來的有許多中國法律界非常重要的人物，包括媒體的主編、編輯，包括律師界的大牌律師和法院、檢察院的重要人物，有些朋友發(fā)表了自己精彩的見解，有些朋友還沒有發(fā)言，但是還是在這兒坐了一下午費心費力的參與，我要對各位表示衷心的感謝。另外，當然還要特別要感謝王文杰教授，他一直是兩岸溝通的橋梁，為蘇老師這次和我個人的對話，文杰教授很早就開始籌劃，不斷地一次一次打長途電話，費用花了很多不說，最后都沒來得及讓你說話，真的特別遺憾，我想下一次你來專門安排給學生做一次講演，作為我們的一點補償吧。我也要感謝北大法學院和來自其他學校的同學們，看到網上的信息你們就過來了，我相信，你們的參與不僅讓這個會議室有點“人滿為患”，也讓蘇老師和我覺得這場對話格外的富于意義。謝謝大家！

第二篇：談鐵路司法改革

談鐵路司法改革

山西省政府、省檢察院與太原鐵路局簽署協(xié)議,將太原鐵路檢察機關移交給地方檢察院,實行屬地化管理。這是我國首個鐵路檢察機關整體移交地方的事例,是鐵路司法體制改革的創(chuàng)新之舉,具有標志性意義。

我國是人民民主專政的國家，所謂的公權力，不是某某一個社會財團集體的部分權力，我國是社會主義國家，是以馬克思主義為指導的社會主義國家，為實現全民的權利的國家，所有的國家機關所行使的都是屬于人民的公權。所以說，“公權力”的行使需要得到保障，而不僅僅是“公共權利”得到保障。

在社會主義物質資料日趨豐富的當今社會，權利與權力的民主與公正成了人們的新的追求。這是社會主義發(fā)展的另一個階段。在這個新階段里人們追求精神文明，這其中包括了政治民主，法制公正的內容，這些內容不僅僅局限于政治領域，這些內容更有利于提高人們的精神生活，使得人民更具幸福感。

司法機關是調整社會秩序的重要部分，司法機關的純潔性決定了整個司法體制的高效與公正。

在鐵路系統(tǒng)內部單設公安、檢察和法院機構,是中國現行司法體制上的一個“特例”。形成這一現象的原因錯綜復雜,從歷史上看,早在計劃經濟年代,鐵路公安機構就已獨立存在。上世紀80年代初期,鐵路系統(tǒng)迅速組建起隸屬于自己的三級檢察院和法院,負責審理涉“鐵”案件。而鐵路系統(tǒng)長期政企合一,除鐵道部外,各鐵路局及其以前所屬的分局,早已成了企業(yè)性質。鐵路系統(tǒng)的公安局、檢察院和法院,實際上成為在國有企業(yè)管轄下但又行使著國家治安、司法權力的機構,它們的人事、財政和物資裝備等全然受著鐵路企業(yè)的管控和調度，的確很混亂。

從任命的檢察官、法官的組成來看，他們的屬性只能說是企業(yè)工作人員。他們沒有經過全國性的統(tǒng)一的國家司法考試，他們的學歷也根本沒有達到本科及本科以上，他們也很難組織司法培訓。但是他們負責了有關于鐵路系統(tǒng)的各種民事、刑事案件。很難想象，在全國地方司法機關的工作人員大都高學歷的情況下，還存在著這樣的一個特殊的“公檢法”部門。

從而導致鐵路司法部門與國家憲法和法律規(guī)定及現代法治理念、司法精神相去甚遠。人們不僅由此會對鐵路司法的獨立性、客觀性產生懷疑,也會對其訴訟過程及案件裁決的公正性、公信力形成不滿。

權力是來源于人民，人民主權。人民有權利清楚地知道公權力到底是怎么運行。

鐵路司法改革，是一個解決司法歷史遺留問題的重要舉措，是創(chuàng)新之舉，也極具有標志性的意義，對于司法隊伍的純潔性和司法活動的公正性起著非常重要的作用。

第三篇：司法改革

中國法院網訊(張先明)7月9日上午，最高人民法院在山東省濟南市召開新聞發(fā)布會，公開向社會發(fā)布《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱“四五改革綱要”）。最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮應邀出席發(fā)布會，全面介紹了“四五改革綱要”的總體思路、主要內容和推進措施。

一、總體思路和主要特點

談及“四五改革綱要”的制訂起因時，賀小榮表示，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，確定了各項改革任務的路線圖和時間表。中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，對若干重點難點問題確定了政策導向。為貫徹黨的十八屆三中全會精神，進一步深化司法體制改革，最高人民法院結合法院工作實際，在深入開展調研、廣泛征求意見基礎上，研究制定了“四五改革綱要”，并報中央審批同意。

作為指導未來五年法院改革工作的重要綱領性文件，賀小榮指出，“四五改革綱要”明確了改革的總體思路，即：緊緊圍繞讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的目標，始終堅持司法為民公正司法工作主線，著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，著力推進國家治理體系和治理能力現代化，到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系，為建設法治中國、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的司法保障。

賀小榮表示，“四五改革綱要”在謀篇布局與內容設置上體現了四個重要特點：一是整體性。綱要提出的改革舉措嚴格與黨的十八屆三中全會決定和中央司改意見“對表”，是對中央改革任務的分解、延伸與細化，兼顧了人民法院牽頭和參加的各項任務。凡是人民法院牽頭的改革任務，綱要表述較為詳細，并提出了明確要求；凡是人民法院配合中央其他部門推進的改革任務，綱要表述較為原則，側重協(xié)同推進。二是系統(tǒng)性。綱要充分考慮了改革舉措之間的關聯(lián)性，在內容設置、進度安排、成果形式上能夠相互呼應，確保改革穩(wěn)妥有序推進。三是科學性。綱要內容主次分明，堅持以問題為導向，將建立符合司法職業(yè)特點的法院人員管理制度作為重要抓手，將健全審判責任制作為關鍵環(huán)節(jié)，做到整體推進與重點突破相結合。四是連續(xù)性。綱要立足中國國情，科學研判形勢，在總結梳理人民法院之前三個“五年改革綱要”的成果經驗基礎上，結合前期試點工作，確定了需要繼續(xù)推進的項目和需要調整的內容。

二、主要內容

圍繞建立具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一關鍵目標，“四五改革綱要”針對8個重點領域，提出了45項改革舉措。

1.深化法院人事管理改革

長期以來，我國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現司法職業(yè)特點，也不利于把優(yōu)秀人才留在審判一線。針對上述問題，“四五改革綱要”提出，要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。

賀小榮指出，為了深化法院人事管理改革，“四五改革綱要”提出的主要改革措施有：一是配合省以下法院人事統(tǒng)管改革，推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。二是推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。三是建立法官員額制，對法官在編制限額內實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線。四是完善法官等級定期晉升機制，確保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。五是完善法官選任制度，針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生。

2.探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度

為維護國家法制統(tǒng)一，優(yōu)化司法資源配置，“四五改革綱要”就建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度作出了安排。

賀小榮表示，這一制度的主要措施有四項：一是在管轄制度方面，通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件和環(huán)境保護案件得到公正審理。二是在法院管理方面，鞏固鐵路運輸法院管理體制改革成果，將林業(yè)法院、農墾法院統(tǒng)一納入國家司法管理體系，改革部門、企業(yè)管理法院的體制。三是在機構設置方面，建立上級法院在重大、疑難、復雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制。進一步推動環(huán)境資源審判機構建設。四是在法院設置方面，推動在知識產權案件較集中的地區(qū)設立知識產權法院。

3.健全審判權力運行機制

讓審理者裁判、由裁判者負責，這是司法規(guī)律的客觀要求。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內部層層審批，辦案權責不明等問題。針對上述問題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關鍵環(huán)節(jié)，推動建立權責明晰、權責一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

賀小榮指出，在完善審判責任制方面，主要措施有五項：一是完善主審法官、合議庭辦案機制。選拔政治素質好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經驗豐富的審判人員擔任主審法官，作為獨任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)中的共同參與和制約監(jiān)督機制。二是改革裁判文書簽發(fā)機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發(fā)。三是建立科學合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價體系，實現法官評價機制、問責機制、懲戒機制與退出機制的有效銜接。四是科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發(fā)表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。五是建立法官懲戒制度，設立法官懲戒委員會，既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。

賀小榮表示，主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長的審判監(jiān)督制約機制并不是對立關系。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進一步完善審判監(jiān)督制約機制，主要措施有五項：一是在加強專業(yè)化合議庭建設基礎上，實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，建立分案情況內部公示制度。二是對于變更審判組織或承辦法官的，應當說明理由并公示。三是規(guī)范案件審理程序變更、審限變更的審查報批制度。四是規(guī)范院、庭長對重大、疑難、復雜案件的監(jiān)督機制，建立院、庭長在監(jiān)督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。五是依托現代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監(jiān)督權的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必擔責。

4.加大人權司法保障力度

為強化對公民人身權利、財產權利和訴訟權利的司法保障，“四五改革綱要”提出要建立和完善以庭審為中心的審判機制，有效發(fā)揮審判對偵查、起訴的制約和引導作用，確保司法公正。

賀小榮表示，為了加大人權司法保障力度，“四五改革綱要”主要制訂了五項措施：一是嚴格實行非法證據排除規(guī)則，進一步明確排除非法證據的程序和標準。二是建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認真審查、及時處理的機制。完善審判環(huán)節(jié)重視律師辯護、代理意見工作機制。三是健全司法過錯追究機制，統(tǒng)一司法過錯責任認定標準。四是規(guī)范處理涉案財物的司法程序，明確人民法院處理涉案財物的范圍、標準和程序。五是進一步完善輕微刑事案件快速辦理機制。在立法機關的授權和監(jiān)督下，有序推進刑事案件速裁程序改革。

5.進一步深化司法公開

最高人民法院已于去年啟動審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開三大平臺建設。在前期工作基礎上，“四五改革綱要”對深化司法公開工作提出了更高的要求。

賀小榮表示，為了進一步深化司法公開，“四五改革綱要”主要制訂了四項措施：1.完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽席位信息的公示與預約制度。推進庭審全程同步錄音錄像。規(guī)范以圖文、視頻等方式直播庭審的范圍和程序。

2.完善審判信息數據庫，方便當事人自案件受理之日起，在線獲取立案信息和審

判流程節(jié)點信息。3.繼續(xù)加強中國裁判文書網網站建設，嚴格按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，實現四級人民法院依法應當公開的生效裁判文書統(tǒng)一在中國裁判文書網公布。4.整合各類執(zhí)行信息，方便當事人在線了解執(zhí)行工作進展，實現執(zhí)行信息公開平臺與各類征信平臺的有效對接。

6.明確四級法院職能定位

為合理定位四級法院職能，“四五改革綱要”提出要建立定位科學、職能明確、監(jiān)督得力、運行有效的審級制度。

賀小榮表示，這一改革的主要措施有四項。一是進一步改革民商事案件級別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法，將絕大多數普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院，輔之以加強人民法庭和訴訟服務中心建設，強化基層人民法院化解矛盾的職能。二是規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關系。完善提級管轄制度，明確一審案件管轄權從下級法院向上級法院轉移的條件、范圍和程序，充分發(fā)揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、復雜和新類型案件，指導類案審判工作，確保法律統(tǒng)一適用的功能，壓縮個案請示空間。三是改革法院考評機制，廢止沒有實際效果的考評指標和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法，消除不同審級法院之間的行政化。四是推進最高人民法院內設機構改革，建立真正符合最高人民法院法律職能的機構設置模式。同時，最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉化為指導性判例的機制，充分發(fā)揮其確保法律統(tǒng)一正確實施、維護國家法制統(tǒng)一的職能。

7.健全司法行政事務保障機制

賀小榮表示，“四五改革綱要”立足審判權的中央事權屬性，就健全法院司法行政事務保障機制推出了一系列有力舉措：一是配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經費統(tǒng)一管理機制改革。二是嚴格“收支兩條線”管理，地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物，以及追繳的贓款贓物等，統(tǒng)一上繳省級國庫。三是推進法院內設機構改革。建立以服務審判工作為重心的機構設置模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務的工作機制，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。四是深化司法統(tǒng)計改革，以“大數據、大格局、大服務”理念為指導，建立司法信息大數據中心。

8.推進涉法涉訴信訪改革

賀小榮指出，“四五改革綱要”提出建立訴訪分離、終結有序的涉訴信訪工作機制，主要措施有四項。一是完善訴訪分離工作機制，明確訴訪分離的標準、范圍和程序。二是建立就地接訪督導機制，創(chuàng)新網絡辦理信訪機制。三是探索建立律師為主體的社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。四是推動完善司法救助制度，研究出臺人民法院司法救助實施細則，切實發(fā)揮司法救助在幫扶群眾、化解矛盾中的積極作用。

三、落實和推進

賀小榮透露，為認真貫徹中央決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好落實和推進改革工作，最高人民法院成立了司法改革領導小組，由最高人民法院院長周強同志擔任組長，負責研究確定改革要點、審議改革方案、聽取進度匯報、討論重大問題。最高人民法院司法改革領導小組辦公室作為具體辦事機構，負責“四五改革綱要”的組織協(xié)調、實施推進、試點管理、督促檢查和評估總結工作，并及時向中央全面深化改革領導小組辦公室、中央司法改革領導小組辦公室報告改革進展、請示重要事項。

賀小榮表示，“四五改革綱要”發(fā)布后，最高人民法院將配套推出貫徹實施方案，明確各項改革措施的牽頭部門和參加部門，科學確定路線圖和時間表，建立情況通報、督導檢查、評估總結制度，做到每項改革任務都有布置、有督促、有檢查，確保各項任務不折不扣完成。

第四篇：司法改革

申論熱詞：司法改革

廣東法院系統(tǒng)當前正推行一系列“去行政化”改革，頗受輿論關注。廣東省高級人民法院院長鄭鄂表示，司法不公的原因絕大多數并不是因為司法腐敗。而“司法行政化是導致司法公信力下降的因素之一”。

司法機關與行政機關在性質、職能、權屬、運轉等方面均存在較大區(qū)別，用行政化的方式管理司法、運作司法，將不可避免地給司法的獨立性、中立性、被動性和程序性等，都帶來傷害。

應當說，司法高層曾對“司法去行政化”改革給予了關注。在最高人民法院于1999年出臺的《人民法院第一個五年改革綱要(1999-2003)》中，明確指出，“審判工作的行政管理模式，不適應審判工作的特點和規(guī)律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮。”針對此，在這個以及后一個法院改革“五年綱要”中，均不乏“司法去行政化”的具體舉措出臺。這10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大眾化”來概括。客觀評價，司法機關在“去行政化”上雖然作出過頗多努力，但進展始終不大。個中原因或就在于，這并不是最高法院一家所能決定的改革。比如，若取消法官們的行政職級，他們拿什么去套工資與福利?一個簡單的方案是，按司法職業(yè)的特點另立司法職級。而接下來的問題則是：誰認可你這一套?

不僅司法官員的去行政化步履維艱，司法活動的去行政化同樣阻礙重重。法院內部的“個案請示”被認為是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五綱要”曾明確要求應“逐步取消，并進行訴訟化改造”。但到了“法院改革三五綱要”，又變成了“規(guī)范下級法院向上級法院的請示報告制度”。用“規(guī)范”來替代了 “取消”，無疑是認同了行政化的“個案請示”，而在事實上將司法固有的審級制度給人為架空了。

這種改革的反復無疑在向我們傳遞出司法去行政化任重道遠的信息。在這樣的背景下，廣東法院系統(tǒng)所堅持的去行政化實踐，顯得更加不易。當務之急，是如何將這些可貴的改革經驗向全省，乃至向全國法院系統(tǒng)推廣。這仍然需要頂層設計和自上而下的推動。司法體制改革的緊迫性，也不僅在于當下的司法公信堪憂。還因為中國是在司法權威尚未確立的基礎上，就遭遇到了一個自媒體時代。司法的信息壟斷、知識壟斷和權力壟斷被迅速打破，普通民眾也擁有了更多、更便捷評議司法的輿論平臺。司法一方面必須要面向民眾，另一方面，又必須盡快回到司法的原點，回到依法獨立行使審判權的憲法原則上來。司法去行政化是整個司法體制改革的重要組成部分，但絕不是最難的那部分。由此破局，當為可行的選擇。期盼“法院改革四五綱要”能夠正視和吸納廣東法院系統(tǒng)在去行政化上的諸多經驗，切實推動司法體制變革的到來。

第五篇：改革熱點面對面之九—談司法體制改革

《改革熱點面對面》連載九

讓人民感受到公平正義

——談司法體制改革

《 光明日報 》（2014年09月01日 02 版）

“國無法則人無矩，法不公則國不穩(wěn)。”司法是司法機關依法處理案件的專門活動，承擔著權利救濟、定分止爭、制約公權的社會功能，擁有“生殺予奪”的大權。在社會生活中，人們的生命、財產、健康和安全等各項權益保障，都與司法制度密切相關，司法被稱為維護社會公平正義的最后一道防線。但近些年來，司法不公現象時有發(fā)生，引發(fā)了人們的持續(xù)關注。必須加大司法體制改革力度，建設公正高效權威的社會主義司法制度，不斷提高司法公信力，努力讓人民群眾在每一個案件中都能感受到公平正義。

一 司法體制改革勢在必行

司法制度是一個國家重要的政治制度。一個國家實行什么樣的司法制度，歸根結底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家的司法制度，關鍵看是否符合國情、能否解決本國實際問題。

我國司法制度總體上是適應我國國情和發(fā)展要求的。同時要看到，在司法活動中還存在一些突出問題，比如，關系案、人情案、金錢案時有發(fā)生，“信訪不 信法”、司法公信力不足等，老百姓對司法不公、司法腐敗意見很大。出現這些問題，原因是多方面的，其中司法體制和工作機制不合理是一個重要原因。

司法人財物受制于地方。目前，我國司法人員和經費實行分級管理、分級負擔的體制，地方法院、檢察院的“官帽子”“錢袋子”捏在地方手里。“人在屋檐下，不得不低頭。”一些地方領導借此“打招呼”“遞條子”，導致司法活動容易受到干擾，司法機關依法獨立公正行使職權難以保障。

司法行政化問題突出。司法活動講究親歷性，是審與判的統(tǒng)一。在現行體制下，法官審理的一些案件，審判結果要經過庭長、院長層層審批后作出，甚至存在“不管誰審案，官大的說了算”的現象，這種審者不判、判者不審的情況，直接影響司法公信力。同時，將司法人員等同于一般公務員管理，缺乏符合職業(yè)特點的管理制度和成長通道，待遇與行政級別掛鉤，很多法官、檢察官骨干為了提高待遇，離開一線辦案崗位，去競爭綜合管理崗位，影響了辦案質量的提高。

司法不公開不透明。在目前司法活動中，不愿公開、不敢公開、不會公開以及選擇性公開的問題比較突出，案卷關鍵信息查不到、庭審旁聽“一證難求”、裁判文書“知其然不知其所以然”、在輿論炒作面前“失語”等問題時有發(fā)生。這種不透明的運作機制，為暗箱操作留下了空間。

這些問題不僅損害司法制度的公正高效權威，而且影響社會公平正義的實現。近年來，我們已經在推進司法體制改革上邁出了重要步伐，取得了明顯成效，但要從根本上解決存在的問題，還要靠深化司法體制改革。黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全面部署。2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對若干重點難點問題確定了政策導向。

微評

司法是老百姓講理的最后一條路，此路不通就等于斷了后路，甚至會走向違法的不歸路。

司法不公，再好的法律也沒有威懾力，甚至淪為可以隨意涂擦的“文字游戲”。

司法如果被權力干擾，會讓公平正義很受傷。

司法可以神圣，但不能神秘，司法越神秘，公平越難尋。

曬政策 司法體制先行試點的4項改革和試點地方及政策導向

◆4項改革：完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理。

◆試點地方：在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點。

◆對7個方面提出政策導向：1.對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度；2.建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線；3.完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質和專業(yè)能力；4.完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監(jiān)督制約機制；5.健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業(yè)保障制度；6.推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；7.完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。

二 怎樣確保司法機關依法獨立公正行使職權

“法不阿貴，繩不繞曲”，這是戰(zhàn)國時期法家代表人物韓非子的一句名言。講的是，法律只有不依附和討好金錢、權勢，才能保證其公正。在現代法治社會，能否保持司法獨立公正，對于維護法律的公信力和權威性至關重要。

我國憲法明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這是保障國家法律統(tǒng)一正確實施、建設公正高效權威的社會主義司法制度的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，社會上反映比較多的是司法地方化的問題，有的地方以權壓法、干預司法的現象突出。為此，這次改革出臺一系列舉措，確保依法獨立公正行使審判權、檢察權。

推動人財物統(tǒng)一管理。俗話說：“吃人家的嘴短，拿人家的手軟。”減少地方對司法的干擾，司法機關必須擺脫人財物對地方的依賴。應本著循序漸進原則，先將省以下地方法院、檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理。地方各級法院、檢察院和專門法院、檢察院的經費由省級財政統(tǒng)籌。地方法院、檢察院法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免。

完善司法管轄制度。案件交給誰來審，就像賽場上誰來吹哨，只有裁判和比賽雙方沒有利害關系，才能確保審判公正。這次改革提出探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄、指定管轄，審理容易受到地方干擾的行政案件或跨地區(qū)民商事案件、環(huán)境保護案件等。研究設立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院。

健全司法人員管理制度。司法人員的職業(yè)有其特殊性，必須具備豐富的實踐經驗、良好的法律專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)操守，對于他們的管理不能完全等同于公務員管理。要建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，實施分類管理，區(qū)分法官、檢 察官與司法輔助人員、司法行政人員，建立有別于普通公務員的法官、檢察官專業(yè)職務序列及工資制度。提高法官、檢察官入職門檻，在省一級設立遴選委員會，建立逐級遴選制度，實行有別于普通公務員的招錄辦法，健全職業(yè)保障制度，增強司法人員的整體素質。

問與答

問：什么是提級管轄和指定管轄？

答：提級管轄，是指提高一審案件管轄的法院級別。如行政訴訟案件通過提級管轄，脫離行政機關的轄區(qū)限制，由級別較高的法院審理級別較低的行政機關作出的具體行政行為，案件的審判不受行政機關的干涉。

指定管轄，是指由上級人民法院指定下級人民法院對某一案件行使管轄權，以適應審判實踐的需要，保證案件得到及時正確地裁判。

三 怎樣健全司法權力運行機制

2012年9月以來，江蘇省江陰市法院啟動審判權運行機制改革，組建以獨任法官為核心，法官助理、書記員參加的審判團隊，賦予獨任法官裁判決定權、6 文書簽署權，取消庭長、院長案件審批權，審判質量和效率大幅提升。這一改革探索，釋放出巨大的“審判生產力”，為全國完善司法權力運行機制提供了鮮活樣本。

司法權力運行機制，簡而言之，就是司法權力怎么配置、怎么運轉。權責明晰的司法權力運行機制，是公正、高效、廉潔司法的必要保障。這次改革提出要優(yōu)化司法職權配置，理順司法權與司法行政事務管理權、司法權與監(jiān)督權的關系，健全權責統(tǒng)一、權責明晰的司法權力運行機制。

針對當前司法領域存在的判審分離、權責不明等問題，最重要的就是要著力健全司法責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。這就好比醫(yī)生看病，只有親自望聞問切，才能對癥下藥；法官判案，也只有親臨其境，全面了解案情，才能保證結果公正。如果審者不判、判者不審，不僅辦案質量難以保證，而且錯案責任追究也難以落實。

完善主審法官、合議庭辦案和檢察官辦案責任制。根據案件性質和數量在全院范圍內確定若干刑事、民事、行政等小合議庭，每個合議庭設立1個以主審法官為核心的審判團隊。實行主審法官負責制，將以往分散到庭長、院長等各環(huán)節(jié)行使的人員調配、工作考核、案件分配、事實認定和法律適用、裁判文書簽發(fā)等權力，都集中到主審法官手中行使。一旦出現錯案，相應的責任也由主審法官承擔。明確檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責。改革審判委員會制度。審委會是人民法院內部對審判工作實行集體領導的組織形式，任務是總結審判經驗，討論重大或疑難案件。過去，審委會往往不直接參加審理，通過開會聽匯報就得出判決結果。此次改革要求審委會從“開會審核”變?yōu)椤伴_庭審理”，明確了審委會委員必須參加合議庭審理案件的標準、程序，推進完善審委會及委員直接審理重大、復雜、疑難案件的制度。

明確四級法院職能定位。在案件審理中，一些法院面對“拿不準”的案件，動輒向上級法院請示，根據指示定案，變相地將上下級法院審級監(jiān)督變?yōu)閷徟P系，使兩審并為一審，實質上剝奪了當事人的上訴權。為了克服這種弊端，必須進一步規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關系，確保審級獨立。探索發(fā)揮一審法院明斷是非定分止爭，二審法院案結事了，再審法院有錯必糾，最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實施的職能。

問與答

問：什么是合議庭？

答：合議庭，是指人民法院審理案件時，由一定數量的審判人員，采取法定的形式所組成的審理案件的組織。其成員不是固定不變的，而是臨時組成的，由院長或者庭長指定審判員一人擔任審判長，院長或庭長參加審判案件的時候則自 8 己擔任審判長。合議庭評議案件時，如果意見分歧，應當少數服從多數，但是少數人的意見應當記入評議筆錄，由合議庭的組成人員簽名。

鏈接

上海司法改革試點在完善司法責任制方面的有關舉措

上海從推行主審法官、主任檢察官辦案責任制入手，科學劃分內部辦案權限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位。

◆在適用簡易程序審理案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責。

◆在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任；主任檢察官在檢察長依法授權內對作出的案件處理決定承擔辦案責任。

◆法院、檢察院的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。

◆改革審判委員會制度，大幅減少個案指導，強化審委會總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。

聲音

陳衛(wèi)東：司法系統(tǒng)內部管理機制要厘清

中國人民大學法學院教授陳衛(wèi)東認為，在司法系統(tǒng)的內部管理機制中，要明確上級法院和下級法院之間是審級監(jiān)督關系而非行政領導關系，絕不能因為實行司法系統(tǒng)內部的垂直管理而加重司法行政化傾向。

四 怎樣在司法活動中保障人權

2013年6月起的半年時間內，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等，從各自工作層面，出臺了防止冤假錯案的工作性意見。這些規(guī)定覆蓋了刑事訴訟活動的偵查、批捕、起訴、審判等全部環(huán)節(jié)，形成了防錯糾錯的“制度鏈”，為防止出現冤假錯案、保障司法活動中的人權提供了有力保證。

司法肩扛公正天平、手持正義之劍，關乎公民的名譽、財產、自由乃至生命。在司法活動中，守好保障人權的屏障，讓百姓在每一個案件中都感受到公平正義，10 是司法機關的天職。隨著黨的十八屆三中全會精神的落實，隨著司法體制改革一系列舉措的出臺，我國人權司法保障制度將進一步完善，對人權的司法保障將得到切實加強。

嚴守防止冤假錯案底線。1個冤假錯案的負面影響，足以摧毀99個公正裁判積累起來的良好形象。這就是“100-1=0”的道理。要嚴格落實關于防止、發(fā)現、糾正冤假錯案的有關規(guī)定，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，努力避免發(fā)生一起冤假錯案，更好地維護人民合法權益，維護法律的尊嚴和權威。今后，辦案機關對被拘留、逮捕犯罪嫌疑人的訊問，必須在看守所訊問室進行，并全程同步錄音或錄像。嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規(guī)則，刑訊逼供取得的口供，不得作為定案根據。對定罪證據不足的案件，堅持疑罪從無，不得降格作出“留有余地”的判決。

加強弱勢群體的法律幫扶。提供司法救助和法律援助，為貧弱群眾撐起法律“保護傘”，是司法扶弱濟貧、維護公正的體現。這次司法體制改革提出，要健全國家司法救助制度，完善法律援助制度。有關部門已經出臺《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》，下一步，要進一步通過立法，健全制度，擴大經費來源，規(guī)范相關程序，調動整合各方面的積極性和力量，把有限的救助資源公正、高效地用到最需要的人身上，讓老百姓“法理之外、情理之中”的實際困難得到更好解決。

健全社區(qū)矯正制度。勞教制度廢止后，將被判處管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋等社會危害性小、悔罪表現好的罪犯置于社區(qū)內，由專門機關和社會團體、志愿者一起進行管理和教育矯正，避免監(jiān)獄內“交叉感染”。要進一步健全社區(qū)矯正制度，盡快制定出臺社區(qū)矯正法，規(guī)范適用范圍、程序、責任主體和保障機制，鼓勵和支持社會工作者、志愿者更廣泛地參與進來，更好地解決矯正人員就業(yè)、就學、最低生活保障、社會保險以及心理康復等問題，幫助他們更好地回歸社會。

問與答

問：什么是疑罪從無？

答：疑罪從無，是指在既不能證明被告人有罪又不能證明被告人無罪的情況下，推定被告人無罪。這一司法原則體現出對公民人權的保障和尊重，也是現代刑事司法文明與進步的重要標志之一。

五 怎樣保證司法在陽光下運行

法治發(fā)展的實踐告訴我們，公平正義不僅應當得到實現，而且要以人們看得見的方式實現。崇尚公正的司法，更應該擁抱陽光，讓司法權力透明運行，以公開促進公正。

近年來，隨著各地司法機關普遍設立審判、檢務公開大廳，建立新聞發(fā)言人制度，開通官方微博等，司法神秘的面紗正逐漸揭開。僅2013年，全國法院官方微博新增660多個，有近20個省份的法院系統(tǒng)出現微博直播庭審的案例。面對社會信息化的迅速發(fā)展，特別是人民群眾日益增長的權利意識、監(jiān)督意識，必須加大司法公開力度，使司法公開由“選答題”變成“必答題”。

拓寬公開渠道。進一步整合現有公開平臺，實現渠道的規(guī)范化、多樣化、常態(tài)化，讓百姓更方便快捷地了解司法信息。當前特別要適應信息社會快速發(fā)展的趨勢，善于運用手機、互聯(lián)網等新媒體發(fā)聲，將有關信息及時廣泛地告知公眾。2013年以來，中國法院庭審直播網、全國法院失信被執(zhí)行人查詢網相繼上線，檢察機關辦案信息查詢系統(tǒng)、公安機關互聯(lián)網執(zhí)法公開、新聞客戶端等平臺都在抓緊建設和完善中，當事人和公眾及時、全面了解司法、參與司法、監(jiān)督司法將有更便捷的平臺支撐。

擴大公開內容。很多案件都和老百姓利益密切相關，除法律規(guī)定的情形外，應當盡可能公開相關內容，保障公眾的知情權和監(jiān)督權。司法機關應摒棄“猶抱琵琶半遮面”的選擇性公開，依法保障當事人和公眾“應知盡知”。法院庭審全程要同步錄音錄像，將每一個細節(jié)呈現給公眾。強化法律文書說理，讓公眾不僅知道案子怎么判，還要明白為什么這樣判；檢察院建立終結性法律文書公開制度，對影響較大的特定案件或有爭議的案件，主動或依申請開展公開審查、公開答復。主動接受監(jiān)督。司法公開，不僅要將信息“晾”出去，還要將群眾監(jiān)督“請”進來。進一步完善人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓展人民群眾有序參與和監(jiān)督司法的途徑。規(guī)范人民陪審員的選任條件，改革選任方式，擴大參審案件范圍，落實參審案件的職權，強化人民陪審員實質性參與審理的制度保障。健全人民監(jiān)督員制度，通過科學設置監(jiān)督員選任方式、拓展監(jiān)督范圍、規(guī)范和完善監(jiān)督程序，切實增強監(jiān)督效果。

聲音

周強：推進司法公開，要著力實現“四個轉變”

最高人民法院院長周強認為，變被動公開為主動公開，變內部公開為外部公開，變選擇性公開為全面公開，變形式公開為實質公開，不斷完善三大平臺的互動功能、服務功能和便民功能，把深化司法公開變成人民法院和人民群眾雙向互動的過程。

深閱讀

1.《最高人民法院工作報告》，《人民日報》2014年3月18日。

2.《最高人民檢察院工作報告》，《人民日報》2014年3月18日。