第一篇：濟南新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題研究

濟南新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題研究

【摘要】新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。當下，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中普遍存在農(nóng)民工以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)在城鎮(zhèn)生活，但身份仍然是農(nóng)民，不能同時獲得城市居民身份，無法真正融入城市中去的問題，而農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題的根本出路。文章分析了濟南在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民工市民化存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出科學合理的解決思路。

【關(guān)鍵詞】濟南，新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工市民化，研究

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）指出國家不但要給農(nóng)民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務(wù)，要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在新型城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，農(nóng)民工市民化涉及地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)化、身份轉(zhuǎn)變和行為方式文明轉(zhuǎn)型等多重轉(zhuǎn)變的過程，實現(xiàn)向新市民的轉(zhuǎn)變。

1引言

1.1農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

農(nóng)民工市民化，是指合理的制度安排下，離農(nóng)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工突破重重障礙，最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程和現(xiàn)象。從農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵可以看出，農(nóng)民工市民化不僅要解決農(nóng)民工的身份和轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)換問題，更重要的是使農(nóng)民工能夠獲得與城市居民同等的社會福利和公共服務(wù)，具備市民化的能力，被城市接納并融入現(xiàn)代城市文明。

1.2農(nóng)民工市民化的意義

1.2.1農(nóng)民工市民化是推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的迫切需要。農(nóng)民工這一龐大的社會群體在我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，為城市經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻。但是我國的農(nóng)民工仍然是城市中的“過客”，沒有城市市民身份，不能享受城市市民的同等待遇和社會福利。城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)民工市民化的脫節(jié)，嚴重制約了城市經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，迫切需要推進農(nóng)民工市民化進程。

1.2.2農(nóng)民工市民化是擴大內(nèi)需、促進消費的需要。擴大內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化既可增加投資，又能拉動消費，是經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

1.2.3農(nóng)民工市民化是從根本上解決“三農(nóng)”問題的內(nèi)在要求。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民（工）問題。農(nóng)民工問題不僅關(guān)乎擴大內(nèi)需，更關(guān)系到促進就業(yè)穩(wěn)定和改善民生。我國農(nóng)村人口眾多，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化僅由農(nóng)民在自己的一畝三分地上搞農(nóng)業(yè)顯然是不可能實現(xiàn)的。這就需要農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，需要從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)獲取較高收入。因此，要大力促進農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)型。

2濟南新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化存在的問題

查閱相關(guān)資料顯示，2014年濟南市有150多萬農(nóng)民工和大量城鎮(zhèn)外來常住人口，處于“半市民化”狀態(tài)，這些人口由于沒有城市市民身份，享受不到城市市民的同等待遇和社會福利。

2.1制度障礙導(dǎo)致農(nóng)民工利益得不到保障

社會制度是國家運行的根本保證。對于農(nóng)民工來說，制度是他們?nèi)谌氤鞘械囊淮笳系K。第一，戶籍制度。我國將戶籍分為城市戶口和農(nóng)村戶口，長期以來，這種戶籍制度限制了農(nóng)村人口向城市自由流動轉(zhuǎn)移，是造成城鄉(xiāng)居民待遇巨大差別的體制根源。第二，土地制度。在中國農(nóng)村，農(nóng)民有承包地和宅基地。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度法律上僅賦予農(nóng)民使用層面（而非持有層面）的承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清以及產(chǎn)權(quán)殘缺，征地制度對農(nóng)地所有權(quán)的強行征收，直接破壞了以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的背景下，造成了土地流轉(zhuǎn)、土地征用的制度性缺失，嚴重阻礙了新生代農(nóng)民工的市民化進程。第三，教育制度。農(nóng)民工子女跟隨父母到城市生活，很重要的一點就是能否順利上學。在當前情況下，幼兒園、小學、初中、高中的入學門檻都很高，很多學校要求農(nóng)民支付高額的擇校費，這顯然增加了農(nóng)民工的壓力。一些人迫于壓力，只好把子女留在農(nóng)村老家接受教育。

2.2農(nóng)民工綜合素質(zhì)普遍相對較低

綜合素質(zhì)是衡量農(nóng)民和市民群體質(zhì)量的集中體現(xiàn)，農(nóng)民工的綜合素質(zhì)是取得市民資格的重要條件，農(nóng)民工能否成功轉(zhuǎn)化為市民，取決于迸城農(nóng)民工自身的文化素質(zhì)和就業(yè)能力。素質(zhì)高的農(nóng)民，進城后容易獲得較多的就業(yè)機會以取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入，容易融入市民社會，培育市民觀念，承擔市民義務(wù)，得到市民認同。農(nóng)民工普通存在的問題是素質(zhì)偏低，有一些農(nóng)民，進城后根本找不到工作。因此，提高農(nóng)民工素質(zhì)迫在眉睫。

3濟南新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化的思路

3.1掃清制度障礙，切實保障農(nóng)民工的利益。首先，要進行戶籍制度改革。戶籍制度改革的根本方向應(yīng)該是將戶籍與福利脫鉤，剝離附加在戶籍上的不公平福利。要將獲得城市戶籍與放棄農(nóng)村土地權(quán)利脫鉤，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)民在平等自愿的基礎(chǔ)上探索財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的多種方式，優(yōu)化社會資源配置。另外，要全面放開中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制，使農(nóng)民工真正實現(xiàn)城市居民的轉(zhuǎn)變，平等享受城市居民的各項權(quán)益和公共服務(wù)。其次，落實農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育政策，完善后續(xù)升學政策。這是李克強總理在十二屆全國人大三次會議的講話中提到的。子女的教育問題是每一位家長都非常關(guān)心的問題。農(nóng)民工隨遷子女在流入地能夠平等的接受教育是農(nóng)民工家長最大的心愿。只有切實落實了該項政策，農(nóng)民工入城才沒有后顧之憂，才能在城安心工作，才能從心理上融入城市生活中。

3.2加強職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)。當今社會，各行各業(yè)競爭激烈。那些沒有文憑，沒有技能的勞動力越來越難在城市立足。農(nóng)民工自身的知識和技能對他們能否在城市立足并轉(zhuǎn)化為市民就越來越重要。只有當農(nóng)民工的綜合素質(zhì)提高以后，才會逐步帶來思想觀念和行為方式的改變，并不斷適應(yīng)市民化的內(nèi)在要求。政府、企業(yè)、學校應(yīng)積極地多渠道地開展面向農(nóng)民工的各種形式的繼續(xù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，使得進城的農(nóng)民工在知識和技能上都有提高，具備一定的競爭力，從而在城市享有更多的就業(yè)機會，獲得相對穩(wěn)定的工作。

參考文獻：

[1]歐陽力勝.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化研究[D].財政部財政科學研究所，2013.[2]拾麗莉.城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民市民化問題初探[J].現(xiàn)代婦女（下旬），2014（12）：201-202.[3]劉戰(zhàn)平，劉芳芳.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2014（35）：12727-12728.

第二篇：新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化專題

理論·政策·產(chǎn)業(yè)

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化專題

陜西日報 2014年4月1日

趙正永：推進新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在提高質(zhì)量，核心是人的城鎮(zhèn)化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村群眾的思想觀念和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨大的變化，越來越多的人有條件也有意愿進入城市生活。我們要順應(yīng)這一社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢，切實抓好推進有條件農(nóng)村居民進城落戶的各項具體工作，以滿足群眾提升生活水平、享受更好公共服務(wù)的迫切愿望和要求。要把中小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)村居民的主要載體，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施，合理配置字公共資源，不斷推進產(chǎn)業(yè)升級，大力實施城中村改造，增強器對農(nóng)民的吸引力。要圍繞惠利于民、解決后顧之憂，使進城農(nóng)民安心進程、生活更有尊嚴這一核心，深化戶籍改革，逐步剝離附著在城鄉(xiāng)戶口上的不平等福利待遇，加快實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，鼓勵人口性中小城市集中，以農(nóng)民工為重點有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

婁勤儉：農(nóng)民工工作始終是省委、省政府高度重視的中心工作之一。隨著“四化”同步發(fā)展進程加快，做好農(nóng)民工工作，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展大局，事關(guān)社會和

諧，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當解決好的重大問題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中必須將農(nóng)民工作作為重要環(huán)節(jié)和中心工作來抓。要以十八大精神為指引，堅持在“四化”并舉進程中，完善政策措施，發(fā)揮疊加效應(yīng)，扎扎實實做好農(nóng)民工工作，統(tǒng)籌布局和提供居住、教育、醫(yī)療等生活條件，在增加農(nóng)民共收入、擴大農(nóng)民工參保覆蓋面、豐富農(nóng)民工精神文化生活等方面多措并舉取得新成效。同時要更加注重加強和創(chuàng)新社會管理，幫助農(nóng)民工真正融入城市，讓他們在城里穩(wěn)得住、享受城里人一樣的待遇，是他們生活得更有尊嚴、更有盼頭。

編者按

加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是新時期推進轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略選擇，更是涉及全局的重大經(jīng)濟問題。近年來，我生意保障性安居工程、有條件農(nóng)民進城落戶、避災(zāi)扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌推動全省城鎮(zhèn)化進入加快發(fā)展的新時期。本期周末講座，邀請到國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊，為我們講解新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化專題，兵對如何推進農(nóng)民工市民化提出建議。

專題講義摘要

農(nóng)民工發(fā)展壯大是改革開放的重大成果，支撐經(jīng)濟較快增長，構(gòu)成城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動力，推動

改革深化和社會轉(zhuǎn)型，加快了我國現(xiàn)代化步伐。中國農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移數(shù)量之多，世界上任何國家所沒有過的，農(nóng)民工市民化進入關(guān)鍵時期。

一、我國的城鎮(zhèn)化的基本情況

1、發(fā)展現(xiàn)狀和預(yù)期。目前處于發(fā)展的拐點。1990年到2020年，城鎮(zhèn)化水平由22%上升到52.57%，城鎮(zhèn)化人口由2.54億人增加到7.11億人。預(yù)計到2030年城鎮(zhèn)化水平將達到66%左右，新增城鎮(zhèn)人口3億人左右。

2、經(jīng)濟增長新引擎。城鎮(zhèn)化必將提高勞動生產(chǎn)率和城市集散效益，帶來城鎮(zhèn)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資擴大，促進居民收入和消費的增加，生活改善。

3、面臨的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市，城鎮(zhèn)建設(shè)“土地財政”依賴過大，城鎮(zhèn)空間分布與資源承載能力不匹配，城市資源和環(huán)境壓力加大。

4、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要特征。速度偏好而不是注重質(zhì)量，政府主導(dǎo)而不是市場導(dǎo)向，投資而不是消費驅(qū)動，粗放而不是集約，大城市傾斜而不是均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)二元分割而不是城鄉(xiāng)一體。

5、新型城鎮(zhèn)化基本要求。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)化相互協(xié)調(diào)，集約、智能、綠色和低碳，科學規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動就業(yè)和人口集散相統(tǒng)一，核心是人的城鎮(zhèn)化。

二、我國的農(nóng)民工問題

1、農(nóng)民工現(xiàn)象。“農(nóng)民工”指戶籍在農(nóng)村、主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口，也包括在農(nóng)村內(nèi)部從事二三產(chǎn)業(yè)的人員。2011年全國農(nóng)民工總量達2.53億人。

2、我國人口政策的變遷。1949-1957年：城鄉(xiāng)居民居住和遷徙自由，沒有附加限制條件；1958-1978年：嚴格禁止流動，制止農(nóng)村人口盲目外流，形成嚴格的戶籍管理制度；改革開放初期到上世紀90年代初：消除農(nóng)民“離土”的限制，對人口流動的政策逐步放寬，農(nóng)村富余勞動力以就地轉(zhuǎn)移為主；上世紀90年代初到21世紀初：消除農(nóng)民“離鄉(xiāng)”的限制，人口流動政策進一步放寬，允許農(nóng)民工在城市“落戶”的限制，廢止收容遣返制度，基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口發(fā)展。

3、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的鮮明特征。一是就業(yè)帶動。二是漸進轉(zhuǎn)移。三是保留地權(quán)。

4、農(nóng)民工發(fā)展帶來單位問題。一是黨和政府執(zhí)政管理的重大挑戰(zhàn)。群體總體穩(wěn)定，但也成為為流動不定、動蕩不安的群體。群眾整體呈良性發(fā)展，但也由于沒有出路，缺乏關(guān)愛，成為被邊緣化的群

體。二是社會結(jié)構(gòu)失衡比較嚴重。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有有效彌合，農(nóng)民工難以融入城市社會，權(quán)益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達。三是群體性事件風險加大。面對工資拖欠、權(quán)益保障等問題，應(yīng)對不當容易除西安群體性事件。

三、農(nóng)民工市民化問題

完成城市化英國用了三個世紀，法國和美國大致用了一百多年，日本用了不到一百年。中國農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移數(shù)量之多，世紀上任何國家所沒有過的。

1、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)呈現(xiàn)三個發(fā)展趨勢。一是就業(yè)主要領(lǐng)域仍是制造業(yè)和建筑業(yè)，服務(wù)業(yè)就業(yè)比重明顯上升；二是東部地區(qū)增速放緩，中西部地區(qū)和省區(qū)增速加快，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)逐漸增多；三是在流入地就業(yè)和居住趨于長期化，舉家外出務(wù)工經(jīng)商比重逐漸提高。今后一二十年，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移將進入“以技能提升促就業(yè)質(zhì)量提高，以公共服務(wù)均等促社會融入”階段。

2、我國正處于面臨勞動力全面短缺問題。目前，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移難度加大，農(nóng)民工供求的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，共不用求的年齡段快速上升，將有結(jié)構(gòu)短缺全面短缺轉(zhuǎn)變。

3、城鄉(xiāng)分割體制下的農(nóng)民工現(xiàn)象江湖已終

結(jié)。不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，在城市不能安居樂業(yè)，奔波于城鄉(xiāng)之間，起不到減少農(nóng)民、土地流轉(zhuǎn)集中的作用。穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，不能在城鎮(zhèn)定居，加劇其流動性，企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、積累經(jīng)驗和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)大軍。農(nóng)民工長期融不進城市社會，定不會積累很多矛盾。

四、積極推進農(nóng)民工市民化

1、必須以擴大就業(yè)為前提。實現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)步就業(yè)、充分就業(yè)、體面就業(yè)的任務(wù)仍然艱巨。加之高校大批畢業(yè)生大量涌入，城市就業(yè)壓力增大將長期存在。

2、積極推進公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工市民化，就是以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動“個人融入企業(yè)，子女融入學校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會”。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接，實現(xiàn)進城與留鄉(xiāng)、流動與定居人群之間基本公共服務(wù)均等化。當前面對農(nóng)民工的公共服務(wù)，依然存在著公共就業(yè)服務(wù)體系不健全，子女教育服務(wù)不足，看病難問題突出，參加城鎮(zhèn)職工社會保險比例低，住房保障程度低，公共文化服務(wù)驗證缺乏等問題。要建立覆蓋全體城鄉(xiāng)適齡幼兒的學前教育體系，保障農(nóng)民工子女在流入省份平等接受高中階段教育。建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，盡快實現(xiàn)

工傷保險全覆蓋，健全醫(yī)療保障制度，提高養(yǎng)老保險覆蓋面，探索打通城保和農(nóng)保的有效管理措施，搭建五險統(tǒng)一管理的大社保平臺。建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，保障性安居工程要逐步向農(nóng)民工開放。

3、進一步完善城鎮(zhèn)體系。要引導(dǎo)人口適宜開放的區(qū)域集散，鼓勵資源環(huán)境承載能力較強、產(chǎn)業(yè)集散和經(jīng)濟條件較好的城市化地區(qū)吸納更多人口，促進人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調(diào)布局。

4、推進以土地換權(quán)利。不能把放棄承包地和宅基地和宅地基作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，也不能強制性要求農(nóng)民退地，必須完全尊重農(nóng)民個人意愿。完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)進行確權(quán)登記，頒發(fā)證書，建立全國統(tǒng)一的權(quán)威性的農(nóng)民登記體系，賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)。

5、深入戶籍制度改革。改革的正確方向是逐步讓戶口與福利脫鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，改革戶籍與福利合一的管理制度。要全面實施居住證制度，梯度賦予農(nóng)民工同等權(quán)利。實施省級行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。辦理居住證者，在子女就學、社會保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住

房租購等方面享有與當?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。同時，按照權(quán)利義務(wù)對等、梯度賦予權(quán)力的原則，逐步賦予農(nóng)民公寓當?shù)厝丝谕鹊淖畹蜕畋Ｕ稀⒈Ｕ闲宰》俊⒆优呖假Y格、社區(qū)選舉、在當?shù)芈鋺舻葯?quán)利。促進社會融合順暢。保障居民消除流動人口與戶籍的身份差異以及不平等待遇，促進社會融合。

6、我國農(nóng)民工市民化的總體思路。把以人為本，公平對待作為解決農(nóng)民工問題的根本要求；以提高農(nóng)民工就業(yè)技能、保障性農(nóng)民工合法權(quán)益、創(chuàng)造平等就業(yè)機會、提高就業(yè)質(zhì)量為重點；以健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度、推進基本公共服務(wù)均等化為核心；以吸納農(nóng)民工進程定居、穩(wěn)步推進農(nóng)民工市民化為方向；深化戶籍制度改革，創(chuàng)新社會管理體制，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。

7、農(nóng)民工市民化的基本路徑。一是落戶轉(zhuǎn)市民沉淀一批。把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，使流動人口總量平穩(wěn)減少，扎實提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。二是常住均服務(wù)穩(wěn)定一批。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，逐步在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務(wù)和社會權(quán)益。三是就近促轉(zhuǎn)就業(yè)和居住，合理人口空間分布。四是留鄉(xiāng)創(chuàng)新業(yè)吸附一批。

以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村為重點，支持流動人口返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，合理減少人口流出規(guī)模。

8、推進雙輪驅(qū)動，做到各得其所。推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動，讓絕大多數(shù)進城農(nóng)民工在就業(yè)居住地穩(wěn)定下來融入城市，讓留在農(nóng)村的人口安居樂業(yè)，做到進城和留鄉(xiāng)各得其所。

典型案例

農(nóng)民進城轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，這一過程伴隨著進城農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式、價值觀念以及文化、心理、生活習慣等一系列的轉(zhuǎn)型與改變。旬陽縣從促進就業(yè)、加強教育、改進服務(wù)三個方面入手，打造和提升農(nóng)民進城的經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化中心心理素質(zhì)。一是在就業(yè)方面，出臺了《旬陽縣農(nóng)民工進城創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》、《旬陽縣全民創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》等一系列政策措施，加快全縣工業(yè)化進程，大力發(fā)展工商業(yè)，積極吸納農(nóng)村剩余勞動力。二是在教育方面，依托縣職教中心等培育機構(gòu)，每年對5000多農(nóng)民開展職業(yè)技能培訓(xùn)，樹立了旬陽建工、旬陽營銷兩大勞務(wù)品牌。積極開展先進文化進鄉(xiāng)村活動，組織編寫了包括科學發(fā)展觀、社會主義核心價值觀體系、法律常識等多個方面共計16本教材和普及讀物，促進進城農(nóng)民更好地融入城市

生活。三是公共服務(wù)方面，放開了戶籍管理，大力推進公共服務(wù)的均等化，使進城務(wù)工者不論在縣城、中心集鎮(zhèn)還是較小的集鎮(zhèn)，都能享受大盤較高層次的教育、衛(wèi)生、文化和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)。實施“務(wù)工農(nóng)民定局計劃”，鼓勵外出農(nóng)民城市定居。

省委常委、常委副省長 江澤林

十八大三中全會指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并要求完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，推進以人為本為核心的城鎮(zhèn)化。當前，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，重點和難點在于解決兩億多農(nóng)民工市民化問題。這不僅關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化的實際進程和發(fā)展質(zhì)量，也是全面深化改革的重要戰(zhàn)略舉措。

一、農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的自然過程和特征體現(xiàn)

（一）城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，也是一個社會現(xiàn)象。1858年馬克思在《政治經(jīng)濟學批判》中談及城鄉(xiāng)分離和城市發(fā)展時就提出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不想在古代那樣，市城市鄉(xiāng)村化”。1867年，西班牙工程師A·Serda在《城市化基本原理》中

開始使用城市化一詞。此后，一些學者又豐富了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，其基本內(nèi)容有三個方面：

1、人口集中。城鎮(zhèn)化的直接表現(xiàn)形式就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。在此過程中農(nóng)村人口比重減少，農(nóng)民已成為產(chǎn)業(yè)工人或以其它方式成為城市居民。從發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程看，工業(yè)革命推動機器大工業(yè)發(fā)展，吸引了大量人口向新興工業(yè)城市集中，城市外圍郊區(qū)和農(nóng)村人口減少，城鎮(zhèn)化開始興起。英國還出臺《貧民救濟法案》，通過改善民衛(wèi)生、解決住房扥措施加快人口向城鎮(zhèn)集中，到19世紀末城鎮(zhèn)化率已達到70%以上。而發(fā)展中國家由于工業(yè)化水平較低，同時受全球經(jīng)濟一體化影響，城鎮(zhèn)化道路成多元發(fā)展。一些地區(qū)城市人口膨脹，經(jīng)濟社會環(huán)境惡化，出現(xiàn)“過度城鎮(zhèn)化”。我國的城鎮(zhèn)化總體上滯后于工業(yè)化。

2、產(chǎn)業(yè)集散。產(chǎn)業(yè)集散是城鎮(zhèn)化演進的重要基礎(chǔ)。隨著人口向城鎮(zhèn)集中，帶動整個經(jīng)濟重心向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其根本標志就是農(nóng)業(yè)比重下降和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的上升，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。在發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高是城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動力，隨著機器大工業(yè)體系的建立，原來分散的手工生產(chǎn)方式和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生的根本變化，促進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的集中。隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市與區(qū)域之間形成整

體性有機聯(lián)系，由于產(chǎn)業(yè)鏈延伸及產(chǎn)業(yè)相互支撐，城鎮(zhèn)日益成為新型產(chǎn)業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的集散地。

3、資源集合。城鎮(zhèn)化的結(jié)果是社會資源向城鎮(zhèn)集合。產(chǎn)業(yè)的集散和人口的集中，使經(jīng)濟發(fā)展的重心逐步從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。隨著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公益服務(wù)需求的擴大，社會資源不斷向城鎮(zhèn)集合?？傮w來說，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口向城鎮(zhèn)集中，它是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級為基礎(chǔ)的社會變遷，是社會發(fā)展的自然過程，這一過程本身也體現(xiàn)者社會的整體進步。

（二）新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念

黨的十七大指出，要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極”，確定了我國城鎮(zhèn)化的空間布局。十八大突出了新型城鎮(zhèn)化思想，要求推進“四化”協(xié)調(diào)互動，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。十大屆三中全會進一步指出，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體系機制。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是新形勢下推進新型城鎮(zhèn)化的基本要求。

新型城鎮(zhèn)化的理念主要可歸納為四個方面：一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”

協(xié)調(diào)互動，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技進步推動產(chǎn)業(yè)集散促進產(chǎn)城融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；二是人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，把生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程，突出代際公平和可持續(xù)發(fā)展；三是構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城鎮(zhèn)格局，以城市群為主體形態(tài)，大中小城市與小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力；四是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元體制，推進農(nóng)民工市民化和公共服務(wù)均等化，創(chuàng)新社會管理服務(wù)。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由追求城市規(guī)模和空間擴張，轉(zhuǎn)變成為以提升城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)涵、均衡配置公共服務(wù)為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

（三）新型城鎮(zhèn)化的價值取向

新型城鎮(zhèn)化的價值基礎(chǔ)在于堅持以人為本，聚合城鄉(xiāng)優(yōu)勢，使全民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。人類社會的發(fā)展歷程表明，城鎮(zhèn)化從根本上改變生產(chǎn)生活方式，不斷集散、提升、創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟社會要素，促進生產(chǎn)力進步、經(jīng)濟規(guī)模擴大和社會財富積累，推動人類文明進步。新型城鎮(zhèn)化的價值就是讓城鄉(xiāng)居民通過這一過程共享現(xiàn)代文明發(fā)展的成果。

二、城鎮(zhèn)化進程中的人口流動過程與規(guī)律

（一）農(nóng)民工市民化的動力機制

工業(yè)化的發(fā)展帶來生產(chǎn)規(guī)模化，創(chuàng)造大量新的就業(yè)機會，為農(nóng)業(yè)勞動力進入工業(yè)部門提供了可能。工業(yè)化帶來的技術(shù)革命，使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率迅速提高，單位土地邊際報酬遞減，農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)過剩，客觀上要求剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。社會分工的發(fā)展，要求人口流動來保證勞動智能的不同組合實現(xiàn)優(yōu)化配置。工業(yè)化帶來生產(chǎn)規(guī)模的擴大和集中，推動了城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化為工業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)要素和生產(chǎn)、交換、分配和消費的場所，工業(yè)化通過城鎮(zhèn)化達到農(nóng)民市民化的目的。

（二）農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化進程中的特殊現(xiàn)象

“農(nóng)民工”一詞首先出現(xiàn)在1984年《社會學雜志》中，指戶籍在農(nóng)村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口。農(nóng)民工市民化是指進入城市務(wù)工的農(nóng)村人口在職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式的轉(zhuǎn)變，即職業(yè)與社會身份的雙轉(zhuǎn)變。西方國家的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化基本同步，農(nóng)民職業(yè)與身份轉(zhuǎn)變同時完成。而我國由于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，加之城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列制度障礙，使農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移只實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)身份的同步轉(zhuǎn)變，因而出現(xiàn)農(nóng)民工這一特殊現(xiàn)象。

（三）勞動力流動的基本規(guī)律

市場經(jīng)濟條件下，勞動力流動有兩條基本規(guī)律：勞動力總是從價格低的地方流入價格高的地方；流動人口的經(jīng)濟活動能力高于流出地人口的平均水平。我國的農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)征了這一規(guī)律；隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，全國農(nóng)民工總量逐年增長，2012年達到2.62億元，以省外打工為主。就業(yè)分布區(qū)域主要在長三角、珠三角經(jīng)濟發(fā)達省份，表明人口流動的經(jīng)濟收入取向。流出人口的年齡分布以年輕群體為主，具有較強經(jīng)濟活動能力。因此，只要存在城鄉(xiāng)收入差距，進城務(wù)工存在利潤空間，農(nóng)民進城的趨勢就不會減弱。

三、農(nóng)民工市民化的障礙分析

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約公民供市民化的主要障礙，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心的一系列安排，在制度、經(jīng)濟、技術(shù)、文化等層面上進一步加劇了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)換難度。

（一）戶籍制度障礙

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)民工市民化進程的核心問題之一。城鄉(xiāng)戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口分割成兩個社會階層，從根本上阻止了農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移，造成了城鄉(xiāng)分治局面。由于城市教育、衛(wèi)生、住房、社會保障等公共服務(wù)的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃提供，導(dǎo)致即使已進城

多年、已改變職業(yè)身份的農(nóng)民工，由于戶籍性質(zhì)的差別，仍然被排斥在城市管理體制之外。近年來，各地陸續(xù)開始戶籍制度改革，放寬城市準入門檻，但許多制度安排仍立足于城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理，使農(nóng)民工無法享受城市同等待遇，阻礙了農(nóng)民工市民化進程。

（二）經(jīng)濟障礙

與戶籍掛鉤的城鄉(xiāng)福利差別進一步固化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)換成本。

1、定居成本。我國農(nóng)村人口流往城市被定義為自發(fā)性流動遷移，其遷移成本未納入國家承擔范圍。因此進程定居成本是農(nóng)民工遷移時需要考慮的首要問題。多數(shù)農(nóng)民工外出打工，農(nóng)務(wù)由家庭成員替代，家庭總收入并未為減少。但農(nóng)民工在城市定居，不僅需要支付轉(zhuǎn)移費用，而且生存費用比農(nóng)村高得多。而農(nóng)民工相對較低的收入加大了其在城市定居的難度。統(tǒng)計部門的一項詳細抽樣調(diào)查表明：13.2%的農(nóng)民工入不敷出，63.2%的人勉強生存。這樣的經(jīng)濟收入水平不足以支撐其家庭在城市定居的成本。

2、土地束縛。由于承包地不具有產(chǎn)權(quán)屬性，不能買賣，土地流轉(zhuǎn)又具有暫時性特點，難以實現(xiàn)

土地大規(guī)模集中。土地分散經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化，難以吸引大量資本對土地進行長期有效投入，同時又束縛著大量農(nóng)民滯留在土地上。農(nóng)民工要想真正實現(xiàn)城市的永久性遷移，就必須無償放棄在農(nóng)村承包的土地，這直接影響農(nóng)民工的遷移傾向。

3、就業(yè)歧視。新中國成立初期，我國就建立起城市居民優(yōu)先就業(yè)的勞動就業(yè)制度。改革開放后，隨著人口流動和遷移政策的逐步放寬，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，一定程度上沖擊著二元結(jié)構(gòu)體制。近年來，由于中央對農(nóng)民工問題的高度重視以及相關(guān)文件的出臺，各級政府開始考慮進城農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)問題。但目前對農(nóng)民工就業(yè)的各種歧視規(guī)定仍然存在，降低了農(nóng)民工在城市的發(fā)展空間和就業(yè)預(yù)期。

4、社會保障。我國城鎮(zhèn)民社會保障體系由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、失業(yè)保險和最低生活保障為主體，保障水平較高。而農(nóng)民的社會保障主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療和五保戶制度。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農(nóng)村社會保障逐步弱化。農(nóng)村社保體系不健全，農(nóng)民工又難以納入城市社保體系，使進城農(nóng)民工處于“隨時面臨生產(chǎn)無著”的狀況。

5、子女教育。我國中等以下教育實行“地方負責、分級管理”，實際運作中，市、縣主要對城鎮(zhèn)的初、中等教育負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要對農(nóng)村初、中等教育負責。由于城市義務(wù)教育投入主體的差異，城市政府難以為農(nóng)民工子女教育進行資金投入，致使那些隨遷學齡兒童難以進入公立學校，承受者接受義務(wù)教育的不平等待遇，增加了農(nóng)民工向城市遷移的成本。

（三）技術(shù)障礙

我國農(nóng)民工的受教育程度普遍低且缺乏職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計，初中文化程度的農(nóng)民工占60.5%，即未參加弄ing業(yè)技術(shù)培訓(xùn)也未參加非農(nóng)技能培訓(xùn)的占69.2%。他們大多在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè)從事技能要求不高的生產(chǎn)性勞動。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會對勞動力素質(zhì)要求越來越高，農(nóng)民工的就業(yè)領(lǐng)域受到極大限制，就業(yè)難度日益加大。

（四）文化障礙

農(nóng)民工市民化的深層次障礙是文化心理轉(zhuǎn)換。城鄉(xiāng)文化的差異在城市居民和農(nóng)民工之間表現(xiàn)為相互性排斥。一方面，城市居民思想觀念受城鄉(xiāng)分治影響，對農(nóng)民進城有排斥心態(tài)，擔心農(nóng)民工進城引發(fā)“城市病”，擠占就業(yè)崗位。另一方面，農(nóng)民

工自身觀念受鄉(xiāng)土文化影響，不適應(yīng)城市生活方式。調(diào)查表明，41.5%的農(nóng)民工閑暇時間選擇睡覺、36.5%的農(nóng)民工選擇聊天、42.6%的農(nóng)民工選擇看電視，不愿參與到城市生活中去，阻礙了農(nóng)民工成都市的歸屬感。

四、陜西城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工市民化問題

（一）陜西的城鎮(zhèn)化進程

近年來，我生意保障性安居工程，有條件農(nóng)民進城落戶、避災(zāi)扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌推動全省城鎮(zhèn)化進入加快發(fā)展的新時期。

1、城鎮(zhèn)化是西安歷史性跨越。西部大開發(fā)以來，陜西城鎮(zhèn)化進程明顯加快，特別是2007奶奶以后，城鎮(zhèn)化率年均提升1.88%，高于全國同期1.34%的平均水平。城鎮(zhèn)人口以年均0.96%的速度增長，高于常住人口0.75%的增速。2012年全省城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村，2013年城鎮(zhèn)化率達到51.31%，初步實現(xiàn)了由鄉(xiāng)村型社會向城市型社會的歷史性跨越。

2、城鎮(zhèn)綜合承載能力增強。2013年全省生產(chǎn)總值達16045億元，居全國16位，人均GDP達42692元。城鎮(zhèn)化率的提升與人均GDP增長基本同步。以西咸一體化為核心的關(guān)中城市群，以全省27%的土地面積，承載了62.6%的人口，創(chuàng)造了63%的

GDP，成為全省經(jīng)濟發(fā)展的增長極和創(chuàng)新城市發(fā)展方式的核心區(qū)。

3、公共服務(wù)體系不斷健全。2012年，全省市政公用設(shè)施實現(xiàn)縣城以上城鎮(zhèn)全覆蓋，城市垃圾、污水、供氣、供熱等設(shè)施水平大幅提高，城市、縣城和重點鎮(zhèn)氣化率分別達到81%、40%、22%，解決了38.2萬人用電和1418萬農(nóng)村人口飲水問題。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療實現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化實現(xiàn)制度全覆蓋。在全國首創(chuàng)65歲以上老人免費體驗和農(nóng)村孕婦免費住院分娩制度，24.94萬農(nóng)村孕婦產(chǎn)婦受益。

(二)陜西農(nóng)民工市民化的障礙分析

伴隨城市型社會的快速發(fā)展，陜西農(nóng)民工市民化除了面臨全國普遍性障礙，還呈現(xiàn)出欠發(fā)達省份特有的一些問題：

1、城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小、區(qū)域發(fā)展不均衡。全省10個設(shè)區(qū)市轄區(qū)人口為125.7萬人，比全國平均規(guī)模少5萬。83個縣城中超過10萬人口的只有19個。建制鎮(zhèn)平均人口為4851人，僅相當于全國平均水平的90%。全省接近80%的縣城建成區(qū)面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積小于1平方公里。區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大，關(guān)中成真密度為74.58座/萬平方公里，為陜南的1.55倍、陜

北的3.14倍。

2、城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力不足。2012年全省農(nóng)村勞動力1574萬人，農(nóng)村富余勞動力818萬人，可實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)689萬人，尚有130萬人難以轉(zhuǎn)移就業(yè)，全省勞動力資源總體供大于求。從轉(zhuǎn)移流向看，省外轉(zhuǎn)移就業(yè)330萬人，占總數(shù)的47.9%，省內(nèi)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱。據(jù)測算，“十二五”時期全省每年新增適齡勞動力人口70萬左右，每年省內(nèi)新增就業(yè)崗位35萬個，供需動態(tài)崗位缺口35萬左右。

3、公共服務(wù)供給成本壓力較大。由于城市公共服務(wù)資源依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃配置，在對于本地戶籍人口尚存歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模進城農(nóng)民工存在較大困難。以“十二五”末全省城鎮(zhèn)化率達到57%的目標測算，全省每年將有95萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，按照一個農(nóng)民工市民化8萬元的成本測算，年均需投入760億元用于公共服務(wù)，供給成本壓力較大。

五、政策建議

1、加強國家層面的頂層設(shè)計，完善城鎮(zhèn)化體制機制。

我國地域遼闊，區(qū)域自然環(huán)境和經(jīng)濟水平差異較大，在國家頂層設(shè)計中應(yīng)統(tǒng)籌考慮東、中、西部

經(jīng)濟社會發(fā)展實際，分門別類制定科學的土地、人口、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策，配套改革財稅、投融資和社會保障制度。根據(jù)目前各地實際情況和相關(guān)制度改革難易程度，設(shè)計每類地區(qū)制度改革和的具體步驟，明確農(nóng)民工市民化的成本分擔責任和時間安排，穩(wěn)步推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有序推進農(nóng)民市民化進程。

2、深化戶籍制度改革，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要徹底打破戶籍“堅冰”，對依附在城鄉(xiāng)戶籍上的各種福利功能進行逐步剝離。要打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶籍界限，使公民獲得統(tǒng)一身份，充分體現(xiàn)公民居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除黏附在戶籍關(guān)系上的社會經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等。要堅持因地制宜、分步推進的原則，對目前城鄉(xiāng)共有的福利政策，進行合并改革，按照城鄉(xiāng)居民收入水平科學測算，統(tǒng)一執(zhí)行標準；對農(nóng)村居民財產(chǎn)性權(quán)利，應(yīng)加強權(quán)益保護，對生產(chǎn)性補貼，應(yīng)保護支持實際生產(chǎn)主體；新出臺政策均應(yīng)按照“城鄉(xiāng)政策一致、規(guī)劃建設(shè)一體、公共服務(wù)均等、收入水平相當”的要求，實現(xiàn)政策一體化。

3、創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。要進一步強化政府的公共服務(wù)供給責任，建立

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村流動，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)或就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，實現(xiàn)居民收入增長與經(jīng)濟發(fā)展同步，勞動報酬增長與勞動生產(chǎn)率提高同步。要按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化、共建同享的要求，推動各地以常住人口為依據(jù)，編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、社會保障等公共服務(wù)需求。運用現(xiàn)代信息技術(shù)，整合各類管理資源，完善人口信息平臺建設(shè)，實施精細化管理。

4、提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)，加快文化融合與角色轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民工市民化不僅僅是身份、環(huán)境和職業(yè)的轉(zhuǎn)換，更重要的是生活方式、價值觀念和心理因素的轉(zhuǎn)換。當前，應(yīng)以消除制度性障礙為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，大力實施農(nóng)民工素質(zhì)提升工程，加大新型農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)力度，發(fā)揮社區(qū)文化的導(dǎo)向功能，開展科學文化知識、民主法制、行為規(guī)范教育，培育農(nóng)民工綜合素質(zhì)，有序推進農(nóng)民工市民化進程。

省長助理、公安廳廳長 杜航偉

當前，我省已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、社會主義現(xiàn)代化加快推進的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、面臨風險挑戰(zhàn)日益加大的關(guān)鍵時期。作為維護社會大局穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的一支重要力量，公安機關(guān)在全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中肩負重要職能，特別是在完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制、推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新等方面擔負著不可替代的重要作用。因此，全省公安機關(guān)必須緊緊圍繞省委、省政府重大決策部署，充分發(fā)揮在城鎮(zhèn)化建設(shè)中保障者、促進者、服務(wù)者的職能作用，努力為建設(shè)“三個陜西”創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境。

一、深化矛盾糾紛排查化解，全力維護社會大局總體穩(wěn)定。當前，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為代表的各項社會體制改革進入攻堅期，由此引發(fā)的社會矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)并相互交織疊加，對維護社會穩(wěn)定帶來很大壓力。從公安機關(guān)調(diào)研走訪情況看，城鎮(zhèn)化進程中往往伴生兩方面問題：一方面，“被城鎮(zhèn)化”的當?shù)卮迕褚蛘鞯夭疬w補償問題，極易引發(fā)矛盾糾紛。另一方面，失地農(nóng)民受自身條件限制，進城后面面臨可供選擇的職業(yè)工種較少、工資福利偏低、生活成本偏高的壓力，處于進城無保障、回鄉(xiāng)無出

路的兩難境地。對此，公安機關(guān)必須切實發(fā)揮維護穩(wěn)定主力軍的作用，認真總結(jié)近年來開展“三問三解”、“三訪三評”、開門走訪等活動的經(jīng)驗做法，廣泛深入到基層一線和群眾中去，收集社情民意，掌握民生疾苦，堅決維護群眾合法權(quán)益，切實解決群眾實際困難，有效化解和及時處置各類矛盾糾紛，確保全省社會大局持續(xù)穩(wěn)定。

二、統(tǒng)籌推進打防管控工作，確保社會治安秩序持續(xù)良好。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的日益加快，人流、物流、資金流持續(xù)增長，各類違法犯罪活動也成比例上升，對維護社會治安提出嚴峻挑戰(zhàn)。因此，公安機關(guān)必須緊緊圍繞黨的十八大提出的完善立體化社會治安防控體系的要求，深入開展以“三打擊、三整治、三防范”為主要內(nèi)容的“秦劍行動”，按照“更快地破大案、更多地破小安、更好地控發(fā)案”要求，堅持專項打擊與立體防空相結(jié)合，不斷推動“平安陜西”建設(shè)向縱深發(fā)展，進一步提升三秦百姓的安全感和滿意度。要堅持嚴打方針不動搖，嚴厲打擊各類嚴重刑事犯罪活動，集中打擊各類涉及民生領(lǐng)域的“小案件”，大力整治群眾反映強烈的治安突出問題，努力為人民群眾安居創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。要依托社會治安防控體系，切實強化社會面管控，落實“見警察、見警燈、見警車”巡邏、網(wǎng)絡(luò)化巡邏、流動警務(wù)車巡邏等巡防模式，最大限度預(yù)防和減少違法犯罪活動的發(fā)生。

三、穩(wěn)步推進戶籍管理制度改革，促進城鄉(xiāng)人口合理有序流動。深化戶籍管理制度改革，對于全面推進我省城鎮(zhèn)化具有重大意義。公安機關(guān)作為戶籍管理的職能部門，必須按照省委、省政府和公安部的總體部署，立足省情實際，深入探索實踐，積極穩(wěn)妥推進全省戶籍管理制度改革，努力健全完善與我省城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)、相匹配的戶籍管理制度，為推動我省人口合理有序流動、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)提供重要保障。當前，要圍繞深化戶籍制度改革，認真梳理制約和影響我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要難點問題，積極研究出臺有利于推動農(nóng)村居民市民化進程、有利于人才合理流動和優(yōu)化配置、有利于我省經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的戶籍政策，為加快全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。要圍繞推進農(nóng)村居民進城落戶，積極配合各級政府，進一步簡化農(nóng)村居民進城落戶手續(xù)和辦事流程，為農(nóng)村居民住證制度，認真總結(jié)寶雞試點推行居住證制度的經(jīng)驗做法，全面推廣普及居住證制度，真正為在我省城鎮(zhèn)化居住、生活的流動人口提供均等服務(wù)管理。要圍繞健全流動人口服務(wù)管理體系，積極推動政府相關(guān)

部門出臺外來人口及其子女在上學、就醫(yī)、住房等方面的優(yōu)惠政策，切實解決外來人口在城市生活中存在的突出問題。

四、加強公安基層基礎(chǔ)工作，提升公安機關(guān)社會治理能力。要以全省推進城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機，進一步加強以基層派出所為重點的實體建設(shè)，按照《生干干廳關(guān)于進一步加強和改進派出所基礎(chǔ)工作的決定》要求，力爭兩年時間內(nèi)實現(xiàn)1鎮(zhèn)設(shè)置1個派出所，同時采取精簡機關(guān)、新警下基層等有效手段，保證基層派出所警力達到縣總警力的40%以上。要進一步推進社區(qū)民警專職化為重點的平臺建設(shè)，積極推進社區(qū)民警“雙向積分”考核，開通社會警務(wù)工作信息平臺，力爭在2014年上半年全部完成社區(qū)民警專職化工作，真正把社區(qū)警務(wù)室打造成為群眾家門口的“派出所”。

五、扎實推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，努力促進社會公平正義。總書記指出，“新型城鎮(zhèn)化不僅是住在城中，更是幸福在城中”。維護社會公平正義既要全面深化改革的出發(fā)點和落腳點，也是人民幸福的基本前提和重要保障。公安機關(guān)擔負著行政執(zhí)法和刑事司法雙重職能，只有把嚴格公正規(guī)范執(zhí)法貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過程，把促進社會公平正義體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全方位，依法保障

群眾合法權(quán)益，讓他們平等地參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，要繼續(xù)狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，按照《陜西省公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)三年規(guī)劃》部署，著力從健全執(zhí)法制度、加強執(zhí)法管理、強化執(zhí)法監(jiān)督等方面下工夫，切實規(guī)范公安機關(guān)執(zhí)法行為，全面推向“陽光執(zhí)法”模式，最大限度向群眾公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法進度和執(zhí)法結(jié)果，進一步提升公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法的能力水平，努力為全省城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好法治環(huán)境。

省人力資源社會保障廳廳長

翟四虎

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，沒有人口的集聚，就沒有城市的構(gòu)成，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)地點和落腳點必須體現(xiàn)現(xiàn)在作為主體的“人”的身上。人的城鎮(zhèn)化重點在農(nóng)民工市民化。當前，農(nóng)民工市民化面臨關(guān)鍵時期，一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢，其中的絕大部分即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)，市民化的現(xiàn)實需求很強；另一方面，農(nóng)民工長期融入不進城市社會，長期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會矛盾和風險。在此背景下，加快推進農(nóng)民工市民化具有重要意義和現(xiàn)實緊

迫性。

我省已具有加快推進農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。其一，2012年我省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)達689萬人，在省內(nèi)就業(yè)的有359萬人，其中舉家外出、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活環(huán)境的農(nóng)村人口達140余萬，且在流入地居住趨于長期化；占農(nóng)民工總量40%的新生代農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)落戶的意愿強烈，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的內(nèi)在動力，成為推動農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實基礎(chǔ)。其二，近幾年我省經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，GDP增速持續(xù)高于全國平均水平，財力不斷增長為農(nóng)民工市民化奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。其三，2010年以來，省委、省政府加大力度推進有條件的農(nóng)村居民進城落戶工作，到2013年底，全省累計辦理進城落戶農(nóng)民406萬人，完成“十二五”期間600萬有條件的農(nóng)民進城落戶目標任務(wù)的67.67%。進城落戶工作促進了我省城鎮(zhèn)化率的快速提升，2012年我省城鎮(zhèn)化率達到50.02%，比2009奶奶提高了6.52個百分點；戶籍登記城鎮(zhèn)化率為37.09%，比2009年提高了6.89個百分點，年均增速超過全國平均水平。進城落戶工作已成為我省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主動力力量，為農(nóng)民工市民化奠定了實踐基礎(chǔ)。

但應(yīng)當看到，在推進農(nóng)民工市民化進程中，還

需要下大力氣解決一些不容忽視的問題。比如戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)問題以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等問題。另外，還要消除農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民整體上的差距，比如農(nóng)民工工資水平、參加城鎮(zhèn)社會保障比例和受教育水平相對較低。

按照黨的十八大和三中全會的要求，加快推進農(nóng)民工市民化，要以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進。早IFA咋會呢布局上，要結(jié)合所規(guī)劃地區(qū)社會經(jīng)濟狀況，根據(jù)人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃城鎮(zhèn)的布局和規(guī)模。要將人口、土地、居住、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等納入到統(tǒng)一的制度框架下，強調(diào)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下推進廣大農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。要以新生農(nóng)民工和舉家遷移農(nóng)民工作為市民化的重點群體，統(tǒng)籌推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合移民搬遷和重點鎮(zhèn)建設(shè)等項目，把中小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)民工落戶的主要載體。

在保障措施上，一是深化戶籍制度改革。全面實施居住證制度，讓外來常住人口在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等方面與城市人口享受平等的權(quán)利。二是積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新途徑。構(gòu)建農(nóng)村土地有序流動秩序，將農(nóng)民完全從土地中解放出來。三是推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。加大農(nóng)民工技能培訓(xùn)和職業(yè)教育力度，提升農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)，提高農(nóng)

民共幾頁的穩(wěn)定性，鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并帶動就業(yè)。強化農(nóng)民工資支付同酬，維護農(nóng)民工合法權(quán)益。四是加強農(nóng)民工社會保障工作。努力提高農(nóng)民工社會保險參保率，切實做好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后各項社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)、參保繳費等工作，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障房范圍。五是加強農(nóng)民工基本公共服務(wù)。以強化輸入地管理責任為重點，切實保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利；以根據(jù)常住人口配置公共衛(wèi)生資源為重點，保障農(nóng)民工平等享受醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)；以加強面向農(nóng)民工的公共文化服務(wù)體系建設(shè)為重點，豐富農(nóng)民工精神文化生活；以強化基層社會服務(wù)為重點，進一步健全農(nóng)民工管理服務(wù)體系。

省政府副秘書長 張光進

進城，像城里人一樣活著，是一代又一代農(nóng)民苦苦追逐的夢。農(nóng)民工作為探路者，邁出的腳步如何平穩(wěn)落地？考問著政府的智慧和社會的良知。

一、“農(nóng)民工”是一個需要重點研究、切實解決的歷史問題

在典型的西方國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民通常是通過剝奪農(nóng)村居民的土地、迫使農(nóng)民進入城市并轉(zhuǎn)為工廠的工人，實現(xiàn)了

由農(nóng)民向市民的一次性全面轉(zhuǎn)變。而我國城鎮(zhèn)化起步、加速過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)鋪排大、起點低的特點，決定了其需要大量的廉價勞動力作為支撐。與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以釋放、生產(chǎn)要素流動解凍，農(nóng)村相對富余勞動力逐漸向城市轉(zhuǎn)移并成為城市的生產(chǎn)者。在此過程中，雖然相當數(shù)量的農(nóng)民實現(xiàn)了職業(yè)、工作地域、居住場所的轉(zhuǎn)變，但是由于制度上的二元結(jié)構(gòu)和其他因素的制約，并未像西方國家那樣經(jīng)歷從農(nóng)民向市民的徹底轉(zhuǎn)變，而是因其固有的“農(nóng)民”身份，使絕大多數(shù)農(nóng)民工無法真正地融入城市成為市民。由于我國大多數(shù)農(nóng)民工要轉(zhuǎn)變城市民，就必須經(jīng)歷由農(nóng)民到農(nóng)民工、再由農(nóng)民工到市民的轉(zhuǎn)變路徑，因此產(chǎn)生了具有中國特色的“農(nóng)民工”這一群體稱謂和現(xiàn)象。

農(nóng)民工的形成歷時長，成因復(fù)雜，具有明顯的歷史性、群體性和時代性特征。從總體來看，農(nóng)民工推動了我國城鎮(zhèn)化進程，為城市建設(shè)做出了巨大的不可磨滅的貢獻。在推進新型城鎮(zhèn)化的今天，妥善解決農(nóng)民工問題已經(jīng)成為一個繞不過的話題。

二、分級分類推進農(nóng)民工市民化是比較現(xiàn)實的選擇

從“農(nóng)民工”演變歷程看，農(nóng)民工市民化的意愿、模式呈現(xiàn)多樣化。從農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責

任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以釋放，從而出現(xiàn)了農(nóng)閑時出去找些“活”錢，農(nóng)忙時回家收種的第一代“農(nóng)民工”。市場大浪淘沙，孜然粉化分解了第一代農(nóng)民工，這部分公民工大多數(shù)從事的工作是建筑業(yè)中的挖地基等重體力勞動，對城市生活要求不高，對融入城市停留在向往階段，基本上會選擇回鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者用戶已有的積蓄在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事個人經(jīng)營。同時，也有一部分農(nóng)民工經(jīng)過努力成為優(yōu)秀的企業(yè)家和職業(yè)經(jīng)理人，繼續(xù)留在大城市生活。

80年代后新一代進城務(wù)工人員是改革開放后農(nóng)村新生代或新成長起來的一代，農(nóng)村對他們來講只是一個出身或經(jīng)歷，其所受的教育和改革的成果，使其對城鄉(xiāng)二元的感受不深，加上其教育水平、綜合素質(zhì)較上一代有明顯提高，相對對融入城市、成為市民的愿望更為迫切，這一群體的很多人寧愿在城市漂著，也不遠回到農(nóng)村。

截止2013年年底，全國農(nóng)民工總數(shù)達到2.69億元。要解決如此龐大的農(nóng)民工問題，就要對農(nóng)民工融入城市的意愿、農(nóng)民工群體和類型等進行歷史、理性、客觀地分析，針對差異化需求分級分類解決市民化的問題。

其一，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。能夠適應(yīng)市場優(yōu)勝

劣汰，在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定工作和居住地，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的務(wù)工人員，在自愿基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為所在城市的居民，在教育、醫(yī)療、社會保障等方面享有與當?shù)鼐用裢葯?quán)利。

其二，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，把小城市和小城鎮(zhèn)作為轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化的主要載體。相對于大中城市，小城市和小城鎮(zhèn)的承受能力相對較大、城市化成本最小、進程門檻相對較低，可通過產(chǎn)業(yè)和服務(wù)轉(zhuǎn)移，增加小城市和小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會，把小城市作為就近有序地成本轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的優(yōu)選地，把小城鎮(zhèn)作為首選地，使二者對城鎮(zhèn)化的貢獻率提高到50%以上。

其三，加快建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，促進農(nóng)民就地市民化。通過科學規(guī)劃，加大政府投資力度，加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，完善教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)功能，使農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)民市民化的重要組成部分。

三、城鄉(xiāng)一體化是農(nóng)民市民化的根本途徑 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成我國城市和農(nóng)村在政策、規(guī)劃、建設(shè)等方面長期割裂，嚴重阻礙二者的健康發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化中，要突出體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一方面是要加強現(xiàn)有政策的宣傳，抓好現(xiàn)有政策的兌現(xiàn)落實；一方面要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求，促進農(nóng)村

與城市、農(nóng)民與市民一體化。

1、推進農(nóng)村和誠實一體化規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民就近、就地市民化。首要任務(wù)是在農(nóng)村實行與城市統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)標準，加快完善農(nóng)村訊基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施，滿足市民化過程中對服務(wù)規(guī)模和水平不斷提高的需求。二是通過加大大政府直接投資力度、擴大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加縣城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的投入能力，使規(guī)劃藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。

2、實行城鄉(xiāng)一體化保障政策。截止2013年年底，全國參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)分別達到4895萬人、5018萬人、7266萬人和3740萬人。拿最高的工傷保險7266萬人計算，單項保險參保率只有27%，覆蓋面還比較低。而公平、完善的社會保障政策是實現(xiàn)農(nóng)民就近、就地市民化的重要條件。其重點是打通城鄉(xiāng)各項保障政策，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等政策。要把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間保障政策互聯(lián)互通。

3、確保農(nóng)民與市民擁有同樣財產(chǎn)權(quán)。黨的十八屆三中全會提出，“要依法維護農(nóng)民與土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，“要

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的確立與保護，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，將會促進一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民，擁有土地流轉(zhuǎn)收益和務(wù)工收入雙重保障，其市民化的動力更強，市民化后的生活更加可靠。

省國土資源廳廳長 王衛(wèi)華

城鎮(zhèn)化的根本在于人的城鎮(zhèn)化。李克強總理在政府工作報告中以解決“三個一億人”的問題，對以人為本為核心的新型城鎮(zhèn)化做出了具體、形象的闡釋。特別是解決一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，對破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展意義尤為重大。

一、城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力

城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。當前，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%的平均水平。2012年3月，聯(lián)合國發(fā)布的《世界城鎮(zhèn)化展望》，預(yù)計到2013年中國城鎮(zhèn)化率將會達65%-70%，認為未來全球經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，將來源于新興市場國家特別是中國城鎮(zhèn)化的推進。斯蒂格列茨也曾預(yù)言，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技將是影響21世紀人類的兩大主要因素。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)測算，農(nóng)民變市民，36

人均生活消費將增加3倍以上；同時，每年增加1一個城市人口至少可以帶動10萬元左右的固定資產(chǎn)投資，也就是說假如3億農(nóng)村居民便城市居民，就可以創(chuàng)造30萬億元以上的投資需求，帶動相關(guān)服務(wù)加速發(fā)展，這將為中國擴大內(nèi)需提供最強大、最持久的內(nèi)生動力。

二、農(nóng)民工市民化的問題已經(jīng)迫在眉睫

推動中國城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的市民化是首先需要解決的問題。目前，全國農(nóng)民工總數(shù)達到近3億人，不到4個城鎮(zhèn)人口，就有一個是流動人口，北京、上海等地甚至達到每三個人中就有一個是流動人口。農(nóng)民工已經(jīng)成為城市正常運轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展、社會事業(yè)正常運行不可或缺的勞動群體，成為推動城市建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的主要力量。大量的進城農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會保障沒有普遍地、均等地惠及農(nóng)民工階層。數(shù)以億計的農(nóng)民工，脫離農(nóng)村社區(qū)組織，脫離了家庭，特別是新生代農(nóng)民工，沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例高達84.5%，愿意回農(nóng)村定居的只有7.7%，但由于戶籍的限制，有難以融入城市社會，應(yīng)有的權(quán)益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達，如果不能及時引導(dǎo)、合理安排，將會演變一個流動不定、動蕩不安、沒有出路的群體，帶來社

會結(jié)構(gòu)的嚴重失衡。

三、妥善做好農(nóng)民工市民化的利益維護

一是完善農(nóng)民工市民化過程中土地權(quán)利保障機制，賦予農(nóng)民對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)投權(quán)更大的處置權(quán)，農(nóng)民可在自愿基礎(chǔ)上探索多種形式轉(zhuǎn)讓土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)等。二是促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能配U型你體系，把擴大農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)作為重要任務(wù)。三是按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)民工納入當?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)體系，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費納入財政保障范疇，保證農(nóng)民工子女平等接受教育。四是建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。將符合條件的農(nóng)民工納入城市保障性住房和最低生活保障范圍，逐步將城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工納入統(tǒng)一社保體系。五是進一步改革戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，提高長期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的歸屬感和認同感，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機會均等、權(quán)利平等。

四、全力做好新型城鎮(zhèn)化的用地保障

轉(zhuǎn)變土地利用與管理方式，堅持走節(jié)約集約用地之路，按照“一個基本前集體、兩個重點途徑、三個政策組合、五個層次分類”的基本路線，謀劃

和做好土地利用管理工作，保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。一個基本前提，就是嚴格保護耕地；兩個重點途徑，就是用好增量、盤活存量；三個政策組合，就是用足現(xiàn)行政策、創(chuàng)新實踐探索、爭取中央支持；五個層次分類，就是按照關(guān)中城市群、區(qū)域中心城市、縣城、重點鎮(zhèn)和農(nóng)村新就業(yè)城市改造、“空心村”治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學校、村莊撤并后閑置土地的開發(fā)利用力度，推動低效用地二次開發(fā)，提高城鄉(xiāng)土地利用率，促進城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。

省發(fā)展改革委主任 方為峰

加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是新時期推進轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略選擇，更是涉及全局的重大經(jīng)濟問題。

一、加快新型城鎮(zhèn)化具有重大戰(zhàn)略意義

（一）城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。從工業(yè)革命以來的人類歷史看，要實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須在推進工業(yè)化的同時同步推進城鎮(zhèn)化。

（二）城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，在帶來消費者需求大幅增長的同時，還會產(chǎn)生諸如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等巨大的投資需求。

（三）城鎮(zhèn)化是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強大

動力。一方面，讓你口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可以提高農(nóng)村居民人均資源占有量和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模水平，又可增強城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，縮小城鄉(xiāng)差距。另一方面，通過優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，使人口分布與經(jīng)濟分布更協(xié)調(diào)，資源配置更高效，縮小地區(qū)差距。

二、農(nóng)民工“半市民化”成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸

按目前統(tǒng)計口徑，全國現(xiàn)有6億元多城鎮(zhèn)人口中有1.67億是在城鎮(zhèn)居住6個月以上的農(nóng)民工以家屬，占城鎮(zhèn)人口的27.5%，他們長期在城鎮(zhèn)生活，卻沒有享有同等的基本公共服務(wù)，仍處于“半市民化”狀態(tài)。主要原因有：一是以戶籍為主體的城鄉(xiāng)二元制度改革明顯滯后，和戶籍制度掛鉤的土地、就業(yè)、教育、社會保障等制度還沒有跟進調(diào)整。二是城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力依然不足。盡管近幾年公共產(chǎn)品和服務(wù)供給實現(xiàn)了快速增長，但基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量仍難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需求。三是農(nóng)民工市民化投入的政府間分擔機制仍不健全。四是城市管理機制與社會結(jié)構(gòu)變化不相適應(yīng)。大量農(nóng)民工進城，到支撐是利益主體更加多元化和多層化，如果外來農(nóng)民工長期缺乏應(yīng)有的權(quán)益訴求和保障機制下，不能完全融入城市生活，會帶來一系列社會問題。

三、我省已經(jīng)具備了推進新型城鎮(zhèn)化的條件

（一）我省城鎮(zhèn)化進入了人口轉(zhuǎn)移型城鎮(zhèn)化向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型發(fā)展的轉(zhuǎn)折時期。2012年全省城鎮(zhèn)化率已超過50%的歷史拐點，標志著人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化階段已基本完成，進入了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新的歷史階段。

（二）我省處在工業(yè)化中后期加速階段。近年來我省經(jīng)濟持續(xù)走在上升通道，工業(yè)經(jīng)濟增速連續(xù)幾年處于全國前列，工業(yè)化的快速推進為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提高了強大動力。

（三）農(nóng)民工進城意愿強烈。據(jù)國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊調(diào)查顯示，我省一些地區(qū)近80%的農(nóng)民工希望落戶城鎮(zhèn)，新生代農(nóng)民工對進城落戶愿望更為強烈。

（四）基本公共服務(wù)保障能力明顯增強。我省“十二五”民生支出累計達6390億元，公共服務(wù)設(shè)施和水平滯后的局面得到明顯緩解。

（五）積極探索了城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式。我省各地積極探索，涌現(xiàn)出了“楊凌模式”、“東樊模式”等許多好的做法，為全省城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了示范和借鑒。

四、推進農(nóng)民工市民化的建議

（一）加快土地和戶籍制度改革，強化推動作

用。一是力爭三年內(nèi)完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記工作，使土地流轉(zhuǎn)法制化、規(guī)范化。二是要創(chuàng)新人口服務(wù)和管理制度，全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

（二）健全四級城鎮(zhèn)體系，強化引導(dǎo)作用。一是發(fā)揮省市共建大西安政策合力，全力建設(shè)西安國際化大都市。二是細化落實“一市一策”，做大做強寶雞、渭南、咸陽、銅川等區(qū)域中心城市。三是依托關(guān)中環(huán)線和京昆、福銀、包茂等交通干線，做大沿線縣城，培育城鎮(zhèn)群。四是繼續(xù)推進重點示范鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵有條件的市縣加快建設(shè)一批重點鎮(zhèn)。

（三）健全就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保和住房等五項公共政策，強化障礙作用。一是推動城鄉(xiāng)勞動者同工同酬，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。二是實現(xiàn)教育政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，提高農(nóng)村勞動力的職業(yè)技術(shù)水平好科學文化素質(zhì)。三是加快推進醫(yī)療衛(wèi)生政策及醫(yī)療保障政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。四是推進基本養(yǎng)老等社會保障政策城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，改進轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。五是將符合條件的農(nóng)民工

納入城市住房保障體系，改善農(nóng)民工居住條件。

省環(huán)保廳廳長 王成文

加快推進新型城鎮(zhèn)化，能讓更多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，正真實現(xiàn)農(nóng)民工市民化；推進農(nóng)民工市民化，可以提高土地利用效率，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展才能有保障。我省是農(nóng)業(yè)大省，推動新型城鎮(zhèn)化，是促進解決“三農(nóng)”問題、加快實現(xiàn)富民強省目標的重大戰(zhàn)略，是堅持科學發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求，是擴大內(nèi)需，提升區(qū)域競爭力，促進我省經(jīng)濟社會發(fā)展新跨越的現(xiàn)實選擇。

我省近年來大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，按照做美城市、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)的思路，大力開展西咸新區(qū)等城鎮(zhèn)群建設(shè)，推進陜南避災(zāi)扶貧搬遷和陜北扶貧搬遷，加快重點鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，積極開展農(nóng)村環(huán)境整治，加大生態(tài)保護力度，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得好的發(fā)展，農(nóng)民工市民化步伐明顯加快，有120多萬由農(nóng)民變成市民。但農(nóng)民比例偏高，收入偏低，城鎮(zhèn)化率好不夠高，加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化之路還很長，需要不懈努力。在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中，要注意以下幾點：

一是堅持生態(tài)優(yōu)先。把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)

境友好，加快生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，走集約、智能、綠色、環(huán)保、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。要統(tǒng)籌均衡發(fā)展，做到人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，突出公共服務(wù)設(shè)施尤其是污染防治設(shè)施建設(shè)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，促進美麗陜西建設(shè)。

二、增強承載能力。突出資源環(huán)境承載能力，科學布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，增強集聚輻射功能。突出與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，走以小城鎮(zhèn)為重點的發(fā)展路子，大力發(fā)展縣域和重點鎮(zhèn)。要根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境容量，通過擴容提質(zhì)，提升縣城綜合承載能力，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施改善和綜合能力建設(shè)，突出城市群的輻射帶動作用，做到大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、是注重以人為本。新型城鎮(zhèn)化，本質(zhì)就是人的城鎮(zhèn)化。要樹立以人為本的理念，提高人口城鎮(zhèn)化水平。要高度重視城鎮(zhèn)規(guī)劃，城鎮(zhèn)的規(guī)劃，公共服務(wù)等都應(yīng)以人為本為出發(fā)點，圍繞人的需要發(fā)展。要消除一切對農(nóng)民工歧視的政策，讓農(nóng)民能夠憑借土地權(quán)利參與并分享城鎮(zhèn)化利益，完善社會保障體系，從根本上解決進城鎮(zhèn)農(nóng)民的后顧之憂。降低進城門檻，打破農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)戶籍界限，統(tǒng)

一戶籍管理，逐步放開農(nóng)民進城落戶限制，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。

四、強化產(chǎn)業(yè)支撐。有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，“樂業(yè)”才能“安居”，產(chǎn)業(yè)支撐是新型城鎮(zhèn)化的根本。過去的城鎮(zhèn)化，主要是蓋些樓房，修些街道，大多存在“規(guī)模式擴張”現(xiàn)象，既沒包含人的城鎮(zhèn)化的應(yīng)有內(nèi)涵，也沒有考慮到合適的產(chǎn)業(yè)支撐。這樣的城鎮(zhèn)化，顯然不是與經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該有巨大的產(chǎn)業(yè)做支撐，而不是簡單的農(nóng)民進城。產(chǎn)業(yè)培育要結(jié)合當?shù)氐沫h(huán)境、市場和人才等條件進行分析，推動城鎮(zhèn)化，不可能產(chǎn)業(yè)形成了再城鎮(zhèn)化，也不是把城鎮(zhèn)建設(shè)好了再去考慮什么產(chǎn)業(yè)，二者是同步協(xié)調(diào)推進的。城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能簡單造成，要將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化融合發(fā)展。

五、是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新型城鎮(zhèn)化不是城市“吃掉”農(nóng)村，而是城鄉(xiāng)融合、互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。我省農(nóng)村人口占全省總?cè)丝诘?0%，他們渴望像城市那樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受市民那樣的待遇。我省正在開展的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)的體系規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃布局，把重點示范鎮(zhèn)建設(shè)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、小村并大村、空殼村整治、村莊建設(shè)、移民搬遷結(jié)合起來，同步安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，45

強化環(huán)境、教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)功能。同時，要尊重農(nóng)民意愿，保持鄉(xiāng)村風貌，做到舒適宜居、方便群眾。

省住建廳廳長 楊冠軍

加快推進新型城鎮(zhèn)化是建設(shè)“三個陜西”的客觀要求。新型城鎮(zhèn)化是以產(chǎn)業(yè)支撐，以提升城鎮(zhèn)吸納能力和以人為核心，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，最終實現(xiàn)共同富裕。

一、農(nóng)民工問題難點多、數(shù)量大、時間緊迫

農(nóng)民工概念作為我國特定時期戶籍制度下的產(chǎn)物，目前這一群體已經(jīng)超過2.6億，他們長期在城鎮(zhèn)從事生產(chǎn)勞動，是=城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動力，他們雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但卻沒有真正享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)和社會保障，包括醫(yī)療、住房、子女上學等社會保障問題尚未解決。如何通過政策引導(dǎo)外出務(wù)工人員到流入地落戶或長期居住、或者到近城鎮(zhèn)落戶，使長期在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民平等的公共資源和服務(wù)，已經(jīng)成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中的必須破解的難題。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互

促共進的城鎮(zhèn)化新路經(jīng)。從2013年-2017年，我省城鎮(zhèn)化水平將由目前的50.6%提高到60%，即每年提高兩個百分點。對我省來說，就意味著每年約有76萬農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的推動將拉動固定資產(chǎn)投資快速增長，將為我省建筑業(yè)加快發(fā)展提供更加廣闊的的發(fā)展空間，大量的工程建設(shè)量必將需要更大量的農(nóng)民工參與其中。

建筑業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民共提供了大量就業(yè)、增收機會，而農(nóng)民工也為城市建筑發(fā)展的方方面面貢獻著力量，建筑業(yè)、建筑業(yè)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)化建設(shè)三者之間緊密相關(guān)，相互促進。

二、我省建筑業(yè)農(nóng)民工工作為農(nóng)民工群體中重要的組成部分，面臨以下幾個迫切需要解決的問題

按照十八大報告要求，下一階段我國將力推農(nóng)民工的市民化，農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。根據(jù)我省《2012年陜西農(nóng)民工調(diào)查報告》，2012年，全省農(nóng)民工總量達到662.9萬人，建筑業(yè)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量23.6%，突破制造業(yè)成為農(nóng)民工進城后的第一大就業(yè)方向。建筑業(yè)農(nóng)民工市民化問題必須要面對的重要一環(huán)。

農(nóng)民工在農(nóng)村是農(nóng)民，進城從事建筑業(yè)就應(yīng)該逐步過渡為建筑產(chǎn)業(yè)工人。目前，做好建筑業(yè)農(nóng)民

工專業(yè)化、職業(yè)化工作主要需要解決以下幾個問題：

1、農(nóng)民工缺乏對生活、工作的長期規(guī)劃，參加技能培訓(xùn)率、持證山崗率和合同簽訂率低，維權(quán)意識淡薄，導(dǎo)致農(nóng)民工自身權(quán)利無法保障。

2、社會保障難以落實。一是由于城鎮(zhèn)醫(yī)保、社保跟新農(nóng)合、新農(nóng)保相比繳費基數(shù)要高得多，農(nóng)民工即使到城鎮(zhèn)工作，也寧愿選擇繳費低的新農(nóng)合、新農(nóng)保。二是農(nóng)民工進城后存在逐步落實城鎮(zhèn)居民享受的各種社會保險的問題。

3、同工不同酬。建筑業(yè)農(nóng)民工不能享受與其他產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民工同等的待遇。他們工作環(huán)境、住宿環(huán)境較差、崗位危險程度高，社會地位低下，這些不平等使得建筑業(yè)難以留住人才，稍有技術(shù)、有條件的都不愿意留在工地。

三、探索實施建筑業(yè)農(nóng)民工實名制管理推進農(nóng)民工專業(yè)化、職業(yè)化

經(jīng)過對我省建筑業(yè)發(fā)展情況的調(diào)研，結(jié)合我省建筑業(yè)農(nóng)民工現(xiàn)狀，計劃利用1-2年時間，在全省推廣建筑業(yè)從業(yè)人員實名制，通過落實從業(yè)人員實名制，規(guī)范施工現(xiàn)場管理、建筑工程勞務(wù)分包和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為；提高勞務(wù)隊伍整體素質(zhì)，加大職業(yè)技能培訓(xùn)提高農(nóng)民工持證率，推動建筑勞務(wù)人員

職業(yè)化和社會保障水平。

通過推行建筑業(yè)農(nóng)民工實名制，實現(xiàn)建筑市場的規(guī)范化管理，推動破解農(nóng)民工問題，把建筑業(yè)農(nóng)民工變成有技術(shù)、享受社會保障、穩(wěn)定的勞務(wù)服務(wù)群體，將勞務(wù)企業(yè)變成總承包企業(yè)的組成部分，將建筑業(yè)公民工變成工人。進一步探索建筑業(yè)農(nóng)民工社會保障制度，研究解決將勞保統(tǒng)籌基金與建筑農(nóng)民工社會保障結(jié)合的使用政策，提高建筑業(yè)農(nóng)民工社會保障水平。

省科技廳廳長 李明遠

認真貫徹執(zhí)行《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，發(fā)揮科技對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、智慧城市建設(shè)等支撐引領(lǐng)作用，積極穩(wěn)妥扎實有序推進我省城鎮(zhèn)化。

一、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平

1.提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。以實施科技項目為抓手，圍繞生物種業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代果業(yè)、禽畜綠色養(yǎng)殖、食品加工等重點領(lǐng)域部署創(chuàng)新鏈，努力突破一批共性關(guān)鍵技術(shù)，著力提高深精加工和終端產(chǎn)品比重。鼓勵農(nóng)機科研機構(gòu)開放先進實用的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，促進農(nóng)機農(nóng)藝融合，改善農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備條件。

2.推動農(nóng)業(yè)科技成果示范應(yīng)用。以縣為單位，在全省組織實施一批科技惠民專項，推廣應(yīng)用、轉(zhuǎn)化一批農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的成熟技術(shù)和科研成果。繼續(xù)開展“千人進千社、千技惠千村”行動，選派首席農(nóng)藝師進駐農(nóng)民專業(yè)合作社，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要環(huán)節(jié)，示范推廣先進實用技術(shù)。

3.抓好農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)。配合科技部推進“一城兩區(qū)百園”結(jié)盟工作，加快省農(nóng)業(yè)科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立工作。啟動省級農(nóng)業(yè)科技園建立，利用4年時間建設(shè)30個基礎(chǔ)設(shè)施完善、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、科技水平較高、發(fā)展?jié)摿^大的農(nóng)業(yè)園區(qū)。加快我省藥用植物科技示范基地建設(shè)，促進中藥產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

4.健全農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系。繼續(xù)推廣提升農(nóng)技服務(wù)“大荔模式”，最大程度解決農(nóng)技推廣難題。進一步完善農(nóng)業(yè)科技特派員制度，構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會服務(wù)體系。加大農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)力度，加強農(nóng)村實用技術(shù)人才隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技人才骨干作用。

二、強化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

5.促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。根據(jù)關(guān)中、陜北、陜南各市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)

第三篇：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民工市民化的戶籍問題研究

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民工市民化的戶籍問題研究

【摘 要】黨的十八大提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，要從中國的國情出發(fā)，解決城鎮(zhèn)化高速發(fā)展中的問題。李克強總理政府工作報告提出著重解決“三個一億人”問題，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，“促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，推動戶籍制度改革，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。同時對未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；市民化；戶籍

黨的第十八次全國代表大會報告中提出要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，與以往城鎮(zhèn)化重在追求土地的城鎮(zhèn)化有著本質(zhì)區(qū)別。2013年末，全國大陸總?cè)丝跒?36072萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口為73111萬人，城鎮(zhèn)化率為53.73%，比上年末提高1.16個百分點。清華大學中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國戶籍城鎮(zhèn)化率非常低，僅為27.6%。農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象嚴重。李克強總理政府工作報告提出著重解決“三個一億人”問題，核心和本質(zhì)就是著重解決人口的城鎮(zhèn)化問題。其中，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，首先需要推動戶籍制度改革，可以根據(jù)不同規(guī)模的城鎮(zhèn)進行差別落戶。其次為解決農(nóng)民工市民化成本分攤問題，構(gòu)建多層、多樣的政府、企業(yè)、個人多元分擔模式。最后為暫不落戶或無法落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建立居住證制度。

一、我國戶籍制度的變遷

1958年1月，我國第一個戶籍管理法規(guī)《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，該條例第一次以立法的形式確定了公民由農(nóng)村遷往城市必須達到相應(yīng)條件或得到遷入憑證。二十年后，《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》由公安部、糧食部、國家人事局聯(lián)合頒布，對于高級專業(yè)技術(shù)人才的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”在指標約束上進行了放寬。改革開放35年，我國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，各項改革不斷深入。當跨入21世紀，我國政府將城鄉(xiāng)戶籍制度改革的權(quán)限下放到了最了解當?shù)剞r(nóng)民情況的地方政府，城鎮(zhèn)戶籍制度的改革參考當?shù)氐慕?jīng)濟、人口、人員流動等的實際情況，因地制宜地進行。同時，城鎮(zhèn)戶籍制度從指標約束控制改變?yōu)闇嗜霔l件制，根據(jù)不同地方的情況，準入條件也在不斷的改變和降低。

2014年3月，國務(wù)院總理李克強作了2014年《政府工作報告》，在2014年重點工作中李克強總理提出要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，明確了我國新型城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)和工作目標。促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，成為政府需要著重解決的“三個1億人”問題。而“人”的城鎮(zhèn)化的提出也將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的問題提上日程。

二、現(xiàn)有戶籍制度下農(nóng)民工市民化制約因素分析

1.農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象普遍，農(nóng)民工難求社會福利

2013年，我國城鎮(zhèn)化率達到53.73%，而戶籍城鎮(zhèn)化率則徘徊在30%左右。我國的二元社會結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)隔離情況突出，以戶籍制度為代表的二元社會制度導(dǎo)致持“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)”戶口的公民享有不同的制度體系。越來越多的農(nóng)民為了發(fā)展、生計等各種原因進城工作，這些農(nóng)民所在的地域變了，職業(yè)變了，但是無法進行身份轉(zhuǎn)移，不能徹底市民化的農(nóng)民就成了城市里的“農(nóng)民工”。這些“農(nóng)民工”相比城市居民，一方面，他們無法享受城市戶口上附著的眾多社會福利，包括低保、住房、教育、醫(yī)療、生活必需品的供應(yīng)等保障。另一方面，由于這類人群普遍學歷不高，在城市中的謀生以打零工為主，就業(yè)制度、勞動力市場的不平等、歧視性的就業(yè)環(huán)境和匱乏的就業(yè)信息對于這些“農(nóng)民工”都是不公平的。一紙戶口將這些為城市建設(shè)做出貢獻的農(nóng)民變成了城市邊緣人，難以得到基本的社會福利保障。

2.農(nóng)民工市民化成本高，政府動力小

農(nóng)民工市民化的成本較高，政府財政能力有限制約了地方政府對于戶籍改革的力度和速度。城鎮(zhèn)化建設(shè)長期以來被認為是放大了的公共福利事業(yè)，一方面現(xiàn)有的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足人民生活和經(jīng)濟發(fā)展的需要，另一方面政府財政也不堪重負。

農(nóng)民工市民化的成本是指使現(xiàn)有農(nóng)民工將身份、地位、價值觀、權(quán)利、生活等全面向城市市民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量。通過構(gòu)建農(nóng)民工市民化的社會成本模型，采用市轄區(qū)的城市生活、教育、社會保障、城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施的人均成本5個指標，在分地區(qū)、分類型的基礎(chǔ)上測算出了全國43個城市的農(nóng)民工市民化的社會成本：東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為10萬元和9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為 6萬元和 5萬元。

3.2/3農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口

2014年4月11日，《中國青年報》刊登了清華大學社會科學學院院長李強教授主持的中國城鎮(zhèn)化大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。調(diào)查顯示，和過去人們期望變成非農(nóng)戶口、“吃商品糧”的情況不同，目前持農(nóng)業(yè)戶籍的人，近2/3的人表示不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍。因為擁有農(nóng)村戶口就可以保留農(nóng)村的土地和宅基地。盡管政策上中小城鎮(zhèn)的戶籍早已放開，但由于就業(yè)機會少，流動人口沒有去落戶的動力。調(diào)查還顯示，大學畢業(yè)生也出現(xiàn)不愿轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象。其中，80后的大學畢業(yè)生有30%的人不轉(zhuǎn)戶籍，而90后大學畢業(yè)生中不轉(zhuǎn)戶籍的達到51.9%。高房價、高生活成本、子女教育等一系列問題使得在二元社會保障制度下的農(nóng)業(yè)戶籍人口把戶籍上附著的土地作為自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情況下，守住土地成為農(nóng)業(yè)人口的第一選擇。

三、解決農(nóng)民工市民化戶籍問題的途徑

1.健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實施差別化落戶政策

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序原則。要采取“因城而異，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，按城市類型、經(jīng)濟規(guī)模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對于人口達到500萬以上的特大城市，如北上廣，主要在于落戶規(guī)模和節(jié)奏的調(diào)整，積分制的階梯式落戶通道是相對合理的選擇。對于人口在300-500萬的大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進城之路，也不能一步完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關(guān)系，長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。人口在100-300萬的大城市，要重點解決新生代農(nóng)民工落戶問題。在農(nóng)民工市民化的進程中，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強的群體，同時也是比較容易融入城市的群體。對于中小城市，要向進城農(nóng)民工打開城門，鼓勵其進城落戶。對于小城市、縣城和建制鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進城，當然也要以合法穩(wěn)定就業(yè)和住所為前提條件。讓農(nóng)民能進得了城，能在城市發(fā)展，才能真正實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

2.政府、企業(yè)、個人多渠道分擔市民化成本

對于地方政府而言，農(nóng)民工市民化不僅僅是為其辦理戶口遷入的行政手續(xù)那么簡單。政府將面臨的是農(nóng)民工市民化帶來教育、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列的市民化成本支出壓力，同時城鎮(zhèn)公共資源是有限的，農(nóng)民工市民化的成本如果無法合理分攤，政府財力有限，對于戶籍改革的力度自然無法加大，那么新型城鎮(zhèn)化的道路是無法可持續(xù)的發(fā)展下去的。我國需要構(gòu)建多層、多樣的政府、企業(yè)、個人多元市民化成本分攤模式。一方面，由政府主要負責公共服務(wù)方面的財政支出，政府要在“人”的城鎮(zhèn)化的新形勢下改變“錢跟戶籍走”的老做法，讓“錢跟人走”，以“誰受益，誰承擔”來明確主體責任。如：孩子跟著父母從蘇北到蘇南讀書，該學生的教育財政支出就要撥給蘇南，而不是戶籍所在地蘇北。另一方面，在社保支出方面，則需要主要由企業(yè)和個人共同分擔。將看似較高的農(nóng)民工市民化的成本通過構(gòu)建政府、企業(yè)、個人多主體共同參與的成本分擔機制進行分攤，減輕政府財政負擔，使政府在進行戶籍改革時沒有后顧之憂，進而加快地方政府對于戶籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住證制度

解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題是不能一蹴而就的，是需要過程的。對于未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部門要建立相應(yīng)的居住證制度。居住證制度中要明確在該地有合法穩(wěn)定工作和住所卻沒有戶口的流動人口在就業(yè)、教育、社會保障、住房等各方面能享受到公平的公共服務(wù)。截至2013年，深圳發(fā)放居住證已超過2000萬張。2013年7月，《上海市居住證管理辦法》開始實施，改變之前的A、B、C證的條件管理方式，采用新的積分管理辦法。而一直實行工作居住證制度的北京也將在2014年全面推行居住證制度，擬為長期在北京工作又沒有戶口的人提供與北京市民同樣的公共服務(wù)。居住證制度是戶籍制度改革的基礎(chǔ)配套制度，它必須與以往政府推出的暫住證制度有明確區(qū)分。政府要將管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，明確居住證制度不再是政府進行人口管理和統(tǒng)計的手段，而是讓更多公民能享受公平的社會資源、社會福利、社會保障的方式，也是農(nóng)民戶口遷入、改變戶籍、落戶城鎮(zhèn)，真正實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要過渡。

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第四篇：城市化進程中農(nóng)村中小學布局問題研究

城市化進程中農(nóng)村中小學布局問題研究 自20世紀80年代中期起，我國農(nóng)村學校數(shù)量開始減少，此后減少速度逐漸加快，近一兩年減少速度比以往更快。據(jù)《華商報》記者最新調(diào)查，延安市子長縣設(shè)8鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，358個行政村。20世紀90年代以來為了適應(yīng)“普九”要求，學校數(shù)量不斷增加，2002年達321所，其中鄉(xiāng)村學校233所。隨著新一輪學校布局的調(diào)整，2003—2008年間撤并學校119所，學校數(shù)減少到221所。2008—2009年一年減少學校160所，137所分散在農(nóng)村的小學撤并為34所，目前全縣只有學校61所，2 575名小學生全部實行寄宿上學。榆林市2008年有中小學2 076所，2009年減少至1 702所。榆林市靖邊縣鎮(zhèn)靖鄉(xiāng)1997年有學校13所，2009年只剩4所。

學校布局調(diào)整既是教育自身發(fā)展的需要，也是社會變革的重要組成部分。歷次學校布局調(diào)整都有特定的目的，城鎮(zhèn)化是由非農(nóng)業(yè)布局拉動的，是社會轉(zhuǎn)型的重要標志。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要趨勢和標志，建設(shè)新農(nóng)村是農(nóng)村發(fā)展的終極目標。新一輪學校布局調(diào)整契合了國家推動城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化有助于推動中小學布局調(diào)整和農(nóng)村教育的轉(zhuǎn)型，反過來，中小學布局的合理調(diào)整及農(nóng)村教育的順利轉(zhuǎn)型也有助于城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。

2001年，國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中將調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學校布局列為一項重要工作緊接著，2001年3月26日教育部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于報送中小學布局調(diào)整規(guī)劃的通知》正式推動了各地布局調(diào)整工作的開展。它要求各地既要報送中小學校的總體規(guī)劃，也要有各對規(guī)劃實施執(zhí)行的情況，其中包括：撤并學校間數(shù)；教師學生增減人數(shù)；學校房舍增減面積；設(shè)施設(shè)備增添情況；資金投入及來源；完成任務(wù)的具體措施；學生及家長對該項工作的認識或意見的反饋。此后全國各地陸續(xù)開始了農(nóng)村小學合并的進程。這一集中整合的表現(xiàn)，關(guān)系到數(shù)以千萬計的農(nóng)村孩子的命運，關(guān)系到整個農(nóng)村的發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有其客觀規(guī)律，也是一個較長的過程，不能一蹴而就。2001年以來，不少地區(qū)撤并了一批條件較差的教學點，妥善安置了一批不合格教師，幾種皮質(zhì)了教學資源，辦學的規(guī)模效益明顯提高。然而，由于一些地方政府還存在方便簡單，公式化的傾向，使得這一過程還存在不少問題，制約著學校布局調(diào)整的順利進行和城鎮(zhèn)化水平的進一步提高。

一、農(nóng)村中小學布局調(diào)整存在的突出問題

1.家庭無力承擔子女教育費用驟增問題

農(nóng)村中小學布局調(diào)整使得農(nóng)戶對孩子上學超出能夠承受的教育投資，尤其是邊遠貧困山區(qū)的農(nóng)民家庭的成本更大。一方面，許多家長考慮到孩子上學路途遙遠，不得不讓孩子在校寄宿，而寄宿導(dǎo)致農(nóng)民所承擔的教育經(jīng)費增加。學生到離家很遠的學校讀書，交通費，住宿費，伙食費等等都是一筆不小的開支。另一方面，孩子在家附近上學，還能幫忙照看家里，做一些力所能及的活。而一旦寄宿，這些原本由孩子做的工作由家長來完成。布局調(diào)整不僅使農(nóng)民經(jīng)濟負擔增加，而且他們付出了額外的時間和精力。

2.由于上學路途遙遠存在安全隱患，新的輟學問題浮現(xiàn)

布局調(diào)整后，學校覆蓋的教育區(qū)域增加，最顯著的變化就是家庭和學生之間的距離大大增加了，舍得許多農(nóng)村中小學上學路途遙遠，一些農(nóng)村中小學生往返要步行十幾里甚至二三十里。在一項基于中西部6省177個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中，樣本學生的平均距離為4.8公里，66.2%的學生上學靠步行，29.6%的家長和27%的學生認為自己上學不方便，盡管導(dǎo)致近幾年農(nóng)村學生輟學的原因有多種，但不可否認，農(nóng)村邊遠山區(qū)大規(guī)模撤點并校，客觀造成了部分學生上學難、上學遠的問題，甚至導(dǎo)致這些地區(qū)輟學率遠高于其他地區(qū)。

3．學校班級人數(shù)增加，教育經(jīng)費嚴重短缺，教師工作繁重，教學質(zhì)量難以保障，寄宿辦校負擔加重

布局調(diào)整對學生寄宿提出了更高的要求，加重了家庭和學校的負擔。6省區(qū)的調(diào)查顯示，經(jīng)費不足仍是布局調(diào)整后的主要障礙，同事由于缺乏后續(xù)配套資金，有些學校有增添了新的債務(wù)。并且，教師的專業(yè)行和專職行得到了增強，但是教師的工作來那個和工作壓力加大。隨著學校班級人數(shù)增多不僅給教師的教育教學工作帶來沉重負擔，同時也加大了教師的心里壓力，尤其是寄宿制學校的教師。

二、農(nóng)村中小學布局調(diào)整的原因分析

1.素

我國人口在盡力了20世紀50、60年代的快速增長之后生育水平在70年代迅速下降，到90年代中后期大部分地區(qū)已經(jīng)進入低出生、低死亡的階段，由于國家人口政策的有力干預(yù)和計劃生育工作的全面開展工作以及快速的經(jīng)濟發(fā)展和急劇的社會變革，在短短50年中，我國經(jīng)歷了西方國家歷時百余年才能完成的人口轉(zhuǎn)變。而教育對象是人，人口的變化直接影響學校布局的調(diào)整。由于農(nóng)村生源減少，規(guī)模效益下降，在許多地區(qū)村辦小學已經(jīng)難以為繼，中小學布局調(diào)整勢在必行。客觀因素：人口數(shù)量減少是中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本因

2．主觀態(tài)度：農(nóng)民對于優(yōu)質(zhì)的教育資源的追求是中小學布局調(diào)整的需要

城市學生擇校使城市學校分化為優(yōu)質(zhì)學校與薄弱學校，農(nóng)村學生擇校則是使農(nóng)村學校幾乎瀕臨關(guān)閉。他們不再滿足于“能寫算”這樣低層次目標，開始注重學校的教育質(zhì)量。擇校反映了農(nóng)民對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。這些農(nóng)民希望子女能接受到更好的教育，他們盡力為子女創(chuàng)造好的學習條件。

3．社會大環(huán)境的影響：小城鎮(zhèn)建設(shè)是中小學布局調(diào)整的重要推動力

城鎮(zhèn)化是由非農(nóng)業(yè)的布局拉動的，是社會轉(zhuǎn)型的重要標志。中國城鎮(zhèn)化走大城市優(yōu)先發(fā)展的道路還是小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的道路，在學術(shù)界存在著不同意見。在國外的城市化進程中，人口集中的過程是：農(nóng)村-城市-特大城市-小城鎮(zhèn)，人口轉(zhuǎn)移所帶來的壓力主要在大城市解決，大城市不斷擴張，然后在出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。在我國，著名社會學家費孝通一開始就預(yù)設(shè)了中國城市化的方向：農(nóng)村-小

城鎮(zhèn)-城市-特大城市，這與國家在“十一五”計劃中提出的大中城市同小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路是一致的。小城鎮(zhèn)是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶，發(fā)展小城鎮(zhèn)是解決三農(nóng)問題，縮小城鄉(xiāng)差距的重大戰(zhàn)略，有助于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和重組，為合理規(guī)劃農(nóng)村中小學布局，促進農(nóng)村教育轉(zhuǎn)型提供了機遇和挑戰(zhàn)。

三、基于農(nóng)村中小學布局調(diào)整現(xiàn)狀的反思

1.農(nóng)村中小學布局調(diào)整已經(jīng)取得初步成效

農(nóng)村中小學布局調(diào)整是深化農(nóng)村教育改革的重要措施。新一輪的學校布局調(diào)整在不少地區(qū)已經(jīng)取得了可喜的成績。突出表現(xiàn)在：撤并了一批條件較差的教學點，優(yōu)化了教師隊伍，集中了教育資源，減輕了村社辦學的壓力。

2.如何解決農(nóng)村中小學布局調(diào)整的問題

首先，要慎重考慮教學點的撤并問題。以學生為根本，要保證農(nóng)村小學和教學點的調(diào)整要在學生就近入學的前提下進行的，在交通不便的地區(qū)仍須保留必要的小學和教學點，防止因過度調(diào)整造成學生史學、輟學和上學難問題，病積極運用現(xiàn)代遠程教育手段，滿足教育教學的需求。其次，要解決學生的交通安全問題。各地政府應(yīng)在制定布局調(diào)整規(guī)劃前，充分考慮和深入調(diào)研當?shù)氐牡乩砬闆r、受教育人口的分布情況和學校的服務(wù)半徑，在一些交通不便、路途遙遠、偏僻又無法解決用校車接送的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)暫緩集中辦學，適當保留一些必要的教學點。再者，配套建設(shè)寄宿制學校，并合理的進行教師隊伍的調(diào)整。各地政府贏充分重視撤點并校后寄宿學校的配套建設(shè)與管理，對一些已經(jīng)合并或計劃合并的寄宿制學校要加大經(jīng)費投入，從最基本的改水、建食堂和澡堂等工作做起，完善學校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實保障學生和教師的基本生活。還要根據(jù)學校數(shù)量的增加對教師隊伍需求增加，考察現(xiàn)有教師的基本情況，根據(jù)學生的增長趨勢和師生比要求，預(yù)測師資的需求狀況。要做好因?qū)W校合并、撤銷、改建等出現(xiàn)的生育教職工的合理分流和互補工作。

3.農(nóng)村中小學布局調(diào)整的未來走向

由于有些學校布局調(diào)整方案的出臺不夠謹慎，并且一些小城鎮(zhèn)定位發(fā)展不準確，導(dǎo)致布局調(diào)整出現(xiàn)很多問題。所以，很多學校在調(diào)整的過程中更注重與城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)，區(qū)域教育生態(tài)理論以及國外調(diào)整前先進行模擬調(diào)整的做法應(yīng)該會成為很好的借鑒。還有，一些小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，相對成熟的地區(qū)，可以按照教育優(yōu)先發(fā)展的原則，加快中小學布局調(diào)整的進程。

參考文獻：

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（5）張洪華，城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村中小學布局調(diào)整問題及反思【J】,教育理論與實踐，2010

第五篇：新型城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民研究 答案

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