第一篇：成都統籌城鄉土地制度改革的調查與思考

成都統籌城鄉土地制度改革的調查與思考

08經濟一班 劉維 20083238

國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異？如何在城鄉統籌發展的大主題下得到協調與統一，從而促使城鄉土地資源、資產、資本有序流動？在保障城鄉經濟與城鄉建設統一發展的同時、使農民獲得相應的土地收益？近日，我們通過對成都市錦江區的實地調查，對成都市集體土地流轉、產權制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進一步思考。

背景

2007年6月，成都市被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經濟活力城市等榮譽稱號。兩年來，這座西南重鎮的改革與實踐廣受公眾關注與期待。

2009年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統籌城鄉土地管理制度改革現場研討會”，使成都兩年來在統籌城鄉發展改革試驗中進行的種種探索再度引起全國各界的關注。

統籌城鄉發展面臨的首要問題是對現行的一些基礎性制度進行改革。其中，土地管理制度的改革最為關鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉統籌發展的大主題下得到協調與統一，從而促使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，在保障城鄉經濟與城鄉建設統一發展的同時、使農民獲得相應的土地收益？作為綜合改革試驗區，成都的探索與經驗體現在哪里？

前日，年級選取了成都5個城區之一的錦江區，對其集體土地流轉、產權制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學經濟學學生的我們對成都城鄉結合部在統籌發展過程中進行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉

到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉農居”為代表的錦江休閑農業區，是政府通過規劃布局調整、建設用地整理等辦法，將城鄉統籌理念成功運用于實踐、并取得良好經濟效益與生態效益的一個典范。這是一條被當地人稱之為“農地不征收、不拆遷，農民不失地、不失業、不失利，傳統農業變休閑旅游觀光農業”的城鄉“一體化”發展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開始醞釀、打造的，4年后，當成都被批準為全國統籌城鄉改革試驗區時，盛開在成都市錦江區的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉結合部推進城鄉“一體化”發展摸索出了有益的實踐經驗，其關于農村集體土地制度的相關改革與農村城市化過程中農民土地財產權利的確認，為成都全面探索和推進城鄉統籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農村已經城市化，農民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區三圣鄉也已相應地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區推進城鄉統籌發展的全部意義。讓城郊結合部“農村城市化”、“農民市民化”的同時，不增加建設用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質，是這里推進城鄉“一體化”發展的基本原則。

這也是成都市城鄉統籌發展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導下，成都的農村集體土地，包括集體農地和建設用地，在政府主導的相關土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進行有序流轉。

成都第一個農村土地交易市場

幾個月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時，成都錦江區的兩宗集體建設用地使用權，在錦江農村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農村土地公開市場上進行的第二次成功交易了。

錦江區統一有形的集體土地市場成立于成都被批準為城鄉統籌改革試驗區僅3個月后，是成都市城區內建立的第一個農村土地交易市場，初時命名為錦江區土地儲備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區農村土地房屋登記交易中心。它將區國土局、區統籌委和區房管局這3個部門的的相關職能進行整合，實現數據共享、并聯審批，統一負責全區農村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關基礎數據庫的建立和管理等工作。全區農村土地和房屋產權登記、辦證、流轉等并聯審批平臺的建設和管理，也是這個交易中心肩負的一個重要職責。錦江區全部可以上市交易的農村集體土地，包括集體建設用地使用權與農地承包經營權等，按規定都要在這個交易中心以招標、拍賣和掛牌的方式進行公開出讓。交易中心則負責為其出讓活動提供相關政策與信息咨詢服務。

2008年11月，錦江區第一次在農村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計23.2214畝的集體建設用地使用權，取得成功。這兩宗位于規劃中的汽車產業園范圍內的集體建設用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉、公開規范交易的大幕。

隨行的導游告訴我，在這里進行的每一筆農村土地交易，從最初的申請到最后的確權，全部都納入規范的管理程序，錦江區政府不僅分別制定了農村集體建設用地使用權和農用地使用權（承包經營權）的流轉管理辦法，還參照國有土地相關標準給集體建設用地確定了土地級別，限定了最低保護價，并確定了集體土地流轉的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉讓集體建設用地使用權的具體規則和辦事流程等。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復雜：確權登記→數據庫建立→交易申請→權屬調查→產權交易→登記發證→數據庫更新→再次交易→變更登記→數據庫變更。我們后來發現，相較而言，交易前的一系列基礎性工作要復雜得多，難度也大得多。實際上，進入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產權制度的改革、土地權屬的確定，已為集體土地順利流轉奠定了重要基礎。

土地產權制度的改革，農民集體土地的資產化，也在很大程度上促進了其資本化進程。錦江農民的集體土地資源，在得到農民同意的前提下，以資產

形式量化給村集體經濟組織，由村集體經濟組織再量化給農錦公司，再由農錦公司統一經營。因此，進入錦江集體土地市場的流轉方的主體，實際上是作為農民集體土地資產管理者的農錦公司。在農錦公司這里，農民的土地財產權利實際上以股份的形式轉化為一種資本，交由公司作整體運營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉的收入由農錦公司扣除土地整理等相關成本后，按11個村級資產經營管理公司確權登記的集體土地所占比例進行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。

這種目前看起來比較理想化的土地資本運營方式至少解決了集體土地進入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農民個人手中的土地由于小規模（或無規模）、分散化且無整體配套的產業布局與基本發展環境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農民本身個體分散、無組織約束、無規范管理而容易導致的交易過程中的信譽失衡現象。當然，農民愿不愿意以這種方式流轉，仍然是農民自己的權利。

作為成都市中心城區，以城帶郊的錦江區，其集體土地流轉不止于建設用地的集中流轉。事實上，全區位于城市規劃圈外的集體建設用地面積僅4300多畝，而集體農用地總面積達16322畝。這些農地在確權工作完成后，也是以大致相同的形式流轉給公司，經統一整理后再以一定規模通過公開市場交易，流轉給一些農業綜合開發公司，進行花卉種植等經濟作物的規模化經營。農民除了以自己的土地使用權入股以外，還可受雇于這些農業公司，進一步轉變身份，成為產業工人。

農民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農民公寓在重新規劃后的居住區內興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當這些原來的農民在城鄉“一體化”發展的新環境中生活時，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區別。除了他們手中依然擁有的土地所有權與使用權經量化后的資產。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區的土地利用產業布局規劃方案，把“規劃先行、產業支撐，政府引導、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實上，成都的城鄉統籌改革試驗，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。

規劃布局，確定城鄉統籌發展的方向

成都是不枉“規劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規劃修編之機，由市政府牽頭，讓土地利用總體規劃、城市總體規劃以及工業布局規劃的修編同步進行，統一編制。在那個時候，成都市就提出把科學發展觀和城鄉一體化發展目標作為新一輪規劃（即2004-2020年土地利用總體規劃以及城市發展規劃）的指導思想，通過規劃打破城鄉二元結構，走產業集中布局、土地集約利用的道路。

成都市被確定為城鄉統籌改革試驗區僅兩年，但其關于城鄉一體化發展的理念、及其關于城鄉統籌相關制度改革的探索和試驗卻早在5年前規劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導著成都的城鄉統籌發展改革實踐。

土地整理，建立城鄉統一土地市場的基礎

在成都“198”范圍內，現有的建設用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數字削減到“50”，減下來的20平方公里建設用地將恢復為生態用地。當然，這些生態用地在地類統計時仍屬于農用地范疇。這樣，經過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內不僅節余出一些“新”的建設用地可進入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農用地總量的增加和建設用地總量的減少。

“198”范圍內的建設用地和農用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經過土地產權制度改革、使農村土地得到“量化”確權的基礎上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉給村民小組，再由各村民

小組流轉到村集體經濟組織，進而再流轉給上一級的龍頭公司，如錦江區的農錦公司等。這個內部的流轉過程是非市場化的。比如，農錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進入市場之前，它實際上已通過協議的方式將錦江區“198”范圍內的農村土地集中“收購”到自己手里，其農地的收購標準是參照并略高于國家征地的標準。所不同的，一是其集體土地所有權性質沒有改變，這個權利已量化成股權，使“失地”農民在公司里仍擁有自己的一點股份；二是補償標準一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補償。

其建設用地即農村宅基地等的收購標準事實上實行的是實物補償制。以現有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內面積每人補35平方米，同時按每人10.5平方米的面積標準配給其所在的集體經濟組織，供其出租或以其他方式經營，所得收益歸該集體經濟組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標準給予補償。此外，在農民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進之前的過渡期，每家農戶可一次性獲得兩年的住房臨時補貼，標準是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農戶仍未能搬進新居的，將繼續得到補償。

對于農錦公司而言，這樣大規模的“收購”集體農地和建設用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補償和安置。但農錦公司應該并不吃虧。因為這些農地與包括宅基地在內的集體建設用地經過大規模整理，能產生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設成本，農錦公司應該還有相當的利潤空間。另一方面，如果這些農用地和建設用地不進行集中整理，農地就沒法進行規模化經營，建設用地不僅不可能實現集中產業布局，也不可能進行相應配套設施建設，更不可能獲得大量建設用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實現其價值。

其實，這些都還只是蘊含在城鄉建設用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉建設用地總量的平衡。

2005年，成都被國土資源部批準為全國首批城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點工作與城鄉統籌、拆舊建新等土地整理工作結合起來進行，用“活”了這一政策。

在錦江區，整個“198”區域內的基本農田已全部調整出去，現有的農地按規劃布局也將在得到全面整理后或成為生態用地，或進入現代農業示范園區，開展農業產業化經營。錦江還計劃對“198“區域內的農地和建設用地進行全面整理后，將其規劃分區，走集中發展的道路。他們規劃了“鄉村旅游生態區、文化創意產業園、汽車產業園、體育運動休閑園和現代農業示范園”等5個產業功能區，同時，規劃并建設了兩個大型的新社區，供農民集中居住。

據了解，成都市郊的“198”區域內，基本上全部進行了這樣的重新規劃和調整。事實上，沒有這樣的規劃布局和調整，郊區農村的城市化無法進行，土地的高效集約利用也無法實現。但是，這樣的新布局和大調整畢竟涉及到大量農村集體土地的再利用，情況十分復雜。其能夠得以順利實現，實際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設用地和農用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區調整的“置換”原理。

當然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現在建設用地指標的跨區域流動上。成都在城鄉一體化發展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個創新與思考

成都城鄉統籌的改革和試驗工作做得比較“實”。在做“實”的基礎上，成都的土地管理制度改革呈現出幾個創新點：

創新之一：政府統籌主導下的城鄉一體發展規劃真正發揮了“龍頭”作用。

成都規劃的總體思路來自于其超前的城鄉一體化發展理念，以此為核心，本著科學發展的原則，成都市政府統一組織和協調了土地利用總體規劃、城市總體規劃和產業布局規劃的重新修編，把城市建設與產業總體發展布局與城鄉土地利用結合起來，從全局的戰略高度統籌規劃了未來若干年城鄉土地的利用。這一超前的戰略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉統籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎。

創新之二：通過農村土地產權制度改革，探索性地明確了農村集體土地產權的主體，為集體土地進入市場交易創造了條件。

農村集體土地進入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產權不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農村集體土地所有權歸農村集體經濟組織“三級所有”，使用權則基本上以宅基地或承包經營地的形式分配給了農民個體。主體太多，往往導致事實上的主體缺位。成都在全市范圍內開展的農村土地產權制度改革，以確權的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產經營管理公司作為一個鄉的集體土地產權主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產，以層層簽定協議、層層“轉交”土地資產處置權、層層按股分紅的辦法，既解決了農村土地權屬不清問題，又從總體上實現了農村集體土地資產的集中管理和經營。確權后，成都還創造性地印發了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創新之三：成立了農村集體土地交易的服務機構，建立了較為規范的管理規則與流轉程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。

成都市成立了農村土地交易所，一些區縣先后成立了農村土地房屋交易服務中心，并相應地參照國有土地市場的交易規則和相關管理辦法，制定了較為完備的管理規則，初步實現了規范管理。

錦江區還探索性地解決了“兩證合一”、統一登記的問題，錦江區農村土地房屋登記交易服務中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統一登記帶來的混亂。

創新之四：本著“大統籌、大集中、大流轉”的基本思路，靈活運用城鄉建設用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實現了城鄉面貌的“一體化”。

通過統籌規劃和集中整理，農民進入了標準的“城市小區”，住進了高層公寓；農地被整理成標準農田、置換到專門的農業產業園區，其經營權可以到集體土地市場上招標掛牌，流轉給大型的現代農業公司；建設用地經整理后、集中到各類產業園區，其使用權進入市場流轉??鄉村在土地政策的靈活運用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發展資金。

不過，成都在城鄉統籌背景下進行的土地制度改革和創新畢竟只是探索中的創新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進一步思考：

思考之一：城鄉統籌發展規劃的實施需要產業支撐。

我們所調查的錦江區，是成都的主城區之一，其城鄉一體化改革試驗是在經濟基礎較好的城鄉結合部進行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產業支撐力量。沒有這些產業支撐，政府將無力投資基礎設施建設，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實現，農民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠離中心城區的偏遠農村，這樣的土地產權制度改革可能無法進行，這樣大規模的農村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉統籌發展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉“一體化”？

思考之二：農村土地產權制度改革面臨制度風險與經濟風險。

從錦江看成都在城鄉統籌發展過程中進行的農村產權制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產管理公司如農錦公司，目的是為了作為集體土地產權主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農民手中的集體土地是先交給村集體經濟組織、然后交給農錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農民房屋、青苗等各種補償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應出去。這里就面臨著一個很大的經濟風險：土地從大面積取得到單個供應出去，有一個時間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產權主體代表的農錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時承擔高額利息，而能不能收回這些經濟成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農錦公司將勢必負債累累。

思考之三：建設用地增減掛鉤政策的過量運用會否影響城市建設用地總量的控制。

成都在改革試驗中用活了“增減掛鉤”政策，促進了城鄉一體化的發展。但是，在創新的同時，我也注意到，其具體增減掛鉤項目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應的建設用地指標“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應”與“小產權”房問題。

農民交出宅基地、搬進公寓樓，獲得住房補償（有的還不止一套），其土地財產權利在很大程度上得到了保障。但是，農民獲得“補償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產權性質而成為“小產權”房，農民集體獲得的按每人10.5平方米補給農村集體經濟組織、用于經營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產權”房，其經營的合法性得不到保障。當然，這些房子與目前市場上的普通“小產權”房有所不同，它擁有國土部門核發的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗中的一項探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應”，所以，其在市場上流轉的合法性仍會被質疑。

當然，成都的改革性試驗還在探索中。相信所有的疑問都會在其進一步的探索和實踐中得到完美的解答。作為經濟學學生的我們，在這次的社會實踐中也得到相應的思考和啟示。

第二篇：城鄉統籌發展與深化土地制度改革

城鄉統籌發展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學會學術年會重要觀點集粹 中國土地勘測規劃院許堅

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學會學術年會的13個重要觀點，包括：利用第二次土地調查采用的遙感影像摸清村莊內部用地結構，農村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規劃中的不確定性，土地利用規劃應與交通規劃相協調，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農地產權實現公平與效率的統一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補償問題是影響農戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設公租房與小產權房是不同的概念，我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合，征地沖突風險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長和加強農戶耕地保護法律法規的宣傳。

關鍵詞：城鄉統籌土地資源制度土地資產制度土地管理制度改革

2011年中國土地學會學術年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉統籌發展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學會理事長王世元同志到會并發表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協學會學術部劉興平副部長等到會并致辭。學會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務院發展研究中心農村部副部長劉守英研究員、江蘇省農工辦主任曲福田教授、美國規劃師協會首席執行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業大學馬格爾教授等專家學者應邀做大會主題報告。會議規模約200人，共收到論文230多篇，經過專家嚴格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學會學術年會優秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流。現將重要觀點集粹如下：

一、城鄉統籌發展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調查采用的遙感影像摸清村莊內部用地結構

有專家認為，村莊是人類社會發展到一定歷史階段的產物。村莊用地是農村人口生產、生活等綜合功能的承載體，是農村人地關系的最核心表現。盡管我國城鎮化水平有了很大提高，但由于我國是農業大國，農業人口基數龐大，相當長一段時期內，村莊仍將是農民聚居的主要形態，村莊用地仍然是城鄉建設用地的主要組成部分。而在目前的土地調查中，村莊用地是作為整體圖斑進行統計的，沒有對村莊內部用地結構進行劃分和調查，也就沒有深入揭示村莊內部用地結構及其特征，因此，目前有關村莊內部用地的研究只是停留在籠統性的描繪上。有專家指出，第二次土地調查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務用地和農林種植用地等，進行目視解譯的。

2、農村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農村人口為85085×104人（包括進城打工但戶籍仍在農村的農民工），農村居民點面積為1636.48×104 h㎡，鄉村人均農村居民點用地192.34㎡。到2008年，我國鄉村人口數量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農村居民點面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農村居民點面積增至229.22㎡，增幅達19.17%。農村居民點不斷擴張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規劃中的不確定性

有專家認為，人們對世界的過去、現在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產生了土地利用規劃的不確定性。土地利用規劃系統是一個信息不完全的灰色系統，沒有哪類土地利用規劃能完全消除不確定性。傳統規劃理念把規劃看成是確定的，設定規劃中各項預測參數在規劃期限內是不變的，在此種理念指導下編制出的確定性規劃顯然與未來經濟社會發展之間會產生很大偏差。確定性規劃不僅不能正確引導未來土地利用和經濟社會發展，還會產生誤導作用。因此，我們應該用不確定性規劃取代確定性規劃。為了克服不確定性在土地利用規劃中的負面影響，應重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規劃。

4、土地利用規劃應與交通規劃相協調

有專家認為，交通活動水平是土地利用水平和交通設施供應狀況共同作用的結果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規劃不能脫離土地利用規劃。同時，交通運輸系統是土地利用中最具先導性和剛性的部分,離開了交通規劃中道路網絡和運輸體系的合理配置，土地利用規劃中的各項內容也將難以全部實現，因此，土地利用規劃也應與交通規劃密切配合和協調。

二、城鄉統籌發展與深化土地資產制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認為，征地制度改革的實質是公平分配土地增值收益。傳統征地模式下，失地農民的補償標準是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農民切實享受到城市化、工業化的發展成果。當然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質和發展目的相違背。所以，新的征地制度的關鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當然，失地農民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農地產權實現公平與效率的統一

有專家認為，土地股份合作制將農民與土地分離開來，承包經營權轉換為具有交換價值的股權，這有利于實現公平與效率的統一。從效率上看，土地股份合作制有利于農地資源的優化配置和規模經營的發展。而我國的農業，只有在規模經營條件下，才有可能最大限度地采用新技術、新設備和先進的管理理念，從而提高農業生產效率和經濟效益，最終實現傳統農業向現代化農業的轉變。從公平上看，通過股權設置和紅利分配，每一個集體經濟組織成員可以平等地實現自己的土地權益；集體經濟組織也可通過經營收益與分紅增強經濟實力，從而為每一個集體經濟組織成員的生活、就業以及養老提供保障。

3、地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認為，目前國家平均分配建設用地指標的方式，其直接后果是造成區域之間的苦樂不均。發達地區指標不夠用，欠發達地區指標用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優勢的原則進行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現區域協調發展，只是實現了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設用地指標來建設和經營城市；地票產生地（包括農民和集體經濟組織）可獲得自身發展所需的資金，以此分享發達地區的經濟成果；地票落地區（包括農民和集體經濟組織）可通過征地補償的增加（可能不能達到理想補償，但相比現行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進一步激發與之相關的其他一系列制度的改革，比如農村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補償問題是影響農戶退出宅基地的重要因素

有專家認為，目前實行農村宅基地退出制度的地區，退出的補償金大多低于征地補償標準。農民普遍認為補償標準過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據典型調查，有71.5%的兼業戶和非農戶對農村宅基地退出與否持觀望態度，表示只有在補償方式、補償標準合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作中，由于農村宅基地退出分散和零星，在面積和數量上達不到統一上報的要求，因此，不容易整體統一退出宅基地，也難以在新農區建設項目實施前落實其具體位置及面積。

5、集體土地上建設公租房與小產權房是不同的概念

自北京首創在集體土地上建設公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認為，在城鄉統籌發展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進農民增收和優化城鄉接合部環境，因此是一種有益的嘗試。專家認為，在集體土地上建設的公租房符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和村鎮建設規劃，建設主體、用地性質等也符合相關規定，并且依法辦理了審批手續，而小產權房是集體土地上違法建設的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區正在試點集體土地上建設公租房就認為小產權房會“轉正”了。

三、城鄉統籌發展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合

有專家認為，從制度設計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權力制約權力”的權力監督模式。由于監督者與被監督者都是權力的擁有者，就有可能出現“集體腐敗”、“官官相護”等現象，由于“以權力制約權力”存在“誰來監督監督者”的先天缺陷，因此，要實現土地督察的目標，還必須引進其他權力監督模式。有專家認為，從土地督察制度實施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發現-審核-糾正”的工作機制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業務體系，不僅體現了“以權力制約權力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現了“以權利制約權力”和“以社會制約權力”的監督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權力監督模式的結合。

2、征地沖突風險評估主體有待完善

有專家認為，國土資源部門擔當征地沖突風險評估主體存在四個不足：（1）風險評估的前提是要對被征地區域情的準確把握，要求評估者熟知區域內待征地農民家庭情況、信訪訴求、區域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進行沖突風險評估，既當裁判員，又當運動員的雙重身份使得風險評估結果的公正性難以得到社會的廣泛認可；（3）國土資源部門很難調整征地補償標準，也很難否定已批準的征地項目，因此，即便評估結果是項目具有沖突風險，仍很難及時有效予以化解；（4）當前要求建設項目進行的評估很多，如環境評估、拆遷評估、社會穩定評估、征地風險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統一組織進行評估較為適宜。有專家認為，地方政府作為征地沖突風險評估主體也存在兩個問題：一是風險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認可。因此，理想的征地沖突風險評估主體還有待完善。

3、“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認為，這是五大因素影響的結果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發和新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數量占當年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達到了88.27%；五是10大重點城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達4300億元，占當年全國土地出讓收入的15%。

4、加強農戶耕地保護法律法規的宣傳，將農戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動

有關專家根據典型調查結果認為，目前農戶關于對“最嚴格的耕地保護政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關于對“村莊基本農田的認知情況”的調查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關于“耕地保護最主要的責任人”的回答，認為耕地保護最主要的責任人是國務院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認為是農戶個人的比重其次，為36.10%，認為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農村有關土地法規和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應對農戶加強有關耕地保護法律法規的日常宣傳。宣傳普及不應流于形式，應以將農戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動為目標，使農民真正成為耕地保護的主體，參與到國家耕地保護的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經濟》2012年第1期。

第三篇：成都統籌城鄉發展經驗的借鑒與思考

成都統籌城鄉發展經驗的借鑒與思考

轉載日期：2012-7-17 23:48:00 來源：互聯網

中共河北省委黨校2010年第一期市廳班

統籌城鄉發展是科學發展觀的重要組成部分，居“五個統籌”之首。2003年以來，成都市緊緊抓住城鄉發展不協調這一突出矛盾，著力推進統籌城鄉發展、破解“三農”難題，進行了積極大膽的探索和改革。2008年，成都被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成都是如何有效推進城鄉統籌發展的，對河北有什么啟示？帶著這個問題，河北省委黨校2010年第一期市廳級干部進修班赴成都進行了考察。總的印象是：成都市在統籌城鄉發展中觀念新，規劃高起點、高標準，一步到位；思路新，對政策理解把握準確、對接合拍到位；模式新，公正合理，各方面利益兼顧；措施新，城鄉規劃各項措施落實到位。

成都城鄉一體化改革的經驗，可以這樣概括：三個集中（工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中）、六個一體化（城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務、管理體制一體化）、四大基礎工程（農村產權制度改革、新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治）。此外，還有進一步推進政府職能轉變、完善相關的地方性法律法規、健全財政支農支出增長機制、為農民工轉變為新市民創造條件、科學規劃城鎮規模化發展、統籌城鄉環境保護與建設，以及堅持“發展性、多樣性、相融性、共享性”原則，因地制宜地建設農村新民居等。

成都是西南地區特大中心城市，又是大城市帶大郊區。就河北而言，我省中小城市眾多，尚無一個城市的輻射帶動能力堪與成都相比，不可復制效仿成都的發展模式。但是，他們堅持城鄉統籌推進的新農村建設理念、改革創新精神、政府職能轉變的力度等，很多地方值得我們學習和借鑒。

一、加快河北城鄉一體化發展，全省上下應牢固樹立“城鄉統籌、系統推進”的管理指導思想

成都在推進城鄉一體化進程中，不是就農村說農村、就城市說城市，而是遵循“城市與農村相互依存共生共榮、城鄉發展必須統籌推進”的現代化規律，把城市和農村統籌考慮、三次產業聯動發展、經濟發展和公共服務配套推進，最終目標是形成一個新型城鄉形態，即“城市是現代城市，農村是現代農村，現代城市和現代農村和諧相融，現代文明和歷史文明交相輝映”。其中，產業發展是支撐，城鄉生產要素自由流動是關鍵，基礎設施和公共服務城鄉均衡配置是保障。成都的實踐啟示我們，河北推進城鄉一體化不能單兵突進只注重城市發展，必須同時注重整個市域范圍內的統籌發展；不能只注重經濟發展、城市基礎設施建設和城市功能的完善，必須同時注重城鄉社會事業全面進步；不能只注重干部群眾素質的提高，必須同時注重體制機制的改革與完善。在實際工作中，必須深入推進以三年大變樣為主要抓手的河北城鎮化戰略，打破城鄉規劃、投入、建設分割對立的局面，通盤考慮、調整優化包括自然資源、人力資源、社會資源在內的所有資源。堅持把統籌城鄉的思想貫穿于發展規劃、工作部署、政績考核等具體工作中，確立推進城鄉一體化的總體思路、目標任務和工作措施。同時從建設規劃、產業布局、勞動就業、社會保障、基礎設施、社會事業、戶籍管理等方面，采取強有力措施切實推進，逐步建立起城鄉一體的新型管理體制，逐步實現城市與農村經濟社會同步發展、共同繁榮。

二、用科學規劃統籌城鄉發展

實施城鄉規劃“全覆蓋”，做到“思必循規劃、行必遵規劃、效必合規劃”。成都最突出的特色就是立法地位非常突出，真正做到了事事以規劃為龍頭，嚴格以規劃“辦事”，“一張藍圖繪到底”，從城區到鄉鎮村落，從工商業、農業到旅游業、文化產業，都有“發展憲法”，并且形成了完善的監督管理機制，有效避免了重復建設和資源浪費。按照盡快適應城市規劃由單純技術規范向公共政策轉型的要求，河北省各市要將農村發展（從市到區、縣，再到鄉鎮，直至到村、社區和農民集中居住區）納入全市發展的管理框架之中，城鄉規劃要“全域覆蓋”；城鄉交通要“全域暢通”；城鄉社會公共服務要“全域均衡”；加大投入、擴大投資，項目要符合“全域科學發展”的要求，把城市化發展定位于新型城鄉形態，讓市場要素在市域內無障礙流動，把政府可調控資源在“全域”內向低位傾斜。眼下應抓緊做好兩件事：其一，加快出臺《河北省城鄉規劃條例》。編制城鄉一體化發展規劃，做好與城市總體規劃、土地利用規劃、產業布局規劃的銜接工作，保證城市空間布局、資源調控、產業集聚和環境保護相協調，待時機成熟，將城市總體規劃、城市經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃“三規合一”。進一步建立健全規劃監督管理制度，完善行政監督制度、社會監督制度和公開通報制度，將法律、行政、社會和科技手段有機結合。其二，各市、縣（市、區）設立城鄉規劃委員會，形成“統一規劃、屬地管理、分級審查、強化監督”的城鄉管理體系。改革規劃管理體制，切實提高規劃執行力。

三、著力加快推進京津冀區域城鄉一體化，與京津發展規劃自覺對接、主動對接，統籌城鄉發展

地處成都近郊的錦江區三圣街道辦事處，根據紅砂村、萬福村、駙馬村、幸福村和江家堰村的不同文化特色，加強統籌規劃，按照城鄉一體化發展戰略，針對成都的消費市場需求，大力發展觀光農業，走休閑經濟之路，分別打造出“花鄉農居”、“荷塘月色”、“東籬菊園”、“幸福梅林”和“江家菜地”五大景觀區域，被譽為“五朵金花”。目前已初現創意村、畫家村、雕塑村、攝影村、民俗村雛形，使旅游成為載體，文化塑造靈魂，達到了人氣旺，旅游熱。這些做法對河北的啟示是，要做好環京津這篇大文章，毗鄰京津縣（市）在區域功能定位、建設項目的選擇上一定要堅持市場導向，堅持文化先行，注入文化因子，緊緊圍繞京津市場消費需求，主動融入京津城市生活方式，突出河北人文特色策劃項目，形成項目為產業發展提供支撐、產業發展為農民就業提供機會、就業為農民變為市民創造條件的良性循環。省市有關部門要用科學發展的眼光，從加快京津冀城鄉一體化的戰略高度，自覺主動地與京津發展規劃對接，以合作共贏的思維策動謀劃京津冀區域城鄉一體化的破題之作,開拓環京津區域城鄉協調發展新空間。在界河及跨界河綜合治理、跨界交通基礎設施對接、京津冀產業合作、社會管理和公共服務對接方面實現新突破。積極推進三方在建設規劃、產業體系、基礎設施、公用事業、生態文明全方位合作發展。

四、從重點領域關鍵環節的改革發力攻堅，加快破解統籌城鄉發展的體制障礙，以改革增活力、促發展

成都是全國唯一在城鄉經濟快速增長的同時城鄉人均收入差距略有下降的特大中心城市。他們的一個重要經驗就是：始終把加快農村市場化改革、推動城鄉生產要素自由流動作為統籌城鄉發展、破解“三農”難題的突破口。率先實施了農村產權制度改革，以“還權賦能”為核心，實施了農村集體土地和房屋確權、登記及頒證工作，建立了市、縣、鄉三級農村產權交易中心和產權流轉機制，形成了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。率先在全國創設了耕地保護基金，市、縣兩級財政投入26億元，為保護耕地的農戶每年分別按基本農田400元/畝，一般耕地300元/畝的標準發放耕保金，用于補貼農民購買養老保險，通過建立充分調動廣大農民積極性的新型耕地保護補償機制，確保了耕地總量不減少，糧食生產能力不下降。加快農村金融體制改革，開展了村鎮銀行試點，組建了市、縣兩級農村產權流轉擔保公司，建立了利用農村產權作抵押擔保融資的機制，促進了農村產權“資本化”。深化投融資體制改革，自上而下組建了現代農業、小城鎮建設、農業物流等投資公司，形成了政府引導、市場運作、社會參與的多元化資金保障機制，比較好地解決了統籌城鄉發展中“錢從哪里來”的難題。針對河北的情況，我們建議：可考慮將石家莊、廊坊作為我省城鄉統籌綜合配套改革的試點，先行一步、率先啟動，探索加快推進城鄉一體化的方法和路徑。其要點：一是進一步改革戶籍制度，適度放開戶籍限制，全力解決農民遷往城鎮后的就業、社保、醫保和子女上學等問題，使附著在戶口上的二元差別和利益關系逐步剝離，真正打開農村勞動力向城鎮轉移的通道。二是著眼于全體公民的社會保障權利，逐步構建城鄉統一的社會保障體系。三是深化土地制度改革。加大農村土地流轉推進力度，積極穩妥地開展以土地承包經營權置換保障、以宅基地置換城鎮房產的試點工作，促進農村轉移人口在城鎮就業和落戶。四是以市場化為突破口，建立和完善城鄉一體化運營機制。搭建城鄉一體的投融資平臺，成立農村產權交易所，為林權、農村土村土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權流轉以及其他農村產權流轉和投融資提供優質、高效的專業服務，推動農村產權的合理流動，農村資本的有序流轉，農村資源的優化配置。

五、通過城鄉公共服務一體化，有效推進城鄉基本公共服務均衡化

成都的城鄉統籌改革之所以能得到以農民為主體的廣大群眾的自覺認同和鼎力支持，在很大程度上得益于成都市始終注意把推進基本公共服務均衡化作為縮小城鄉差距、促進城鄉公平的著力點，并將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算(文體、教育、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務、社會管理等七個方面)，按照新型基層機制，專項資金的使用，完全由村民民主議定、民主監督、民主評議項目，實行“財政下鄉，民主決策”，由此加長了農村公共服務“短板”。借鑒成都的經驗，我省應加快建立城鄉統一的基本公共服務制度，進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸。把公共資源更多地投向農村，促進城市基礎設施和公共設施向農村延伸。完善政府支持方式，采取財政貼息、資金補助、稅收和貸款優惠、提供政府擔保等方式，引導多種經濟成分投資城鄉一體化建設，鼓勵和扶持各類工商企業進入農村基礎設施建設、生態建設和各類開發性建設。加快城鄉信息服務一體化步伐。按照“統規、統建、統維，共享、共用、共生”的原則，切實發揮信息化為農服務的重要作用。推進城市教育、醫療等優質資源進入農村，實行城市的醫生、教師和技術人員到農村輪流換崗，努力構建城鄉一體、資源共享的公共服務體系，保障和改善農民生活。

當前，河北省正處在工業化、城鎮化加速階段，統籌城鄉發展的有利因素不斷增多，加快城鄉一體化進程的條件正在走向成熟，部分地區基本具備條件。但也要看到，我省城鄉二元結構仍很突出，各地之間發展也很不平衡，一些深層次矛盾還沒有根本解決，城鄉居民收入、消費水平等方面的差距還在擴大，城鄉基礎設施、社會事業等方面的差距十分明顯，制約城鄉協調發展的深層次因素依然存在，要構建新型工農、城鄉關系，需要一個長期過程，不可能一蹴而就。因此，在推進城鄉統籌發展過程中，既要積極探索、大膽實踐，創造性開展工作，又要因地制宜，量力而行，尤其是農村新民居的建設，一定要充分考慮村莊特點、居民生活習慣、地形地貌、生產方式、經濟文化等因素，特別是務必尊重農民意愿。（執筆：張建國 劉萬玲 孫繼民 陳春利）

原文日期：2012-7-17 23:48:29

第四篇：臨潼區綠色城鄉統籌的調查與思考

西安市臨潼區綠色城鄉統籌的調查與思考

中央召開的全國城鎮化工作會議發出動員令，要“堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮化發展模式”。作為西安建設國際大都市的重大示范工程，臨潼國家旅游休閑度假區（簡稱“臨潼度假區”）在城鎮化過程中，提出了“綠色城鄉統籌”的建設理念。這一理念有效避免了城鎮化過程中簡單的“拆村設鎮”“拆遷安置”模式，也并非一般意義上的產業結構調整，而是將城市和農村統籌考慮，三產聯動發展，基礎設施和公共服務配套推進，城市與農村和諧相融，現代文明和歷史文化交相輝映，既看得見山水又記得住鄉愁的新型城鎮化實踐。沿著“綠色產業、綠色就業、綠色發展”的“三綠”路徑，臨潼走出了一條“業有所就、技有所授、醫有所保、老有所養、居為所有、富為所創”的綠色城鄉統籌發展的新路子。

臨潼，地處關中平原中心略偏東位置，坐擁兵馬俑、華清池兩個國家5A級景區，及驪山、秦陵兩個國家4A級景點，歷史文化資源得天獨厚，具有極大的市場潛力。然而，作為西安較早撤縣設區的地域之一，城市發展卻有名無實，名為“城區”，實為“大農村”。區范圍內居民守著巨大的優質資源，從事著效率低下的舊式農業生產經營，生活水平在溫飽線上下浮動。

2009年國務院發布《關中-天水經濟區發展規劃》，從國家層面確立了以西安為中心的城市帶及周邊輻射區域的建設目標。隨著西安北跨、西接、東拓、南融城市化進程的全面推進，距離市中心僅幾十公里的臨潼區也迎來了城鄉一體化建設的重大機遇。為破解臨潼發展難題，西安市為臨潼發展選擇了“旅游提升經濟”的路子。從2009年起，曲江新區和臨潼區開始攜手建設臨潼度假區，規劃面積27.33平方公里。

經過幾年耕耘，臨潼綠色城鄉統籌，以解決“人”的城鎮化為突破口，探路“就地城鎮化”，在這片熱土上打撈起令人陶醉的鄉風民俗，復現出美如煙云般的歷史文脈，開啟了一幅城鄉建設美景，揭開了動人心弦的當代故事。

作為新型城鎮化建設的重要樣本，臨潼的發展之路，既有社會變遷的真實風貌，更有時代精神的大幅提升。

發展基礎：產業結構單一，勞動力文化素質相對較低

“歷史文化旅游資源富集”與“當地村民生計困難”，兩者之間表現出的巨大反差，是臨潼發展旅游產業面臨的突出問題。

據調研，在規劃的區域面積內，塬溝縱橫，交通和基礎設施嚴重滯后，教育、醫療和社會保障相對落后。臨潼度假區區域內有17個行政村，共計7335戶，25128人。村民主要從事傳統的農業種植業，2009年人均年收入僅6000元左右。其中，人均年收入在6000-7000元之間的人數占總人口的36%，人均年收入4000-6000元的人數占總人口的20%，人均年收入在8000元以上的只占總人口的10%。區域內有貧困戶264戶，占總戶數的3.6%；低保戶504戶，占總戶數的6.87%，空巢家庭117戶，占總戶數的1.6%。

區域內村民經濟來源主要有兩種方式：一是農業收入。來源為經濟作物和糧食作物兩種。經濟作物有石榴、櫻桃、杏、桃、柿子等，糧食作物有高粱、小麥、紅薯、玉米等。以種植經濟作物為生的村民約占總人口的80%，以種植糧食作物為生的村民占總人口20%左右。由于種植石榴收入比其他農作物高，導致小麥、玉米等農作物種植面積減少，村民日常生活所需糧食、蔬菜多數需要購買。其次是務工收入。男性務工人員主要從事建筑、客貨車運輸、門面小生意等；女性外出務工主要從事餐飲、家政等服務行業或進小工廠打工。另外，當地私營的養殖場、磚廠也吸納了一些剩余勞動力，擴大了當地村民的收入來源。

建設之初，度假區范圍內有勞動力人口15313人，占總人口的60.94%；外出務工人數2431人，占勞動力人數的15.88%。村民外出務工的主要原因集中在三個方面。首先是務農不賺錢，持這種觀點的人數占一半以上，訪談中村民普遍認為農業收入少，不足以支付孩子上學費用和日常花銷；其次是受發展機會的驅動，城市發展機會多，農村發展機會少，年輕人希望走出去闖一闖，謀求更好的發展；再就是個人對生活的向往，城市生活豐富多彩，農村生活單調沉悶，很多人希望能夠過上“城里人”的生活。較高的外出務工比例，對當地農村的影響是多方面的。首先，外出務工人員文化程度不高，擁有專業技能者較少，很多青壯年外出務工主要是吃青春飯，靠下苦力掙取微薄的生活費用；其次，農村大批青壯年勞動力流失，嚴重影響了當地的農業發展。

經調查，區域經濟發展主要存在以下問題：一是產業結構單一，經濟基礎薄弱。當地有些村莊以種植小麥和玉米為主，農副產品加工、經濟作物、良種畜群等附加值高的產業和優良品種占很小比例。二是交通不便，制約了農產品外銷。三是人口文化素質較低。當地村民文化素質相對偏低，經濟意識淡薄，在市場經濟的大環境下，缺乏利用自然資源、勞動力資源發展經濟的意識。

分析認為，臨潼發展旅游業相關基礎薄弱。一是產業結構單一，二是勞動力素質相對較低。如何實現區域經濟開發與“民富”的雙贏，破解區域文化旅游資源優勢與鄉村困境相悖這一難題，探索出一條適合臨潼區情民情的城鄉協調發展之路，既是對臨潼度假區建設的重大考驗，也是事關臨潼全面協調可持續發展的戰略性機遇。

抓住核心：政府與基金團隊合作，破解融資難題

目前很多地方，尤其是欠發達地區，城市建設與發展的巨大資金壓力使得地方政府不得不“飲鴆止渴”，頻頻以地方政府信譽為擔保拆借資金。這種“金融為表，財政為里”的融資模式，很容易將風險放大，進而引發巨大的金融風險、社會風險。

如何破解“資金瓶頸”，成為臨潼度假區面臨的首要問題。

臨潼度假區是西安臨潼區和曲江新區合作共建的新型區域。曲江新區是一個以文化產業和旅游業為主導的城市發展新區，是全國首批國家級文化產業示范區，以打造世界一流旅游目的地和國際一流文化產業園區為目標，以重大文化旅游板塊開發建設為抓手。至2012年，曲江新區的固定資產投資、財政一般預算收入，內外資、文化產業增加值等經濟指標已經占到西安市近10%的份額。此前，曲江新區的文化開發項目資金大部分來自國家開發銀行，而此次曲江與臨潼的合作首次引入了市場化的籌資手段。

由曲江管委會與開元城市發展（西安）基金共同成立了開發公司，通過引入基金，實現金融上的放大效應。開元基金表示，他們看中的是中國新型城鎮化帶來的長期經濟活力，臨潼發展城鎮化的市場契機漸趨成熟，風險與回報相對平衡。有著對宏觀大勢的共識，政府與市場的對接水到渠成。

有了市場化基金持股，社會投資進入項目變得更踴躍。本著“綠色產業、綠色就業、綠色發展”的城鄉統籌思路，臨潼度假區以開元城市發展（西安）基金為依托，以“投貸結合”的方式，融通45億元城鄉統籌專項貸款，全面主導臨潼度假區的開發建設。這筆資金將全部用于臨潼度假區新居民社區、綠色生態、基礎設施建設。實際上，這也成為省市政府的重大民生項目。

科學規劃：以提升旅游產業為突破，探路城鎮化新模式

臨潼是國務院頒布的第一批國家級重點風景名勝區之一，2011年臨潼全區接待國內游客998.53萬人次，旅游收入6.89億元，臨潼已經具備了建設國家級旅游度假區的資格。然而，旅游產業的升級，是采用過去大規模城市化的發展方式，還是走一條有著臨潼特色的發展之路？

臨潼度假區的理念是，發展不是發財，城鎮是物化的人群，應該集合所有的人性品質的精華。因此，“城鎮化”不是“城市化”，而應是用綠色來統籌城鄉一體化。于是，強化前期設計，讓整個開發過程具有前瞻性，“一張藍圖干到底”，不要“俗不可耐的繁榮”，拒絕“土豪式經濟發展”等，成為建設者的共識。

以提升旅游產業為突破，探索一條綠色城鄉統籌發展的路子--成為臨潼城鎮化發展的目標和路徑。

“綠色”，在臨潼度假區建設者內心，是一種象征性用語。所謂“綠色”，既承載著人與自然生態和諧共生的理念，也指經濟發展的健康、可持續性，同時更體現在醫療、教育、就業等社會民生的各個環節。在一塊不足30平方公里的土地上，以自然稟賦、產業特點和社會經濟計劃發展趨勢，確立自己的發展理念、發展路徑和實施體系，促進城鄉經濟社會在這里一體化、協調化和普惠化，正是臨潼度假區綠色城鄉統籌的精髓所在。臨潼度假區在保留鄉村原貌的同時，用現代產業模式與運營機理代替原來的農業經營模式，并對原有的農業經濟用新技術加以改造和提升。可以預想，以后的臨潼度假區不是一個城市，而是一個新型城鎮和新型農村的“終極版”。得天獨厚的資源稟賦與現代化的城市配套并存，農民們在享受城市便利設施的同時，一部分成為城鎮居民，而還有一部分可以在生活質量提升的同時，依然保留著原有的生活方式。

一個全局的戰略為建設者們勾畫了一個未來藍圖，而詳備的規劃則是實現藍圖的具體路徑。通過招標，提出“把握山水格局，發展綠色生態的理念”的某國外設計公司的方案被采納，其方案充分體現了“尊重文化”“因地制宜”“可持續性”等特點。規劃將臨潼度假區定位為，以臨潼享譽世界的旅游資源為依托，以山水生態建設為先導，以歷史文化和現代休閑旅游交相輝映為特色，建設集文化旅游、休閑度假、康體養生、溫泉療養、商貿會展為一體的具有國際影響力的旅游目的地。

根據臨潼的現狀及自然地理條件，臨潼度假區劃分為四大組團，從北至南依次為溫泉休閑療養及教育組團、風情小鎮教育組團、活力度假組團和創意生活組團；利用五條自然山谷，結合幾大組團的特色形成不同旅游主題的“五谷”，北至南分別為溫泉谷、風情谷、活力谷、極限谷和創意谷。總體上，臨潼未來將形成“一心一帶三湖四區五谷”的旅游空間結構。

“規劃”是全面、長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考以及對未來設計的整套行動方案。臨潼度假區的規劃，就是在一片極富文化底蘊、卻未有任何開發痕跡的土地上，重建一個滿足當代旅游度假需求、傳承歷史文化特色的度假區，以生態、歷史、現代為標準，將本地“秦”與“唐”的歷史文化特色與國際旅游度假區的標準結合起來，實現歷史、人文、自然景觀的完美融合，成為綠色低碳生活的示范之作。

這份規劃也被稱為“綠色規劃”，視角是長期的，過程是嚴謹的，內容符合客觀條件。

首先，規劃視角的長遠性，是指規劃考慮到未來區域產業的發展趨勢，考慮到規劃的長期適用性，考慮到環境的可持續性。“現代化的新農村，不是一個水泥森林的城市，要以綠色生態的理念--通過實施生態涵養，倡導生態文化，實施大型水泉林園生態工程，最終實現生態示范，建設宜居生態友好型城市”。度假區的規劃，充分體現了人文、生態、低碳的理念，體現了規劃視角的長遠性。

其次，規劃過程的嚴謹性，是指規劃團隊從眾多的方案中進行選擇且經過長時間多次的修改和研究，充分借鑒了先進國家或地區的成功經驗。從最終形成的規劃總體風格來看，既有秦風唐韻的延續，又有對現代精神的詮釋，古今中外和諧共存，有機融合。

最后，規劃內容的客觀性，是指規劃是在客觀現實調查后制定的，規劃內容能夠基于本地區的特征，充分利用現有的資源實現最優。其內容不僅涵蓋了吃、住、行、游、購、娛的方方面面，并且保持“大秦文化”和“盛唐文化”的延續性，為臨潼度假區創造了良好的人文環境。

臨潼度假區自成立之日起，目標即是以“創建全國城鄉統籌重大示范工程”為目標，促進生產、生態、民生等和諧共生，實現科學發展、全面發展、可持續發展。

為此，臨潼度假區確立了“興文、強旅、筑綠、富民”的總體發展理念。“興文”是指整合區域歷史文化和旅游資源，創造世界級文化旅游品牌；“強旅”是指以建設重大旅游景區和旅游配套設施為帶動，促進旅游產業升級擴容，形成龐大的產業集群和產業鏈，打造世界一流的旅游目的地；“筑綠”是指實施生態谷、濕地公園、三湖景區、森林公園等“水泉林園”大型生態工程，創建國家級生態示范區；“富民”是指把富民安民作為度假區開發建設的根本目標，創建全國民生建設重大示范工程。

立足富民：把“綠色”貫穿于從規劃到產業就業保障全過程

城鄉統籌是一項日趨復雜的社會系統工程。

針對城鄉統籌發展中運營主體缺位、機制政策不到位、服務體系不配套等突出問題，臨潼度假區開創了“六位一體”的管理體制。

“六位一體”主要機構有：城鄉統籌辦公室，為政府派出機構，負責城鄉統籌的政策制定和規劃、建設的指導工作，以及度假區城鄉統籌的各項工作；就業培訓服務中心，負責安置居民就業技能培訓、創業指導培訓；西安曲江臨潼綠色生態產業發展公司，負責度假區綠色生態涵養基地、園林工程、園藝花卉產業的投資、建設、養護等工作，吸收、安置新居民就業；西安曲江臨潼旅游商業發展有限公司，致力于旅游景區開發建設、旅游商業項目開發經營、完善配套設施等，創造更多就業崗位；小額貸款辦公室，負責為度假區新居民個人、集體創業提供小額貸款相關政策和服務，總投入2億元。

通過“六位一體”的管理運營，度假區形成了“政府主導、市場運作、企業協同、百姓參與、居民受益”的社會管理格局，推動綠色城鄉統籌工作深入實施。臨潼針對度假區內所有適齡新居民，以度假區內綠色生態產業、旅游服務業為主要載體，大力開展就業培訓，提供園林綠化、保安城管、物業保潔、工程維修、服務員、司機等崗位，全方位、多工種、多業態、多崗位解決新居民就業問題。截至目前，已經累計投入培訓費用1.5億元以上，培訓學員6000余人，解決1800余人就業。未來三年，度假區計劃安排就業崗位8000個以上，全面實現“適齡勞動力培訓率100%，戶均一人就業率100%”的承諾。

在新型城市化過程中，農轉非的原住居民的安置問題，是個帶有普遍性的問題。

臨潼度假區面臨的另一道難題就是拆遷安置問題。

制定優惠的安置政策，是第一要務。堅持“陽光”政策，尊重民意，是土地征收安置工作之本。臨潼堅持站在百姓角度想問題，在遵守相關政策同時，把征收安置的全部流程與環節在陽光下“晾曬”，使得百姓對征收安置機構及人員組成、土地征收的操作流程這些具體信息做到了心中有數。在土地征收流程方面，則運用了民意調查、比例分析等手段，如果同意征收的民意達到預定比例，則開始簽訂協議、劃定紅線、發布公告、組織實施；如果同意征收的民意未達到預定比例，則停止征收計劃。通過這種措施，臨潼尊重了百姓意愿，建立了互信機制。這種信任來自兩方面：一是老百姓發現土地征收并不是政府單方面說了算，而是要與自己平等協商談判；二是對已經完成的征收安置補償項目起了良好的示范效應，進一步推動了度假區城鄉統籌工作的有效開展。

在土地及房屋征收過程中，臨潼度假區及臨潼區政府堅持以讓農民安居樂業、生活有保障為前提，從群眾最關心的征地、房屋補償、安置和搬遷后的生活保障出發，制定了優厚的安置政策。臨潼國家度假區堅持安置先行，為了讓搬遷居民住得舒適，堅持生態工程與居民社區建設同時進行，先期籌措資金18億元，啟動建設驪山新家園、芷陽新苑、胡王社區三大新居民社區，三年來累計建成面積30萬平方米，目前已回遷群眾1000余戶。新社區功能完備，均按照現代示范居住小區的標準進行規劃和建設，社區內建設有超市、醫院、幼兒園、中心小學、文化娛樂設施，水電氣等配套設施完善，并設有專門的物業公司管理社區，可以全方位滿足居民的日常生活、子女教育及文化生活需求，配置水準處于西安市領先水平。預計三個大型社區建成后，總建筑面積達150萬平方米，可安置新居民約15000戶，5萬余人。

臨潼度假區在開發中，以促進就業為第一目標，在“農轉居”的新居民中，著力培訓培養從事綠色產業和服務業的龐大就業人群，以就業促進新居民生產生活方式的轉變。

同時，啟動社會保障工作，一次性全額繳納到位。2010年以來籌資2.7億元，集中為6000余名即將“農轉居”的新居民全額繳納了養老保險，不僅為這些群眾解決了后顧之憂，也堅定了他們支持綠色城鄉統籌，支持度假區建設的決心和信心。

經過三年探索，臨潼度假區組建了以城鄉統籌辦公室為基礎，以綠色就業公司等為產業支撐，以小額貸款機構為資金支持的“六位一體”投資管理運營服務機構，形成了城鄉統籌的主導力量。立足城鄉一體化、服務均等化思路，構建起了“業有所就、技有所授、醫有所保、老有所養、居為所有、富為所創”的城鄉統籌發展體系。

總之，臨潼綠色城鄉統籌模式的成功實踐，說明只要對農民保持必需的尊重，對農業保持必需的敬畏，對農村保持必需的厚愛，就能收獲發展的成果。要問臨潼的樣本意義新在哪里？新就新在用扎實的步子，蹚出了一條當地村民生活城鎮化、產業發展市場化、農村生態田園化的新路子。

第五篇：成都統籌城鄉綜合配套改革試驗的調研與思考

落實科學發展觀的生動實踐

——成都統籌城鄉綜合配套改革試驗的調研與思考

編者按：黨中央把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，作出了統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略部署。“三農”問題的根源在于長期形成的城鄉二元體制，突出表現在區別城鄉居民身份的戶籍制度、城鄉分割的公共服務制度和不清晰不完整的農民財產權利。因此，解決“三農”問題的著眼點和落腳點，就是要打破體制壁壘，走城鄉一體、融合發展的道路，讓農村富余勞動力有序進入城鎮和二、三產業，同時大力發展現代農業，建設社會主義新農村。為此，應盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。

四川省成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，堅持以科學發展觀為引領，保障改善民生，促進社會和諧，通過全面、系統、深入的改革實踐，在構建城鄉經濟社會發展一體化新格局、推動發展方式根本轉變上取得了重要進展，初步形成了城鄉同發展共繁榮的良好局面。希望成都的探索對全國其他地區統籌城鄉改革發展有所啟示和借鑒。

推動發展——

走城鄉一體、協調發展的新型城鎮化道路

統籌城鄉發展，破解“三農”問題，要靠城市帶動。

我國總體已進入“以城帶鄉、以工促農”的階段。但目前不少城市發展水平還不高，大力推動城鎮化進程仍是首要之務。且長期以來，由于主客觀原因，城鎮化推進中存在兩類突出問題：一是城鄉脫節、忽視農村的片面城鎮化；二是遍地開花、資源浪費和生態環境破壞的無序城鎮化。因此，如何克服傳統城鎮化的弊端，帶領農村一起走出一條發展新路子，就成為現階段各地發展中面臨的突出難題。為此，成都自2003年起，深入總結、認真借鑒，探索走出了一條以科學規劃為引領，以“三個集中”、“三次產業互動”為核心，城鄉一體、協調發展的新型城鎮化路徑。

走好這條路，“三個集中”、“三次產業互動”是關鍵。

一是推動工業向集中發展區集中。按照產業集群發展的規律，成都統籌城鄉產業布局，將全市116個開發區整合為21個工業集中發展區，在此基礎上，進一步建立13個市級戰略功能區和一批區（市）縣產業功能區，在優化空間發展格局、促進資源節約集約利用的同時，為城市的追趕跨越和縣域經濟快速發展提供了有力支撐，形成了對城鎮發展和農村富余人口轉移強大的輻射帶動能力。

二是引導農民向城鎮和農村新型社區集中。成都順應城鎮化梯度推進的趨勢，一面努力推動中心城區和縣城加快發展，一面大力實施重點鎮優先發展戰略，選擇了一批有條件的區域中心鎮，通過政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉變為現代小城市，產業水平持續提升，人口吸納能力顯著增強；同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務配套。7年多來，上百萬農民有序進入城鎮、農村新型社區和二、三產業，實現了生產生活方式的根本轉變，同時也為土地規模經營創造了條件。三是推進土地向適度規模經營集中。通過在依法自愿有償前提下流轉土地承包經營權，全市1/3的耕地已實現規模化經營，帶動67%的農戶實現農業產業化，形成了優質糧油等十大特色農業，現代農業呈現快速發展的良好局面。

成都的“三個集中”不是簡單的物理形態上的集中，它抓住了三次產業互動發展的內在規律，實現了新型工業化、新型城鎮化、農業現代化聯動推進。就我國人多地少、生態脆弱的國情而言，這也是一種必然的選擇。

以“三個集中”為基本原則和根本方法，成都對城鄉發展建設進行了科學規劃。

首先是改變“規劃不下鄉”的傳統，在全國率先將規劃延伸至鄉、村一級，變單純的城市規劃為城鄉規劃，結束了農村發展建設的無序狀態。

在此基礎上，以“全域成都”理念為指導，在12400平方公里市域范圍內，統籌規劃中心城區、中小城市、城鎮和農村新型社區合理分布的城鎮體系，同步推進城市和農村的現代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉、多規協調，編制、審批、監督“三分離”的新型規劃管理體制。

2008年，成都在災后重建中形成了充分體現發展性、多樣性、相融性、共享性原則的社會主義新農村規劃建設技術導則，并以之為依據，建成了1300余個宜居宜業、特色鮮明的農村新型社區。2010年，又創造性地建立鄉村規劃師制度，面向全球招募專業規劃師駐鎮入村，為新農村規劃建設提供了急需的人才保障。

2009年底，成都確立了城市發展的遠景規劃，放眼未來30年，努力建設體現“自然之美、城鄉一體、社會公正”核心理念的世界現代田園城市，引領全域成都加快實現城鄉繁榮、產業發達、居民幸福、社會和諧、環境優美的美好藍圖。

有了科學規劃，還要有科學的推進機制。成都在嚴格保護耕地的基礎上，以市場化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點的城鄉資源要素管理分配機制，統籌解決好了耕地保護的“動力”、城市發展的“空間”和農村發展的“資金”三大難題。

成都地處都江堰自流灌溉核心區，600多萬畝耕地是統籌城鄉發展的重要基礎。為保護好耕地資源和糧食生產能力，成都堅持嚴格的規劃和土地用途管制，并在全國率先建立耕地保護基金，以市縣兩級的土地增值收益為主要來源，每年籌資28億元，按每畝300—400元的標準為承擔耕地保護責任的農民購買社保提供補貼，惠及全市170多萬農戶。這一舉措完善了耕地發展權的補償機制，使農民保護耕地的內在動力被激發出來，不但有利于提高耕地保護利用水平，也促進了社會公平。

同時，成都運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，在城鄉資源之間搭建市場化的互惠共享機制，合理分配土地增值收益，有效調動市場和農民的積極性，共同推進農村土地整理和綜合整治，實現了城鄉發展的“雙贏”。新津縣普興鎮袁山社區，過去是閉塞落后的市級貧困村。2006年起，依托土地整理，引導農民按規劃集中建房居住，實現了“戶戶青瓦房，家家大宅院；水電氣光纖，直通到家里”；村里利用節約的集體建設用地與企業合作建設獺兔養殖基地，集體經濟也得到了發展壯大。2009年，袁山農民人均純收入7080元，比2005年增加兩倍多，村集體經濟收入22萬元，一舉摘掉了貧困村帽子。邛崍市羊安鎮，以工業集中區建設為帶動，在全鎮范圍內實施土地整理，新建了羊安新城和6個農村新型社區，2萬多農民自愿集中居住，土地流轉后實現規模經營，催生出農戶以土地承包經營權入股、集體以整理后的新增耕地入股成立公司發展現代農業的新模式，農戶也實現了多元化增收。目前，成都正在全市范圍內統籌推進農村土地綜合整治，計劃用6年左右的時間徹底改變農村地區的面貌，并新增30萬畝耕地。

借助這一整套理念和措施，成都從規劃、建設和管理上確保了農村、農業、農民有機融入城鎮化的進程。實踐表明，經過7年探索走出的這一新型城鎮化道路，不但促進了城鄉同發展共繁榮，也有利于資源節約和環境友好，從而較好地避免了傳統城鎮化的弊端，使成都初步展現出現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態。

在對成都的探索實踐進行聯合研究后，著名經濟學家厲以寧和諾貝爾經濟學獎獲得者蒙代爾給出了這樣的評價：“成都已經成為新型城鎮化道路的重要引領城市。”

消除障礙——

建立促進城鄉基本公共服務均等化的體制機制

城鄉基本公共服務供給的不平等，長久以來既嚴重制約了農村的經濟社會發展，也使長期在城市工作和生活的農民工難以真正融入城市，成為了影響社會公正與和諧穩定的突出問題。成都從民生需要最為迫切的教育、醫療、就業和社會保障等領域入手，推動了一系列體制機制變革。

由于自然條件和歷史傳統，成都地區農民居住相對分散，基礎設施和公共服務“下鄉”成本高昂，資金利用效率低下。為解決這一難題，全市通過合理規劃，實施鄉鎮區劃調整，撤并了30%的鄉鎮、47%的行政村，引導農民相對集中居住，在此基礎上推動交通、供水供電供氣、信息網絡等基礎設施城鄉聯網，配套實施了410所農村中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站的標準化建設，基本實現了城鄉教育、衛生服務一體化。

與此同時，著眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉界限，成都探索實施了城鄉貫通的“大部制”改革，對規劃、農業、交通、財政、教育、衛生、社保、民政等30多個部門實施撤并和職能調整，推動政府管理和服務向農村覆蓋和延伸。比如，市房管局在職能調整后變更為市城鄉房產管理局，既負責城市房產管理，也負責農房管理，實現了城鄉房屋同證同權統一管理。

為加強資金保障，成都逐年加大財政對“三農”的投入，并在市域內實施財政轉移支付，解決了遠郊欠發達市縣在強化公共服務和社會管理上存在的困難，讓公共財政的陽光普及到了廣袤的鄉村。到2009年，財政投入“三農”已達192.3億元，農民人均分享的財政支出較2002年增加26倍。2009年，盡管“5·12”特大地震和國際金融危機的影響還在持續，經濟和財政面臨較大困難，市委、市政府仍研究決定在全市范圍內實施村級公共服務和社會管理改革，由市縣兩級財政每年安排7.12億元，為全市每一村（涉農社區）每年安排不少于20萬元的專項資金，由村（涉農社區）居民自主安排用于本村（涉農社區）的公共服務和社會管理支出。這項改革在全國第一次對村級公共事務進行了詳細分類，第一次將農村公共服務和社會管理支出納入了公共財政預算，在促進城鄉基本公共服務均等化上邁出了重要的一步。

建立城鄉一體的社會保障體系，是公共服務體制改革最為艱難的環節。7年多來，成都全力攻堅，逐步深入，最終在這一領域取得了突破。在2003年以來全市農村逐步普及新型農村合作醫療和農民養老保險的基礎上，2008年，成都頒布實施《城鄉居民基本醫療保險暫行辦法》，實現全市城鄉居民基本醫療保險政策統一、待遇一致；2010年，頒布實施《成都市城鄉居民養老保險試行辦法》，建立城鄉一體的居民養老保險制度，實現了城鄉社會保障制度全面并軌。同時，成都將農村勞動者按常住地納入城鄉一體的就業服務體系，并建立起覆蓋城鄉困難群體的就業援助體系，實現了城鄉勞動力市場的統一。至此，成都在全國率先建立起了城鄉一體的基本公共服務制度。

從成都的實踐來看，消除橫亙在城鄉之間基本公共服務均等化的體制機制障礙，既是立足當前、惠及廣大農民的民生工程，也是著眼長遠、推動城鄉經濟社會發展融合的重要基礎性工作。盡管由于經濟社會發展水平的差異，我國大部分地區實現城鄉基本公共服務均等化有一個歷史過程，但只要從現在做起，上下齊心、共同努力，就能不斷見到成效。還權賦能——

深入推進農村產權制度改革

市場體制的二元分割，是城鄉二元體制中最為堅固的一道壁壘。在大量農村富余人口必須向城鎮和二三產業轉移的新形勢下，由于財產權利的不清晰不完整，農民盡管擁有土地、房屋等大量資產，卻難以轉化為發展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地。“不解決好產權問題，就激活不了農村發展的活力和動力，就形成不了城鄉一體化發展的新格局。”這是成都上下一致的共識。要從根本上解決好“三農”問題，必須讓農民享有與城市居民同等的發展權利和發展機會。

在深入調研和充分論證的基礎上，2008年1月，成都出臺《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》，正式啟動了農村產權制度改革。改革以建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度為目標，核心是實現“還權賦能”：“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。

都江堰市柳街鎮鶴鳴村作為全市農村產權制度改革首個試點村，率先開始為農村土地、房屋確權頒證。這項工作事關每家每戶的切身利益，直接觸及農村土地上長久以來因缺乏合理產權安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進？最初的疑慮很快被打消。鶴鳴村的村民在黨支部引導下組成了村民議事會，自主協調解決了確權過程中的各種矛盾。而面對確權需要統計的大量數據（90多個類別，戶均200余項）和復雜的實地勘測工作，干部和村民們一起想出了一個簡便易行的辦法：將每戶土地按照四至挨次排列繪制在一起，入戶調查時帶著圖現場測量核準，就在圖上直接標明土地面積、類型、權屬等基本情況，出現矛盾，則由議事會協調解決，達成一致后，再由農戶簽名捺指印確認，從而形成了一張一目了然又清晰準確的“魚鱗圖”。（見圖）用這個辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數長年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。

村民議事和“魚鱗圖”這兩項創造，生動地反映出農民對于落實自身財產權利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力：只要農民有積極性，不管看起來多么復雜的問題，都能由他們自主解決好。村民議事機制很快在全市得到推廣，成為成都農村新型基層治理機制建設的有機組成部分；“魚鱗圖”經過完善和提升，也成為成都農村產權制度改革中普遍應用的技術手段，并為實現城鄉群眾財產狀況的信息化管理奠定了重要基礎。

兩年多來，成都堅持在農村產權制度改革中確“實”權、頒“鐵”證，嚴格要求確權以實測面積為基礎，切實做到實測與臺賬、權證、耕地保護合同記載及耕保基金發放面積“五個一致”，系統厘清土地、房屋財產關系。經過大量艱苦細致的工作，目前，全市2661個村，35857個組集體經濟組織、212萬戶農戶、485萬宗農民承包地、宅基地、房屋等農村產權的確權、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都歷史上第一次全面、真實地摸清了農村的“家底”。長期研究“三農”問題的社會學家陸學藝稱贊成都“做了一件了不起的事情”。確權頒證過程中，新的探索也在萌動。以雙流縣興隆鎮瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協商的基礎上，率先進行了土地承包經營權和宅基地使用權“長久不變”的探索，為進一步穩定農村經濟社會關系、深化農村改革發展積累了經驗。

與開展確權頒證同步，成都建立了市縣鄉三級農村產權交易平臺，制定完善了相應的交易規則和辦法，為推動農村產權規范有序流轉創造了必要條件。

2008年，“5·12”特大地震突如其來，災后亟待重建家園，農村產權制度改革的成果在此時發揮出重要的作用。依據國家災后重建政策，都江堰等地的受災農戶拿出建房節約的部分宅基地的使用權引入社會資金實施聯建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長遠發展和持續增收奠定了基礎。災區不具備聯建條件的很多地方，在確權頒證基礎上，利用土地綜合整治政策，引導農戶按規劃集中建房居住，通過將節余的集體建設用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。改革還推動了農村金融的創新，2萬多戶受災農民通過農村產權抵押擔保的探索實踐獲得銀行貸款，彌補了資金缺口，很快重建了家園。此外，市域內不同類型的地區相繼開展了農村集體建設用地由農民集體按規劃自主開發的試驗，取得了產業快速發展、群眾大幅增收、生活條件顯著改善等多重明顯成效。

農村產權制度改革的深入推進，喚醒了大量“沉睡”的農村資產，廣大農村煥發出蓬勃生機。從成都的實踐中不難看出，按照十七屆三中全會《決定》精神，落實好農民的財產權利，不但為實現生產要素在城鄉之間自由流動奠定了基礎，有利于將擴大內需、轉變發展方式落到實處，更重要的是，農民從此能夠充分借助自身的力量實現生產生活方式的根本轉變。一系列探索實踐取得的成效，為進一步深化改革鋪平了道路。2010年底，成都出臺戶籍改革意見：全域成都統一戶籍，到2012年底，城鄉居民將全面實現自由遷徙，并享有平等的基本公共服務和社會福利。農民進城不以放棄農村宅基地使用權、土地（林地）承包經營權等原有利益為代價，農民的各項權益不因居住地、職業的改變而受到侵害。這項被輿論稱為“最徹底”的戶籍制度改革，所以“徹底”，是因為它順應時代和改革發展的需要，剝離了附著在戶籍之上城鄉公共服務和福利的差別，使農民還原為一種職業而不再是一種身份，為保護和發展好農民的合法權益奠定了基礎，加速了社會公平化的進程。能夠“徹底”，則是因為成都在改革發展中著眼于體制機制的建立，初步實現了公共資源在城鄉之間均衡配置，同步完善了農民的財產權利，為城鄉居民自由遷徙、城鄉生產要素自由流動創造了必要條件，才使得戶籍制度改革最終水到渠成。

堅持原則，用好干部，保證改革持續健康推進

改革意味著突破。不少人曾經擔心：成都的這場改革會不會偏離正確的方向，會不會因為執行中的走樣而導致侵犯群眾的合法權益，或是成為一陣風、運動式的“政績工程”??然而，這場歷時7年多、涉及上千萬城鄉群眾切身利益的改革，盡管面臨很多矛盾和問題，卻一直扎實平穩地向前推進，不但沒有引發大的社會不穩，反而受到了廣大干部群眾的普遍認同和擁護。所以如此，重要的原因還在于成都市委、市政府始終堅持引導和教育干部按照正確的原則推進改革。

第一，堅持因地制宜、循序漸進。成都堅持按照中心城區、近郊市縣、遠郊市縣不同“圈層”因地制宜推進改革，不搞“一刀切”，鼓勵各地按照總體部署結合自身實際創造性開展工作。同時，以清晰的邏輯思路推動改革實踐逐步深入：首先是完善規劃，按“三個集中”、“三次產業互動”推動新型工業化、新型城鎮化、農業現代化聯動發展，也為后續改革創造條件；接著是努力構建城鄉基本公共服務均等化的體制機制，同步完善以群眾自主、自治為核心的基層民主制度；然后才是觸動農村產權制度改革這一根本，并在實現城鄉福利均衡和產權明晰的基礎上，穩步推進戶籍制度改革。而開展農村產權制度改革，也必須先做好確權頒證的基礎性工作，構建起規范的交易體系和工作制度，才能推動產權有序流轉。這一系列因地制宜、循序漸進、系統實施的過程，保證了改革的積極穩妥。此外，在各項重大改革部署出臺之初，成都堅持先試點再推廣，并對各級干部特別是基層干部開展有針對性的培訓，引導干部按照正確的觀念和方法系統推進改革，同時組織基層干部和群眾到試點地區實地考察，汲取經驗，從而較好地避免了改革在執行過程中走樣的問題。

第二，堅持穩定和完善農村基本經營制度。成都在農村產權制度改革中對集體所有權也據實確權頒證，清晰界定所有權和使用權的關系，明確權利義務。同時，積極探索農戶土地承包經營權長久不變的有效方式，鼓勵農民以產權為紐帶發展新型集體經濟。從而實現了在堅持農村集體所有制不變的前提下，既鞏固和完善了農村基本經營制度，也使農民經營主體地位更加明確，推動了農民土地權利從身份權向財產權的轉變，為實現生產要素在城鄉之間自由流動創造了條件。

第三，堅持規劃和土地用途管制。成都在實踐探索中總結形成了一套推動城鄉一體化發展的規劃理念、措施和體制機制，使“看圖說話”、依據規劃推動發展在全市各級干部中蔚然成風。規劃的全域覆蓋為土地用途管制提供了科學依據，建立耕地保護基金等創新舉措，又進一步深化和完善了土地用途管制，確保了耕地規模不減少、用途不改變、質量有改善。同時，對于各類違反規劃和土地用途管制的行為，成都堅持嚴肅查處、嚴厲打擊，不斷加大

規劃監督、執法力度，樹立了市域范圍內干部群眾自覺按規劃辦事的良好風氣。

第四，堅持充分發揮群眾主體作用。成都在實踐中堅持加強基層民主制度建設，建立完善農村新型基層治理機制，既為群眾充分發揮主體作用提供了制度保證，也成為改革始終平穩順利推進最根本的原因。

在城鄉發展建設中，漠視群眾利益和對群眾能力的過分擔心是常見的兩種傾向。成都注意將讓群眾自主、自治貫穿統籌城鄉改革發展的全過程，始終堅持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護群眾合法權益，在全市農村（涉農社區）構建了黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。借助這一平臺，農村產權制度改革中的各類矛盾依靠群眾的智慧一一化解；土地綜合整治干不干由群眾說了算，集中居住區規劃建設、土地流轉、收益分配，從頭到尾都由群眾自主；村級公共服務和社會管理改革的專項資金，怎么用由群眾自主決定，用得好不好也由群眾來評價。通過這一場場基層民主的生動實踐，群眾的主動性和創造性得到了極大釋放，主體作用充分發揮。邛崍市油榨鄉馬巖村，村民們將一枚財務章割成五瓣，分別交給五位村民議事會成員保管。權力意味著責任，不符合村民集體利益的支出，哪怕小到幾十元錢的一個公文包執章者也不予報銷，一時之間傳為佳話。如今，這枚意義深遠的“五瓣章”和雙流縣興隆鎮瓦窯村實行土地承包經營權長久不變的農民決議等實物，已被國家博物館收藏，成為了統籌城鄉改革的歷史見證。農村產權制度改革、新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、土地綜合整治，在成都并稱農村工作“四大基礎工程”。這四項工程的統籌推進，共同譜寫出城鄉基層市場化、民主化、公平化同步推進，民主制度與民主實踐同步發展的精彩篇章。

總結成都的實踐，可以得出這樣的結論：統籌城鄉改革發展是一場黨領導下，順應現代化規律完善城鄉經濟和社會結構的歷史性變革，也是一場充分體現以人為本要求、踐行科學發展觀的生動實踐。經濟上，它有利于完善社會主義市場經濟體制，推動新一輪生產力解放和發展，進一步落實擴大內需方針和轉變發展方式的要求；政治上，它有利于從基層基礎層面實現管理民主和社會和諧，進一步鞏固黨的執政地位和國家的長治久安，為全面實現社會主義現代化奠定制度基礎。

破除城鄉二元體制、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局是長期、艱巨的歷史任務。成都七年多的探索實踐，克服了大量困難，推動了思想認識、利益格局、體制機制和領導方式的深刻變革，但仍有不少難題需要破解、大量艱苦的工作需要完成，隨著改革進程的深入，認識和實踐也將不斷豐富和完善。盡管如此，從中已能清晰地看到實現目標的現實可能。只要堅持不懈地深化改革，依循正確的路徑始終不渝地追求，就一定能夠開創城鄉群眾共創共享改革發展成果的良好局面，科學發展、社會和諧的美好前景一定能實現。