第一篇：第12章 美國的聯(lián)邦主義
第十二章 美國的聯(lián)邦主義：制度安排及公共政策
1．美國的聯(lián)邦主義制度
（1）真正意義上的聯(lián)邦制國家是中央政府及其地方政府都行使獨立的自治權(quán)，都分別選舉自己的官員，都向自己轄區(qū)內(nèi)的公民征稅以提供公共服務(wù)。而且，聯(lián)邦主義制度要求其中央和地方政府的權(quán)力都由憲法予以保證，如果沒有得到雙方人民的同意，其權(quán)力就不能改變。
（2）美國、加拿大、澳大利亞、印度、德國和瑞士都被認為是聯(lián)邦制政體，而英國、法國、意大利和瑞典則不是聯(lián)邦制國家。后面這一組國家被認為是單一制。
（3）如果中央政府的權(quán)力依賴于或來源于地方政府，那么這種政體就被認為是邦聯(lián)制。2．為什么選擇聯(lián)邦主義制度 聯(lián)邦主義制度的優(yōu)越性：（1）反對專制與保護權(quán)利
“共和政體的原則”本身——定期選舉、代議制政府、政治平等，并不能夠充分保護個人的自由權(quán)利。由國家創(chuàng)始人設(shè)計的最重要的防范性措施是聯(lián)邦主義制度，它被視為對大政府進行約束的重要源泉。他們尋求建立一種政府體制，把“相互對立競爭的利益集團”結(jié)合在一起，通過政府之間以及政府官員之間的相互競爭來實現(xiàn)對政府和官員的制約。
（2）政策的多樣性
聯(lián)邦主義繼續(xù)允許存在政策的多樣性。整個國家并不是由完全統(tǒng)一的政策所束縛，也不要求每個州和社區(qū)都必須遵從這一政策。州政府和地方政府可能更勝任處理本州和地方的特定事務(wù)。
（3）對沖突的處理
聯(lián)邦主義制度有利于處理政策沖突。允許州政府和社區(qū)有權(quán)制定、執(zhí)行自己的政策，可以減少由中央政府決定一切而給華盛頓帶來的壓力。聯(lián)邦主義還允許公民在州和地方政府的層次上決定一些事情，從而可以避免在全國實行單一政策所引起的斗爭。
（4）分權(quán)
聯(lián)邦主義主張分權(quán)。權(quán)力的廣泛分散通常被認為是防止專制的保護手段。（5）增加參與
聯(lián)邦主義擴大了政治參與。它允許更多的人參與競選并擔任政治職位。（6）提高效率
聯(lián)邦主義有利于提高效率。所有事情都交由中央政府來處理是不可想象的。（7）確保政策的回應(yīng)性
聯(lián)邦主義鼓勵政策的回應(yīng)性。多元的、相互競爭的政府，與單一壟斷的政府相比，對公民的態(tài)度更具敏感性。
（8）鼓勵政策創(chuàng)新
聯(lián)邦主義鼓勵政策的試驗與創(chuàng)新。聯(lián)邦主義曾一度被認為是激進主義的工具。3．政治與制度性安排
自由主義者傾向于擴大聯(lián)邦政府的權(quán)力。他們認為，聯(lián)邦政府可以行使權(quán)力來結(jié)束歧視、消除貧困、減少貧民區(qū)、確保就業(yè)、提高被壓迫者的地位、教育大眾、治療疾病等，從而改善人們的生活水平。
保守主義者則尋求把權(quán)力返還給州和地方政府。他們對聯(lián)邦政府能夠做善事表示懷疑，增加聯(lián)邦政府的權(quán)力并不是有效解決社會問題的方式。認為政府應(yīng)該是小規(guī)模的、可控制的，與人民保持密切聯(lián)系的。
（1）制度上的競爭與政策偏好
政策的決策權(quán)幾乎總是集中于華盛頓，用聯(lián)邦政府精英的政策偏好代替州和地方政府官員的偏好。聯(lián)邦政府的干涉通常是在政策層面上考慮的——主張在聯(lián)邦政府占主導地位的目標和優(yōu)先考慮的事項也應(yīng)該在全國實行。
（2）把收益集中到有組織的利益集團 與87000個州和地方政府相比，聯(lián)邦政府更可能會反映國家最強大、最有組織的利益集團的政策偏好。
（3）把成本分攤給沒有組織的納稅人
全國選民的規(guī)模允許利益集團把獲得集中的、特殊的利益而花費的成本分攤在廣大選民身上。成本分攤對于利益集團的成功是非常關(guān)鍵的。
4．美國的聯(lián)邦制：主題的變革
（1）以州為中心的聯(lián)邦制（1787—1865年）
從1787年憲法實施到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束這段時期，州是美國聯(lián)邦系統(tǒng)中最重要的單位。聯(lián)邦政府至高無上的地位經(jīng)常受到置疑。
（2）雙重性的聯(lián)邦制（1865—1913年）
聯(lián)邦政府將其精力集中于授予的權(quán)力上——國防、外交、關(guān)稅、州際商業(yè)、貨幣、度量衡、郵政和郵路、批準新州加入等。州政府則決定國內(nèi)的重要政策問題——教育、福利、醫(yī)療和刑事司法等。這種政策責任的分配曾經(jīng)被比作是“分層蛋糕式”聯(lián)邦制，其中，地方政府在底層，州政府居中層，聯(lián)邦政府位于頂層。
（3）合作關(guān)系的聯(lián)邦制（1913—1964年）
在20世紀上半葉，聯(lián)邦政府與州政府之間的責任劃分逐漸模糊了。聯(lián)邦政府與州政府之間呈現(xiàn)新型關(guān)系模式，并被稱為合作式的聯(lián)邦制。聯(lián)邦政府與州政府都要履行福利、醫(yī)療、高速公路、教育和司法等領(lǐng)域的職責。這種政策責任的融合被比喻為“花紋蛋糕式的聯(lián)邦制”。
（4）中央集權(quán)的聯(lián)邦制（1964—1980年）在中央集權(quán)式的聯(lián)邦制度下，州政府的角色就是對聯(lián)邦政府的政策給予回應(yīng)并遵從聯(lián)邦制定的規(guī)章，這些是得到聯(lián)邦資金支持的條件。聯(lián)邦、州和地方政府的官僚制等級也變得更加明顯了。
（5）新型聯(lián)邦制（1980—1985年）
試圖把權(quán)力歸于聯(lián)邦政府而把責任歸還給州和地方政府的模式，被稱為新型聯(lián)邦制。即減少聯(lián)邦政府對國內(nèi)事務(wù)的干預(yù)，鼓勵州和市政府承擔更多的政策責任。這些做法包括：把許多分類用途的財政補貼進行合并，以減少資金上的阻礙，結(jié)束在稅收上的分擔，減少州對聯(lián)邦稅收的依賴。
（6）強制型的聯(lián)邦制（1985—？）
在1985年的加西亞決議中，美國最高法院取消了所有的障礙，使得國會可以對傳統(tǒng)上屬于州的“保留權(quán)力”范圍的事務(wù)進行直接立法。最高法院改變了以前國會不能對州和地方政府事務(wù)進行直接立法的規(guī)定，對州政府權(quán)力的唯一保障是，保留州政府在選舉美國參議員、眾議院議員和總統(tǒng)中的權(quán)力——這就是所謂的“代議制聯(lián)邦制”。
（7）代議制的聯(lián)邦制
隱藏在“代議制聯(lián)邦制”背后的理念是，聯(lián)邦制是根據(jù)州政府選舉眾議院議員和總統(tǒng)的職責而被界定的。美國保留著聯(lián)邦體制，是因為聯(lián)邦政府的官員是從下級政府選舉出來的——總統(tǒng)選舉是通過把選舉團的投票在各州之間進行分配來實現(xiàn)的，國會成員的選舉是根據(jù)各州的人口進行代表的分配，分給每州兩個議席。
（8）聯(lián)邦的優(yōu)先權(quán)
①美國憲法的國家最高權(quán)力條款規(guī)定，聯(lián)邦法律優(yōu)于州的法律，并且允許國會通過聯(lián)邦法律來決定，在特定的領(lǐng)域里州的法律是否處于優(yōu)先地位。②從整體優(yōu)先權(quán)來看，聯(lián)邦政府擁有特定領(lǐng)域的所有管制權(quán)力；部分優(yōu)先權(quán)規(guī)定，在同一領(lǐng)域里，州的法律只有在同一問題上不與聯(lián)邦法律沖突的條件下，才是有效的。另一種形式的部分優(yōu)先權(quán)，即標準化的部分優(yōu)先權(quán)，允許州在聯(lián)邦政府作出規(guī)定的領(lǐng)域進行管制，前提是州的管制標準至少要與聯(lián)邦政府的規(guī)定達到同等的嚴厲程度。
（9）聯(lián)邦的委托授權(quán)
聯(lián)邦的委托授權(quán)是，聯(lián)邦直接命令州和地方政府完成某項特定的任務(wù)或提供特定的服務(wù)，或者要求州和地方政府在履行職能時遵守聯(lián)邦的法律。
（10）“沒有經(jīng)費”的委托授權(quán)
聯(lián)邦政府的委托通常給州和社區(qū)政府增加沉重的負擔和成本。如果聯(lián)邦沒有提供資金來支付這些成本，這種委任管理就被稱為“沒有經(jīng)費的委托授權(quán)”。
5．金錢與權(quán)力流向華盛頓 金錢和權(quán)力總是并行存在的。當機構(gòu)獲得財政資源的時候，他們就會變得更加強大有力。權(quán)力在華盛頓的不斷集中，在很大程度上也是聯(lián)邦政府的財政資源不斷增加的結(jié)果。
（1）聯(lián)邦援助基金
聯(lián)邦的援助基金一直是聯(lián)邦擴張權(quán)力的主要手段。美國聯(lián)邦體制下的中央集權(quán)的趨勢不大可能得到永久性的控制或逆轉(zhuǎn)，而且總統(tǒng)或眾議院的議員也不大可能永遠采取行動來限制聯(lián)邦的權(quán)力。
（2）聯(lián)邦援助的目的
幾乎在州和地方政府活動的每一個主要領(lǐng)域都會得到聯(lián)邦的援助。正是因為援助的規(guī)模和種類如此眾多，以致缺少關(guān)于它們的可獲得性、目的性和要求的信息。
6．聯(lián)邦主義制度復興了嗎
對聯(lián)邦主義的爭論與美國本身的歷史同樣久遠。而且隨著時間的發(fā)展，權(quán)力逐漸地流向了華盛頓。
（1）福利改革和“權(quán)力下放”
“權(quán)力下放”即聯(lián)邦政府的職責下放給州政府。福利改革成為權(quán)力下放的關(guān)鍵。自羅斯福新政開始，聯(lián)邦就用現(xiàn)金來保證實施“對有子女家庭補助計劃”，低收入母親和孩子能夠享受到聯(lián)邦給予的福利基金。但在1996年結(jié)束了長達60年的聯(lián)邦福利。
（2）最高法院中聯(lián)邦主義的復興
近來，美國最高法院的一些判決表明，起初在憲法上對聯(lián)邦主義的設(shè)計有部分的復興。1995年，最高法院六十多年來第一次發(fā)布了它的觀點，承認對國會在州際商業(yè)中的權(quán)力加以限制，再次強調(diào)了國家的締造者關(guān)于聯(lián)邦政府只享有在憲法中列舉出來的權(quán)力的理念。
7．各州公共政策的比較
美國各州為公共政策的比較分析以及對公共政策中決定性因素的假設(shè)檢驗，提供了很好的背景。
（1）州的同化
隨著時間的發(fā)展，各州之間的經(jīng)濟差別逐漸縮小，這被稱為各州的“同化”過程。（2）各州政策持續(xù)存在的差異 然而，各州之間的政策差異并沒有隨著時間的發(fā)展而逐漸減少。還沒有證據(jù)表明各州之間的政策偏好正在趨于一致，即便是聯(lián)邦的干預(yù)也沒有強制各州實行統(tǒng)一的政策。
（3）經(jīng)濟實力與公共政策
經(jīng)濟學的研究很早就揭示了，公共政策與一個社會的經(jīng)濟實力密切相關(guān)。8．制度與公共政策 在政治上，符合憲法的決定與政策結(jié)果從來是不能分開的。人們都知道各種各樣的制度安排會產(chǎn)生什么樣的政策結(jié)果。公民和政治領(lǐng)導人一樣，始終使憲法上的問題服從于當前的政策需要。
（1）公眾對制度和政策的看法 美國人一般更喜歡本地的政府。但矛盾的是，美國人卻希望聯(lián)邦政府在許多特定的政策領(lǐng)域里擁有更多的權(quán)力。
（2）政府間的競爭與公共政策
我們來考慮一下政府間的競爭對不同類型的政策產(chǎn)生的影響。政策按照其功能可以劃分為分配型、發(fā)展型和再分配型這樣幾種類型。分配型的政策主要是指導生產(chǎn)和向消費者分配公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)。發(fā)展型的政策是指那些直接促進州和社區(qū)的經(jīng)濟福利的政策。再分配型的政策是為了改變財富的流向，使社會中的特定群體受惠，以滿足平等的要求而設(shè)計的政策。
（3）分配型的政策
聯(lián)邦制直接強化了政府的分配職能。分權(quán)制使得政府能夠提供滿足各種需求的服務(wù)。通過多種政府提供不同種類、不同價格的公共服務(wù)，可以實現(xiàn)全體公民更高的滿意度。競爭促使政府在分配活動中更有效率，以更低的成本提供更好的服務(wù)。
（4）發(fā)展型的政策
聯(lián)邦制和政府間的競爭促使州和地方政府去關(guān)注其稅收和支出政策對經(jīng)濟增長的影響，并且直接參與發(fā)展經(jīng)濟的活動。州政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色，傳統(tǒng)上集中于提供物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，但現(xiàn)在，各州未來的經(jīng)濟增長可能更多地依賴于州政府對智力基礎(chǔ)設(shè)施的投資。
（5）再分配型的政策
政府間競爭的最嚴峻挑戰(zhàn)來自再分配的政策。政府間的競爭是否會傷害貧困人口的爭論停留在搭便車的問題上：相互競爭的州和地方政府會把福利水平設(shè)置的低于本地區(qū)公民的真實需要，他們擔心如果福利較多，其他地區(qū)的貧困人口就會遷移到本轄區(qū)。結(jié)果是，政府限制了他們的福利供給，使之相當于或者低于鄰近州的福利水平。
第二篇：美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)簡介
美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)簡介
要打官司，必須先了解美國的法院系統(tǒng)，美國是聯(lián)邦制的國家，五十個州各有各的法院系統(tǒng)，在這五十個法院系統(tǒng)之外，又有聯(lián)邦法院系統(tǒng)。簡單地說，聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為三級，從上到下是：
最高法院(United States Supreme Court)上訴法院（巡回法院）(United States Circuit Court of Appeals)區(qū)法院(United States District Court)
最高法院設(shè)在華盛頓（哥倫比亞特區(qū)），與白宮、國會一起都在首都，最高法院的法官叫
Justice，就是中文通俗翻譯的大法官，其直接的意思就是正義，法官本身就用正義稱呼之，法官就是正義，可見社會、法律給其地位是多么崇高，何其重要，事實上也是如此，最高法院的判決，就是美國的法律，最新的一個簡單例證就是，最高法院宣判酒醉駕車的外國人不能因此而被移民局遞解出境，這個判決一宣判后，寫在書本上的移民法與此判決不符的規(guī)定都被此判決而取代之，變得無效，移民局也只得按此判決辦事，甚至連法律都得隨之修改。
最高法院的法官都是由總統(tǒng)任命，國會中的參議院(Senate)同意后方可擔任的，在美國政治生活中是一件非常大的事情，也是一件非常政治性的決定，甚至可影響到總統(tǒng)選舉誰勝誰敗的問題。總統(tǒng)一般任命與自己同黨派的人（幾乎都是知名的法官、律師、檢察官或法學院的教授）到最高法院的席位上。最高法院共九名法官，由其中一位任首席法官(Chief Justice)，任職終身制，所以有空缺的時候，通常是其中一位死亡或自愿退下來的時候。請注意，他們不是到了一個年紀一定要退休的，只要他還能判案，只要他還想當，沒有人可趕他下去。為什么要終身制？因為這是為了保證他們完全按正義辦案，依法判案，不受任何人，任何勢力，甚至不受國會，不受任命他的總統(tǒng)的影響，也不怕?lián)牡米锪苏l，也不用擔心這輩子的衣食生活，是個名副其實的“鐵飯碗”。雖然總統(tǒng)用心良苦任命自己同黨派、同政治理念的人，但不保證那些法官上任之后的判決，都符合任命他的總統(tǒng)的政治理念，歷史上也有總統(tǒng)后悔其任命的法官，艾森豪總統(tǒng)就是其中最出名的一例。
因為最高法院的判決就是美國法律，所以其判決對社會有重大影響，最出名的就是讓墮胎合法化和宣布種族隔離政策非法化的兩個判決。通常也只有關(guān)系重大，影響深遠的案件才會轉(zhuǎn)到最高法院，因它有權(quán)可不受理許多上訴。
因為最高法院的判決就是美國法律，而這些法官又不是由選民選出，而是由總統(tǒng)任命，所以每次總統(tǒng)選舉，若伴隨著法官將有空缺，都會激發(fā)選民的熱情，美國公民清楚，最好選一個與自己政治、經(jīng)濟、宗教各方面理念相同的總統(tǒng)，而由這位總統(tǒng)任命一位與自己有相同政治、經(jīng)濟、宗教理念的最高法院法官，因為一個法官上任后都是一二十年，等到下一次不知何年何月。如果總統(tǒng)選舉，伴隨著法官將有空缺，再加上選舉時民意有重大分岐的話，那次總統(tǒng)選舉一定會很熱鬧。最近的總統(tǒng)選舉即是很好的一個例子，選舉前不久最高法院首席法官任奎斯(William Renquist)宣布有前列腺癌，這意味著他不久就會下任，而今年美國民眾對同性戀婚姻合法化又有巨大分岐，這一下子激發(fā)了對同性戀婚姻有不同觀點的兩方選民的高度熱情（基本是宗教保守派與自由派兩方），因為有宗教信仰的選民不可能坐視將來會有一位贊同同性戀婚姻的法官，而最好的行動就是選一位不贊同同性戀婚姻的總統(tǒng)，所以平時可能不會投票的人士，這次無論如何也得趕去投票站。
最高法院下面是聯(lián)邦上訴法院或巡回上訴法院(United States Court of Appeals)，共十一個巡回區(qū)，加上哥倫比亞特區(qū)。為什么叫巡回法院呢？因為美國立國時人口少，地方大，案件也不多，這些法官都是坐著馬車巡回到不同地方審理案件的。后來人口多了，案件多了，就分不同的巡回區(qū)，基本上一個巡回區(qū)管幾個州的聯(lián)邦區(qū)法院上訴的案件。喬治亞州屬第十一巡回區(qū)上訴法院
th(11 Circuit)，第十一巡回區(qū)上訴法院設(shè)在亞特蘭大市中心，只有一所，接受從喬州、佛羅理達州和阿拉巴馬州境內(nèi)的所有聯(lián)邦區(qū)法院的上訴案件，其法官也是由總統(tǒng)任命，也是終身職。巡回區(qū)上訴法院的判決，只要與憲法和最高法院的判決不相沖突，就是本巡回區(qū)內(nèi)的法律，下級聯(lián)邦區(qū)法院在以后判案時都必須遵守，不得相違。如果十一個巡回上訴法院對同一法律問題判決不同怎么辦呢（并不少見）？通常這種情形發(fā)生了，最高法院都會把案件接過來做一個判決，以免同一個聯(lián)邦內(nèi)有不同的聯(lián)邦法律（請注意各州的州法律不同是常見的，但同一個州內(nèi)法律須統(tǒng)一，同樣，同一個聯(lián)邦國家內(nèi)的聯(lián)邦法律也必須一致）。
聯(lián)邦巡回上訴法院下面是聯(lián)邦區(qū)法院(United States District Court)，每一個州至少有一個區(qū)法院，像德拉瓦州這樣的小州就只有一個，喬治亞州有三個，由地區(qū)劃分為北區(qū)（包括亞特蘭大市區(qū)內(nèi)）、中區(qū)（在Macon）和南區(qū)（在Brunswick)，法官也是由總統(tǒng)任命，也是終身職。這些區(qū)法院各管各區(qū)域內(nèi)的案件，都屬同一級，只有區(qū)域不同。同樣在喬治亞州，什么樣的案件去喬州州法院，什么樣的案件去喬州境內(nèi)的聯(lián)邦法院呢？這是一個非常復雜的問題，簡單的說，聯(lián)邦法院管有關(guān)聯(lián)邦法律的案件，州法院管有關(guān)州法律的案件，另外，州與州之間的官司，美國公民與外國公民之間的官司都由聯(lián)邦法院管。
聯(lián)邦法院系統(tǒng)除上述三級外，還有一些專門法院，如破產(chǎn)法院、移民法院、軍事法院，海事法院等。
第三篇：美國聯(lián)邦最高法院2010報告
美國聯(lián)邦最高法院2010報告
2010 year-end report on the federal judiciary
1935年，大蕭條中期，許多美國人選擇去當?shù)氐碾娪霸悍潘桑瑫簳r緩解國家經(jīng)濟危機的焦慮。許多現(xiàn)在看為經(jīng)典的影片，諸如《叛艦喋血記》、《禮帽》、《歌劇院之夜》等，當時都是首次登場亮相。那個時代的電影觀眾在自己的座位上欣賞了未來明星的前期表演。隨著影院的燈光變暗，屏幕上播放著新片預(yù)告、歡樂小旋律（Merrie Melodies）系列動畫、有聲的時事新聞短片等等。也是那一年，許多美國人通過新聞短片第一次看到了新開放的聯(lián)邦最高法院大樓。
七十五年后，最高法院雄偉的建筑成為了眾人心目中彰顯法治的豐碑。建筑師采用古典元素加耐用的建筑石料，恰當?shù)刈プ×朔ㄔ涸谖覀冋w制中的不朽角色。應(yīng)當感謝那些制定憲法的天才，還有在過去兩個世紀里捍衛(wèi)憲法規(guī)范和憲法精神的偉大人物，是他們締造了今天的最高法院和國家司法系統(tǒng)，成為世界司法的楷模。但我們絕無理由自滿。雖然通過公正的裁判，中立地適用法律，法院維持了它的地位，然隨著世界潮流的浩浩蕩蕩，法院也必須與時俱進。與其它公共或私營部門一樣，法院也必須進行戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)測并克服當下以及不遠的將來所面臨的種種挑戰(zhàn)。
司法會議作為聯(lián)邦法院的決策機構(gòu)，正在深思并協(xié)商如何應(yīng)對未來。司法會議包括所有聯(lián)邦上訴法院的首席法官，以及各巡回法院經(jīng)驗豐富的法官。由他們?yōu)榉ㄔ阂?guī)劃長期發(fā)展藍圖，維護法院在我們政府體制中獨一無二的地位，是再合適不過了。司法會議的成員都是這個美好體制值得信賴的人，他們做過莊嚴的司法宣誓，有義務(wù)捍衛(wèi)司法尊嚴。他們有遠見，有經(jīng)驗，有智慧評估改變司法體制的品質(zhì)和公正所帶來的正面和負面影響。
今年九月，司法會議通過了《聯(lián)邦法院戰(zhàn)略規(guī)劃》。該規(guī)劃承認法院的根本任務(wù)是公平、中立地解決法律糾紛，并指出司法的基本價值是獨立、公正、精益求精，且忠實于法治。同時，該規(guī)劃還明確了七個對于聯(lián)邦法院未來的發(fā)展至關(guān)重要的問題。當然，司法的核心目標是在每一個案件中做到依法裁判。然而，要想實現(xiàn)這個目標則需要時刻關(guān)注附屬的一些問題，包括管理法院的公共資源；維持一個熟練的法官隊伍和工作人員隊伍；部署新的科技手段，使法院能夠減少投入，增加產(chǎn)出；制定一系列能使當事人合理且經(jīng)濟地接近司法的規(guī)則和程序。此外，還需要關(guān)注法院外的問題，諸如促進與政府其他部門的關(guān)系，提高公眾對法院角色的理解。
司法會議的規(guī)劃設(shè)定了要達到的目標和實現(xiàn)策略。這些目標和策略規(guī)定得都比較籠統(tǒng)，表明預(yù)測未來時必然會存在許多不確定性因素。這些內(nèi)容還要定期檢討和修改，以回應(yīng)現(xiàn)實的變化。盡管這些目標和策略不精確，且還會改變，但它在確定國家優(yōu)先發(fā)展事項方面是重要的。然而，僅有目標和策略還遠遠不夠。法院必須采取堅實的措施，將抱負化為行動。這份責任很大程度上仰賴于司法會議的各委員會和司法會議的法官。戰(zhàn)略規(guī)劃的最終成功需要這些法
官們的貢獻，他們參與了委員會的工作，并且從繁重的審判業(yè)務(wù)中抽出時間制定具體的措施并將其付諸實施。
我很感謝那些制定《聯(lián)邦法院戰(zhàn)略規(guī)劃》的聯(lián)邦法官和行政工作人員，以及將要實施這項規(guī)劃的委員會及其同仁。我相信，他們的工作將會產(chǎn)生長遠的影響。有些我們期待已久的成果，譬如節(jié)約成本，提高效率，減少積壓案件量等都是容易量化的。其它諸如維持公眾信任，則是很難測量的。但即使說最終的結(jié)果并不總是能夠得到精確的衡量，我們也要讓公眾看到我們在盡最大的努力。
遺憾的是，目前在實現(xiàn)我們的目標方面就面臨一些直接的障礙。兩個比較引人注目事都是出現(xiàn)在今年年初，一個是經(jīng)濟衰退導致整個政府預(yù)算的壓縮，另一個是在嚴重超負荷工作的地區(qū)不斷出現(xiàn)法官空缺。
預(yù)算壓縮對法院來說并不是什么新事。首席大法官倫奎斯特在2004年的報告中提出他所謂的“司法經(jīng)費危機”。指出撥款法案的一再延遲，以及固定開支的不斷上漲遠遠超過了增加投入的資金，嚴重打亂了法院的日常運營。為此，首席大法官倫奎斯特要求司法會議為2005及以后的財政制定了綜合性的成本控制方案。從那時起，在執(zhí)行自我設(shè)定的財政紀律上，法院與議會密切合作，議會也相應(yīng)地愿意滿足法院迫切重要的需求。今年，議會在解決聯(lián)邦赤字方面面臨著非同尋常的挑戰(zhàn)。法院將會繼續(xù)推進從我的前任便開始實施的節(jié)流措施。
這些措施包括通過有效利用辦公空間、信息技術(shù)和后勤人員，減少司法支出。在空間問題上，法院已經(jīng)與總務(wù)管理局合作，通過簽訂固定期協(xié)議來減少租金。法院還實施了新的經(jīng)費控制計劃，在目前的空間利用上，比2005年規(guī)劃的需要明顯減少了36.5萬平方英尺。在信息技術(shù)方面，法院通過合并和規(guī)范整個聯(lián)邦法院的數(shù)據(jù)系統(tǒng)來節(jié)約開支。在人事方面，法院嚴格控制了額外增加后勤人員的標準。現(xiàn)在是通過新的標準來審核人員需求，這套標準是我們法院系統(tǒng)所能達到的最經(jīng)濟的做法。依此方法能使2012財政新增法院工作人員的需求減少60%。
最高法院本身也在盡自己的努力。我已經(jīng)要求法院人事部門監(jiān)督法院的運營，并通過提高效率，減少不必要的開支等方法來尋找機會降低開銷。盡管由于通貨膨脹，運營經(jīng)費仍然在增加，但由于這些努力，法院主動要求2012財政的撥款少于2011年的撥款。這一點，沒有其他聯(lián)邦政府部門敢這樣說。
正如我在我的第一份報告中所解釋的，我們聯(lián)邦法院的法官理解我們國家所面臨的挑戰(zhàn)，也理解我們的政府需要對許多相互沖突的利益作出平衡。相比于整個政府機構(gòu)的開支來說，法院的需求是格外簡樸的。聯(lián)邦為三個憲法部門各分配1%的財政預(yù)算，而法院拿到的還不到五分之一。但法院與總統(tǒng)、議會密切合作，一道扛起削減聯(lián)邦赤字的重擔。我們將繼
續(xù)盡可能地減少開支，但同樣我們也要求其它政府部門能夠繼續(xù)為法院提供執(zhí)行其重要的使命所必需的財政資源。
法院不僅依靠資金，也依靠法官來執(zhí)行它的使命。作為一項制衡，憲法將遴選新法官的權(quán)力授予政治部門。法院依靠總統(tǒng)提名和參議院的確認來填補司法空缺，我們不會對某個候選人進行評論。這是理所應(yīng)當?shù)摹７ㄔ罕仨氉鹬貞椃ㄙx予總統(tǒng)和議會的特權(quán)，同樣，法院也期待自己的憲法角色獲得尊重。
然而，多年來，在填補司法空缺的程序方面不斷出現(xiàn)問題。每個政黨都知道，根據(jù)自己變動不居的政治資本或是為了微不足道的利益，很容易左右法官任命。一些地區(qū)的法官已經(jīng)承載了超負荷的案件量，這種現(xiàn)象給他們造成了很嚴重的困難。令我感到欣慰的是，參議院近來填補了一些地區(qū)法院和巡回法院的空缺，包括加利福尼亞東部地區(qū)的一個法院，這也是負擔最重的地區(qū)法院之一。但仍然迫切需要政治部門能夠為這種不斷出現(xiàn)的問題尋找一個長期的解決辦法。
我們應(yīng)當感謝全國的法官和法院工作人員，特別是負擔較重地區(qū)的法官及其工作人員，為他們無私地致力于公共服務(wù)表示感謝。沒有什么人的工作能堪比那些退休的年長法官的工作。雖然他們沒有義務(wù)這樣做，但他們中的許多人還是一如既往地承擔了大量的案件。他們這樣做并沒有額外的報酬。但如果沒有他們，我們將陷入水深火熱之中。整個國家都應(yīng)向他們表示特別的感激之情。
盡管聯(lián)邦法院面臨著許多挑戰(zhàn)，但還是繼續(xù)穩(wěn)固地運轉(zhuǎn)。全國的聯(lián)邦法官繼續(xù)用他們的智慧和耐心履行著他們的職責。我仍然深感榮幸有權(quán)在這里向所有的法官和法院工作人員表示感謝，感謝他們?yōu)槭惯@個國家更偉大的理想主義獻身精神。
謹祝各位新年快樂！
約翰·羅伯茨李松鋒 譯
第四篇：美國聯(lián)邦住房政策
美國聯(lián)邦住房政策
干訓104 美國聯(lián)邦住房金融署24日與住房抵押貸款融資公司房利美和房地美發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布了一系列改革住房可支付再融資項目的措施，旨在吸引更多借貸人通過對抵押住房進行再融資，享受當前較低利率。
根據(jù)聲明，主要改革措施包括取消或降低再融資借貸人的某些風險費用；取消目前房利美（房利美(Fannie Mae)，創(chuàng)立于1938年，是政府出資創(chuàng)建，從事金融業(yè)務(wù)，用以擴大資金在二級房屋消費市場上流動的資金。）和房地美（房地美(Freddie Mac,NYSE：FRE,舊名聯(lián)邦住房抵押貸款公司
20世紀20年代以前，美國的住宅建設(shè)完全是民間的私事。居民用自己的積蓄可以購房、建房，住宅產(chǎn)業(yè)處于小生產(chǎn)水平，大多數(shù)是個體經(jīng)營，效率低，融資渠道少。這種情況很快被迅猛發(fā)展起來的工業(yè)化、城市化大潮所沖擊，大量農(nóng)民工涌入城市，使城市住宅日趨緊張。1929年，世界性的經(jīng)濟危機席卷了美國，為了“復蘇”經(jīng)濟，聯(lián)邦政府開始介入住房問題，制定了促進住房建設(shè)和解決中低收入階層住房問題的一系列政策。
美國聯(lián)邦政府于1937年建立了首個住房法案，以解決低收入階層住房短缺和居住條件低下的問題，法案開創(chuàng)了聯(lián)邦政府資助公共住房（Public Housing）的先河。在計劃中，聯(lián)邦政府資助地方政府為低收入者建造合適標準的公共住房，居住者只需向地方公共住房管理機構(gòu)支付較低的房租。這一政策同相關(guān)的其他住房政策的推行，不僅緩解了低收入階層的住房問題，也對經(jīng)濟的復蘇起到了良好作用。1949年美國國會通過《全國可承受住房法》，指出美國住房政策的目標是“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。為此，聯(lián)邦政府制定了一系列的住房政策，從而加速了住房建設(shè)步伐。法案明確要建立80萬套公共住房，實際上，每年新建住宅100萬套以上，很大程度上超過了法案中的文件要求指標。住房新增速度大大超過了人口增長速度，反而導致了有不少 空房被閑置。城市更新計劃則授予地方城市更新機構(gòu)接受聯(lián)邦基金、收購貧民窟財產(chǎn)的權(quán)利，更新管理機構(gòu)通過拆毀貧民窟建筑，將土地整合成可用的地塊，以低于城市價賣給住房開發(fā)方；一些地塊轉(zhuǎn)讓給了地方公共住房管理機構(gòu)，用于建造公共住房，但更多的地塊賣給了私營發(fā)展商，用于開發(fā)不同種類的住房。公共住房計劃一直持續(xù)到60年代才漸漸減弱，這些政策在解決住房難的同時，在很大程度上促進了美國的房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展和進步，對美國經(jīng)濟的增長起到了重要的推動作用。
但也應(yīng)該看到，公共住房建造計劃是有缺陷的。由于計劃是在非市場框架內(nèi)實施的，相當于將一部分低收入階層從住房市場中抽出，打破了住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性，使中產(chǎn)階級無法將自身的舊房轉(zhuǎn)讓給“下家”，導致其無法回籠資金用于購置新房，使市場出現(xiàn)停滯，降低了整個住房市場運行效率，不利于提升中、高階層的住房消費水平。另外，公共住房興建成本完全由國家支付，政府負擔較重。
2、20世紀60年代至70年代
在60年代，二戰(zhàn)后的住房短缺現(xiàn)象依舊存在，為減輕政府的建房負擔，并保證住房市場的良性發(fā)展，聯(lián)邦政府進一步擴展了住房政策，開始鼓勵私營發(fā)展商為低收入階層建造住房。1960年的人口和住房調(diào)查顯示：17％的住房或者荒廢了或者惡化了（也就是說，有很大的一部分人，要從原有的已經(jīng)作廢了的住房中搬到新的房子中去，從而加劇了住房的供應(yīng)和需求），其次低收入階層的住房承受能力低下，導致12％的住房過分擁擠。此外，生育高峰時期成長起來的一代不久將建立家庭，除非政府制定措施滿足他們的需要，否則有限的住房存量將很快用光。為此，約翰遜政府在1965年曾建立過一個針對低收入階層的小規(guī)模房租援助計劃（Rent Supple－ment Program），允許公共住房管理部門出租存量私有住房，通過補貼使低收入房客能夠居住。當時據(jù)美國住宅和城市發(fā)展局（HUD）的分析家們估計，在1969至1978年之間，住房需求量將達2600萬套，為此，制定了補貼600萬套住房單元的目標。”1968年的住房法案采納了這個目標，制定了相應(yīng)的政策：為公寓發(fā)展商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房。1968年住房法案的另外一部分內(nèi)容是：在聯(lián)邦住房行政管理局（FHA）的抵押貸款保險計劃下，為符合要求的住房購買者提供低于市場水平的利率。通過這個補貼私營發(fā)展商建造住房的計劃，在1970至1973年間，美國住房存量中新增了170萬套補貼住房。同時也推動了各階層住房水平的提高，在全國7000萬套住宅中，每戶有2個房間的占3％，3—4個房間的占30％，5—6個房間的占40％，平均每套住宅居住人口不到3人，居住條件有相當大的改善。
但這個計劃在執(zhí)行過程及成本方面也存在一些問題，尼克松在1972年大選當選總統(tǒng)后，就要求對住房政策作一個徹底的檢討，制定了1974年的住房和社會發(fā)展法案（Housing and Community DevelopmentACt）。法案中包括第8條款的低收入者租金幫助計劃，它是對1965年法案的修訂稿。這個計劃包含三個獨立的部分：新建住房部分、修復住房部分和存量住房部分。在新建部分和修復部分，承擔新建和修復工作的私營發(fā)展商和非營利發(fā)展商，可獲得FHA（Federal Housing Administration(美國)聯(lián)邦住房管理局）擔保的金融支持，HUD（Housing and Urban Development(美國)住宅和城市發(fā)展部）與發(fā)展商簽訂20至30年的長期合同，在這個過程中HUD補貼發(fā)展商市場正常租金與房客支付的實際租金之間的差額，同時規(guī)定房客支付的實際租金應(yīng)占其收入的25％（1981年之后提高為30％）。
由于補貼私營發(fā)展商新建計劃是在市場框架內(nèi)實施的，刺激了發(fā)展商興建低等級住房，保證了住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性，也有利于提高中產(chǎn)階級的住房消費水平。但鑒于為低收入者建造的大量低等級新房，往往還未到生命周期就很快過時，因不能再向下“過濾”，結(jié)果不得不提前拆毀、挪作它用或棄置，造成社會資源的浪費和城市衰退。同時，第8條款中的新建計劃代價過于昂貴，按HUD1982年的統(tǒng)計，每年用于一套單元的補貼超過了6000美元，因此到里根政府時代，聯(lián)邦政府對住房補貼基金的分配作了較大的修改，于1983年終止了住房新建補貼計劃。
上述這些住房計劃，除約翰遜政府1965年的房租援助計劃外，不論是20世紀30年代開始的政府公共住房計劃，還是60年代開始的私營開發(fā)商建房計劃，以及70年代中期開始的第8條款中的新建和修復住房計劃，都屬于面向住房供應(yīng)方的住房建設(shè)補貼政策。這些政策能有效地解決低等級住房短缺問題，在當時有它政策的合理性；但從成本上看是昂貴的，從資源上看是浪費的。
3、20世紀70年代至今
20世紀70年代起，美國住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租占其收入比重過大。也就是說，市場上住房供給是充分的，而住戶僅需在房租支付上得到幫助。因此，1974年尼克松政府制定了第8條款中的存量住房計劃，與上述面向住房供應(yīng)方的住房建設(shè)補貼政策不同，這是一個面向需求方的補貼計劃。它取代了1968年住房法案的計劃，是美國住房政策在20世紀70年代中的一項戰(zhàn)略性的選擇，該計劃是對約翰遜政府在1965年提出的房租援助計劃的修訂。在該計劃中，資格合格的房客可從地方住房管理機構(gòu)獲得租金證明（Rent Certificare），到市場上去求租滿足HUD規(guī)定質(zhì)量等級和租金限額以內(nèi)的住房。地方住房管理機構(gòu)限定房客所選的區(qū)位，協(xié)助房客與房主間的租金談判，并按市場租金額度，直接支付總租金給房主，在總租金中，房客支付的部分不超過自身收入的30％。近年來美國政府的提案大大擴展了租金優(yōu)惠券計劃的實施。克林頓政府提出計劃，將傳統(tǒng)的住房計劃徹底私有化，并且將所有的補貼計劃都轉(zhuǎn)為租金優(yōu)惠券計劃，以使低收入者能自由選擇住所和房租水平。雖然這個提議尚未形成法律文件，但HUD已開始推翻過去的住房供給計劃，將享受政府補貼建造住房的房客，轉(zhuǎn)為享受租金優(yōu)惠券計劃。從1993年至1998年間，已有7.6萬套這樣的住房經(jīng)政府批準完成轉(zhuǎn)換，約占存量房總量的 6％。
由于制定和實施了較為成功的低收入階層住房政策，也刺激了私營發(fā)展商為中產(chǎn)階級興建住房的積極性，到20世紀80年代中期，全國每年建住房150萬—180萬套，住宅投資占固定資產(chǎn)投資6—8％。1980質(zhì)量也逐步提高，獨門獨戶的住宅比例不斷增大，三分之二家庭擁有獨立的住宅，5％的家庭擁有兩套住宅，配有2個現(xiàn)代化衛(wèi)生間的住房占總房數(shù)的二分之一。
與補貼私營發(fā)展商新建計劃一樣，租金證明和租金優(yōu)惠券計劃也是在市場框架內(nèi)運行的，對保證住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性，提高包括低收入階層在內(nèi)的各階層住房消費水平都有積極的意義。特別應(yīng)該指出的是，該計劃的政府支出成本，較補貼私營發(fā)展商新建計劃和公共住房計劃大大降低，通過充分利用中產(chǎn)階級“過濾”下來的舊房，節(jié)約了社會資源，一定程度上還避免了住房棄置現(xiàn)象。其中的住房優(yōu)惠券計劃更自由，凸顯人的個性。但也應(yīng)看到，低收入者自發(fā)到市場中求租，有時會租不到合適的住房。
從以上美國住房政策的演化過程可知，聯(lián)邦政府最初執(zhí)行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，后逐漸向補貼私營開發(fā)商建房的住房建設(shè)補貼政策過渡，補貼的對象是住房供應(yīng)方。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在20世紀70年代中期，又開始逐漸向為低收入者提供房租補貼的需求政策轉(zhuǎn)變，補貼對象為需求者，屬房租補貼。目前房租補貼的租金優(yōu)惠券計劃已成為美國住房政策的主流。
在整個20世紀內(nèi)，美國聯(lián)邦政府，通過一系列面向低收入階層的住房政策，促進了全社會各收入階層住房水平總體的提高，基本上實現(xiàn)了“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”的目標，同時推動了國民經(jīng)濟的全面發(fā)展。
我國正處于城市化進程中，低收入階層、下崗職工、新入城的農(nóng)民工以及孤老殘弱者，構(gòu)成了城市中的弱勢人群，低等級住房短缺問題已凸現(xiàn)出來，這與美國20世紀初的社會形勢有許多相似點。我國經(jīng)濟底子薄，住房市場化進度不高，各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，城市化水平及人口構(gòu)成差異大。所以，根據(jù)各地的實際情況，深入研究20世紀美國低收入階層政策的演化過程，對我國當前弱勢人群住房政策的制定會有較好的借鑒作用。
第五篇：美國聯(lián)邦保密制度的簡介
一、引言
2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》反響巨大,無論學界和輿論界都認為這是中國行政法治發(fā)展進程中的一個里程碑,它對于推進我國民主政治、現(xiàn)代法治政府的建設(shè)都有深遠意義。但是,《條例》第十四條也規(guī)定,“行政機關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查??行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。”由此可見,處理好保護國家秘密與公開政府信息之間的關(guān)系,對于政府信息公開制度的有效運作起著至關(guān)重要的作用,甚至有可能決定政府信息公開制度的成敗。但毋庸諱言,公眾對我國現(xiàn)行保密制度詬病之處頗多。所以,為有效實施信息公開制度,對我們現(xiàn)行保密制度在借鑒和檢討的基礎(chǔ)上進行配套性改革勢在必行。
國家秘密是國家壟斷占有的信息。信息在現(xiàn)代社會中的資源價值作用日益凸顯,因此,掌握了重要信息的個人和組織,能夠做出其他人在缺乏這些信息時無法做出的有利決策。國家秘密可以認為是繼國家壟斷暴力之后又一“合法”壟斷之物。適度的保密行為可以更好地保護國家安全,但過度保密則勢必會影響整個社會對信息的分享和利用,阻礙社會進步。此外,政府尤其是行政機關(guān)的過度保密行為,會使公民和代議機關(guān)無法掌握充分的決策信息,這將不可避免地損害民主制度的有效運作。如何合理利用并控制保密制度的運作在現(xiàn)代社會中是個非常微妙的問題。
美國是世所公認的信息自由程度較高的國家之一,了解和比較它的保密制度,對于改進我國保密制度自然多有助益。本文首先介紹了美國聯(lián)邦的保密制度的歷史發(fā)展與現(xiàn)行保密制度的基本情況,以及在9·11以后,美國保密制度的一些變化。然后,本文介紹了《信息自由法》,這一作為美國保密制度基礎(chǔ)性國會立法的相關(guān)規(guī)定以及它的訴訟受理和審判方式;在審理行政機關(guān)的保密行為時,判例法形成的“國家秘密特權(quán)”理論,以及法院利用它來限制當事人利用政府信息的權(quán)利的情況,當國會和行政機關(guān)對利用保密資料發(fā)生爭議時,法院往往采取的消極、自我節(jié)制的態(tài)度。最后本文簡要評論了美國保密制度以及對中國保密制度的反思。
二、美國聯(lián)邦保密制度歷史簡述
與中國不同,在美國聯(lián)邦立法史上從未有過專門針對保密制度立法。相反,聯(lián)邦保密制度,尤其是聯(lián)邦行政機關(guān)的保密制度主要是通過行政機關(guān)的各種行政法規(guī),并且主要是總統(tǒng)命令來建立并調(diào)整的。
不過,直到1946年前,在整個聯(lián)邦行政機關(guān)中幾乎都沒有統(tǒng)一的保密制度,各個行政機關(guān)往往是根據(jù)自己的裁量加密信息和文件,且無需說明理由。[1]1946年,杜魯門總統(tǒng)發(fā)布了美國歷史上第一個旨在規(guī)范行政機關(guān)間信息保密和傳遞制度的總統(tǒng)命令:《關(guān)于對政府檔案更有效的利用、傳遞以及處理的規(guī)定》, [2]命令每個行政機關(guān)“為其檔案的有效管理和處置建立并維護一個積極而連續(xù)的程序”。
值得注意的是,1946年是美國乃至世界行政法發(fā)展史上重要的一年,因為該年美國國會通過了《行政程序法》。[3]國會制定《行政程序法》的主要目的是在新政以后,行政機關(guān)對市場活動、公民生活介入越來越多的背景下,建立一個統(tǒng)一而公正的行政程序,以規(guī)范行政程權(quán)的行使。但在立法過程中,幾乎沒有對公眾知情權(quán)進行討論。《行政程序法》規(guī)定,行政機關(guān)應(yīng)當公開其內(nèi)部行政組織與程序、作出決定時遵守的規(guī)則以及其它行政法上資料,但是這種規(guī)定的主要目的是為了方便事后的司法審查,而不是保護公民知情權(quán)。[4]與此同時, 《行政程序法》還規(guī)定,適當和直接涉及的當事人可以能獲得行政記錄的文件,但是可以基于正當原因而保密的信息除外;任何美國政府的職能要求為了公共利益而保密,或者任何完全只涉及一個機關(guān)內(nèi)部管理事項規(guī)定的信息并不一定必須公開, [5]這些寬松的規(guī)定在實踐中實際上成為了行政機關(guān)拒絕公開信息的借口。[6] 1951年,杜魯門總統(tǒng)發(fā)布了第二個涉及保密制度的總統(tǒng)命令。[7]如果說他的第一個命令是在行政機關(guān)間正式建立統(tǒng)一保密制度的話,那么這個命令則是民選總統(tǒng)試圖在行政機關(guān)內(nèi)部,對公眾知情權(quán)與國家保密需要進行不斷平衡的開始。它對申請公開信息的程序、自動降低密級或自動解密以及在行政機關(guān)內(nèi)部對保密制度不斷進行審核作出了許多更具操作性的規(guī)定,進一步約束了行政機關(guān)的保密行為,使行政機關(guān)對公眾的知情之門暢得更開。
《行政程序法》對公眾知情權(quán)的忽視引起了廣泛不滿,因此,十年之后的1966年,國會一致通過了對《行政程序法》涉及公共信息的部分的修正案, [8]也就是后來的《信息自由法》(freedom of information act, 簡稱 foia)。該修正案賦予公民廣泛的接觸政府信息和文件的權(quán)利,而不是只有涉及到的當事人才可以申請公開信息;它規(guī)定了九項要狹義解釋的免于公開的豁免,其中第一項是:“為了國防或外交政策,由總統(tǒng)命令特別規(guī)定保密的。” [9]這一條款是以后行政機關(guān)從事保密活動的主要權(quán)力依據(jù)。但是,直到《信息自由法》出臺后六年后,總統(tǒng)才對行政機關(guān)的保密制度作出調(diào)整,以符合《信息自由法》的規(guī)定,這就是1972年理查德·尼克松總統(tǒng)發(fā)布的總統(tǒng)命令。[10] 在這以后,除了老布什總統(tǒng),其它的幾位總統(tǒng)都發(fā)布過關(guān)于保密制度的總統(tǒng)命令,總的趨勢是行政機關(guān)不斷放松政府對信息的管制,擴大的公民的知情權(quán)。雖然其間發(fā)生了許多重大的影響美國國家安全的事件,但是這一趨勢基本上還是得到了維持,沒有出現(xiàn)明顯的反動。
三、美國聯(lián)邦現(xiàn)行保密制度簡介
美國聯(lián)邦現(xiàn)行保密制度建立在克林頓總統(tǒng)1995年發(fā)布的12958號總統(tǒng)命令:《保密的國家安全信息》基礎(chǔ)上的。[11]2003年5月,布什總統(tǒng)的13292號總統(tǒng)命令對它進行了一些修改。(一)定密
在該總統(tǒng)命令中,最先規(guī)定的,也是篇幅最長的是關(guān)于定密的內(nèi)容。1.定密的理由
保密制度首先要解決的問題是可以基于何種理由來加密信息。克林頓的總統(tǒng)命令對這個問題的回答是:如果對該信息進行沒有授權(quán)的公開,將可以合理地預(yù)期會對國家安全造成損害,而且進行原始定密的機關(guān)能夠確定或描述這一損害。[12]這一標準提出要對一定的信息進行加密,必須是針對那些會對“國家安全”(national security)帶來損害的信息。
在任何國家都會存在一些信息,無限制公開這些信息會損害特定的國家利益,因而需要對它們的公開進行限制。在美國保密制度歷史上,在對這種國家利益的表述有一個不斷細化的過程。1951年以前,行政機關(guān)在進行保密活動時,可以像進行任何行政行為一樣以“公共利益”作為行動的理由。1951年,杜魯門的總統(tǒng)命令明確指出,只有為了保護美國的“國家安全”才可以進行保密處置。[13]但是在很長的時間里,總統(tǒng)命令都沒有明確解釋什么是“國家安全”。如前所述,1966年的《情報自由法》規(guī)定了九種免于公開的情況,其中第一項豁免指出,只有為了國家防御和外交政策的利益,才能夠根據(jù)總統(tǒng)命令來對相關(guān)的信息進行保密。[14]在這之后,總統(tǒng)命令的口徑逐漸統(tǒng)一到以“國家防御”和“外交政策”來解讀“國家安全”上來。克林頓的總統(tǒng)命令就將國家安全明確地定義為“美國的國家防御和外交關(guān)系”。[15] 2.可以保密的信息
但是行政機關(guān)也不是可以自由地將任何信息都解釋為同國家安全有關(guān)。克林頓的總統(tǒng)命令提出了8類信息,在此范圍外的信息不能進行保密,這八 類信息包括軍事計劃、外國政府信息、情報活動、外交活動、與國家安全有關(guān)的科技事項、美國政府保護核設(shè)施的計劃、與國家安全有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施易受攻擊的信息以及與大規(guī)模殺傷性武器有關(guān)的信息等。[16]但是,行政機關(guān)也不是對所有這八類信息都可以進行保密處理。行政機關(guān)只能對行政機關(guān)所擁有、產(chǎn)生以及控制的信息才可以進行保密。[17]這就意味著,對于不處于政府控制范圍內(nèi)的信息,即使有可能危害國家安全,政府也不能簡單地利用它的保密權(quán)力來禁止這些信息在公民間的傳播。3.密級
美國的保密制度將信息的密級劃分為三級:“秘密”、“機密”和“最高機密”(confidential, secret, top secret),根據(jù)對它的公開會對美國國家安全帶來的危害的大小來進行劃分。[18]我們在后面將會看到,密級的劃定不僅會決定保密措施的嚴格程度,同樣還會決定定密機關(guān)的權(quán)力。
4.可以行使定密權(quán)的人員
在具有定密權(quán)的人員方面,該總統(tǒng)命令規(guī)定只有美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及受到美國總統(tǒng)指定的機關(guān)首長和官員,以及受到他們委托的政府官員才可以擁有定密的權(quán)力。其中進行“最高機密”定密的權(quán)力只能由總統(tǒng)、履行行政職務(wù)的副總統(tǒng)以及由總統(tǒng)指定的機關(guān)首長和官員才能來委托其它官員行使。所有定密權(quán)的委托必須以書面形式做出,而且不能再委托。[19] 5.申請定密
有時,享有定密權(quán)的官員以外的人士會覺得某些未加密的機關(guān)資料應(yīng)當保密。針對這種情況,該總統(tǒng)命令規(guī)定,當政府雇員、政府合同的相對人、政府許可的持有人以及受行政機關(guān)授權(quán)的相對人等,相信他們產(chǎn)生的信息應(yīng)當保密時,他們應(yīng)當先根據(jù)該命令及相關(guān)指導性文件對這些信息進行事實上的保密,然后立即提交給有保密權(quán)的機關(guān)保密。如果當事人不知道什么機關(guān)有權(quán)對相關(guān)信息保密,他們應(yīng)當把信息提交給信息安全監(jiān)督辦公室(information security oversight office,簡稱isoo,isoo在美國的保密制度的運作中是一個非常重要的部門,在下文還要對其進行介紹),由它來決定怎么處理。[20] 6.保密期限
如果對信息設(shè)密時,設(shè)置無限期的保密期限,實際上就對該信息的利用判了死刑。在美國保密制度的歷史上卻的確發(fā)生過這種情況。1982年里根總統(tǒng)的總統(tǒng)命令 [21]就規(guī)定,只要國家安全方面的考慮有需要,就應(yīng)當對相關(guān)信息進行盡可能長的保密。不過如果可以決定的話,原始定密機關(guān)應(yīng)當在原始定密時決定解密的時間和事件。但是,該總統(tǒng)命令產(chǎn)生于冷戰(zhàn)愈演愈烈時期,事出有因,情有可原。
里根總統(tǒng)的規(guī)定現(xiàn)在已經(jīng)被克林頓的總統(tǒng)命令中的規(guī)定所取代。它規(guī)定,相關(guān)機關(guān)在進行原始定密時應(yīng)當規(guī)定解密的時間和事件,而且它不能超過本命令所規(guī)定的最長的保密期。當這一事件發(fā)生或這一時間到來的時候,相關(guān)信息將自動解密。如果相關(guān)機關(guān)不能決定這一保密期的話,可以注明在10年后自動解密。如果定密機關(guān)認定該信息屬于敏感信息的話,可以注明25年的保密期。[22] 7.選擇性保密
一份保密文件有可能并不是所有的信息都是需要加密的,因此該總統(tǒng)命令規(guī)定,在加密文件上應(yīng)當注明那些信息需要保密、哪些信息不需要保密。不過經(jīng)過isoo同意,可以免除這種標注的要求。[23]> 8.禁止保密的情況
顯然,在保密制度的運作中,行政機關(guān)的自由裁量權(quán)很大。龐大的官僚機構(gòu)有時會讓總統(tǒng)也覺得無力控制。因而,該總統(tǒng)命令規(guī)定,保密的權(quán)力不能用來掩蓋違法情況、行政活動的低效性以及它們的錯誤,不能用來阻止會使某一個人、組織和機關(guān)感到窘迫的情況,不能用來限制競爭,不能用來阻止或限制與美國國家安全利益無關(guān)的信息的公布。[24] 9.重新保密
信息公開以后,如果在國家安全方面有新的需要,通過機關(guān)首長或副首長以書面形式?jīng)Q定,而且該信息可以合理地重新獲得,并且立即向isoo報告的話,可以進行重新保密處理。[25]而且此前沒有公開的信息,如果掌握該信息的機關(guān)收到公民的基于信息自由法以及其它法律的公開請求時,可以當時進行加密。[26](二)解密
一般來說,一項規(guī)定保密制度的文件,在規(guī)定了與定密有關(guān)事項后,就會規(guī)定如何對保密信息進行保護。但是該總統(tǒng)命令的第二部分卻規(guī)定了對保密信息進行解密的內(nèi)容。這反映出行政機關(guān),尤其是面臨強大政治壓力的總統(tǒng)在尊重信息自由上的一個高姿態(tài)。首先,根據(jù)該總統(tǒng)命令所規(guī)定的最長25年的保密期,任何保密期已經(jīng)超過25年的信息和具有永久歷史價值的資料 [27]都將在2006年12月31號自動解密。其它保密信息則要在對它進行原始定密后的第25年的12月31日自動解密。[28]不過前面也提到了,行政機關(guān)在原始定密時可以規(guī)定一定的時間和事件,當該時間到來或該事件發(fā)生時,相關(guān)信息應(yīng)當自動解密。當這種方式規(guī)定的期限比25年短時,自然要適用這種較短的期限。當然,25年的期限規(guī)定有可能還是不能滿足于一些特殊信息的保護要求,所以該總統(tǒng)命令規(guī)定,在9種情況下, [29]行政機關(guān)可以通過總統(tǒng)安全事務(wù)助理向總統(tǒng)請求對有關(guān)信息進行更長時間的保護。[30]同時,該行政機關(guān)還要將此決定通知isoo。[31] 為了加強保密機關(guān)的自我約束,該總統(tǒng)命令規(guī)定每個保密機關(guān)都要建立制度化的解密審查制度,在收到解密審查的請求時,它們要按照這一制度的規(guī)定審查是否應(yīng)當解密,對已經(jīng)不符合保密要求的信息和資料進行解密。[32](三)保密信息的保護和利用
保密信息并不是只能在文件柜里被越來越厚的灰塵覆蓋而絕對不能公開,對保密信息的適當利用能夠最大程度地減少保密制度對信息自由的損害。在利用保密信息上,該總統(tǒng)命令規(guī)定,如果某行政機關(guān)首長或他指定的官員同意,本人也簽署了保密協(xié)議,并且實際掌握相關(guān)保密信息和資料的人員認為該申請人有使用該資料的需要的話,就可以允許該申請人使用資料。[33]但是,除非得到了原始定密機關(guān)的同意,一個機關(guān)不可以公開由其它機關(guān)定密的資料。[34]這樣,要使用一份保密資料,通常情況下需要兩位官員的同意,有的時候還需要三位官員的同意。而以前想接觸保密資料只要由定密機關(guān)同意就可以了。這是克林頓總統(tǒng)的一個新規(guī)定。[35]在使用保密資料的過程中,沒有正當?shù)氖跈?quán),相關(guān)資料不能帶出政府的建筑。[36]國務(wù)院、國防部、能源部和中央情報局以及得到總統(tǒng)批準的行政機關(guān),對于一些特別敏感的信息還可以建立特殊的利用程序 [37]以進一步限制信息的公開和利用。
對外國政府提供的信息,由于這些信息在外國政府管理下受到的保護程度有可能比美國政府提供最低保護程度還要低,在這種情況下,在符合對等性要求時,可以提供比最低密級“秘密”更低程度的保護。[38] 即使在政府機關(guān)內(nèi)部,一個機關(guān)的保密信息在沒有得到該機關(guān)同意的情況下,也不能由其它機關(guān)隨意接觸和使用。作為聯(lián)邦最龐大行政機關(guān)的國防部,是作為一個機關(guān)來處理的。[39](四)保密制度的執(zhí)行和監(jiān)督 1.信息安全監(jiān)督辦公室
前文已經(jīng)提到了信息安全監(jiān)督辦公室(isoo)這一重要機構(gòu)。在聯(lián)邦總檔案官的指導下,并與總統(tǒng)安全事務(wù)助理進行協(xié)商,它可以發(fā)布執(zhí)行該總統(tǒng)命令的各種指示。它對整個行政機關(guān)的保密制度進行監(jiān)督,對各機關(guān)重要的保密決定進行審查,協(xié)調(diào)行政機關(guān)間有關(guān)保密制度的事項,對各個行政機關(guān)進行現(xiàn)場檢查,接受來自各方面的意見和申訴,并向總統(tǒng)報告本總統(tǒng)命令的執(zhí)行情況等等。[40]行政機關(guān)的一些重要的保密行為要得到它的批準。實踐中,它還會對各個行政機關(guān)的保密制度和保密行為進行成本核算,搜集整個行政機關(guān)在保密制度的執(zhí)行和運作中的各種信息。[41]isoo在美國保密制度的運作中是一個非常活躍的機關(guān)。2.行政機關(guān)內(nèi)部的異議處理機制
為了處理針對保密制度的申訴和不滿,在每個機關(guān)內(nèi)部,該總統(tǒng)命令為相對人設(shè)置了兩種提出異議的方式。一種是得到授權(quán)的保密信息占有人,如果他認為相關(guān)信息不應(yīng)當保密的話,可以向定密機關(guān)提出要求解密該信息的異議。每個機關(guān)都要對此建立相應(yīng)制度,以鼓勵異議的提出。[42]另一種機制是,每個機關(guān)都要建立系統(tǒng)的解密審查制度。只要能清楚地說明相關(guān)文件的存在從而使行政機關(guān)能方便查找到相關(guān)文件,而且該信息在過去兩年中沒有進行解密審查的話,一般來說應(yīng)申請人的要求就要進行強制性的解密審查,不符合或不再符合保密要求的文件就要解密。[43] 盡管規(guī)定了這兩種異議程序,但是由保密機關(guān)自己來審查自己的決定自然還是難以擺脫成見的影響,當事人對審查機關(guān)的獨立性可能也會有所懷疑。因而,該總統(tǒng)命令還規(guī)定了“機關(guān)間安全保密上訴委員會”(interagency security classification appeals panel),由它來處理來本總統(tǒng)命令規(guī)定的各種異議。[44]在當事人窮盡了機關(guān)內(nèi)部的救濟途徑的之后,就可以向該委員會提出上訴。該委員會由來自國務(wù)院、國防部、司法部、中央情報局、國家檔案館以及總統(tǒng)安全事務(wù)助理的高級代表組成,它的主席由總統(tǒng)指定,isoo的主任擔任執(zhí)行秘書。[45]不過向該委員會申訴的事項,應(yīng)當在過去兩年內(nèi)沒有被聯(lián)邦法院以及該委員會審查過。[46] 3.公共利益解密委員會
另外,在該總統(tǒng)命令以外,國會在2000年通過《公共利益解密法》(public interest declassification act of 2000),建立了“公共利益解密委員會”(public interest declassification board, 簡稱pidb)。該委員會是一個咨詢委員會,負責在不損害美國國家利益的情況下,對相關(guān)的信息進行收集、評價并向國會、行政機關(guān)的政策制定者在向公眾公布相關(guān)信息方面提供建議。該法案和委員會的目標顯然是最大程度的信息公開。它由在美國歷史、情報、國家安全、外交政策和檔案學方面的9名專家組成,isoo要對它的工作提供幫助。[47] 911之后,國會雖然通過了一些加強國家安全保護的法律,但是它沒有對現(xiàn)行保密制度做出大修改。布什總統(tǒng)也沒有對聯(lián)邦保密制度做出大的變動,只是增加了四個可以定密的行政機關(guān),其它的變化也都是在克林頓總統(tǒng)的總統(tǒng)命令的界限之內(nèi)進行小的調(diào)整。不過制度的穩(wěn)定并不代表實踐中保密范圍的穩(wěn)定,法律條文的原封不動也不代表執(zhí)法過程的一如既往,正如在下文要看到的,9·11之后,政府的保密信息的范圍有不斷擴張的趨勢。[48]
四、保密行為的司法審查
在前文的討論中我們已經(jīng)看到,為了保證保密制度的合理運作,聯(lián)邦行政機關(guān)在其內(nèi)部就設(shè)置了各種監(jiān)督和異議處理機制。但是只靠行政機關(guān)的自我約束依然有可能無法完全實現(xiàn)立法機關(guān)的意志并保障對相對人的有效救濟,也始終不能排除相對人對行政機關(guān)自己做自己的法官時其中立性的疑慮。所以一個外部的審查機制對于保證保密制度的合理利用是必不可少的。但是有些讓人失望的是,雖然美國聯(lián)邦法院的判例法很早就考慮了這個問題,而且后來國會也以成文法的形式肯定了法院的審查權(quán),但是各級聯(lián)邦法院卻表現(xiàn)出一種相當消極和保守的態(tài)度。
(一)信息自由法 1.前信息自由法時期
相對于姍姍來遲的普通公民獲得政府信息的權(quán)利來說,在普通法國家,國家機關(guān)尤其是行政機關(guān),借助國家秘密的名義免于公開一定信息的特權(quán),在美國歷史的早期就得到了判例法的承認。早在1807年的united states v.burr [49]案中,法院就承認行政機關(guān)認為不適合公開的特定信息,在審判中可以不予采用。
早期的成文法對政府保密權(quán)力的考慮也要多于對公民知情權(quán)的重視。美國憲法在制定過程中就考慮了政府保密的權(quán)力。美國憲法第1條第5節(jié)第3款規(guī)定:“每院應(yīng)有本院會議記錄,并不時予以公布,但它認為需要保密的部分除外。”(each house shall keep a journal of its proceedings, and from time to time publish the same, excepting such parts as may in their judgment require secrecy)而且,如前所述,即使在1946年通過的,旨在統(tǒng)一聯(lián)邦行政機關(guān)辦事程序的《行政程序法》,也沒有將公眾利用政府掌握的信息的權(quán)利以及提高政府的透明度等問題考慮在內(nèi)。不過《行政程序法》規(guī)定每個行政機關(guān)都要在《聯(lián)邦登記》上公布它的組織、辦事程序以及它們采用的實體規(guī)則;除非有著好的理由來對其保密,對受到行政機關(guān)處置的人員都要公布與其有關(guān)的官方記錄。這一節(jié)實際上是后來的《信息自由法》的基礎(chǔ)。[50] 2.信息自由法有關(guān)保密的內(nèi)容
1966年,為了改變這一現(xiàn)狀并建立一種普遍存在的公眾知情權(quán),國會對1946年《行政程序法》第三節(jié)做出修正,該修正案就是《情報自由法》的原型 [51]1946年的行政程序法規(guī)定只有行政機關(guān)的處理行為涉及到的人員才可以接觸相關(guān)信息,foia則規(guī)定任何人都可以對政府掌握的信息提出查閱請求。對于政府掌握的信息,公開是原則,保密是例外。不過foia也明確列舉了9項精確定義的免于公開的豁免,它們?nèi)〈薬pa中含糊的說法。修正前的apa規(guī)定:“在涉及到(1)為了公共利益,任何美國的職能要求保密的,或者(2)只與一個機關(guān)的內(nèi)部管理有關(guān)的任何事項的范圍內(nèi)” [52]的信息可以不進行公開。注意這里并沒有提到“國家安全”而以“公共利益”作為保密的實體理由。
foia規(guī)定的9種免于公開的豁免分別是:(1)為了國防和外交政策的利益根據(jù)總統(tǒng)命令規(guī)定免于公開;(2)僅與一個機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)有關(guān);(3)其它法律特別規(guī)定要予以保密的;(4)交易秘密和商業(yè)和金融信息;(5)機關(guān)內(nèi)和機關(guān)間的備忘錄和信件;(6)人事、醫(yī)療以及類似的會的損害個人隱私的文件;(7)執(zhí)法記錄和信息;(8)對金融機構(gòu)進行管理的信息和(9)地質(zhì)和地理信息。[53]其中第一項是“為了國防和外交政策的利益需要,由總統(tǒng)總統(tǒng)命令特別規(guī)定的需要保密的”。[54]我們可以發(fā)現(xiàn),在這9種豁免中,只有第一項豁免才能上升到涉及到國家安全的國家秘密的高度。該豁免就成為了以后美國聯(lián)邦保密制度的主要立法基礎(chǔ)。foia規(guī)定,對這些豁免要作出狹義的解釋,且這些豁免在國會需要相關(guān)資料進行決策的時候并不適用。
雖然以后美國國會還通過了《隱私權(quán)法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》等等法令,公民也可以通過這些法律來獲取政府信息,但是foia目前依然是公民主要的獲取政府信息的法律途徑。
3.產(chǎn)生于foia的訴訟
在當事人向行政機關(guān)提出調(diào)閱相關(guān)資料的要求時,如果行政機關(guān)根據(jù)foia的第一項豁免授予其的保密權(quán)力而拒絕公開相關(guān)信息的話,當事人在充分利用前面提到的行政機關(guān)內(nèi)部的爭議解決機制之后,可能還會存在不滿,這時他可以來到法院尋求進一步的救濟。foia規(guī)定聯(lián)邦地區(qū)法院對產(chǎn)生于foia的訴訟有管轄權(quán)。[55]不過美國行政程序法的判例已經(jīng)形成了一條窮盡行政救濟原則,即只有當事人窮盡了行政機關(guān)內(nèi)部的救濟機制后才能夠?qū)幾h提交到法院來解決。[56]所以當事人在這些案件中要先充分利用前面提到的行政機關(guān)的內(nèi)部救濟機制之后,才能夠在聯(lián)邦法院提起訴訟。
foia的訴訟同美國聯(lián)邦一般的行政訴訟不同。首先,被告對拒絕提供保密資料的行政機關(guān)要負舉證責任。[57]法院可以不顧行政機關(guān)的判斷,適用重新審理標準進行審查。[58]不過大部分的有關(guān)foia的案件,因為案情比較簡單都是適用簡易判決做出的,并不用進行正式的開庭審理方式。[59]實踐中,專門針對foia的第一項豁免的案例不多見,而多是在進行別的訴訟時涉及到機關(guān)資料的利用時才發(fā)生。(二)國家秘密特權(quán) [60] 如前所述,美國的判例法很早就承認政府可以基于國家秘密特權(quán),拒絕公開特定的信息和資料。foia第一項豁免的規(guī)定從某種意義上說只是判例法的成文化。前面所談到的1807年的united states v.burr案是一樁有關(guān)叛國罪的案件,被告人要求調(diào)取一位將軍寫給總統(tǒng)的信件作為重要證據(jù)。但是政府指出該信件包含了國家秘密,而它的公開將不可避免地對國家安全(national safety)帶來危險,于是拒絕提供該信件。法院并沒有直接回答這一問題,但是對該信件中所包含的信息,法院在附帶意見中承認公布該信息“將是魯莽的,而且行政機關(guān)并不希望公開,如果這一信息對這一問題并不是直接和實質(zhì)上可適用的話,它當然就將被禁止使用。”
早期的國家秘密特權(quán)只是用來禁止調(diào)用一些敏感信息,但是在后來的發(fā)展過程中,出現(xiàn)了基于該特權(quán)禁止受理此類訴訟的趨勢。在1875年的totten v.united states [61]一案中,totten是一名戰(zhàn)時間諜,他的繼承人要求對totten從事間諜工作時受到的傷害從國家獲得賠償。法院認為,當事人雙方的特殊關(guān)系以及原告工作的特殊性質(zhì)要求雙方對他們的關(guān)系始終保持沉默,而且公開他們的關(guān)系將不可避免地對政府的公共職能、對個人或者對從事特務(wù)工作的人員帶來損害。基于這些理由法院駁回了起訴。
不過,雖然國家秘密特權(quán)有著悠久的歷史,但是對它的適用做出明確界定場合則是在1953年united states v.reynolds [62]案中。在這個案件中,失事的b-29轟炸機飛行員的遺孀們要求調(diào)取官方對該事件的報告以及幸存者的陳述,用來作為她們從國家獲得賠償?shù)淖C據(jù)。該飛機在失事時正在執(zhí)行高度機密的任務(wù),因此政府基于國家安全、飛行安全和軍事設(shè)備研發(fā)等方面的考慮,拒絕公開當事人所要求的信息和資料。法院在分析中明確承認不公布軍事秘密的特權(quán)在證據(jù)法中得到了很好地建立。但是法院也指出,國家秘密特權(quán)只屬于政府,同時也只能由政府主張,而且這種特權(quán)不能輕易被使用,必須通過正式的主張,由主管這一事項的行政機關(guān)首長親自考慮之后才能夠使用。法院是該特權(quán)的最后的評判人。但是它不能要求強制性的公開被審查的信息,而且如果會對國家安全會帶來危險的話,即使單個法官在密室里也不能對相關(guān)秘密信息進行審查。基于這種規(guī)則,最高法院推翻了地區(qū)法院和上訴法院的裁決,同意海軍部長可以不提供相應(yīng)的資料。
在司法審判中,國家秘密特權(quán)有可能帶來三方面的后果。首先,如果基于國家秘密特權(quán)而阻止提供相應(yīng)的證據(jù),當事人同樣可以繼續(xù)訴訟程序,但是如果該證據(jù)很重要的話,就有可能阻止訴訟程序的繼續(xù)進行。其次,在刑事訴訟中,如果被告人因為國家秘密特權(quán)豁免而不能使用相關(guān)資料的話,就應(yīng)當做出有利于被告人的簡易判決。最后,有的時候即使當事人可以通過沒有加密的信息來進行訴訟,如果法院認為相關(guān)訴訟的進行本身涉及到重要的國家秘密的話,它依然會駁回起訴。
2005年的tenet v.doe [63]一案試圖對totten規(guī)則和reynolds規(guī)則做出區(qū)分。最高法院在該案中指出,國家秘密特權(quán)只是一個證據(jù)規(guī)則,它只是用來阻止調(diào)用相關(guān)證據(jù)。如果法院想在訴訟階段就阻止訴訟的進行,它就應(yīng)當適用totten規(guī)則,而不是國家秘密特權(quán)規(guī)則。不過totten規(guī)則只有在爭議事項本身構(gòu)成秘密的時候才可以適用。該案反映了最高法院要求謹慎使用totten案規(guī)則的考慮。
(三)普通公民在訴訟中利用國家秘密的權(quán)利
在刑事訴訟中,被告人存在著有限的利用政府保密信息的權(quán)利。當被告人意識到相關(guān)保密信息與其辯護有關(guān)時,他要及時向相關(guān)機關(guān)提出申請。相關(guān)機關(guān)可以要求法院秘密審查該信息對訴訟進程是否相關(guān)或有用。如果法院同意公開保密資料的話,行政機關(guān)可以向法院提出動議,請求要么只提供證明文件,承認相應(yīng)保密資料會證明的事實的存在,要么只提供保密資料的摘要。當法院認為該動議不會嚴重損害被告人的辯護能力時,可以接受該動議。如果法院拒絕該動議,而檢察部長作證如果公開該信息會給國家安全帶來可確定的損害,法院應(yīng)當駁回起訴并禁止被告人公開相關(guān)信息。法院也可能只撤銷與保密信息部分有關(guān)的罪狀,或?qū)εc保密信息有關(guān)問題做出對美國不利的判決,或駁回當事人的證據(jù)。
同刑事訴訟不同,對美國提起民事訴訟的當事人則沒有利用政府保密資料的權(quán)利。在前面提到的totten v.united states和united states v.reynolds案中,法院都拒絕承認當事人有權(quán)利用保密資料作為證據(jù)從聯(lián)邦獲得賠償。totten案和reynolds案建立了一項原則:當事人在向美國主張合同或侵權(quán)責任的時候,沒有公開軍事秘密以及保密信息的憲法權(quán)利。在私人當事人的訴訟間,如果某些保密信息與訴訟事項有關(guān)的話,國家秘密特權(quán)也需要得到尊重。當法院運用這一特權(quán)理論時,它有可能會駁回起訴,或者作出不利于被告的判決。(四)國會對保密信息的利用
除了公民利用政府保密信息的問題,國會在履行職責的過程中涉及利用行政機關(guān)擁有的保密信息時,國會和行政機關(guān)也有可能就是否向國會公開相關(guān)資料發(fā)生爭議,這時兩個權(quán)力機關(guān)就有可能不得不求助于司法機關(guān)以獲得解決。雖然信息自由法規(guī)定,行政機關(guān)基于信息自由法的豁免扣留信息的權(quán)力,不能被解釋行政機關(guān)對國會扣留信息的權(quán)力來源, [66]但是司法機關(guān)對這些爭議的處理顯示出這里面涉及到許多政治問題,面對這些政治問題,法院往往表現(xiàn)出相當消極的態(tài)度。
在這方面的一個重要案例是united states v.att [67]案。在這個案件中,司法部要求法院禁止att公司執(zhí)行眾議院州際和外國貿(mào)易委員會下的監(jiān)督和調(diào)查小組委員會的傳票,該傳票要求att公司提供所有行政機關(guān)為國家安全目的,利用該公司設(shè)備進行的沒有經(jīng)過授權(quán)的竊聽活動的記錄。實際上在這個訴訟發(fā)生以前,國會就與司法部進行了協(xié)商,希望達成一個雙方都滿意的公開方案。但是這一方案始終沒有產(chǎn)生。國會也作為被告參與了這一訴訟。司法部在這個訴訟里認為公開這些信息將對1969年以來美國所有的外交情報監(jiān)視活動的泄露產(chǎn)生威脅,并對美國的外交關(guān)系產(chǎn)生不利影響。地區(qū)法院同意了司法部的要求,頒發(fā)了這一禁令。國會提出上訴,而上訴法院則發(fā)回重審以尋求一個解決方案。上訴法院認識到國會要求總統(tǒng)提供特定外交情報的問題,將涉及無法通過司法途徑解決的政治問題。法院認為,在平衡國會的調(diào)查需要同行政機關(guān)保護國家安全的權(quán)力時,法院很難建立一個在審判中可行的標準。所以法院鼓勵在兩個機關(guān)間進行協(xié)商解決。
但是雙方又一次協(xié)商不成,這個案件又回到了上訴法院。法院只好主動來解決這個棘手的問題。這一次,法院否認這里面涉及到法院需要自我節(jié)制的政治問題,因為在這里并不存在可以適用的準確標準。只有當國會或行政機關(guān)有著明確的憲法權(quán)利時才可能適用政治問題原則。法院承認雙方的利益需要被平衡,但是面對本案的復雜情況,法院卻依然沒有做出清楚的決定,而只是提出了針對這個問題的一個特定的、詳細的解決方案。至于國會以后碰到的類似的問題該怎么做的問題,法院只是有些含糊地說這要看國會初步的調(diào)查結(jié)果怎么樣了。[68] 總的看來,在涉及到國家秘密的問題時,無論是專門針對信息公開的訴訟,還是在訴訟中附帶要解決利用國家秘密的問題,法院都表現(xiàn)出相當?shù)目酥坪蛯π姓C關(guān)極大的尊重。一方面這里面涉及到法院不能解決的政治決策判斷的問題;另一方面,平衡公眾的知情權(quán)和國家的安全需要其實的確是一件吃力不討好的工作,法院在這個問題上的自我克制和對行政機關(guān)的尊重,從另一種意義上說是將皮球踢給了行政機關(guān),讓它來承受各方面的壓力。
五、美國聯(lián)邦保密制度評論及對中國保密制度的反思
盡管通過信息自由法、隱私權(quán)法、陽光下的政府法、聯(lián)邦咨詢委員會法等途徑,在非國家秘密領(lǐng)域限制行政機關(guān)保密權(quán)力的努力獲得了很大的成功,但近年來,美國政府主張國家秘密特權(quán)的案件以及根據(jù)這一特權(quán)駁回起訴的案件數(shù)量都在不斷上升,這反映出國家秘密特權(quán)的擴張趨勢。[69]雖然經(jīng)過多年的發(fā)展,美國的保密制度已經(jīng)發(fā)展成一個精細復雜的制度,但在操作中,在限制行政機關(guān)過于寬泛的保密權(quán)力以及遏制過度保密的傾向方面還是存在著許多問題。國家秘密特權(quán)的存在和發(fā)展對民主政治和分權(quán)制度以及公民個人權(quán)利的保護都有著很大的不利影響。對公眾而言,保密制度的存在和過度保密會使公眾對自己的國家和社會都沒有足夠的信息來進行認知,從而不能做出正確的判斷和決策。
而且,先廣泛地對各種信息進行加密,然后有選擇地公布有利于實現(xiàn)特定決策目標的信息,通過這種方式,行政機關(guān)可以操縱公眾輿論的走向從而扭曲民意的表達。在分權(quán)原則方面,當國會進行決策時卻沒有足夠的信息來做參考的話,它勢必無法很好發(fā)揮其職能。但涉及到國家安全的事項卻恰恰更需要謹慎地決策,需要在充分審議和討論后再做出決定。
保密制度對公民個人權(quán)利的損害也可能是很嚴重的。在前面提到的reynolds [70]案中,行政機關(guān)成功地利用國家秘密特權(quán)拒絕公開了相關(guān)文件。很多時候行政機關(guān)對一些信息進行加密并不是為了什么國家安全的考慮,而是為了掩蓋行政機關(guān)的難堪、無能、腐敗和對法律的違反,可是外人卻無從知道行政機關(guān)的真實目的是什么。當50年后reynolds案所涉及到的信息和資料被解密后,當事人發(fā)現(xiàn)其實這里面并沒有涉及到什么保密信息,這份報告談到了軍方工作的失誤,對這份報告進行保密實際上更多地是為了掩蓋了軍方工作的不足。[71] 法院在這一問題上的消極態(tài)度和節(jié)制反映出,即使在一個高度重視信息自由和信息公開的國家,對國家秘密和保密制度的適當運用和控制也是一個無法輕易得到很好解決的問題。在平衡公眾的知情權(quán)和國家安全需要之間,并沒有一個能夠一勞永逸解決所有問題統(tǒng)一標準,需要在實踐中針對具體情況不斷地調(diào)整。
美國聯(lián)邦保密制度的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀無疑能為中國保密制度的發(fā)展提供許多經(jīng)驗和教訓,但是想對這些問題進行充分思考自然必須要在對中國保密制度全面考察的基礎(chǔ)上進行,這超出了本文的能力范圍。但是在對兩者的比較中我們還是能發(fā)現(xiàn)一些顯而易見的問題。
首先,美國國會從未對保密制度制定任何立法,而《中華人民共和國保密法》從1988年便問世。但后者在規(guī)范政府尤其是行政機關(guān)保密活動,保護公眾知情權(quán)、推動政府活動透明化方面作為甚少。其次,美國的保密制度主要是依靠行政機關(guān)的自我立法來建立和不斷調(diào)整的,這和中國保密制度的實踐基本類似。但是,在美國保密制度發(fā)展歷史上諸多總統(tǒng)命令的出臺,往往標志著在政府透明化、擴大公眾知情權(quán)的發(fā)展進程中的又一個進步,行政機關(guān)的自我立法并沒有成為阻礙這一進行程的不利因素。相反,我國行政機關(guān)的諸多涉及保密制度的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件既難以為公民知曉,也遠稱不上是公民接觸政府信息的方便途徑。即使是《政府信息公開條例》,從其實施半年來的情況看,也沒有一勞永逸地解決保護公眾知情權(quán)的問題,甚至對《條例》是否建立了普遍的公民知情權(quán)也是存疑的。第三,美國的行政法制度一度以司法審查為特色和中心,但是在保密制度的發(fā)展過程中,司法機關(guān)起到的作用非常有限,但這也沒有妨礙行政機關(guān)不斷改變過時的保密制度,不斷地更好地平衡公眾知情權(quán)與政府保護信息的需要。這些反差說明沒有一個成熟的民主政治制度,僅靠紙面上的立法并不能實現(xiàn)立法者的目的,甚至在立法越多的情況下,公民的實際自由和權(quán)利卻會出現(xiàn)越來越少的情況,從依法治國墮落為以法治國。希望通過本文對美國聯(lián)邦保密制度經(jīng)驗與教訓的介紹能夠為改變我國保密制度這些不盡如人意的現(xiàn)狀,解決這些政府透明化進行中的問題提供一些幫助
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