第一篇：國家公務員制度的完善與改革措施

國家公務員制度的完善與改革措施

現代公務員制度起始于西方，是在西方政治體制之下產生的文官管理制度。它基本原則包括：職位分類、競爭性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等。它涵蓋了公務員的選拔、管理、待遇、考核、退休各個方面，也涉及到了公務員的基本價值信念問題。我國推行公務員制度已經十幾年，實踐證明，公務員制度是適合中國國情的一項好制度。從頒布《國家公務員暫行條例》到制定《公務員法》，標志著我國公務員管理制度必將日益完善。但隨著經濟與政治文化的發(fā)展，公務員制度也出現許多問題并需要不斷完善。

一、關于完善法律法規(guī)方面。

自從改革開放以后，我們大力發(fā)展市場經濟，我國的社會經濟才取得了飛速的發(fā)展，社會才逐漸地與國家相分離，但是傳統(tǒng)的政治因素并未完全消失，人們在思考社會事務時仍然不可能完全擺脫政治思維的影響。所以我們面臨的是一個政治思維影響極為深遠，市場經濟思維并不完全成熟的狀況。在我國現階段經濟改革迅猛，政治改革緩慢的局面下，作為適應經濟改革而做出的政治改革，就很容易出現制度建設和思維建設的不同步性。所以在機制與法律上的完善與改革措施以下。

㈠健全國家公務員制度的法規(guī)體系，使得公務員的管理必須有法可依、用法律規(guī)范公務員行為、依法保障公務員的權益。如提高立法層次，健全單項配套法規(guī)，成了公務員制度完善的首要前提。建立系統(tǒng)完備的公務員管理體系，使國家對公務員的管理做到有法可依意義非凡。而國家對公務員的合法權益進行保護涉及職業(yè)、經濟、政治、法律權益保障。

㈡建立健全制度的運行機制，包括競爭機制、激勵機制、更新機制。當前我國錄用公務員中仍存在諸多問題，像考核評價體系不科學，考核的結果缺乏客觀公正性，不能作為獎懲的準確依據；現行的“低工資高就業(yè)”政策，不足以吸引社會上的優(yōu)秀人才，而且工資內部結構也存在許多不合理的地方，不能充分調動公務員的積極性；公務員隊伍的“進口”日漸擴大等。有效改進這些狀況，必須充分落實“競爭上崗”，制定《考績法》和堅持“因職求人”“凡進必考”的原則。

二、關于完善考錄制度，公務員考錄制度的推行是被社會認可的干部人事制度的一項成功改革，充分體現了以人為本、納賢引才指導思想。但隨著時代和社會的發(fā)展，考錄制度不可避免地還存在一些問題。所以關于完善錄取制度的措施如下，（一）進口渠道龐雜

我國公務員制度的更新機制由錄用、職務任免、培訓、交流、辭職辭退、退休管理環(huán)節(jié)構成。進口依然不嚴，出口依然不暢是最突出的兩個問題。這其中，“凡進必考”的錄用考試制度沒有得到不折不扣的落實是最突出的問題，特別是縣鄉(xiāng)兩級公務員和垂直系統(tǒng)公務員的考試錄用還沒有完全按照考試錄用的規(guī)范要求去做。

錄用考試制度執(zhí)行不嚴格有三個方面的原因：公務員進口渠道過于龐雜、或是錄用體制不順、或是因為執(zhí)行不力。公務員進口渠道過于龐雜是首要的原因。根據1993年《國家公務員暫行條例》的有關規(guī)定，通過考錄、調任、轉任、安置等多個渠道可進入公務員隊伍。由于流入渠道多，難免出現漏洞。以湖南省某縣為例，2002年該縣有公務員和參照執(zhí)行的公務員人員2373人，其中1997年以來新增公務員1021名，而通過考錄進入的僅84人，其他則是通過調任、轉任等形式進入的。

“凡進必考”是各國公務員制度確立的標志之一，也是從源頭上把住公務員素質能力關的關鍵環(huán)節(jié)。錄用，是公務員管理的第一個環(huán)節(jié)，直接關系到公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人機制是否真正確立。錄用制度的實施狀況如何，直接決定了塑造公務員“公共意識”的土壤質量，直接決定了公務員專業(yè)化建設的程度。

調查顯示，通過招考進入機關的公務員普遍受歡迎，這些公務員的學歷更高，素質能力更有保證。然而，1994年以來，仍然有38％的新錄用公務員沒有通過錄用考試。公務員隊伍的整體素質狀況還不適應政府改革的要求，與沒有真正嚴格考試錄用有直接接的關系。2001年底，我國541萬公務員中，具有大專以上學歷的僅占62.1％，盡管比

1993年的32％提高了30個百分點，看似進步不小。但本科以上學歷的公務員所占比例還不是很高。如2001年底，廣州市公務員中，研究生占3.41％，大學本科占20.82％；武漢市現有公務員中，具有研究生學歷的僅占2.84％；大學本科學歷的占22.39％。基層公務員的整體素質更是令人擔憂。

如何解決進口不嚴的問題？

一是借公務員法立法之機，以維護公務員職位公共性為導向，強化公務員的考試錄用制度，嚴格錄用，規(guī)范調入。加大違背錄用考試制度的相關責任人的行政責任與法律責任。

二是部分職位特別是專業(yè)性較強的職位，實行聘任制，按聘任合同管理。政府所需要的高級專業(yè)人才，不一定能夠全部在政府內部生成。應通過相應的制度設計，允許有條件的地區(qū)適時開放社會精英進入高級公務員隊伍的通道，允許國（境）內外資企業(yè)、民營企業(yè)中高層次管理人才和出國留學人員等精英人才以公開選拔、聘任等適當方式進入高級公務員隊伍，進一步提升公務員隊伍的整體素質和能力水平。

三是確立領導成員任期制度。1978年確立的干部退休制度，解決了黨政領導干部“活到老，干到老”的難題，但沒有解決“不到退休，決不退職”的難題。而任期制作為退休制度的一個延伸，可以較好地建立起黨政領導干部更新機制。

㈡科學化建設分類管理

我國現行的干部人事制度是計劃經濟條件下的產物 ,其主要弊端之一就是干部隊伍籠統(tǒng)龐雜 ,管理方式粗放、僵硬 ,特別是把執(zhí)行國家公務的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談 ,這就難以根據前者的特殊工作性質 ,提出明確的任職要求 ,以保證國家行政機關的效率與活力。公務員分類的科學化建設分類管理是現代人事管理的基本原則 ,也是人事管理科學化、現代化的基礎。只有在科學分類的基礎上 ,才能更有針對性地加快建立和實施其他一系列的人事管理制度。因此 ,改革現行的干部人事制度的首要目標就是實行分類管理 ,實行公務員制度是實行分類管理的第一步。但公務員仍然是一個龐大的隊伍 ,其內部人員工作性質、特點仍有很大差別 ,必須做進一步的分類 ,把分類管理進行到底 ,落到實處。實行職位分類制度是落實公務員分類管理的具體形式。

三、健全激勵保障機制

干部激勵機制不健全，各類人才的創(chuàng)造潛能釋放不充分。腦體倒掛，人才的價格與價值嚴重偏離，各類人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性遠遠沒有釋放出來。

我國公務員制度的激勵機制由考核、職務升降、獎勵、工資保險福利管理環(huán)節(jié)構成。然而，目前這幾個環(huán)節(jié)都不完善：缺少針對不同職務層次和不同類別人員的分類考核指標體系，考核效果不彰；僅靠職務晉升難以調動中低層公務員的積極性；工資保險福利制度的激勵保障功能依然不明顯。激勵保障中最突出的問題是，廣大的基層公務員難以依靠職務晉升來得到有效激勵，職務晉升中的良性競爭還沒有完全形成，現行的工資保險福利制度的應有功能沒有發(fā)揮出來。

我們面對這樣一些結構性矛盾：目前500萬公務員隊伍中，有92％的公務員職務層次在科級以下，縣處級只有5.5％，司局級只有0.4％；我國是單一制的國家，沒有中央公務員與地方公務員之分；公務員的職務層次受所處機構規(guī)格與政府層級的限制；公務員的各種待遇與職務層次成正比；政府職能逐步下放給地方是大勢所趨，地方政府的公務員承擔著越來越重要的職責。國家公務員的制度設計不能只為少數公務員服務，否則對廣大的公務員就有失公平。

數據表明，在相當大的程度上公務員的收入差異不是因為職務的高低，貢獻的大小，而是因為所在地區(qū)、所在部門的不同。地區(qū)差距尚可以理解，但即使在同一地區(qū)，部門之間公務員的收入差距也是巨大的。某一層級政府，在2002年法定工資外收入最多的一個部門為人均23448元，最低的為4000元。收入的部門差距強化了公務員對部門利益的認同。有了部門利益，公務員就會投入到“與民爭利”的潮流中去，“公共精神”還從何談起？部門利益是與現行國家工資保險福利制度及其實施狀況聯(lián)系在一起的。

如何健全激勵保障機制？首先，合理區(qū)分職務與級別的功能，以擴大級別功能為切入點，創(chuàng)設公務員職務與職級晉升的“雙梯制”，使級別成為公務員一個職業(yè)發(fā)展臺階，不能晉升職務的公務員，可以通過晉升級別的渠道，來得到合理待遇。

其次，確立公開選拔與競爭上崗在職務晉升中的法律地位。作為干部人事制度改革的新成果，公開選拔、競爭上崗在實踐過程中出現的缺陷與不足，從自身原因來看，是因為自身程序不完善以及缺乏新的技術支撐而導致科學性不高；從公開選拔、競爭上崗與傳統(tǒng)委任制晉升方式之間關系看，前者還屬于新生的嫩芽，比較柔弱，盡管處于成長的過程之中，還是容易受到傳統(tǒng)慣性勢力的侵蝕。

再次，下定決心以弱化部門利益為導向，調整和規(guī)范現行公務員工資福利保險制度。這項工作非常復雜，但克服畏難情緒是完善工資保險福利制度的第一步。

四、監(jiān)督機制亟須到位

要完善監(jiān)督機制，是完善監(jiān)督機制的重點，我國公務員制度的監(jiān)督機制由權利、義務、處分、回避、申訴控告、法律責任管理環(huán)節(jié)構成。公務員權益保障機制尚不健全，公務員的申訴控告缺乏適當的救濟渠道和有效處理機制。據不完全統(tǒng)計，申訴制度實施以來，各級人事部門共受理公務員申訴 300余件，其中申訴控告處理決定，被撤消，或被建議撤消的占到20％。對各級公務員的監(jiān)督還沒有完全到位，其中對領導成員以及從事一線行政執(zhí)法的公務員的監(jiān)督，尤其需要加強。既要加強對公務員的監(jiān)督，又要進一步保護公務員的合法權益，這是完善監(jiān)督機制的基本思路。公務員是執(zhí)行國家公務的人員，必須忠于憲法和法律，忠于國家，忠于職守，是其法定的義務。公務員是法律的仆人，非因法定事由，非經法定程序，不被免職、降職、辭退、政紀處分，這是其法定的權利。只有依法履行職責，才受法律保護。公務員是屬于管理多數人的少數人，必須予以監(jiān)督。

加大對公務員隊伍中領導成員的監(jiān)督，是完善監(jiān)督機制的重點。關鍵點是建立健全黨政領導干部辭職制度。激勵本身就是一種約束，要通過設立行政執(zhí)法職務等辦法來加大對一線執(zhí)法公務員的監(jiān)督約束。

（一）對領導干部缺乏有效的監(jiān)督管理，特別是對“一把手”的監(jiān)督更顯薄弱。重選拔任用輕監(jiān)督管理的問題比較突出，也比較普遍。有很多制度只規(guī)定該怎么做，而對不該怎么做、違反了規(guī)定怎么處理、誰來處理等，則規(guī)定的不明確。有的制度本身很好，但貫徹執(zhí)行不力，形同虛設。

（二）用人上的腐敗現象和不正之風屢禁不止。任人唯親，憑個人好惡選用干部，培植個人勢力的現象不同程度地存在；跑官要官，買官賣官，造假騙官等現象有蔓延趨勢，甚至發(fā)生了數起圖官害命的案件。其原因之一是缺乏有效的制度約束，因此要確定制度來約束。不斷加強法律建設夯實反腐基礎，進一步純潔公務員隊伍

㈢建立健全監(jiān)督機制。要全面推行政務公開和人事工作上網工程，實行佩證上崗，在辦理涉及群眾利益和社會關注的熱點、難點問題時，要公開管理權限、辦事依據、辦事程序、辦事標準和辦事結果，明確辦理時限，加大社會和群眾的監(jiān)督力度，防止和杜絕“暗箱操作”。

㈣加強法規(guī)實施的監(jiān)督檢查。要積極推進依法行政，加強對《國家公務員暫行條例》及其單項法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，堅決防止和糾正有法不依、執(zhí)法不嚴的現象。省里每兩年組織一次公務員法規(guī)實施情況檢查，各級各部門要加強日常監(jiān)督檢查工作，保證公務員政策法規(guī)的有效實施。

㈤既要加強對公務員的監(jiān)督，又要進一步保護公務員的合法權益，這是完善監(jiān)督機制的基本思路。公務員是執(zhí)行國家公務的人員，必須忠于憲法和法律，忠于國家，忠于職守，是其法定的義務。公務員是法律的仆人，非因法定事由，非經法定程序，不被免職、降職、辭退、政紀處分，這是其法定的權利。只有依法履行職責，才受法律保護。公務員是屬于管理多數人的少數人，必須予以監(jiān)督。㈥同時可以利用道德制約手段如：（1）通過利益分析，對政府官員有無腐敗可能作出判斷，促使政府官員養(yǎng)成廉潔習慣；（2）通過新聞媒介等輿論作用對腐敗行為形成強大壓力以減少腐敗現象的發(fā)生；（3）培養(yǎng)廣大公務員的廉潔意識，自覺形成腐敗可恥、㈠健全國家公務員制度的法規(guī)體系，使得公務員的管理必須有法可依、用法律規(guī)范公務員行為、依法保障公務員的權益。如提高立法層次，健全單項配套法規(guī)，成了公務員制度完善的首要前提。建立系統(tǒng)完備的公務員管理體系，使國家對公務員的管理做到有法可依意義非凡。而國家對公務員的合法權益進行保護涉及職業(yè)、經濟、政治、法律權益保障。

㈡建立健全制度的運行機制，包括競爭機制、激勵機制、更新機制。當前我國錄用公務員中仍存在諸多問題，像考核評價體系不科學，考核的結果缺乏客觀公正性，不能作為獎懲的準確依據；現行的“低工資高就業(yè)”政策，不足以吸引社會上的優(yōu)秀人才，而且工資內部結構也存在許多不合理的地方，不能充分調動公務員的積極性；公務員隊伍的“進口”日漸擴大等。有效改進這些狀況，必須充分落實“競爭上崗”，制定《考績法》和堅持“因職求人”“凡進必考”的原則。

二、關于完善考錄制度，公務員考錄制度的推行是被社會認可的干部人事制度的一項成功改革，充分體現了以人為本、納賢引才指導思想。但隨著時代和社會的發(fā)展，考錄制度不可避免地還存在一些問題。所以關于完善錄取制度的措施如下，（一）進口渠道龐雜

我國公務員制度的更新機制由錄用、職務任免、培訓、交流、辭職辭退、退休管理環(huán)節(jié)構成。進口依然不嚴，出口依然不暢是最突出的兩個問題。這其中，“凡進必考”的錄用考試制度沒有得到不折不扣的落實是最突出的問題，特別是縣鄉(xiāng)兩級公務員和垂直系統(tǒng)公務員的考試錄用還沒有完全按照考試錄用的規(guī)范要求去做。

錄用考試制度執(zhí)行不嚴格有三個方面的原因：公務員進口渠道過于龐雜、或是錄用體制不順、或是因為執(zhí)行不力。公務員進口渠道過于龐雜是首要的原因。根據1993年《國家公務員暫行條例》的有關規(guī)定，通過考錄、調任、轉任、安置等多個渠道可進入公務員隊伍。由于流入渠道多，難免出現漏洞。以湖南省某縣為例，2002年該縣有公務員和參照執(zhí)行的公務員人員2373人，其中1997年以來新增公務員1021名，而通過考錄進入的僅84人，其他則是通過調任、轉任等形式進入的。

“凡進必考”是各國公務員制度確立的標志之一，也是從源頭上把住公務員素質能力關的關鍵環(huán)節(jié)。錄用，是公務員管理的第一個環(huán)節(jié)，直接關系到公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人機制是否真正確立。錄用制度的實施狀況如何，直接決定了塑造公務員“公共意識”的土壤質量，直接決定了公務員專業(yè)化建設的程度。

調查顯示，通過招考進入機關的公務員普遍受歡迎，這些公務員的學歷更高，素質能力更有保證。然而，1994年以來，仍然有38％的新錄用公務員沒有通過錄用考試。公務員隊伍的整體素質狀況還不適應政府改革的要求，與沒有真正嚴格考試錄用有直接的關系。2001年底，我國541萬公務員中，具有大專以上學歷的僅占62.1％，盡管比

1993年的32％提高了30個百分點，看似進步不小。但本科以上學歷的公務員所占比例還不是很高。如2001年底，廣州市公務員中，研究生占3.41％，大學本科占20.82％；武漢市現有公務員中，具有研究生學歷的僅占2.84％；大學本科學歷的占22.39％。基層公務員的整體素質更是令人擔憂。

如何解決進口不嚴的問題？

一是借公務員法立法之機，以維護公務員職位公共性為導向，強化公務員的考試錄用制度，嚴格錄用，規(guī)范調入。加大違背錄用考試制度的相關責任人的行政責任與法律責任。

二是部分職位特別是專業(yè)性較強的職位，實行聘任制，按聘任合同管理。政府所需要的高級專業(yè)人才，不一定能夠全部在政府內部生成。應通過相應的制度設計，允許有條件的地區(qū)適時開放社會精英進入高級公務員隊伍的通道，允許國（境）內外資企業(yè)、民營企業(yè)中高層次管理人才和出國留學人員等精英人才以公開選拔、聘任等適當方式進入高級公務員隊伍，進一步提升公務員隊伍的整體素質和能力水平。

三是確立領導成員任期制度。1978年確立的干部退休制度，解決了黨政領導干部“活到老，干到老”的難題，但沒有解決“不到退休，決不退職”的難題。而任期制作為退休制度的一個延伸，可以較好地建立起黨政領導干部更新機制。

㈡科學化建設分類管理

我國現行的干部人事制度是計劃經濟條件下的產物 ,其主要弊端之一就是干部隊伍籠統(tǒng)龐雜 ,管理方式粗放、僵硬 ,特別是把執(zhí)行國家公務的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談 ,這就難以根據前者的特殊工作性質 ,提出明確的任職要求 ,以保證國家行政機關的效率與活力。公務員分類的科學化建設分類管理是現代人事管理的基本原則 ,也是人事管理科學化、現代化的基礎。只有在科學分類的基礎上 ,才能更有針對性地加快建立和實施其他一系列的人事管理制度。因此 ,改革現行的干部人事制度的首要目標就是實行分類管理 ,實行公務員制度是實行分類管理的第一步。但公務員仍然是一個龐大的隊伍 ,其內部人員工作性質、特點仍有很大差別 ,必須做進一步的分類 ,把分類管理進行到底 ,落到實處。實行職位分類制度是落實公務員分類管理的具體形式。

三、健全激勵保障機制

干部激勵機制不健全，各類人才的創(chuàng)造潛能釋放不充分。腦體倒掛，人才的價格與價值嚴重偏離，各類人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性遠遠沒有釋放出來。

我國公務員制度的激勵機制由考核、職務升降、獎勵、工資保險福利管理環(huán)節(jié)構成。然而，目前這幾個環(huán)節(jié)都不完善：缺少針對不同職務層次和不同類別人員的分類考核指標體系，考核效果不彰；僅靠職務晉升難以調動中低層公務員的積極性；工資保險福利制度的激勵保障功能依然不明顯。激勵保障中最突出的問題是，廣大的基層公務員難以依靠職務晉升來得到有效激勵，職務晉升中的良性競爭還沒有完全形成，現行的工資保險福利制度的應有功能沒有發(fā)揮出來。

我們面對這樣一些結構性矛盾：目前500萬公務員隊伍中，有92％的公務員職務層次在科級以下，縣處級只有5.5％，司局級只有0.4％；我國是單一制的國家，沒有中央公務員與地方公務員之分；公務員的職務層次受所處機構規(guī)格與政府層級的限制；公務員的各種待遇與職務層次成正比；政府職能逐步下放給地方是大勢所趨，地方政府的公務員承擔著越來越重要的職責。國家公務員的制度設計不能只為少數公務員服務，否則對廣大的公務員就有失公平。

數據表明，在相當大的程度上公務員的收入差異不是因為職務的高低，貢獻的大小，而是因為所在地區(qū)、所在部門的不同。地區(qū)差距尚可以理解，但即使在同一地區(qū)，部門之間公務員的收入差距也是巨大的。某一層級政府，在2002年法定工資外收入最多的一個部門為人均23448元，最低的為4000元。收入的部門差距強化了公務員對部門利益的認同。有了部門利益，公務員就會投入到“與民爭利”的潮流中去，“公共精神”還從何談起？部門利益是與現行國家工資保險福利制度及其實施狀況聯(lián)系在一起的。

如何健全激勵保障機制？首先，合理區(qū)分職務與級別的功能，以擴大級別功能為切入點，創(chuàng)設公務員職務與職級晉升的“雙梯制”，使級別成為公務員一個職業(yè)發(fā)展臺階，不能晉升職務的公務員，可以通過晉升級別的渠道，來得到合理待遇。

其次，確立公開選拔與競爭上崗在職務晉升中的法律地位。作為干部人事制度改革的新成果，公開選拔、競爭上崗在實踐過程中出現的缺陷與不足，從自身原因來看，是因為自身程序不完善以及缺乏新的技術支撐而導致科學性不高；從公開選拔、競爭上崗與傳統(tǒng)委任制晉升方式之間關系看，前者還屬于新生的嫩芽，比較柔弱，盡管處于成長的過程之中，還是容易受到傳統(tǒng)慣性勢力的侵蝕。

再次，下定決心以弱化部門利益為導向，調整和規(guī)范現行公務員工資福利保險制度。這項工作非常復雜，但克服畏難情緒是完善工資保險福利制度的第一步。

四、監(jiān)督機制亟須到位

要完善監(jiān)督機制，是完善監(jiān)督機制的重點，我國公務員制度的監(jiān)督機制由權利、義務、處分、回避、申訴控告、法律責任管理環(huán)節(jié)構成。公務員權益保障機制尚不健全，公務員的申訴控告缺乏適當的救濟渠道和有效處理機制。據不完全統(tǒng)計，申訴制度實施以來，各級人事部門共受理公務員申訴 300余件，其中申訴控告處理決定，被撤消，或被建議撤消的占到20％。對各級公務員的監(jiān)督還沒有完全到位，其中對領導成員以及從事一線行政執(zhí)法的公務員的監(jiān)督，尤其需要加強。既要加強對公務員的監(jiān)督，又要進一步保護公務員的合法權益，這是完善監(jiān)督機制的基本思路。公務員是執(zhí)行國家公務的人員，必須忠于憲法和法律，忠于國家，忠于職守，是其法定的義務。公務員是法律的仆人，非因法定事由，非經法定程序，不被免職、降職、辭退、政紀處分，這是其法定的權利。只有依法履行職責，才受法律保護。公務員是屬于管理多數人的少數人，必須予以監(jiān)督。

加大對公務員隊伍中領導成員的監(jiān)督，是完善監(jiān)督機制的重點。關鍵點是建立健全黨政領導干部辭職制度。激勵本身就是一種約束，要通過設立行政執(zhí)法職務等辦法來加大對一線執(zhí)法公務員的監(jiān)督約束。

（一）對領導干部缺乏有效的監(jiān)督管理，特別是對“一把手”的監(jiān)督更顯薄弱。重選拔任用輕監(jiān)督管理的問題比較突出，也比較普遍。有很多制度只規(guī)定該怎么做，而對不該怎么做、違反了規(guī)定怎么處理、誰來處理等，則規(guī)定的不明確。有的制度本身很好，但貫徹執(zhí)行不力，形同虛設。

（二）用人上的腐敗現象和不正之風屢禁不止。任人唯親，憑個人好惡選用干部，培植個人勢力的現象不同程度地存在；跑官要官，買官賣官，造假騙官等現象有蔓延趨勢，甚至發(fā)生了數起圖官害命的案件。其原因之一是缺乏有效的制度約束，因此要確定制度來約束。不斷加強法律建設夯實反腐基礎，進一步純潔公務員隊伍

㈢建立健全監(jiān)督機制。要全面推行政務公開和人事工作上網工程，實行佩證上崗，在辦理涉及群眾利益和社會關注的熱點、難點問題時，要公開管理權限、辦事依據、辦事程序、辦事標準和辦事結果，明確辦理時限，加大社會和群眾的監(jiān)督力度，防止和杜絕“暗箱操作”。

㈣加強法規(guī)實施的監(jiān)督檢查。要積極推進依法行政，加強對《國家公務員暫行條例》及其單項法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，堅決防止和糾正有法不依、執(zhí)法不嚴的現象。省里每兩年組織一次公務員法規(guī)實施情況檢查，各級各部門要加強日常監(jiān)督檢查工作，保證公務員政策法規(guī)的有效實施。

㈤既要加強對公務員的監(jiān)督，又要進一步保護公務員的合法權益，這是完善監(jiān)督機制的基本思路。公務員是執(zhí)行國家公務的人員，必須忠于憲法和法律，忠于國家，忠于職守，是其法定的義務。公務員是法律的仆人，非因法定事由，非經法定程序，不被免職、降職、辭退、政紀處分，這是其法定的權利。只有依法履行職責，才受法律保護。公務員是屬于管理多數人的少數人，必須予以監(jiān)督。㈥同時可以利用道德制約手段如：（1）通過利益分析，對政府官員有無腐敗可能作出判斷，促使政府官員養(yǎng)成廉潔習慣；（2）通過新聞媒介等輿論作用對腐敗行為形成強大壓力以減少腐敗現象的發(fā)生；（3）培養(yǎng)廣大公務員的廉潔意識，自覺形成腐敗可恥、廉潔光榮的道德意識。同時，由道德修養(yǎng)的加強進而建立廣大公務員自覺自愿的政治責任感。

綜上所述，在完善公務員制度過程中，始終要抓住全心全意為人民謀利益這一出發(fā)點和根本點。針對人民群眾關心的熱點和改革的難點問題，重點抓好考試錄用、辭職辭退、競爭上崗、輪崗、開展做“人民滿意的公務員”活動，強化公務員隊伍的思想建設和職業(yè)道德建設。

第二篇：國家公務員制度的完善與改革措施

國家公務員制度的完善與改革措施

公務員，指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。所謂“無規(guī)矩不成方圓”，即使是公務員這樣的國家公職人員也需要一定的規(guī)章制度來進行規(guī)范，所以就產生了公務員制度。公務員制度，是指制定法律和規(guī)章，明確公務員的權利與義務，對公務員依法施行科學管理的法規(guī)體系和管理體制。隨著時間的推移，在黨的十一屆三中全會順利召開，在經濟、科技、教育、文化和衛(wèi)生體制的改革以及各項事業(yè)的發(fā)展的推動下，我國發(fā)生翻天覆地的變化。同時，作為國家本部基層的人事管理卻出現了不少弊端，所以公務員制度完善與改革是勢在必行的，保證公務員的一切工作都是“為人民服務”。

一、公務員制度的現狀

現狀一：考錄制度不全面、科學。

首先，表現在考試內容方面，考試內容以考核邏輯思維能力為主，要求有較強的結構化知識，考試內容與實際操作之間不存在必然聯(lián)系。其次表現在考試的手段上，公務員考試分為筆試和面試。筆試主要考察考生的應試能力，而面試則存在很多不可控制的主觀因素。再次，考試不分級別。主任科員與科員、辦事員同一試卷測試，不能反映不同層次的崗位對人員的非凡要求。

現狀二：資格審查中的歧視。

隨著《中華人民共和國公務員法》的頒布實施，我國公務員制度建設邁上了制度化、規(guī)范化的軌道。但國家以及地方部門發(fā)布的公務員招考章程中，各類歧視性的規(guī)定層出不窮，嚴重影響了考試的公平性。這種審查歧視有地域歧視、經濟條件歧視、工作單位歧視、性別歧視和身體條件歧視（上一年就有出現的因為患有肝病而被拒接參加公務員考試的情況）等。

現狀三：考核制度只是“走形式”。

《公務員法》規(guī)定：“在考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的予以辭退。”但實際情況實在公務員系統(tǒng)中很少有人會認定為工作不稱職，更談不上連續(xù)兩年確定為不稱職。此外，強調對公務員“德才兼?zhèn)洹保诘隆⒛堋⑶凇⒖儭⒘确矫娴目己藳]有量化如何去判斷，在實際操作中出現很大的空白，導致執(zhí)行起來也只是空話而已。

現狀四：職位分類缺失。

職位分類作為現在公務員制度管理的出發(fā)點，是堅持以事為基礎的分類。現在公務員分為專業(yè)技術類、行政執(zhí)行類和綜合管理類。但實際上，公務員的選拔

標準和程序與選拔要求存在差異。首先，對于專業(yè)性較強的職位，不能找到適合的人才，只是為了滿足找到適合這個崗位的人。選拔人員也很難理解用人部門的真正工作性質，只是字面意義上的理解。同時，相應的法律法規(guī)以及配套措施存在缺失，尤其是專門的職位分類立法，進參照《公務員法》關于“職務與級別”的規(guī)定，缺乏可操作性。

現狀五：激勵機制面臨的危機。

現存的公務員激勵機制在很大程度上對傳統(tǒng)的干部人事制度關于精神激勵進行了繼承。但在計劃市場專柜的特殊時期，尤其是市場經濟體制帶來巨大物質方面的沖擊，很大程度上與原有的激勵機制是不相符合的。

首先，過分強調精神獎勵。公務人員也是普通人群，在衡量奉獻與所得的時候盡量最求而這的平衡，如果單純依靠精神層面就顯得非常的空虛。因此過分強調精神獎勵，就會出現更多市場經濟發(fā)展中的“尋租溫床”。

第二，競爭機制的缺失。從我國公務員制度的發(fā)展來看，可知公務員體系內晉升等環(huán)節(jié)基本上都是以工齡作為參考標準，論資排輩的現象普遍。干部內選拔給外界的感覺就是充滿了神秘氣息，看不到內部的選拔機制和選拔程序，只能看到公示結果，沒有透明化的操作環(huán)節(jié)，也就吃去了競爭生存的環(huán)境。

二、公務員制度的完善

完善措施一：加強實踐探索，科學設計考試內容。

首先是注重筆試內容設計的科學性。各科成績在總成績中的比例用那個當根據不同職位要求來確定，采用專業(yè)試題，減少重復性考試，避免“千人一卷”現行。

其次，加強筆試命題的科學性，知識性考察向實踐性考察轉變，包括公共基礎知識考試的回歸命題著重在運用上做而非知識本身；適時增減或調整試題內容，加大法律、計算機、經濟貿易以及外語能力在公共科目中所占的比重；并且合理安排主客觀性實體的比例；申論試題應避免偶然性的方法，應大幅度擴大題庫容量，試測試題多樣化。

最后對于面試方面，試題設置要與針對性，面試方式應緊扣面試目的，已達到目的為原則，不能拘于固定形式，根據職位要求，采取靈活多樣的辦法。而且可以適當增加模擬操作和心理測試內容來完善面試。

完善措施二：科學設置各種條件，確保考生機會平等。

首先要取消地域限制代之以全國統(tǒng)一報考資格條件為適宜。2009年上海、天津等城市根據《公務員法》的規(guī)定，在實施招考過程中部分打破地域限制，面向外省市招考優(yōu)秀社會人員，充分體現了公開招考，擇優(yōu)錄取的精神。

其次，公務員錄用考試對應屆畢業(yè)生一般不設置基層工作經歷或其他工作經驗限制。但是對于某些專業(yè)性強，又急需用人的公務員職位的招考，可以設置工作經歷的資格限制。

最后，科學設置學歷要求，優(yōu)化人才資源配置。參照發(fā)達國家的做法，未高級人才直接報考各級領導崗位建立通道，實行分級分類考試。對局級以下領導干部實行競爭上崗制度，可將某些領導崗位公務員選拔列入考錄范圍，設立領導崗位建立通道。并將程序、方式、內容等以法律形式加以規(guī)范，以吸引更多高級人才加入國家公務員行列。

完善措施三：研究完善考核制度，增強科學性與操作性。

公務員考核的核心問題是考核的內容和標準。

科學的公務員考核制度應該做到于人激勵，于法嚴格，于事簡便。在原有的考核結果與晉升工資檔次相結合的基礎上，大膽嘗試改革創(chuàng)新，拓寬考核結果的適用范圍，進一步將考核結果與職位輪換、競爭上崗以及領導班子和隊伍建設結合起來。此外還可以嘗試對考核的技術進行完善，例如利用現代管理技術和信息技術，實現考核標準剛性化，并由電子政務系統(tǒng)自動生成考核結果，大大提高了考核結果的客觀性和標準性。

公務員績效考核是公務員隊伍建設的重要內容，以績效考核為切入點，以健全機制為手段，以嚴格獎懲為動力，強化平時考核，規(guī)范考核，是公務員考核工作取得新進展，促進公務員隊伍素質和行政效能的提高。

完善措施四：實行分類管理。

西方國家公務員制度普遍實行“兩官分途”，即將公務員分為政務類公務員與業(yè)務類公務員。兩者不得相互轉任。政務類公務員的產生和管理辦法與業(yè)務類公務員不同，兩者或者各自獨立適用不同的法律。

在我國，隨著經濟發(fā)展，社會進步，政府職能變得更加規(guī)范化、復雜化和專業(yè)化，對公務員也就有了更高的、針對性的素質要求。實施公務員分類管理，可以針對每類職位設置某些特定的條件，有利于招錄選拔適當的人才，這也能取信于社會。如果按照一般的考核管理辦法晉升途徑，不可能有那么多的領導崗位安排他們。所以要根據不同系統(tǒng)、不同類別的職位，采用不同的考核管理辦法，讓各類人員能夠各得其所。這樣做：

1、緩解機關增設領導職位的壓力；

2、緩解爭官跑官乃至搶官的壓力；

3、適應了政府工作專業(yè)化趨勢；

4、公務員可通過提高技術級別來提高地位待遇，拓寬他們的發(fā)展空間和晉升渠道。這需要政府能夠制定出《公務員分類管理方法》等相關的配套措施作為支撐。

完善措施五：激勵機制的優(yōu)化完善。

首先需要完善公務員的晉升機制。要完善公務員的晉升機制，采用廣泛性的民主推選等競爭上崗機制和競爭性選拔的原則，根據工作的實績而不是形象工程選考。要建立陽光化、公平透明的用人機制，加大競爭性選拔的力度，組不做到競爭上崗為主要選拔方式。

其次是多渠道培養(yǎng)。加大跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的人才交流力度，拓寬公務員交流任職、交叉任職、交流培養(yǎng)的渠道。要完善從“體制外”選用公務員的制度，保持政府部門的活力。

最后應制定《考績法》，使公務員的考核結果具有客觀公正性，成為獎懲激勵的法定依據。其要害是要體現“公平”，否則就會產生心理障礙。還可以制定《工資法》，使公務員付出的勞動與報酬相一致。在發(fā)展經濟和精兵簡政的基礎上，逐步提高公務員的工資報酬。

三、公務員制度改革

國家公務員制度的改革是國家干部人事制度的巨大變動。中國以往的干部人事制度存在著許多問題，例如干部隊伍龐大負責、管理權限集中、管理模式單

一、管理機制不健全、缺乏監(jiān)督機制等等。這些問題的存在，已經嚴重影響了干部人事管理工作的人性化、現代化、制度化進程。認清諸多問題后，改革就變得刻不容緩。中國公務員制度的改革是一段曲折艱難的道路，為此需要付出的努力也是巨大的，其中包括了大量的人力、財力、物力的投入。用這樣的進行改革雖然持續(xù)時間會很長，但是與有助于逐步剔除陳舊部分，將公務員制度領上法制化的道路。

改革一：改革教育體系，推動專業(yè)培訓。

提高公務員思想政治素質和業(yè)務能力，是公務員法規(guī)定的加強公務員隊伍建設必須常抓不懈的重要任務。要以貫徹落實干部教育培訓《改革綱要》為抓手，做好大規(guī)模培訓公務員工作。要加強理論武裝，加強黨性鍛煉，加強以人為本、執(zhí)政為民教育，引導公務員自覺踐行中國特色公務員精神。要緊緊圍繞“十二五”時期經濟社會發(fā)展的主題主線，加強公務員隊伍能力培訓，不斷提高依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事能力。要推進優(yōu)質教育培訓資源向基層延伸和傾斜，加強基層公務員教育培訓。要大力選派公務員特別是年輕公務員到改革發(fā)展穩(wěn)定一線去，到條件艱苦和工作困難的地方去，到搶險救災等急難險重任務上去，提高解決復雜矛盾、處理實際問題和做好群眾工作的本領。

具體措施有以下幾點：

1、提高教師資格水平；

2、改革教學內容，增加大量現代化科學技術知識和理念；

3、鼓勵教師率先開展科學研究，使用先進的教學手段。在基礎教育軟件環(huán)境改善的基礎上，還應加大教育基礎設施的投入，建立專門的“公務員培訓機構”，做好普通教育與公務員崗位能力要求之間過渡。

改革二：強化廉政約束機制。

公務員監(jiān)督約束制度是政府機關加強自身建設，建立高效、廉政政府的重要保障。

首先，創(chuàng)新監(jiān)督觀念，改革落后的監(jiān)督觀念。行政監(jiān)督是一件光明正大的行為，行政活動都應當公開接受監(jiān)督，監(jiān)督應當公開進行。其次，促進勤政廉政約束機制的民主化。將公民參與監(jiān)督，貫徹和體現到公務員的義務與權力、紀律、晉升、考核、回避、交流、辭退等各項管理環(huán)節(jié)之中，監(jiān)督重點置于臨到干部的選拔、任用和考核，以依法監(jiān)督和推行新的措施為主要方法。再次，加大法律對腐敗的懲處力度，提高腐敗的經濟成本和名譽成本。

強化監(jiān)督保障職能，完善監(jiān)督法制。集中力量查辦大案要案，對于遏制腐敗滋生蔓延勢頭非常必要，監(jiān)察機關要經常而深入地開展行政執(zhí)法監(jiān)察，促進各行政部門依法行政。要加強行政執(zhí)法權的監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法程序，控制行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員自由裁量的空間，監(jiān)督執(zhí)法責任制的落實，通過立法，合理地分解權利，使每一種權利在運作中都能夠受到有效的約束和監(jiān)督，不能偏離法律的軌道。

公務員應該以身作則，做人民的貼心人，嚴于律己，寬以待人，消除腐敗現象，廉潔奉公，樹立黨和政府在人民群眾中的光輝形象。

改革三：人事制度改革。

第一，采納以人為本的用人制度。

打破傳統(tǒng)職業(yè)的永久性和穩(wěn)定性，通過公共服務中的可選擇替代性組織形式或機構，降低政府機構直接提供公共服務的方式，使公務員的管理走向多樣和非職業(yè)化，吸引更多的組織與人員參加，提供更多人性化的政府產品和服務。

推行以人為本的人力資源管理，是深化公務員制度改革的一項重要措施。對于政府部門來說，人力資源更為重要。在新時期，創(chuàng)建服務型政府重在服務。服務的好壞關鍵在人。政府應該，重視人才、善用人才、留住人才、最大限度發(fā)揮人才的作用。了解被管理者的心態(tài)，尊重他們的心態(tài)，根據其心態(tài)采取相應的人力資源管理措施，調動每一個人的積極性，實現他們的價值。

第二，從封閉走向開放的人力資源模式。政府部門應該將創(chuàng)造性與組織性緊密銜接，實現真正意義上的組織與個人的結合。未來的政府人事制度管理，無論是在人才的引進、使用、開發(fā)、激勵或者實在流動方面都要體現公平、開放、自由。

當前，公務員隊伍中存在的一些問題和現象，與實現公平和效率的政府目標是格格不入的，與政府和社會對公務員的要求形成比較強烈的反差。因此加強對

公務員制度的研究、完善和改革，提高公務員隊伍的整體素質，進而能提高我國政府的行政效能，顯得尤為迫切。

總之，隨著我政治、經濟改革的進一步深化，我國參與國際間的交流愈來愈頻繁，我國公務員面臨的挑戰(zhàn)和考驗越來越大。要應對政府職能的轉變和行政效率的提高，公務員隊伍建設必須與時俱進，開拓創(chuàng)新。只有公務員制度的改革和完善，才能從根本上保證公務員素質的提高。

第三篇：國家公務員制度的完善與改革舉措

國家公務員制度的完善與改革舉措

摘要

從1933年10月１日，我國正式推行國家行公務員制度以來，中央國家機關和省級國家機關已基本完成了“入軌”工作，縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國家機關也即將完成推行國家公務員制度。黨的十五大和九屆人大提出“完善國家公務員制度”，今年8月黨中央關于《深化干部人事制度改革綱要》又提出了“進一步完善國家公務員制度”。公務員法是我國干部人事管理第一部具有總章程性質的法律，在干部人事制度發(fā)展史上具有里程碑意義。雖然5年來，黨中央、國務院高度重視公務員法的頒布和實施，各級黨委、政府及其組織人事部門按照中央要求，精心組織實施，取得了顯著成效。但盡管如此始終還有不足之處，國家機關還是有必要對我國的公務員制度進行調整和完善。

【關鍵詞】：公務員制度 完善 機制 體系 改革舉措

一、強化國家公務員制度的管理基礎

完善國家公務員制度，首先必須強化國家公務員制度的職位分類。因為職位分類是現代國家人事管理的基礎。它強調人事分類必須以“事”（即工作）為中心，按照工作的性質、責任大小、難易程度以及從事該項工作所需要的資格條件，進行分門別類列等，為公務員的錄用、考核、獎懲、晉升、培訓、工資等具體管理環(huán)節(jié)提供客觀依據。從而使國家行政機關的人事管理做到因事設職、因職求人、人盡其才、才盡其用。因此，我國《國家公務員條例》規(guī)定：“國家行政機關實行職位分類制度”。

我國實行職位分類制度，應該說是對傳統(tǒng)的品位分類制度的一個根本性變革，為克服因人設事、因人設職、人浮于事、冗員充斥、機構臃腫等問題奠定了良好的基礎。然而，由于各種原因，我國的職位分類還存在諸多問題，其人事管理的基礎作用末能得到有效發(fā)揮。主要表現在：第一，我國各級行政組織機構在市場經濟中的職能定位不準確，轉變不徹底，導致了職能分解不科學，職位設置極具隨意性，這就無法克服機構臃腫、冗員充斥的弊端；第二，我國各級行政組織在職能分類的具體實施過程中，過分強調了“人”的因素和品位傳統(tǒng)。這就大大降低了職位分類的科學含金量，也就無法從根本上杜絕“因人設事、因人設職”的問題；第三，我國各級行政組織在非領導職務的設置上極不規(guī)范，某些地方政府仍然把設置非領導職務作為解決干部待遇的手段，想方設法突破職數限額或變相設置領導職位；

要解決上述這些問題，使我國的職位分類真正發(fā)揮國家公務員管理的“基石”作用，首先在指導思想上應明確：搞職位分類，就必須尊重職位分類的規(guī)律性，按照職位分類的原則和方法辦事，不應借口“中國特色”而遷就“兼顧”人的因素，使我國的職位分類真正建立在以職能分解后所確定的“事”的基礎上。

二、完善國家公務員制度的運行機制

建立健全管理機制是完善國家公務員制度的核心內容。當前主要是完善以下幾個管理機制：

（一）競爭機制

競爭機制是指在公務員管理中，政府把公務員的職位空缺和所需的資格條件向社會公開，凡符合條件的志愿擔任公職者一律機會均等，任職取舍唯一聽命于客觀公正尺度的評價結果。把競爭機制引入干部人事管理，并作為建立國家公務員制度的核心內容，是建立社會主義市場經濟體制的客觀需要，也是深化干部人事制度改革的必然結果。因為，有了競爭機制，才能克服干部管理中能進不能出、能官不能民、能上不能下的弊端；才能克服任人唯親、任人唯派、跑官要官等不正之風；才能廣開用人渠道，擇優(yōu)選拔優(yōu)秀人才進入公務員隊伍，培養(yǎng)和造就一大批高素質的政務活動家和行政管理專家。

當前在我國，最能體現競爭機制的應是“競爭上崗”。其具體做法有兩個層次：一是各省、直轄市、自治區(qū)級政府機關公開競爭選拔廳局級領導干部。加強領導，嚴格把關，保證競爭上崗的公正、公平、公開。各地在制定實施意見時，都嚴格按照事先確定的步驟運作，由組織部門把好程序關。在具體操作過程中，許多地方對競爭上崗的所有環(huán)節(jié)都予以公開，包括公開條件、公開職位、公開報名、公開筆試成績、當場公布面試成績、公開民主推薦或測評結果、公開考核結果。對每個競爭職位的人選，上級黨委和本單位黨組織不內定人選，而是將人選交給競爭者自己把握，交給群眾挑選，使每個參與者都在同等條件下平等競爭，優(yōu)勝劣汰。二是省、市級政府機關內部中層干部的“競爭上崗”。中組部、人事部《關于黨政機關推行競爭上崗的意見》下發(fā)后，各地各部門高度重視，立即進行廣泛地宣傳動員和思想發(fā)動，打消干部的思想顧慮，擴大競爭面，提高參與率，使競爭上崗工作很快在全國范圍內迅速展開。

（二）激勵機制

激勵是指激發(fā)人的工作動機，使其具有積極性主動性創(chuàng)造性，發(fā)揮工作人員的最大潛能。公務員的激勵主要是通過考核、獎懲、工資報酬等措施進行。其目的是要充分調動廣大公務員的工作積極性，實現工作效率的最大化。

當前我國公務員激勵機制中的主要問題有：第一，考核評價體系不科學，考核的結果缺乏客觀公正性，不能作為獎懲的準確依據。第二，考核的內容末分類列等，處長、科長、科員、辦事員一起考，難以分出優(yōu)劣，有的部門連續(xù)幾年的“優(yōu)秀”都是首長而無群眾。第三，考核結果“等次”較粗，不能充分反映公務員 的真實情況。第四，關于獎勵，有的單位片面強調以精神鼓勵為主，對中下級公務員的物質需求有所忽視，特別是對在艱苦環(huán)境中做出了成績的公務員末能有效地改善他們的物質生活條件，精神激勵也就失去了作用。第五，關于工資報酬，我國現行的“低工資高就業(yè)”政策，還不足以吸引社會上的優(yōu)秀人才，而且工資內部結構也存在許多不合理的地方，不能充分調動公務員的積極性。

要解決這些問題，首先應制定《考績法》，使公務員的考核結果具有客觀公正性，成為獎懲激勵的法定依據；其次，完善獎懲的實施措施，關鍵是要體現“公平”，否則就會產生心理障礙；其三，制定《工資法》，使公務員付出的勞動與報酬相一致。在發(fā)展經濟和精兵簡政的基礎上，逐步提高公務員的工資報酬。

三、健全國家公務員制度的法規(guī)體系

健全公務員法規(guī)體系是完善國家公務員制度的根本保證。世界各國在建立和推行公務員制度的過程中，都十分重視公務員的立法，不但制定有公務員總法規(guī)，而且有單項法規(guī)和配套的實施細則。各國都把是否“依法用人治事”作為現代國家公務員制度的重要標志。可以說，沒有“法治”便沒有現代公務員制度。

（一）公務員的管理必須有法可依

我國《國家公務員暫行條例》的頒布和實施，對我國公務員制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的實踐表明，僅有《暫行條例》是不夠的，仍不足以約束和規(guī)范推行公務員制度的行為，難以糾正“推公”中的種種偏差和失誤。因此，完善國家公務員制度，關鍵是要在公務員法制建設方面取得進展。

首先，要提高立法層次。我國應該在總結經驗的基礎上，加快起草《國家公務員法》的步伐，爭取該法案盡早在全國人大通過并頒布實施。其次，逐步健全單項配套法規(guī)。對已出臺的職位分類、考核、獎勵任免、升降、辭職、辭退、培訓等單項法規(guī)進行補充和完善。此外，還要抓緊對公務員紀律、聘任、監(jiān)督等內容進行研究，爭取在近年內出臺法律規(guī)定。從而建立起比較系統(tǒng)、比較完備的公務員管理體系。使國家對公務員的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公務員行為必須用法律加以規(guī)范

當公民通過法定程序進入公務員隊伍后，就與國家行政機關建立了行政法意義上的職務關系。這樣，公務員在執(zhí)行公務時，是代表國家在行使行政權力。從事社會事務的管理。而非個人行為。因此，公務員的行為必須用法律加以規(guī)范和約束，防止公務員手中的權力“越軌”避免侵害公民和法人的合法權益。使公務員手中掌握的公共權力始終為公共利益服務。公務員的行為規(guī)范包括政治行為規(guī)范、工作行為規(guī)范、廉政行為規(guī)范、生活行為規(guī)范等內容。

（三）必須進一步完善公務員法配套法規(guī)

要對公務員法規(guī)建設情況進行總結分析，公務員法有原則規(guī)定、還沒有具體制度的，要抓緊研究細化。對正在試行的制度，如分類管理和職位聘任等，要在試點基礎上總結完善。對一些長期困擾公務員隊伍建設和管理的難題，要積極探索，力求取得突破。還有一些問題如公務員社會保險制度等，要進行前瞻性制度設計和試點。對出臺的法律法規(guī)，要加大執(zhí)行力度，維護法律的嚴肅性和權威性。

（四）積極穩(wěn)妥推進干部人事制度改革。

公務員法是在吸收我國干部人事制度改革成果基礎上形成的，公務員法的制度框架、基本原則和法律精神為進一步深化干部人事制度改革提供了廣闊空間和持久動力。要把深入實施公務員法與落實干部人事制度《改革規(guī)劃》結合起來，通過公務員法的深入實施推動干部人事制度改革，以干部人事制度改革的實踐成果不斷完善公務員制度。

（五）學習借鑒國外公務員制度有益經驗

公務員制度和公務員隊伍的能力素質是綜合國力的重要內容。開放和學習是提高競爭力的重要途徑。西方文官制度借鑒了我國古代的科舉制度，我國的公務員制度也吸收了西方公務員制度的有益經驗。現在許多國家都在積極推進公共管理改革，創(chuàng)新公務員制度。我們要開闊眼界、開闊思路、開闊胸襟，加強對國外公務員管理理論、制度和實踐的研究，為豐富中國特色公務員理論、完善中國特色公務員制度服務。各級黨委、政府要高度重視公務員法的貫徹實施，依法加強公務員隊伍的建設和管理。各級組織人事部門要以高度負責的精神，齊心協(xié)力抓好公務員法的深入學習宣傳和貫徹實施。從事公務員管理工作的同志，要努力成為精通公務員法的專家，遵守公務員法的模范，執(zhí)行公務員法的表率。

公務員法實施五年來進展改革舉措

第一，中國特色公務員法律法規(guī)體系基本形成，公務員管理法制化邁上新臺階。5年來，中組部、人力資源社會保障部以公務員法為核心，研究制定了20多個配套法規(guī)。這些法規(guī)與公務員法和干部任用條例相配套，初步構成了中國特色公務員法律法規(guī)體系的基本框架。各地各部門大力開展公務員法學習宣傳和教育培訓，600多萬公務員參加了輪訓，依法管理意識深入人心。各級公務員主管部門嚴格按照標準和條件，平穩(wěn)順利地完成了公務員登記、職務和級別確定、工資套改、參照管理單位集中審批等工作，公務員進、管、出各環(huán)節(jié)進一步規(guī)范，中國公務員管理的法制化邁上了新臺階。

第二，公務員管理機制日益健全，激發(fā)了公務員隊伍的生機活力。一是堅持和完善公務員錄用“凡進必考”制度，為公民提供了平等競爭機會，各級機關錄用了一大批高素質人才，有效防止了進人上的各種不正之風。5年來全國考試錄用公務員62萬名。2010年中央機關及其直屬機構新錄用的14391名公務員中，來自工人、農民、教師、醫(yī)生等普通家庭的占93.2%。我國公務員公開、平等、競爭、擇優(yōu)錄用的制度，得到社會廣泛贊譽。二是公務員法的實施推動了干部人事制度改革的深化，選拔任用機制不斷完善。5年來，競爭性選拔干部力度不斷加大，促進了優(yōu)秀人才脫穎而出。24萬余人通過競爭上崗走上領導崗位，公開選拔干部從2005年3573人提高到2009年10961人。三是公務員激勵保障和監(jiān)督約束機制不斷健全。公務員考核規(guī)定、獎勵規(guī)定陸續(xù)出臺。2009年對連續(xù)3年考核為優(yōu)秀等次的11.9萬名公務員記三等功。建立責任追究、辭職辭退等制度，加強了對公務員的嚴格管理和監(jiān)督。5年來，全國受到處分的公務員5萬多名，被辭退的4778名。

第三，按照依法履職要求加強公務員隊伍建設，公務員的素質、能力和作風建設得到全面加強。各地各部門按照公務員法要求，加強公務員思想教育、能力培訓、實踐鍛煉和履職規(guī)范，促進勤政廉政，提高工作效能。一是把思想政治建設放在首位，教育引導公務員堅定理想信念，全心全意為人民服務，自覺維護國家安全、榮譽和利益，恪盡職守、廉潔奉公。普遍推行新錄用公務員宣誓制度，增強公務員報效祖國、服務人民的責任感使命感。二是突出提高依法履職能力，全面加強公務員隊伍能力建設。加強普法教育和專門法律培訓，健全規(guī)章制度，規(guī)范公務員履職行為，提高依法管理經濟社會事務和處理各種矛盾的能力。加大教育培訓和實踐鍛煉力度，提高公務員推動科學發(fā)展能力、社會管理和公共服務能力、應急處變能力和群眾工作能力。公務員初任培訓達到100%，任職培訓廣泛開展，專門業(yè)務培訓和在職培訓不斷加強。5年來，全國共培訓公務員3000多萬人次。三是圍繞建設服務型政府、服務型機關，加強公務員隊伍作風建設。5年來，全國共有867名公務員獲“人民滿意的公務員”榮譽稱號，319萬人次受嘉獎以上表彰，涌現出沈浩、文建明等一大批先進典型。在應對國際金融危機嚴重沖擊，抗擊特大地震、洪澇等重大自然災害，舉辦北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大任務中，廣大公務員勇挑重擔、甘于奉獻，充分發(fā)揮骨干帶頭作用，樹立了良好社會形象。

5年來的實踐充分說明，公務員法是一部符合我國干部人事管理規(guī)律、具有鮮明中國特色的重要法律，公務員制度是適應我國社會主義市場經濟和民主政治發(fā)展需要的科學干部人事管理制度，我國的公務員隊伍是一支優(yōu)秀人才密集、能夠擔當重任、值得黨和人民信賴的隊伍。在實施公務員法實踐中，積累了寶貴的經驗。一是必須把服務國家發(fā)展、服務人民幸福作為實施公務員法的根本理念。二是必須把堅持正確政治方向、堅持黨管干部作為實施公務員法的根本原則。三是必須把加強制度建設和創(chuàng)新、建立完善中國特色公務員制度作為實施公務員法的根本任務。四是必須把建設優(yōu)秀人才密集、善于治國理政的高素質公務員隊伍作為實施公務員法的根本目標。我們要在實踐中堅持和發(fā)展這些經驗。

第四篇：完善制度 推動改革

完善制度 推動改革

2008年，宜春市制定下發(fā)了《宜春市行政事業(yè)單位公務卡制度改革方案》，標志著該市公務卡改革正式啟動。目前，公務卡改革在我市已實施五年。五年來，這項改革開展得怎樣？改革成效如何？實際操作過程中還存在一些什么樣的問題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區(qū)縣，對基層公務卡改革情況進行了實地調研，有關調研情況如下：

一、宜春市公務卡改革的基本情況和成效

五年的實踐探索，宜春市公務卡消費從無到有、由點及面，改革取得了良好成效。具體表現在三個方面：一是改革面迅速擴大。從縣市看，除三區(qū)外，均啟動了此項改革，實現了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開展改革的預算單位共計1 661個，比上年新增958個，占預算單位總數的89.6%，基本實現了除鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外單位的全覆蓋。二是發(fā)卡量和消費金額快速增長。2013年，全市累計發(fā)卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計刷卡消費7 062萬元，比上年增加5 569萬元，增長近4倍。三是單位用卡意識逐步提高。目前，大多數預算單位從被動接受到主動使用，逐漸養(yǎng)成了勤于用卡且樂于用卡的好習慣。

公務卡制度改革的實施，進一步深化了國庫集中收付制度改革，規(guī)范了財政財務行為，減少了現金支付結算，提高了公務支出的透明度，控制了行政事業(yè)單位的現金流量和現金風險。改革進程中，部分縣市結合本地實際摸索總結出一些行之有效的辦法：上高縣將公務卡改革工作列入政府重點督辦工作，由財政、紀檢等部門具體落實；萬載縣大力壓縮授權支付額度，嚴格控制預算單位使用現金消費；奉新縣根據年初部門預算安排公用經費情況，結合本縣實際，分單位下達公務卡消費參考目標，督促各單位落實；靖安縣嚴格對照強制結算目錄審核每一筆項目支出，違規(guī)支出一律不予報賬。四縣2013年公務卡消費金額分別為1 872.4萬元、1 276.7萬元、816.8萬元和621.9萬元，消費總額分別居我市10個縣（市、區(qū)）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務卡改革進程中存在的問題及成因

盡管我市公務卡改革取得了一定的成績，但從全市整體情況來看，仍存在一些問題。一是總體進度偏慢；二是縣市間改革進度不均衡；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革明顯滯后。

具體分析起來，阻礙我市公務卡改革進程的原因主要有以下四點：

1.改革觸及不當利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務卡具有“雁過留聲、消費留痕”的特點，將公務消費置于陽光之下，堵住了過去現金結算“無跡可查、無據可尋”的漏洞。因此，公務卡改革觸動了在財務工作中存在“渾水摸魚”情況單位的利益，導致部分單位視公務卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認為公務卡姓“公”，屆時會導致單位承擔私人消費引致的所有責任，又認為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務卡，反而不利于加強內部財務管理；有些單位表示對刷卡消費不習慣、嫌保管POS機小票麻煩、對公務卡消費信息的保密性不信任，即使發(fā)了卡也不想使用。有些單位認為公務卡報賬程序繁瑣，即使使用了公務卡消費，但仍按原程序報賬。理由五花八門，看法莫衷一是，導致一些單位采取觀望態(tài)度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務卡消費完整性大打折扣。因為公務卡消費主要通過POS機完成，所以公務卡的使用頻率和POS機的布設情況直接相關。調研過程中，我們發(fā)現以下幾種情況。一是商家安裝POS機積極性不高。由于刷卡手續(xù)費均要商戶承擔，且公款消費均要索取發(fā)票，導致商戶經營成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機。這種現象在小縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。二是有POS機不用。有些商戶出于成本考慮，經常以網絡不通、設備故障或可以提供付現優(yōu)惠等借口來誘使客戶支付現金。三是許多單位將公務接待轉移到刷卡環(huán)境較差的地方。為貫徹中央厲行節(jié)約的精神，一些單位在公務接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉移至鄉(xiāng)下、學校食堂、私人會所或普通小店，這些地方刷卡環(huán)境更差。因此，受以上因素影響，許多消費無法通過公務卡來進行，公務卡消費的完整性大打折扣。

3.公務卡結算體系不完善，制約改革進程。公務卡結算體系主要由銀行反饋消費信息――公務卡結算軟件讀取信息―按操作流程還款三個緊密相連的環(huán)節(jié)構成。公務卡還款是否方便快捷，主要取決于結算體系的完善度。從實際運行情況看，三個環(huán)節(jié)均有待完善。一是銀行消費信息反饋速度偏慢。受制于跨行網絡清算系統(tǒng)，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經辦人員未能熟練掌握相關業(yè)務，信息傳遞時間可能更長。2012年，奉新縣某銀行就出現過由于崗位變動，公務卡業(yè)務銜接未能到位，一段時間內信息傳遞均超過十天的現象。二是銀行信息系統(tǒng)和公務卡結算軟件的契合度不強。有時銀行信息數據早已發(fā)送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復查詢后仍難以明確是在哪個環(huán)節(jié)出現的問題。奉新縣曾出現因系統(tǒng)不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統(tǒng)中留下了“污點”的情況。三是公務卡結算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務軟件大平臺，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務卡結算模塊存在著反應速度不夠快、報銷流程稍顯繁瑣、界面功能復雜等情況。公務卡結算體系的不完善，會讓持卡者覺得公務卡是“麻煩卡”，會采用各種方式抵觸使用公務卡。

4.相關問責機制落實不到位，對改革不力者威懾力

不強。現行公務卡管理制度雖然對使用公務卡做出了明確規(guī)定，但如何對未使用公務卡結算的單位和個人進行問責，各地還處于觀望階段。一是相關部門未能形成合力。公務卡改革“牽一發(fā)而動全身”，工作需要由財政、監(jiān)察、審計、人行等部門分工協(xié)作，配合推進。但即使在改革進展情況較好的縣市，現階段也主要是由財政部門“單兵突進”，縣市反映，財政部門雖然可以利用會計核算和資金撥付等方式來規(guī)范單位的公務卡消費行為，但這僅僅是推進改革的一種技術手段，一旦遇到深層次的問題，財政部門就顯得力不從心。二是問責機制未有效執(zhí)行。在公務卡改革制度設計中，明確了相應的責任追究機制，但在實際操作過程中彈性過大，由此造成對未參與改革或改革不力者網開一面，改得好理所當然，改得不好也安然無事，無人問津。在這種情況下，相關問責機制落實缺位，沒有對改革不力者起到應有的威懾力，同時也挫傷改革執(zhí)行較好單位的積極性，更引起一些縣市對公務卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進一步深入。

三、推進我市公務卡改革的建議

公務卡制度改革作為國庫集中支付改革的延伸，在我市已開展5年之久，目前已到了從“量”到“質”的轉變關鍵期。如不繼續(xù)力推，改革將會半途而廢。針對調研中發(fā)現的問題，結合我市實際，提出以下四點完善建議。

1.加大公務卡的宣傳培訓工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級政府和相關職能部門要利用報紙、網絡、電視等各種媒介，對公務卡改革進行進一步的全方位宣傳，大力介紹公務卡改革的相關知識等，使各預算單位尤其是單位領導，對公務卡改革形成正確的認識，引導其積極參與改革中來。二是加強培訓，提升技能。將公務卡業(yè)務培訓納入部門決算培訓范圍，邀請相關技術人員，針對公務卡還款的流程和操作要點進行仔細講解，以強化對各單位財務人員的培訓，同時也可以解決單位財務人員因新老更替出現的業(yè)務操作脫節(jié)問題。

2.優(yōu)化公務卡的使用環(huán)境，不斷完善公務卡結算體系。一是加大對POS機的布設力度。鼓勵銀行抓住2012年底POS機刷卡手續(xù)費大幅度降低的契機，并將公務卡制度政策優(yōu)勢積極融入POS機營銷理念，積極推廣移動POS機，財政部門可考慮將銀行的公務卡代理業(yè)務工作納入對銀行的工作考評，給予一定獎勵。二是提高公務卡的結算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財政廳反映相關情況，尋求高位推動，縮短刷卡信息反饋時間，并同時要求銀行做好對本行公務卡業(yè)務經辦人員的業(yè)務培訓；針對公務卡結算模塊中的一些問題，根據實際情況要求用友公司做好軟件優(yōu)化等服務工作，做好銀行信息系統(tǒng)和公務卡結算軟件“無縫對接”。

3.建立健全考核體系，客觀評價改革情況。目前，各地公務卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級有關部門對該項工作的評判也沒有一個統(tǒng)一的標準。因此，很有必要建立一套標準的考核評價體系，用于指導評價各地改革開展。一是統(tǒng)一全市評價體系。將單位覆蓋面、發(fā)卡量、開卡量、刷卡消費額等量化數據整合起來。對照公務消費量、強制結算目錄情況，同時考慮縣市經濟發(fā)展程度、刷卡環(huán)境等因素，建立一套適合本地實際的公務卡改革綜合評價體系。二是將公務卡改革納入縣市工作范圍。可利用公務卡改革綜合評價體系加強對縣市改革工作的考評。對公務卡改革進展快、效果好的地區(qū)和單位，應給予通報表彰；對改革滯后的地區(qū)和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動”的，將進行約談或進行全市通報，以達到激勵和鞭策的效果。

4.嚴格落實責任追究機制，嚴懲公務消費中違法違紀行為。一是高位推動，密切配合。將公務卡改革進程列入政府督導工作內容，由財政、審計、監(jiān)察等部門組成核查小組，不定期對預算單位公務卡改革的情況進行抽查監(jiān)管，對于未使用公務卡結算或不按規(guī)定使用公務卡結算的單位，可先進行提醒、警示，并限期整改，未及時完成整改的，暫停辦理該單位的現金支出業(yè)務、暫停審批該單位的授權支付計劃，達到震懾作用。二是落實制度，追究責任。完善公務卡強制結算目錄，逐漸建立起使用公務卡的剛性機制，對于故意不使用公務卡、違反財經紀律或存在其他違規(guī)違紀行為的，嚴格追究有關人員的責任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財政局）

第五篇：檢察改革與刑事訴訟制度的完善

檢察改革與刑事訴訟制度的完善

最高人民檢察院檢察理論研究所 所長 張智輝

? 2013-03-10 21:30:17

來源：《國家檢察官學院學報》2012 年第 5 期

關鍵詞: 檢察改革/刑事訴訟法再修改/法律監(jiān)督/職能調整/模式轉變

內容提要: 檢察機關參與刑事訴訟的全過程，其工作與刑事訴訟法的修改完善具有極為密切的聯(lián)系。近年來，檢察機關進行的檢察體制和工作機制改革為刑事訴訟法的修改提供了豐富的素材，奠定了堅實的實踐基礎；刑事訴訟制度的改革完善，特別是刑事訴訟法賦予檢察機關新的職責，必將引起檢察工作機制的變革和檢察改革的進一步深化。

全國人大常委會副委員長王兆國 2012 年 3 月 8 日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上作《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）〉的說明》時指出：這次刑事訴訟法修改，“堅持社會主義法治理念，貫徹寬嚴相濟刑事政策，落實中央深化司法體制和工作機制改革的要求，適應新形勢下懲罰犯罪和保護人民的需要，著力解決當前司法實踐中迫切需要解決的問題，符合我國國情和實際。”這些話，充分反映了這次刑事訴訟法修改與近年來進行的司法體制和工作機制改革之間的內在聯(lián)系。檢察改革作為國家司法體制和工作機制改革的一個重要組成部分，亦與刑事訴訟法的修改具有密切的聯(lián)系。回顧檢察改革的推進歷程和基本內容，分析探討檢察改革與刑事訴訟法修改的關系，對于深化檢察改革，深刻理解和貫徹實施修改后的刑事訴訟法，都具有極為重要的意義。

一、檢察改革的簡要回顧

自 1997 年黨的十五大明確提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”以來，全國各級檢察機關圍繞檢察體制和工作機制中存在的問題，開始了檢察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民檢察院頒布了《三年檢察改革實施意見》，首次對檢察改革進行了全面規(guī)劃，從改革檢察業(yè)務工作機制、改革檢察機關的機構等組織體系、改革檢察官辦案機制、改革檢察機關干部人事制度、改革檢察機關內外部監(jiān)督制約機制等五個方面提出了 35 項改革任務。

2002 年，黨的十六大報告進一步明確了司法改革的目標和任務，提出要“按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。”2003 年 4 月，中央政法委牽頭成立了中央司法體制改革領導小組。2004 年 12 月，中共中央轉發(fā)了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，從十個方面規(guī)定了司法改革的內容。在中央司法體制改革領導小組的領導下，最高人民檢察院成立了最高人民檢察院司法體制和工作機制改革領導小組，并設立了辦公室，負責研究和協(xié)調檢察體制和工作機制改革中的相關問題，并于 2005 年 8 月頒布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，明確了 2005 年至2008 年檢察改革的任務。該意見從重點解決當前制約檢察工作發(fā)展的體制性、機制性問題入手，提出了改革和完善對訴訟活動的法律監(jiān)督制度、完善檢察機關接受監(jiān)督和內部制約的制度、創(chuàng)新檢察工作機制、完善檢察機關組織體系、改革和完善檢察干部管理體制、改革和完善檢察機關經費保障體制等六個方面的 36 項改革任務，并提出了完成檢察改革任務的主要措施。

2007 年，黨的十七大報告再次提出要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”按照黨的十七大報告的精神，中央政法委員會于 2008 年12 月發(fā)出了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，從優(yōu)化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障等四個方面提出了 60 項改革任務。根據這個意見，并結合現行檢察體制和工作機制在某些方面出現的與人民群眾的新要求、新期待以及檢察工作科學發(fā)展不相適應的問題，2009 年 2 月 19 日最高人民檢察院印發(fā)了《最高人民檢察院關于貫徹落實中央政法委員會關于深化司法體制改革若干意見的實施意見——關于深化檢察改革 2009—2012 年工作規(guī)劃》，提出今后一段時期深化檢察改革的總體目標，并把檢察改革的重點確定為強化人民檢察院的法律監(jiān)督職能和加強對人民檢察院自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約。該規(guī)劃從優(yōu)化檢察職權配置、改革和完善人民檢察院接受監(jiān)督制約制度、完善檢察工作中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的制度和措施、改革和完善人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度、認真落實中央關于改革和完善政法經費保障體制的總體部署等五個方面提出了深化檢察改革的 40 項任務。按照中央關于司法體制和工作機制改革的要求以及檢察改革工作規(guī)劃，近年來，檢察改革穩(wěn)步推進，各項改革措施相繼完成。

從改革的目標上看，檢察改革重點著眼于兩個方面：一是強化法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是檢察機關的根本性質和基本職能，強化法律監(jiān)督不僅是檢察工作的目標，也是檢察改革始終堅持的目標。檢察改革就是要通過檢察體制和工作機制改革，促進檢察機關更好更充分地履行法律監(jiān)督職責，從制度上保障檢察機關職能作用的充分發(fā)揮。二是強化對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督。為了保障檢察權的正確行使，加強對檢察機關執(zhí)法辦案活動的內部制約和外部監(jiān)督是十分必要的。因此，在強化對其他機關執(zhí)法活動進行法律監(jiān)督的同時，檢察機關對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督也高度重視，反復強調要把對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督放在與法律監(jiān)督同等重要的位置。

從具體措施上看，有關強化法律監(jiān)督的檢察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善對立案活動的監(jiān)督機制。針對有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，最高人民檢察院與有關部門會簽了《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制，明確檢察機關對行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督職責和程序；會同公安部聯(lián)合制定并下發(fā)了《關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）》，進一步加強了對刑事立案活動的法律監(jiān)督。第二，改革和完善對偵查活動的監(jiān)督機制。最高人民檢察院與公安部聯(lián)合制定并下發(fā)了《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》，通過增強審查逮捕程序的司法性，及時發(fā)現和糾正偵查活動中可能存在的違法行為；制定并下發(fā)《關于在審查逮捕和審查起訴工作中加強證據審查的若干意見》，完善檢察機關介入偵查、引導取證工作機制，力圖遏制刑訊逼供、暴力取證等違法行為。第三，改革和完善對審判活動的監(jiān)督機制。最高人民檢察院通過與最高人民法院會簽《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見》、《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》以及《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》等文件，落實和完善檢察長和受委托的副檢察長列席人民法院審判委員會會議制度，規(guī)范列席會議的職責、范圍和程序，強化對審判活動的法律監(jiān)督，探索對執(zhí)行活動的法律監(jiān)督；出臺《關于加強適用簡易程序公訴案件訴訟監(jiān)督工作的通知》，完善對適用簡易程序的公訴案件實行法律監(jiān)督的工作機制；出臺《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》，與最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合制定《關于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》，配合人民法院規(guī)范量刑程序的相關改革，規(guī)范檢察機關量刑建議活動；出臺《關于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規(guī)定》，改革檢察機關辦理刑事申訴案件的工作機制，加強對生效裁判的法律監(jiān)督。第四，改革和完善對羈押場所執(zhí)法活動的監(jiān)督機制。最高人民檢察院制定下發(fā)了《關于減刑、假釋法律監(jiān)督工作的程序規(guī)定》、《關于加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》，進一步規(guī)范和加強了對減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行活動的法律監(jiān)督。針對近年來出現的“躲貓貓”等事件，最高人民檢察院與公安部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關于人民檢察院對看守所實施法律監(jiān)督若干問題的意見》，與公安部、司法部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關于建立和完善人民檢察院派出機構與監(jiān)獄、看守所、勞教所工作聯(lián)系制度的意見》等規(guī)范性文件，建立刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機制，推行與看守所監(jiān)管活動的信息聯(lián)網，強化對看守所執(zhí)法活動的動態(tài)監(jiān)督，建立健全糾正和防止超期羈押的長效工作機制，維護被羈押人的合法權益。第五，改革和完善對司法工作人員瀆職行為的法律監(jiān)督機制。最高人民檢察院會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部會簽并下發(fā)了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，明確了檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可以采取調查核實、建議更換辦案人等方式進行監(jiān)督，調查核實可以詢問當事人、知情人，查閱、復制、摘抄、調取有關材料等，進一步豐富了檢察機關法律監(jiān)督的手段。

有關強化對自身執(zhí)法活動監(jiān)督的檢察改革主要包括以下方面：第一，推行職務犯罪審查逮捕程序改革。為了解決職務犯罪案件的偵查和逮捕在同一檢察院內部運行，制約效果不明顯的問題，最高人民檢察院出臺了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》和《〈關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）〉的補充規(guī)定》，從 2009 年 9 月起在省級以下（不含省級）人民檢察院有步驟地推行逮捕職務犯罪嫌疑人報請上一級人民檢察院審查決定的制度，進一步規(guī)范職務犯罪偵查中強制措施的適用，以切實保障犯罪嫌疑人的合法權益。第二，實行偵查職權與抗訴職權相分離。為切實強化檢察機關執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)中不同性質權能之間的有效制衡，最高人民檢察院頒布了《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》，決定各級人民檢察院的抗訴職權與職務犯罪偵查職權由不同業(yè)務部門行使，并規(guī)范了抗訴工作與職務犯罪偵查工作的內部職責分工與協(xié)作配合，防止因同一部門權力過于集中導致權力被濫用，增強了檢察機關執(zhí)法的公信力。第三，健全和規(guī)范檢察委員會制度。最高人民檢察院頒布了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》、《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規(guī)定》，通過優(yōu)化檢察委員會委員的人員和知識結構，規(guī)范檢察委員會的議事規(guī)則，加強檢察委員會辦事機構建設，以保證檢察委員會作為檢察機關最高業(yè)務決策機構對重大案件和檢察業(yè)務工作重大問題的科學決策和民主決策。第四，完善對執(zhí)法活動的內部監(jiān)督制度。最高人民檢察院頒布《人民檢察院執(zhí)法辦案內部監(jiān)督暫行規(guī)定》、《關于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》，不斷加強對檢察機關執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督制約；出臺《人民檢察院訊問犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》，建立和推行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，規(guī)范職務犯罪偵查行為；出臺《關于進一步加強和改進舉報線索管理工作的意見》，加強和改進檢察機關對舉報線索的辦理機制；出臺《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規(guī)定》，建立規(guī)范扣押、凍結、保管、處理涉案款物的長效機制；出臺《關于進一步建立健全檢察機關執(zhí)法辦案考評機制的指導意見》，改革和完善檢察機關的執(zhí)法辦案考評機制；成立專門的案件管理機構，加強對人民檢察院辦案工作全過程的規(guī)范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受監(jiān)督制約制度。最高人民檢察院制定并下發(fā)了《關于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關問題的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡工作辦法》、《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》、《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》等規(guī)范性文件，使檢察機關接受人民群眾包括人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的工作更加規(guī)范。檢察機關還開通了全國人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡專網和專線電話，完善了檢察新聞發(fā)布制度，舉辦“檢察開放日”活動，推行不起訴案件、申訴案件聽證會制度和檢察法律文書釋法說理制度，不斷深化和拓展檢務公開，加強了對檢察活動的社會監(jiān)督。這些改革措施不僅加強了對檢察機關執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督制約，而且進一步規(guī)范了檢察機關的執(zhí)法行為，增強了檢察機關執(zhí)法的公信力。

此外，檢察改革還圍繞著制約檢察工作發(fā)展的體制性、機制性問題展開，取得了明顯成效。例如，鐵路檢察院管理體制改革取得了突破性進展，徹底改變了企業(yè)管檢察院的體制；檢察機關干部人事管理體制改革積極推進，檢察人員工資待遇和職業(yè)保障制度逐步完善；檢察機關經費保障體制進一步科學化，經費保障水平明顯提高，基層基礎設施明顯改善。

二、檢察改革對刑事訴訟制度完善的實踐意義

從對檢察改革的簡要回顧中不難看出，檢察改革的內容，無論是為了強化法律監(jiān)督，還是為了強化對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督，多數都與刑事訴訟制度有著密切的聯(lián)系，甚至有的本身就是刑事訴訟制度修改完善的組成部分。可以說，近年來的檢察改革在許多方面都為刑事訴訟法的修改提供了實踐基礎。

例如，為有效防止和糾正檢察工作中存在的超期羈押現象，從 2003 年 5 月開始，最高人民檢察院在全國范圍內單獨或聯(lián)合其他機關共同開展清理超期羈押活動，并制定了《關于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規(guī)定》，建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報、超期投訴和責任追究等八項制度。2010 年 10 月，高檢院又會同公安部制發(fā)了《關于人民檢察院對看守所實施法律監(jiān)督若干問題的意見》，進一步強化了看守所法律監(jiān)督工作。這些改革舉措，為羈押制度的修改完善奠定了實踐基礎。修改后的刑事訴訟法不僅明確規(guī)定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，應當立即送看守所羈押，犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員應當在看守所內進行訊問，而且明確規(guī)定“犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內辦結的，對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人對于人民法院、人民檢察院或者公安機關采取強制措施法定期限屆滿的，有權要求解除強制措施”，“人民法院、人民檢察院和公安機關收到申請后，應當在三日以內作出決定；不同意變更強制措施的，應當告知申請人，并說明不同意的理由”。刑事訴訟法還規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院”。這些規(guī)定對于完善刑事羈押制度，充分保障被羈押人的權利，無疑具有重要的意義。而它們之所以被寫入刑事訴訟法，應該說，與近年來檢察機關在改革過程中同有關國家機關密切配合，積極防止和糾正超期羈押，加強對看守所的法律監(jiān)督，有著密切的聯(lián)系。

又如，按照 1996 年刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關審查逮捕，主要是對公安機關移送的案卷材料和證據進行審查并作出決定。這意味著檢察機關在審查批準逮捕的時候，往往單方面地依據公安機關的意見。為了保證逮捕適用的公正性和準確性，最高人民檢察院從 2005 年起就要求實行審查逮捕時訊問犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民檢察院會同公安部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》，明確檢察機關在審查逮捕中認為證據存有疑問的，可以復核有關證據、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人；在以下四類案件中應當訊問犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事實、是否有逮捕必要等關鍵問題有疑點的；（2）案情重大、疑難、復雜的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有線索或者證據表明偵查活動可能存在刑訊逼供、暴力取證等違法犯罪行為的。在刑事訴訟法修改過程中，立法機關吸收了這項改革的成功經驗，明確規(guī)定：“人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑人：

（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；

（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的；

（三）偵查活動可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護律師的意見；辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見”。顯然，在檢察改革基礎上形成的這些規(guī)定進一步完善了審查批準逮捕程序。

再如，訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像是檢察機關推進司法民主的一項重大舉措，其改革成果也為本次刑訴法修改所采納。2005 年 11 月，高檢院制定并下發(fā)了《訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》，并明確了相關的技術規(guī)范，建立了訊問職務犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度。隨著該項工作的全面推開和不斷深化，檢察機關職務犯罪偵查水平不斷提高，對訊問活動的監(jiān)督和犯罪嫌疑人的人權保障得到進一步強化。刑事訴訟法修正案吸收了這一成功做法，第 121 條明確規(guī)定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應當全程進行，保持完整性”。這個規(guī)定，既是對檢察機關率先推行全程同步錄音錄像改革舉措的充分肯定，也是在吸取檢察機關多年實踐經驗的基礎上形成的。

此外，2010 年 6 月“兩高三部”聯(lián)合制發(fā)了《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規(guī)定》和《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“兩個證據規(guī)定”）。為了落實兩個證據規(guī)定，高檢院于 2010 年 12 月制發(fā)了關于適用兩個證據規(guī)定的指導意見，對非法證據排除的范圍、檢察機關對非法證據的處理、庭審中證據合法性的證明責任、證據合法性的證明、證據的調查核實及偵查人員出庭作證等問題作了進一步明確和規(guī)范。全國檢察機關據此切實排除非法證據，為刑事證據制度的修改完善積累經驗。在刑事訴訟法修改過程中，立法機關肯定了檢察機關在排除非法證據中的重要地位，也重點吸收了相關檢察改革的成果。

正如王兆國副委員長所指出的：“深化司法體制和工作機制改革，是中央從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的高度，作出的重要戰(zhàn)略部署。進一步規(guī)范司法行為，推進建設公正高效權威的社會主義司法制度，需要加快完善刑事訴訟制度。刑事訴訟法的修改，是貫徹落實中央深化司法體制和工作機制改革要求的具體舉措。”因此，以檢察改革為代表的司法體制和工作機制改革中的有益探索和成功經驗，被立法機關吸收或者借鑒而上升為法律規(guī)范，亦在情理之中。

三、刑事訴訟法修改對檢察改革提出的新課題

刑事訴訟法的修改，既吸收了檢察改革乃至整個司法體制和工作機制改革的成果，也為檢察改革提出了新的課題。刑事訴訟法對原有刑事訴訟制度的修改，需要檢察機關調整和改變原有的執(zhí)法觀念和辦案模式，進行工作機制創(chuàng)新；刑事訴訟法新設立的制度，需要檢察機關對內部機構的職責分工作出新的規(guī)定，或者調整原有的工作機制以滿足貫徹實施新的刑事訴訟法的要求。

第一，新增職能的分工問題。這次刑事訴訟法修改進一步擴大了檢察機關的訴訟職責，如何切實履行這些新增職責，是檢察機關必須思考的問題。例如，刑事訴訟法第 93 條規(guī)定，人民檢察院應當對羈押的必要性進行審查。這是此次刑事訴訟法修改賦予檢察機關的一項新的職責。這個職責應當由哪個部門具體行使，是一個需要研究解決的問題。有的人認為，審查批準逮捕和決定逮捕以及延長羈押期限的審查批準，都是由偵查監(jiān)督部門負責的，羈押必要性審查也應當由偵查監(jiān)督部門負責。有的人認為，監(jiān)所檢察部門對羈押的情況最了解，是否有必要繼續(xù)羈押，應當由監(jiān)所檢察部門負責審查，并且監(jiān)所檢察部門對羈押必要性進行審查，也符合決定權與執(zhí)行權相分離的原則。究竟羈押必要性審查的職責由哪個內設機構來履行更為合適，就涉及到一個檢察權內部的優(yōu)化配置問題，需要通過檢察體制和工作機制改革來完成。

第二，職務犯罪偵查模式的轉變問題。這次刑事訴訟法修改進一步強化了對被告人權利的保護，對偵查程序的規(guī)制也愈加嚴格，如明確規(guī)定犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人。辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽。犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員對其進行訊問，應當在看守所內進行。偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。這些規(guī)定，對檢察機關直接受理案件的偵查工作提出了新的挑戰(zhàn)，原來訊問犯罪嫌疑人的空間阻隔、信息封閉的辦案優(yōu)勢被打破，這就必然要引起職務犯罪偵查模式的轉變和偵查工作機制的創(chuàng)新，否則難以適應刑事訴訟法修改的需要。

第三，公訴模式的轉變問題。刑事訴訟法關于“適用簡易程序審理公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭”的規(guī)定（第 210 條第 2 款）、關于“人民檢察院提出抗訴的案件或者第二審人民法院開庭審理的公訴案件，同級人民檢察院都應當派員出席法庭”的規(guī)定（第 224 條）、關于“人民法院開庭審理的再審案件，同級人民檢察院應當派員出席法庭”的規(guī)定（第 245 條第 2 款），關于庭前會議的規(guī)定，關于非法證據排除的規(guī)定，關于“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關的事實、證據都應當進行調查、辯論”的規(guī)定（第 193 條），尤其是關于四個特別程序的規(guī)定，都給檢察機關的公訴活動帶來重大影響。這些規(guī)定，一方面大大增加了公訴部門的工作量，進一步加劇了公訴部門案多人少的矛盾；另一方面也賦予了公訴活動一些新的職能，必將引起公訴模式的改變。這都對檢察改革提出了新的課題，需要在以后的改革進程中加以解決。

第四，刑罰執(zhí)行監(jiān)督的機制改革問題。對刑罰執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，是檢察機關的一項重要職責。但過去，這種監(jiān)督一直是一種事后監(jiān)督，檢察機關提出的監(jiān)督意見往往因為有關的決定或者裁判已經執(zhí)行而難以發(fā)揮作用。為此，檢察機關在有關機關的配合下，積極推進刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序的改革。在這次刑事訴訟法修改過程中，立法機關總結了近年來檢察改革的實踐，對刑罰執(zhí)行監(jiān)督作了重大改革。刑事訴訟法第255、256 條規(guī)定：“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應當將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準機關提出書面意見”；“決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關應當將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關，決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查”。第 262、263 條規(guī)定：“被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，在執(zhí)行期間確有悔改或者立功表現，應當依法予以減刑、假釋的時候，由執(zhí)行機關提出建議書，報請人民法院審核裁定，并將建議書副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向人民法院提出書面意見”；“人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日以內，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應當在收到糾正意見后一個月以內重新組成合議庭進行審理，作出最終裁定”。這些規(guī)定改變了過去那種事后監(jiān)督的模式，使檢察機關有可能在決定機關變更刑罰執(zhí)行方式的同時，有針對性地提出監(jiān)督意見，實現對刑罰執(zhí)行活動的同步監(jiān)督。而這些規(guī)定的貫徹執(zhí)行，同樣需要改革檢察機關監(jiān)所檢察工作機制。

總之，由于檢察機關參與刑事訴訟的整個過程，刑事訴訟法的修改完善，必然引起檢察體制和工作機制的改革。檢察機關應當根據刑事訴訟法的修改情況，調整內部職責分工，更新工作機制，保證新的刑事訴訟法在檢察工作中得到全面貫徹和切實遵守。