第一篇：我國勞動教養(yǎng)制度的改革與完善

我國勞動教養(yǎng)制度的改革與完善

摘 要： 勞動教養(yǎng)制度對維護(hù)我國社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，但該制度在實(shí)施過程中暴露出了許多問題，如與國際人權(quán)公約和聯(lián)合國刑事司法準(zhǔn)則的基本價(jià)值目標(biāo)、人權(quán)保障原則、正當(dāng)程序原則、人人享有不受強(qiáng)迫勞動權(quán)等存在明顯的沖突，我國勞動教養(yǎng)制度的改革與完善。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和司法實(shí)踐情況，勞動教養(yǎng)制度的改革方式應(yīng)是在基本目標(biāo)的指引下，通過出臺勞動教養(yǎng)立法、控制勞動教養(yǎng)的適用范圍、推動勞動教養(yǎng)程序司法化，最終實(shí)現(xiàn)勞動教養(yǎng)的法治化。

關(guān)鍵詞： 勞動教養(yǎng)制度； 國際人權(quán)準(zhǔn)則； 改革與完善。

我國勞動教養(yǎng)制度產(chǎn)生于特殊歷史背景下，這一制度產(chǎn)生伊始就存在著很多問題，隨著實(shí)踐的發(fā)展，這些問題不但沒有解決，反而有擴(kuò)大的趨勢。作為一項(xiàng)剝奪公民人身自由的制度，勞動教養(yǎng)直接關(guān)涉公民基本人權(quán)問題，其“對于尚不夠刑事處罰的違法行為人，適用名義上是行政處罰但實(shí)質(zhì)上類似于刑罰的勞動教養(yǎng)……與聯(lián)合國刑事司法準(zhǔn)則的要求相去甚遠(yuǎn)”①。國際人權(quán)準(zhǔn)則是國際社會對人權(quán)保障的最低要求。為了促進(jìn)我國勞動教養(yǎng)制度的完善，既保留其維護(hù)社會穩(wěn)定的功能，又防止其被不當(dāng)利用而侵犯公民合法權(quán)利，也為了促進(jìn)這一制度與國際法準(zhǔn)則的統(tǒng)一，需要將其置于國際人權(quán)準(zhǔn)則視野下進(jìn)行審視。

一、國際人權(quán)準(zhǔn)則視野下我國勞動教養(yǎng)制度存在的突出問題。

（一）勞動教養(yǎng)的正當(dāng)程序缺失。

作為國際人權(quán)規(guī)范體系的憲章性文件，《世界人權(quán)宣言》明確指出，國家為了維護(hù)國內(nèi)秩序或?yàn)榱吮Ｗo(hù)其他人的人權(quán)，可以對侵害他人權(quán)利者的自由進(jìn)行一定的限制，這種限制應(yīng)當(dāng)符合法律的要求，尤其要符合各國國內(nèi)法所規(guī)定的程序要求。據(jù)此，正當(dāng)程序是國家剝奪公民自由的正當(dāng)性基礎(chǔ)。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第九條也明確規(guī)定，剝奪公民的人身自由不僅應(yīng)當(dāng)符合實(shí)體法的要求，還要滿足程序法的要求，如使被剝奪權(quán)利者能被迅速帶見審判官或其他依法行使司法權(quán)的官員。聯(lián)合國大會 1988 年通過的《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》對受拘留或監(jiān)禁的人的權(quán)利作了詳細(xì)規(guī)定： 剝奪公民自由只能由稱職、公正、獨(dú)立的法官或享有司法權(quán)的官員依法定程序進(jìn)行； 應(yīng)當(dāng)保障被剝奪自由人獲得律師幫助的權(quán)利； 司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行持續(xù)審查。我國的勞動教養(yǎng)屬于該規(guī)定中“因定罪以外被剝奪人身自由”的“拘留”。

我國勞動教養(yǎng)制度對國際人權(quán)準(zhǔn)則要求的限制公民人身自由的正當(dāng)程序原則的背離表現(xiàn)在：（1）勞動教養(yǎng)由公安機(jī)關(guān)提出申請、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行并決定予以變更或解除，公安機(jī)關(guān)集偵、控、審、執(zhí)行于一身，外部監(jiān)督十分乏力，這對于人權(quán)的保障極為不利。（2）當(dāng)事人根本無法獲得律師的幫助。

（3）法官沒有事先審查的權(quán)力，即使其事后通過行政訴訟的方式進(jìn)行審查，由于現(xiàn)實(shí)中各種因素的掣制，實(shí)際上其難以做到稱職、公正、獨(dú)立地進(jìn)行審查。（4）勞動教養(yǎng)過程中的持續(xù)審查機(jī)制缺失。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》，被勞動教養(yǎng)者的人身自由應(yīng)當(dāng)被剝奪到勞動教養(yǎng)期滿之日，期間只存在通過獎勵制度縮短勞動教養(yǎng)期限的可能。從國際人權(quán)準(zhǔn)則的要求來看，我國勞動教養(yǎng)制度是一個(gè)完全封閉式的制度，其對被勞動教養(yǎng)者利益的正當(dāng)程序保障不足。

（二）勞動教養(yǎng)與人人享有不受強(qiáng)迫勞動的權(quán)利的沖突。

早在 1930 年，國際勞工組織大會第 14 屆會議就通過了《強(qiáng)迫勞動公約》，規(guī)定徹底禁止“強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動”（指以懲罰相威脅，強(qiáng)使任何人從事其本人不曾表示自愿從事的所有工作和勞務(wù)）;因法院判決有罪而被強(qiáng)制勞動的，不屬于應(yīng)當(dāng)制止的強(qiáng)制勞動。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第八條明確規(guī)定： 任何人不應(yīng)被要求從事強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動； 對于被國家剝奪自由的人或者因其他原因被拘禁者，只有經(jīng)過了合格法庭的審查與裁判，其進(jìn)行的強(qiáng)制性工作或服務(wù)才不被視為應(yīng)予禁止的強(qiáng)制或強(qiáng)迫勞動。我國存在勞動改造和勞動教養(yǎng)兩種強(qiáng)制勞動的情況。勞動改造既符合《強(qiáng)迫勞動公約》的除外條件，也符合《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第八條的除外情形，不屬于應(yīng)予禁止的強(qiáng)迫勞動之列。但是，勞動教養(yǎng)的正當(dāng)性值得商榷。《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》等規(guī)范性文件都明確了通過勞動對違法行為人進(jìn)行教育改造的方式，依此，被勞動教養(yǎng)者必須參加勞動，雖然會“發(fā)給適當(dāng)工資”，但這種勞動并非以自愿為基礎(chǔ)，而是一種強(qiáng)制性的勞動懲戒，被勞動教養(yǎng)者沒有選擇的余地。依據(jù)《強(qiáng)迫勞動公約》，這種沒有被定罪即被要求強(qiáng)制勞動的情形屬于被制止的強(qiáng)制或強(qiáng)迫勞動。

依據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》，這種強(qiáng)制勞動雖然可以被允許，但應(yīng)以“依照法庭的合法命令”為前提，而我國的勞動教養(yǎng)僅依據(jù)公安機(jī)關(guān)的審批決定，其正當(dāng)性明顯不足。

二、我國勞動教養(yǎng)制度改革的基本目標(biāo)。

國內(nèi)學(xué)界對于勞動教養(yǎng)制度的去向產(chǎn)生了較大分歧。有學(xué)者認(rèn)為勞動教養(yǎng)不僅有存在合理性，其運(yùn)行也有合理性，沒必要廢除，應(yīng)在保留的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。②有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)徹底廢除勞動教養(yǎng)制度，不能有任何遷就。③筆者認(rèn)為，目前所有的改良型方案的確存在著“揚(yáng)湯止沸”的問題，徹底廢除勞動教養(yǎng)制度盡管可以達(dá)到“釜底抽薪”的效果，但卻是最難實(shí)施的一種方案。且不論其徹底廢除涉及刑罰與行政處罰對勞動教養(yǎng)的吸納（刑法與行政處罰法的大幅度修改本身就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程），單就廢除過程中的阻力，就有可能直接將此方案扼殺于搖籃之中。從我國司法改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，所有的改革方案最終還是要回到現(xiàn)實(shí)中，由解決一個(gè)一個(gè)具體的問題開始。因此，漸進(jìn)式改革才是勞動教養(yǎng)制度改革的行之有效的方式。這種漸進(jìn)式勞動教養(yǎng)制度改革的基本目標(biāo)是： 在保持勞動教養(yǎng)維護(hù)社會治安功能的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化正當(dāng)程序和人權(quán)保障理念對其的制約作用，實(shí)現(xiàn)勞動教養(yǎng)價(jià)值目標(biāo)的均衡化，適用范圍的最小化，對公民自由進(jìn)行處分的司法化，決定過程的訴訟化，執(zhí)行方式的開放化。

勞動教養(yǎng)價(jià)值目標(biāo)的均衡化，是指我國勞動教養(yǎng)制度改革應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會治安、人權(quán)保障和正當(dāng)程序價(jià)值的均衡，尤其要注重在勞動教養(yǎng)過程中保護(hù)被勞動教養(yǎng)者的合法權(quán)益，包括實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利； 只有通過正當(dāng)程序并經(jīng)適格的主體作出裁決，才能剝奪公民的人身自由。根據(jù)國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最有效的保障人權(quán)的方式往往是對正當(dāng)程序的遵守，因此，尤其要注意正當(dāng)程序?qū)趧咏甜B(yǎng)的控制作用，通過程序?qū)业膭趧咏甜B(yǎng)權(quán)力進(jìn)行控制，最終實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)。

勞動教養(yǎng)適用范圍的最小化，是指勞動教養(yǎng)對象范圍的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與刑罰一樣保持謙抑性與合法性，應(yīng)當(dāng)慎用、少用勞動教養(yǎng)，不得隨意擴(kuò)大其適用范圍。應(yīng)嚴(yán)格遵守我國《立法法》的規(guī)定，由法律對勞動教養(yǎng)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，其他任何規(guī)范性文件不得進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定或解釋。在縮小現(xiàn)有勞動教養(yǎng)對象范圍的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)以列舉的方式明確規(guī)定勞動教養(yǎng)的對象范圍； 對于范圍的擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定只有國家立法機(jī)關(guān)才有權(quán)進(jìn)行。

勞動教養(yǎng)對公民人身自由處分的司法化是指： 處分的審查與決定應(yīng)當(dāng)由中立的、獨(dú)立的司法主體進(jìn)行，按照國際通行的慣例，宜由法院進(jìn)行； 處分程序應(yīng)訴訟化，即勞動教養(yǎng)決定的作出應(yīng)當(dāng)有原告、被告的充分參與，法官不僅應(yīng)根據(jù)申請方提供的證據(jù)作出裁決，還應(yīng)充分聽取被勞動教養(yǎng)者的意見，原告、被告雙方可以進(jìn)行辯護(hù)、質(zhì)證。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須保障被勞動教養(yǎng)人員的獲得律師幫助權(quán)，管理制度《我國勞動教養(yǎng)制度的改革與完善》。我國勞動教養(yǎng)法中的律師幫助制度應(yīng)當(dāng)包含如下內(nèi)容： 明確規(guī)定當(dāng)事人有獲得律師幫助的權(quán)利； 在處分程序中增加權(quán)利告知程序； 建立法律援助制度； 明確規(guī)定律師在處分程序中所享有的各項(xiàng)權(quán)利，以及國家對這些權(quán)利的保障義務(wù)。

勞動教養(yǎng)執(zhí)行的開放化與人性化是指，勞動教養(yǎng)的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開放化方式，完全剝奪當(dāng)事人人身自由并不是唯一的執(zhí)行方式。我國勞動教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)與刑罰的執(zhí)行方式接軌，堅(jiān)持社會外矯正與社會內(nèi)矯正相結(jié)合。具體來說： 在勞動教養(yǎng)的期限上，堅(jiān)持以不定期為原則，只設(shè)定上限，原則上不設(shè)定下限，且規(guī)定被勞動教養(yǎng)者得依法隨時(shí)獲得釋放； 在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行方式上注重社區(qū)矯正的作用； 在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)允許被勞動教養(yǎng)者回家、外出等； 在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“矯治”第一、勞動第二。總之，應(yīng)當(dāng)以幫助被勞動教養(yǎng)者迅速回歸社會、成為有用的人為目標(biāo)，以文化教育和技能培訓(xùn)為主、勞動為輔，使勞動成為一種教育方式而不是為勞動教養(yǎng)場所“創(chuàng)收”的工具。

三、我國勞動教養(yǎng)制度改革的具體問題及其解決。

（一）勞動教養(yǎng)立法的主要內(nèi)容。

我國早在 20 世紀(jì) 80 年代就啟動了勞動教養(yǎng)法的立法工作。2011 年 3 月，全國人大常委會委員長吳邦國作全國人大常委會工作報(bào)告時(shí)表示，我國將抓緊制定《違法行為教育矯治法》。我國勞動教養(yǎng)立法應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)容：（1）明確勞動教養(yǎng)的性質(zhì)。目前立法的進(jìn)度已經(jīng)表明，勞動教養(yǎng)制度將主要用于“違法行為教育矯治”，因此勞動教養(yǎng)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以教育為主，不得要求不必要的勞動，最好取消強(qiáng)迫勞動，代之以技能培訓(xùn)與行為教育。（2）嚴(yán)格設(shè)定勞動教養(yǎng)的決定程序。應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)作出勞動教養(yǎng)決定的聽證程序； 增加被勞動教養(yǎng)人員的申辯權(quán)，被勞動教養(yǎng)人員及其委托的律師如果對勞動教養(yǎng)決定不服，可以向法院申訴，由法院裁決是否進(jìn)行勞動教養(yǎng)。（3）勞動教養(yǎng)期限的嚴(yán)格限制。修改目前勞動教養(yǎng)期限長達(dá) 1—3 年，必要時(shí)還可延長一年的規(guī)定，建議最長不超過一年半。（4）勞動教養(yǎng)管理的開放與人性化。勞動教養(yǎng)的場所應(yīng)當(dāng)是開放的（指在勞動教養(yǎng)場所內(nèi)部開放，并非對外開放），矯治對象在場所內(nèi)可以自由活動； 在必要的審查與限制下，允許矯治對象請假、周末回家、探親等。（5）勞動教養(yǎng)的定期審查與分流制度。勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)或者專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對勞動教養(yǎng)決定進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)教養(yǎng)已不必要，應(yīng)當(dāng)立即決定解除，不得有不必要的延遲。（6）勞動教養(yǎng)制度實(shí)施的監(jiān)督問題。對于勞動教養(yǎng)實(shí)施中的違法行為，檢察機(jī)關(guān)不僅有提出糾正意見的權(quán)力，必要時(shí)還可以啟動專門的調(diào)查和懲戒程序； 被勞動教養(yǎng)者及其律師有權(quán)直接將勞動教養(yǎng)處分提交法院進(jìn)行審查或復(fù)審。（7）被勞動教養(yǎng)者回歸社會的問題。國家或社會應(yīng)當(dāng)幫助被勞動教養(yǎng)者回歸社會； 應(yīng)當(dāng)建立被勞動教養(yǎng)者不良記錄消除制度，被勞動教養(yǎng)者在一定年限（如三年內(nèi)）如果不再有法定違法行為（不是任何違法行為），就應(yīng)當(dāng)消除其勞動教養(yǎng)記錄。

（二）勞動教養(yǎng)對象范圍的控制。

勞動教養(yǎng)對象范圍的限縮實(shí)際上是一項(xiàng)系統(tǒng)的法律修改工程，它不僅涉及勞動教養(yǎng)立法本身的修改，還需要促進(jìn)刑法、刑事訴訟法、行政處罰法對勞動教養(yǎng)部分內(nèi)容的吸納。

1.勞動教養(yǎng)對象范圍的實(shí)體法控制。首先，提高勞動教養(yǎng)的適用條件。勞動教養(yǎng)的適用應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本要件： 人身危險(xiǎn)性、行為的嚴(yán)重違法性、矯治的必要性和比例性。人身危險(xiǎn)性是指勞動教養(yǎng)的對象必須有再次危害社會治安或侵害他人的可能性； 行為的嚴(yán)重違法性是指勞動教養(yǎng)的對象必須有違法行為的存在，這種違法行為比較嚴(yán)重但沒有達(dá)到需要刑法調(diào)整的程度； 矯治的必要性和比例性是指勞動教養(yǎng)方式的選擇應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“除此之外，別無更優(yōu)”的原則，勞動教養(yǎng)期限應(yīng)當(dāng)與被勞動教養(yǎng)者的人身危險(xiǎn)性、行為違法性成比例，國家應(yīng)當(dāng)間隔性地對勞動教養(yǎng)的執(zhí)行進(jìn)行持續(xù)審查，一旦達(dá)到了矯正的目的，即應(yīng)解除勞動教養(yǎng)。其次，將一些輕微的、實(shí)際上沒有必要處以勞動教養(yǎng)的違法行為納入行政處罰的范圍。最后，通過對刑法的修改，降低部分罪的入罪條件，將實(shí)際上已構(gòu)成犯罪但目前由勞動教養(yǎng)規(guī)制的行為納入刑法的調(diào)整范圍。在降低入罪條件的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)刑罰執(zhí)行的多樣化，尤其要注重輕刑的非監(jiān)禁化（以罰金刑、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)矯正等方式執(zhí)行），建立輕罪“前科消滅制度”。

2.勞動教養(yǎng)對象范圍的程序法控制。實(shí)體法通過普適性的規(guī)范從整體上控制國家勞動教養(yǎng)權(quán)“觸角”的范圍，這種控制是抽象的、無法自我實(shí)現(xiàn)的，需要執(zhí)行者嚴(yán)格遵守法律方能真正實(shí)現(xiàn)。因此，必須對勞動教養(yǎng)的適用設(shè)定嚴(yán)格的程序，通過對程序的嚴(yán)格遵守，實(shí)現(xiàn)對國家權(quán)力的規(guī)制和對權(quán)利的保障，達(dá)到勞動教養(yǎng)的慎用、少用，最終實(shí)現(xiàn)在個(gè)案中控制勞動教養(yǎng)的適用。為此，必須實(shí)現(xiàn)勞動教養(yǎng)申請主體與決定主體的分離，建立勞動教養(yǎng)決定的聽證制度，明確規(guī)定當(dāng)事人申請解除勞動教養(yǎng)權(quán)及勞動教養(yǎng)持續(xù)審查等制度。

3.勞動教養(yǎng)對象范圍的證據(jù)控制。除非有證據(jù)證明并堅(jiān)持法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)對公民實(shí)行勞動教養(yǎng)，這是防止國家濫用勞動教養(yǎng)權(quán)的重要措施。我國《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》明確了勞動教養(yǎng)案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，即“違法犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)充分”，但實(shí)踐中是否達(dá)到了此證明標(biāo)準(zhǔn)存在疑問。我國目前勞動教養(yǎng)由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，缺乏外部監(jiān)督； 《勞動教養(yǎng)決定書》和《勞動教養(yǎng)通知書》高度格式化，沒有說理的過程，是否達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)也就難以判斷。因此，必須實(shí)現(xiàn)勞動教養(yǎng)決定過程的訴訟化，使控辯雙方在第三方主持下進(jìn)行公開證明、質(zhì)證、辯論，在此前提下設(shè)定證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)來控制勞動教養(yǎng)的適用。通過證據(jù)控制勞動教養(yǎng)的適用主要涉及五個(gè)問題：（1）明確需要證明的事項(xiàng)，包括違法行為及其危害性，行為人的人身危險(xiǎn)性及有再犯的可能、確有拘禁矯治的必要。（2）證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。（3）舉證責(zé)任的分配。勞動教養(yǎng)的申請者應(yīng)當(dāng)舉證證明適用勞動教養(yǎng)的必要性。（4）舉證不能的法律后果是不得對公民進(jìn)行勞動教養(yǎng)，沒有新的證據(jù)或事項(xiàng)，不得再次提起勞動教養(yǎng)申請。（5）勞動教養(yǎng)決定文書中應(yīng)當(dāng)寫明決定者依據(jù)證據(jù)形成心證的過程。

（三）勞動教養(yǎng)程序的司法化。

勞動教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)最終實(shí)現(xiàn)決定主體的中立化，最理想的主體是法官。勞動教養(yǎng)的審查決定程序應(yīng)當(dāng)完全實(shí)現(xiàn)訴訟化，申請對違法行為進(jìn)行勞動教養(yǎng)的人處于控訴者的地位，被申請人處于被告人的地位，雙方均有權(quán)聘任律師進(jìn)行幫助，被申請人如果符合法律援助的條件，國家應(yīng)當(dāng)為其提供免費(fèi)的法律援助。案件的證明責(zé)任在申請方，被申請人原則上不負(fù)證明責(zé)任，但其可以提供證據(jù)為自己辯解。經(jīng)過充分的質(zhì)證、辯論后，法院在聽取雙方意見的基礎(chǔ)上作出裁判。雙方對法院的裁判都有權(quán)利提出上訴。當(dāng)事人在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行過程中有權(quán)獲得律師的幫助，有權(quán)依法提出對勞動教養(yǎng)進(jìn)行審查的申請。執(zhí)行機(jī)關(guān)有義務(wù)每隔一定期限對勞動教養(yǎng)的執(zhí)行情況進(jìn)行審查，符合解除條件的，依法向法院提出解除勞動教養(yǎng)。必要時(shí)，法院也可以應(yīng)當(dāng)事人申請而啟動復(fù)查程序，決定是否繼續(xù)對申請人適用勞動教養(yǎng)。

第二篇：我國會計(jì)制度改革不足與完善

我國會計(jì)制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會計(jì)制度改革是會計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心。我國會計(jì)制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國際化進(jìn)程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會計(jì)制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會計(jì)制度，加快我國會計(jì)規(guī)范的國際化進(jìn)程，強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 會計(jì)制度；改革；不足；對策

自20世紀(jì)90年代初期開始，我國在會計(jì)領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會計(jì)制度的改革、會計(jì)手段的改革、會計(jì)管理體制的改革、會計(jì)教育的改革以及會計(jì)觀念的變革等，其中會計(jì)制度改革是會計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心，它不僅是會計(jì)改革成敗的決定性因素，而且反映著會計(jì)改革成效的優(yōu)劣。

一、我國會計(jì)制度改革的不足

（一）行業(yè)會計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營多元化發(fā)展的要求。隨著市場機(jī)制的日益完善和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的日益形成，多元化經(jīng)營將成為企業(yè)經(jīng)營的必然趨勢和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范要求企業(yè)對不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會計(jì)程序與方法進(jìn)行會計(jì)處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營企業(yè)會計(jì)核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財(cái)務(wù)會計(jì)信息。

2.不利于會計(jì)信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會計(jì)制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會計(jì)處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會計(jì)信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對潛在投資對象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對企業(yè)實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財(cái)務(wù)會計(jì)信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會不斷的改變投資對象，使資金經(jīng)常性地從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個(gè)行業(yè)，或同時(shí)分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財(cái)務(wù)會計(jì)制度。在這種情況下，投資主體要實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會計(jì)處理原則、程序和方法，這無疑加大了財(cái)務(wù)監(jiān)督的難度，影響財(cái)務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會計(jì)制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會計(jì)制度應(yīng)包括和覆蓋全部會計(jì)實(shí)務(wù)，使每一會計(jì)行為，每一會計(jì)事項(xiàng)都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會計(jì)制度應(yīng)是在會計(jì)目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會計(jì)制度構(gòu)成的有機(jī)體系。然而，我國現(xiàn)行的會計(jì)制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會計(jì)事項(xiàng)由國家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.一些現(xiàn)代會計(jì)分支尚未納入會計(jì)規(guī)范體系。近年來，隨著會計(jì)領(lǐng)域的改革開放以及會計(jì)理論研究的深化，一些新的會計(jì)分支，如人力資源會計(jì)、質(zhì)量成本會計(jì)、物價(jià)變動會計(jì)、金融工具會計(jì)等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會計(jì)分支，我國目前尚無具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識到需要通過會計(jì)系統(tǒng)確認(rèn)和計(jì)量人力資源的耗費(fèi)，需要核算與報(bào)告物價(jià)變動對企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績的影響，也需要核算和報(bào)告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會計(jì)人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會計(jì)處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會計(jì)規(guī)范體系不僅包括國家統(tǒng)一制定的各個(gè)層次的會計(jì)規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營特點(diǎn)和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會計(jì)核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財(cái)務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會計(jì)規(guī)范，而無完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會計(jì)制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實(shí)、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會計(jì)制度改革的國際化進(jìn)程緩慢

《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國會計(jì)在國際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進(jìn)展不盡人意。現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范在許多方面與國際會計(jì)準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計(jì)價(jià)等會計(jì)方法，國際會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國的會計(jì)準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國外被廣泛使用的會計(jì)程序和方法，在我國尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國的會計(jì)信息缺乏國際可比性，不能充分發(fā)揮其“國際性商業(yè)語言”的功能，這正如我國的涉外企業(yè)需要按照我國會計(jì)準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會計(jì)準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會計(jì)報(bào)表，并分別由不同國別的注冊會計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。這充分表明，由于會計(jì)規(guī)范的差異，一方面使我國涉外企業(yè)的會計(jì)工作量增大，會計(jì)信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國際性競爭，另一方面有礙于我國市場經(jīng)濟(jì)的國際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營的國際化拓展。

（四）現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國，自《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》出臺后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會計(jì)制度，對相關(guān)事項(xiàng)的核算與報(bào)告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對公司制企業(yè)的財(cái)務(wù)會計(jì)作了一系列規(guī)定，《公開發(fā)行股票公司信息披露實(shí)施細(xì)則》第三章對上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會計(jì)制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報(bào)表種類的設(shè)置為例，工商企業(yè)會計(jì)制度規(guī)定應(yīng)編制的財(cái)務(wù)報(bào)表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財(cái)務(wù)狀況變動表、利潤分配表和主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個(gè)基本財(cái)務(wù)報(bào)表外，還應(yīng)編制財(cái)務(wù)情況說明斗書，對主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表）則沒有明確要求。新近出臺的假份有限公司會計(jì)制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤分配表以及分部營業(yè)利潤和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會計(jì)人員在實(shí)務(wù)操作中無所適從。比如一個(gè)從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會計(jì)制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類型企業(yè)按照不同的規(guī)定進(jìn)行處理，損害會計(jì)信息的可比性。

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第三篇：勞動教養(yǎng)制度改革與我國法律制裁體系的完善

勞動教養(yǎng)制度改革與我國法律制裁體系的完善 [ 趙培榮 ]——(2009-5-10)/ 已閱16776次

勞動教養(yǎng)制度改革與我國法律制裁體系的完善

趙培榮

摘要：本文考察了我國勞動教養(yǎng)制度的建立、發(fā)展和歷史作用，分析了我國勞動教養(yǎng)制度在實(shí)體、程序、執(zhí)行方面存在的問題以及當(dāng)前勞動教養(yǎng)制度的改革所取得的成果，在對當(dāng)前理論和實(shí)踐工作者提出的關(guān)于勞動教養(yǎng)制度改革的幾種主要觀點(diǎn)進(jìn)行評析之后，指出勞動教養(yǎng)立法應(yīng)當(dāng)跳出單純地為勞動教養(yǎng)制度尋求法律依據(jù)的思維模式，應(yīng)把它放在完善我國法律體系的大背景下，充分吸收和借鑒勞動教養(yǎng)制度的合理成份，以及近年來勞動教養(yǎng)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，從全新的角度重新構(gòu)建我國的法律制裁體系，進(jìn)而提出了包括廢除勞動教養(yǎng)制度和拘役、管制刑，設(shè)立“強(qiáng)制教養(yǎng)”為刑罰中的主刑，“社區(qū)矯正”為刑罰中的附加刑，并把現(xiàn)行的“收容教育”改造為“矯正教育”，作為一種非刑罰方法在刑法中加以規(guī)定等在內(nèi)的一系列改革措施，從而完善我國的法律制裁體系。

目錄 引言

1.我國勞動教養(yǎng)制度的建立、發(fā)展與歷史作用 1.1 我國勞動教養(yǎng)制度的發(fā)展歷程 1.2 我國勞動教養(yǎng)制度的歷史作用 2．勞動教養(yǎng)制度存在的問題

2.1 勞動教養(yǎng)制度在實(shí)體上存在的問題 2.1.1 勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)缺乏明確的界定

2.1.2 勞動教養(yǎng)的對象被不斷擴(kuò)大，且與刑罰、行政處罰的對象重復(fù) 2.1.3 勞動教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù) 2.2 勞動教養(yǎng)在程序上存在的問題

2.2.1 勞動教養(yǎng)在審批程序中存在的問題

2.2.2 在保障勞動教養(yǎng)人員權(quán)利救濟(jì)上存在的問題 2.2.3 許多程序上的制度和措施均無明確規(guī)定 2.3 勞動教養(yǎng)在執(zhí)行中存在的問題 2.3.1 現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的執(zhí)行模式 2.3.2 勞動教養(yǎng)執(zhí)行中存在的問題 3.勞動教養(yǎng)制度改革的探索

3.1 勞動教養(yǎng)管理制度改革——三種管理模式的探索 3.2 勞動教養(yǎng)教育矯治模式的創(chuàng)新 3.3 勞動教養(yǎng)戒毒模式的探索與研究 4.改革勞動教養(yǎng)制度的思考

4.1 勞動教養(yǎng)制度改革的主要觀點(diǎn)辨析 4.1.1 保留說 4.1.2 廢除說 4.1.3 變革說

4.2 勞動教養(yǎng)立法不能出臺的主要原因 4.2.1 勞動教養(yǎng)立法缺乏基本的理論支撐

4.2.2 我國現(xiàn)行法律體系缺乏勞動教養(yǎng)立法必需的法制基礎(chǔ)

4.2.3 目前提出的各種方案的局限性也是勞動教養(yǎng)立法難產(chǎn)的原因之一 4.3 重構(gòu)我國法律制裁體系的必要性和可能性

4.3.1 我國法律制裁體系中制裁措施的銜接存在空檔.3.2 我國法律制裁體系的結(jié)構(gòu)存在功能性缺陷

4.3.3 我國刑罰中的管制、拘役都存在巨大的缺陷，必須予以完善 4.3.4 我國現(xiàn)行的收容教育制度存在著同勞動教養(yǎng)制度類似的各種弊端 4.3.5 重構(gòu)我國法律制裁體系已具備必要的理論和實(shí)踐基礎(chǔ) 4.4 重構(gòu)我國法律制裁體系的方案設(shè)計(jì)

4.4.1 廢除勞動教養(yǎng)和拘役刑，設(shè)置“強(qiáng)制教養(yǎng)”為刑罰中的主刑 4.4.2 廢除管制刑，設(shè)置“社區(qū)矯正”為附加刑 4.4.3 把“收容教育”改為“矯正教育”，作為一種非刑罰化的處理方式 4.5 結(jié)語 參考文獻(xiàn)

引言

勞動教養(yǎng)制度是一項(xiàng)具有中國特色的重要司法制度，它在鞏固社會主義政權(quán)、維護(hù)社會治安、預(yù)防和減少犯罪等方面發(fā)揮了重要的作用。但由于其歷史的局限性，這項(xiàng)制度從它建立之初便存在著巨大的缺陷，特別是隨著我國社會政治、經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，以及我國民主與法制建設(shè)的日趨完善，這項(xiàng)制度方方面面的不合理性日益凸現(xiàn)，無論是從政治、理論、法治建設(shè)，還是在適應(yīng)國際人權(quán)斗爭方面均要求必須對勞動教養(yǎng)制度進(jìn)行重新構(gòu)建。為此，理論界和實(shí)踐部門都進(jìn)行了深入的探討和研究，特別是近年來，全國各勞動教養(yǎng)單位不斷推進(jìn)創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)工作特色和勞動教養(yǎng)制度的改革，為勞動教養(yǎng)制度的立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。全國人大也幾次將勞動教養(yǎng)立法列入立法計(jì)劃，從而修改和完善勞動教養(yǎng)制度。但這項(xiàng)法律至今難產(chǎn)，究其原因，是勞動教養(yǎng)制度的改革涉及了我國整個(gè)行政和刑事制裁體系的變革，并對我國現(xiàn)行的諸多法律法規(guī)產(chǎn)生明顯的影響。所以，我們應(yīng)當(dāng)把勞動教養(yǎng)立法放在完善我國法律體系的大背景下，充分吸收和借鑒勞動教養(yǎng)制度的合理成份，以及近年來勞動教養(yǎng)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，從全新的角度重新構(gòu)建我國的法律制裁體系，這樣，才能從根本上解決勞動教養(yǎng)制度的合理性合法性危機(jī)，為我國的勞動教養(yǎng)制度找到真正的出路。本文考察了我國勞動教養(yǎng)制度的歷史發(fā)展、性質(zhì)、存在的缺陷、重新構(gòu)建的爭議等方面的內(nèi)容，并根據(jù)我國各勞動教養(yǎng)單位創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)工作特色及勞動教養(yǎng)管理制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果，提出對我國法律制裁體系進(jìn)行重新構(gòu)建的一系列建議，希望能對立法工作起到一定的借鑒作用。

1.我國勞動教養(yǎng)制度的建立、發(fā)展與歷史作用 1.1 我國勞動教養(yǎng)制度的發(fā)展歷程

我國的勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)建于上個(gè)世紀(jì)50年代。1955年，我國在全國范圍內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動基本結(jié)束，新生的人民民主專政政權(quán)得到基本的穩(wěn)固。但在當(dāng)時(shí)歷史條件下，全國的政治形勢、社會形勢仍然比較嚴(yán)峻。為此，1955年8月25日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，明確規(guī)定：對在肅反運(yùn)動中清查出來的反革命分子和其他分子，除判處死刑的和因?yàn)樽餇钶^輕、坦白徹底或因?yàn)榱⒐Χ鴳?yīng)繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不宜繼續(xù)留用，放到社會上去又會增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動教養(yǎng)，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但應(yīng)集中起來，替國家做工，由國家發(fā)給一定的工資。這是黨中央提出的第一個(gè)關(guān)于勞動教養(yǎng)的指示。1956年1月10日，黨中央又發(fā)布了《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》，對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)和管理等問題作了原則的規(guī)定。從此，勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)陸續(xù)在全國各地建立起來。1957年8月1日，經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，這一決定被理論界和司法界視為我國第一部勞動教養(yǎng)法規(guī)，也被視為我國勞動教養(yǎng)作為一項(xiàng)重要的法律制度正式建立的標(biāo)志。由于“左”的錯(cuò)誤思潮的影響，勞動教養(yǎng)工作在全國范圍內(nèi)愈見擴(kuò)大，收容范圍和對象也突破了該決定的規(guī)定，全國范圍大辦勞教，審批權(quán)限和程序也沒有得到很好地遵守。到文化大革命期間，勞動教養(yǎng)工作遭到破壞，基本上處于停辦狀態(tài)。盡管當(dāng)時(shí)也做出了在大中城市恢復(fù)的努力，但由于當(dāng)時(shí)的歷史原因，勞動教養(yǎng)也基本上沒有得到恢復(fù)。1978年黨的十一屆三中全會后，勞動教養(yǎng)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，國家制訂和頒布了一系列關(guān)于勞動教養(yǎng)的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，勞動教養(yǎng)工作全面恢復(fù)并得到較快的發(fā)展。1979年11月29日經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院于12月5日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》。1982年1月21日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部發(fā)布了《勞動教養(yǎng)試行辦法》，對勞動教養(yǎng)的具體實(shí)施作了詳細(xì)規(guī)定。此后，全國人大常委會又根據(jù)社會治安領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問題，在1986年通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》，1990年通過的《關(guān)于禁毒的決定》、1991年通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》等法律中對勞動教養(yǎng)的對象作了擴(kuò)大。此外，一些行政法規(guī)、司法解釋及有關(guān)規(guī)范性文件也對勞動教養(yǎng)工作做了補(bǔ)充。特別是，1991年至1993年，司法部先后以部令的形式發(fā)布了7個(gè)有關(guān)勞動教養(yǎng)的行政規(guī)章，包括《勞動教養(yǎng)人員生活衛(wèi)生管理辦法》、《勞改勞教工作干警行為準(zhǔn)則》、《勞動教養(yǎng)管理工作執(zhí)法細(xì)則》、《勞動教養(yǎng)管理工作若干制度》、《勞動教養(yǎng)人員守則》和《勞動教養(yǎng)教育工作規(guī)定》等，對勞動教養(yǎng)工作的各個(gè)方面都做了詳細(xì)具體的規(guī)定，使勞動教養(yǎng)工作全面走上了規(guī)范化的道路。1994年1月，司法部根據(jù)國務(wù)院的指示精神，在全國司法廳（局）長會議上提出了創(chuàng)建現(xiàn)代化文明勞教所的奮斗目標(biāo)。在隨后的十余年中，全國各地勞動教養(yǎng)場所的創(chuàng)建工作取得了很大成就，創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)工作特色方面也取得重大進(jìn)展，封閉式、半開放式、開放式三種管理模式逐步推廣，教育手段呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，教育水平不斷提高，戒毒模式的探索多有成效，為勞動教養(yǎng)制度未來的改革發(fā)展提供了實(shí)踐依據(jù)。近年來，勞動教養(yǎng)場所的勞教人員構(gòu)成發(fā)生了明顯的變化。戒毒勞動教養(yǎng)人員的比重已經(jīng)超過了勞動教養(yǎng)人員總數(shù)的50%，個(gè)別省份已經(jīng)超過了90%，并有繼續(xù)增長的趨勢。多次被勞動教養(yǎng)人員所占比例不斷上升，異地作案和負(fù)案在教人員也在不斷增加。現(xiàn)在，全國共有勞動教養(yǎng)場所300多個(gè)，民警職工10萬余人，共收容勞動教養(yǎng)人員26萬多人。

1.2 我國勞動教養(yǎng)制度的歷史作用

勞動教養(yǎng)，是我國社會主義革命和建設(shè)中的一大創(chuàng)舉，是一項(xiàng)具有中國特色的社會主義法律制度。自1957年正式創(chuàng)建以來，迄今已走過50余年的風(fēng)雨歷程。這50余年來，全國各地勞動教養(yǎng)場所共收容改造了300多萬名勞動教養(yǎng)人員，成功挽救了一批又一批的有違法和輕微犯罪行為的失足者，教育轉(zhuǎn)化了大批的反黨反社會主義的“法輪功”癡迷分子，使一大批的毒品受害者成功戒除了毒癮，走上了新生。這些人，經(jīng)過勞動教養(yǎng)場所的教育和轉(zhuǎn)化，重返社會后大多數(shù)都能夠遵紀(jì)守法，成為了自食其力的新人。勞動教養(yǎng)制度為維護(hù)國家政治和社會穩(wěn)定、預(yù)防和減少犯罪發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，通過組織和發(fā)展勞教生產(chǎn)，不僅為社會創(chuàng)造了物質(zhì)財(cái)富，也從經(jīng)濟(jì)上減輕了國家執(zhí)行勞動教養(yǎng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并為我國社會主義法律體系的發(fā)展和完善做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。

2．勞動教養(yǎng)制度存在的問題

勞動教養(yǎng)制度是我國迄今為止存在問題最多，涉及范圍最廣、矛盾最為尖銳的一項(xiàng)法律制度，全國的理論和實(shí)踐工作者對于勞動教養(yǎng)制度存在的問題多有論述，且角度也各不相同。本文下面從勞動教養(yǎng)制度在實(shí)體、程序以及執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行簡要論述。2.1 勞動教養(yǎng)制度在實(shí)體上存在的問題 2.1.1 勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)缺乏明確的界定(一)勞動教養(yǎng)制度性質(zhì)的演變過程

我國的勞動教養(yǎng)制度并不像我國的刑罰、治安管理處罰，也不像國外的保安處分等制度，性質(zhì)很明確，在其發(fā)展過程中也沒有什么變化。我國勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)從創(chuàng)辦、發(fā)展到現(xiàn)階段發(fā)生了很大的變化。在理論界對勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)一直都有不同的觀點(diǎn)，與該制度在不同階段的演變過程有著直接的聯(lián)系。

（1）勞動教養(yǎng)在創(chuàng)建時(shí)不是處罰，而是具有安置就業(yè)的性質(zhì)。創(chuàng)建勞動教養(yǎng)的一個(gè)重要原因，是為了減少社會失業(yè)人員，且收容對象基本上已收到過處罰，被勞動教養(yǎng)人員享受合理的工資待遇，可以按照工資制度評定工資，勞動教養(yǎng)沒有規(guī)定期限。1956年1月，《中共中央關(guān)于各省、市、區(qū)立即籌辦勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》中明確規(guī)定：在勞動教養(yǎng)期間，不但準(zhǔn)許他們依照規(guī)定有一定行動自由，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)他們的勞動發(fā)給合理的工資。為了照顧開始勞動教養(yǎng)時(shí)可能發(fā)生的實(shí)際困難，在頭一、二年內(nèi)，可按照他們原工資的百分之七十左右發(fā)給，以后可以按照工資制度評定工資。

（2）勞動教養(yǎng)在創(chuàng)立初期，明確為強(qiáng)制性教育改造措施，仍兼有安置就業(yè)性質(zhì)。1957年8月經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)頒布的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》明確規(guī)定：“勞動教養(yǎng)是對被勞動教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種辦法。”（3）勞動教養(yǎng)在恢復(fù)發(fā)展時(shí)期逐漸演變?yōu)樾姓幜P。1982年1月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定：“勞動教養(yǎng)，是對被教人員實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。”這時(shí)沒有再提安置就業(yè)的性質(zhì)，同時(shí)明確為行政措施，雖然沒有明確是行政處罰，但已按行政處罰對待，如在收容的6種人中有5種人是有違法犯罪行為而不夠刑事處分的，有一種人是屬于單位內(nèi)部拒絕勞動，破壞紀(jì)律，擾亂秩序，不聽勸告和制止的，而關(guān)于勞動教養(yǎng)1-3年期限及延長勞動教養(yǎng)期限的規(guī)定更使勞動教養(yǎng)具有了處罰的性質(zhì)。

1986年9月由全國人大常委會通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第30條和第32條規(guī)定：對賣淫嫖娼、介紹或者容留賣淫嫖娼、賭博或?yàn)橘€博提供條件，制作、復(fù)制、出售、出租或者傳播淫穢制品等違反治安管理的行為可以依照規(guī)定實(shí)行勞動教養(yǎng)，可見勞動教養(yǎng)又被作為治安管理處罰的措施而被使用。

1991年11月1日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》白皮書“關(guān)于勞動教養(yǎng)及被勞動教養(yǎng)者的權(quán)利”中明確指出：“勞動教養(yǎng)不是刑事處罰，而是行政處罰。”《中國的人權(quán)狀況》白皮書，雖然不屬于法律、法規(guī)，但是代表我國政府向世界公布的、具有權(quán)威性的文件，表明了我國政府對勞動教養(yǎng)性質(zhì)的定位。

1995年2月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄管理和勞動教養(yǎng)工作的通知》明確指出：勞動教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對勞動教養(yǎng)人員重在教育，立足挽救，把勞動教養(yǎng)場所辦成教育挽救他們的特殊學(xué)校。實(shí)際上明確了勞動教養(yǎng)是屬于治安行政處罰的性質(zhì)。（4）近年來關(guān)于勞動教養(yǎng)性質(zhì)的官方表述為“強(qiáng)制性教育挽救措施”。如2002年5月24日《法制日報(bào)》以及司法部勞教局的官方網(wǎng)站上《中國勞動教養(yǎng)制度簡介》中對勞動教養(yǎng)制度的描述為：“依照法律規(guī)定，勞動教養(yǎng)不是刑事處罰，而是為維護(hù)社會治安，預(yù)防和減少犯罪，對輕微違法犯罪人員實(shí)行的一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施。”司法部勞教局主辦的《中國勞動教養(yǎng)》2005年第5-6期以司法部勞教局黨總支名義發(fā)表的《發(fā)揮勞教工作職能作用，為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)》一文中指出：“勞動教養(yǎng)是一種教育矯治措施而不是懲罰措施，在這一點(diǎn)上不同于刑罰”，“勞動教養(yǎng)制度是具有中國特色的法律制度，是處于刑罰和行政處罰之間的對違法和輕微犯罪人員采取的強(qiáng)制性教育挽救措施。”雖然表述略有不同，但均強(qiáng)調(diào)了它的行政性、強(qiáng)制性和教育性。

以上提到的法律法規(guī)、法規(guī)性文件及有關(guān)文章對勞動教養(yǎng)制度性質(zhì)的表述，一方面反映了我國勞動教養(yǎng)制度性質(zhì)的演變過程，另一方面，由于其不同的表述和特殊的適用程序、執(zhí)行模式使人們對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)莫衷一是，無法斷定誰是誰非，也引起了國際國內(nèi)社會各界的爭論和批評。二)學(xué)術(shù)界關(guān)于勞動教養(yǎng)性質(zhì)的不同觀點(diǎn)和提法

在我國目前的法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界，就勞動教養(yǎng)的性質(zhì)問題，主要存在以下幾種不同的觀點(diǎn)和提法：①勞動教養(yǎng)只是一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施，不是一種處罰。其理由是：現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定勞動教養(yǎng)是處罰，卻明文定位是“一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施”；②勞動教養(yǎng)的本質(zhì)是一種行政處罰，或者叫最高行政處罰、治安行政處罰、治安管理處罰。因?yàn)閺膭趧咏甜B(yǎng)的執(zhí)法過程看，勞動教養(yǎng)已經(jīng)是一種限制人身自由的法律制裁措施，而不僅僅是一種強(qiáng)制措施，且現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)也已經(jīng)將勞動教養(yǎng)作為行政處罰來適用；③勞動教養(yǎng)屬于一種刑事處罰，或者叫輕刑罰。這種觀點(diǎn)從勞動教養(yǎng)收容對象的確定，勞動教養(yǎng)處罰的嚴(yán)厲性，現(xiàn)行一些法規(guī)的規(guī)定，勞動教養(yǎng)在打擊刑事犯罪活動中所起的作用，其與勞改制度的諸多相似之處等方面對該觀點(diǎn)加以說明和闡釋；④勞動教養(yǎng)應(yīng)定性為保安處分。其理由是，勞動教養(yǎng)預(yù)防犯罪，防衛(wèi)社會的目的、收容對象、執(zhí)行方式類似于國外的保安處分制度；⑤“勞動教養(yǎng)既不是行政處罰也不是刑事處罰，而是一種獨(dú)立于兩種處罰之間的教養(yǎng)處遇”，或者“是處于刑罰和行政處罰之間的對違法和輕微犯罪人員采取的強(qiáng)制性教育挽救措施”。

可以看出，盡管勞動教養(yǎng)制度在我國施行已達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久，但對其性質(zhì)的定位仍然處于一種模糊與混淆的狀態(tài)，而這樣一種現(xiàn)狀也必然導(dǎo)致這項(xiàng)制度在我國法律體系中難以找到自己的合理位置，而且，這種混淆在其制度運(yùn)作上也必然產(chǎn)生出混亂后果。

(三)現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)辨析

性質(zhì)是事物區(qū)別于其他事物的本質(zhì)屬性，是事物所具有的特質(zhì)。勞動教養(yǎng)制度作為一種限制人身自由的措施，其性質(zhì)定位不是由哪一部法律法規(guī)甚至哪一份文件的表述所決定的，也不會取決于哪位專家學(xué)者的觀點(diǎn)和看法。筆者認(rèn)為，勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是由被勞動教養(yǎng)的人在勞動教養(yǎng)過程中所受到的各種處遇的屬性所決定。從勞動教養(yǎng)的價(jià)值取向上看，勞動教養(yǎng)是對那些人身危險(xiǎn)性較強(qiáng)的人實(shí)行的一種強(qiáng)制性教育挽救措施，強(qiáng)調(diào)其教育性和預(yù)防性，從這一點(diǎn)上看類似于西方的保安處分；而從勞動教養(yǎng)決定程序來看，因?yàn)閯趧咏甜B(yǎng)是由治安行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)辦案，由勞動教養(yǎng)管理委員會（實(shí)質(zhì)上還是公安機(jī)關(guān)）審批，不服勞動教養(yǎng)決定則可以向政府法制部門申請行政復(fù)議，或者向人民法院提起行政訴訟，所以勞動教養(yǎng)具有行政處罰的部分特征；但是從被勞動教養(yǎng)人員實(shí)際承擔(dān)的法律后果看，長達(dá)１到４年的期限和類似于監(jiān)禁的執(zhí)行模式，顯然，勞動教養(yǎng)具有十分明顯的刑罰的特征。

作為一種限制人身自由的措施，確定勞動教養(yǎng)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)不能回避以下兩個(gè)問題：一是勞動教養(yǎng)是一種強(qiáng)制措施還是處罰。強(qiáng)制措施與處罰的區(qū)別歸根到底，在于強(qiáng)制措施是對危險(xiǎn)性的預(yù)防，是前瞻性的，而處罰是對危害行為的懲罰，是回顧性的，采取強(qiáng)制措施之后還可能因其行為的危害性而被處罰。顯然，勞動教養(yǎng)是對違法者應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的制裁措施，盡管也有著通過教育改造防止被勞動教養(yǎng)人員再次違法的目的和功能，但從其適用條件和嚴(yán)厲程度來看無疑應(yīng)當(dāng)屬于一種處罰。另一個(gè)問題，是具有行政性還是刑事性。如上所述，勞動教養(yǎng)在決定程序上采取的是行政程序，但從其嚴(yán)厲程度和執(zhí)行模式看，說其具有刑事性應(yīng)當(dāng)不算為過，盡管近年來隨著勞動教養(yǎng)辦特色工作的逐步深入，這種刑事性的特征正在逐漸淡化。也有學(xué)者認(rèn)為勞動教養(yǎng)是介于行政和刑事之間的一種制度，但從我國法律體系的完整性來看，在行政法律體系和刑事法律體系之間并未留有勞動教養(yǎng)制度存在的空間。

綜上所述，任何對勞動教養(yǎng)制度的定性必須回答以上兩個(gè)問題，任何回避這兩個(gè)問題的做法只能導(dǎo)致認(rèn)識上的誤解和實(shí)踐中的混亂。所以，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度應(yīng)當(dāng)是一種適用行政程序的，具有刑罰特征的處罰制度。這是一種客觀存在，但這種存在并不能代表它就是合理合法的，相反，正是由于這種客觀存在，才引起了理論界和實(shí)踐工作部門對勞動教養(yǎng)制度的爭議和重新構(gòu)建勞動教養(yǎng)制度的研究。

2.1.2 勞動教養(yǎng)的對象被不斷擴(kuò)大，且與刑罰、行政處罰的對象重復(fù)

《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定了4類勞動教養(yǎng)對象，《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定了6類勞動教養(yǎng)對象，可以歸納為如下6種情形：①罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子，反黨反社會主義分子；②結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火等犯罪團(tuán)伙中，不夠刑事處分的；③有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法行為，屢教不改，不夠刑事處分的；④聚眾斗毆，尋釁滋事，煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；⑤有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀(jì)律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和生活秩序，妨礙公務(wù)，不聽勸告和制止的；⑥教唆他人違法犯罪不夠刑事處分的。相關(guān)的法律法規(guī)關(guān)于勞動教養(yǎng)對象的規(guī)定主要有： 《治安管理處罰條例》

第三十條：嚴(yán)厲禁止賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處15日以下拘留、警告、責(zé)令具結(jié)悔過或者依照規(guī)定實(shí)行勞動教養(yǎng)。

第三十二條：嚴(yán)厲禁止下列行為：①賭博或者為賭博提供條件的；②制作、復(fù)制、出售、出租或者傳播淫書、淫畫、淫穢錄像或者其他淫穢物品的。有上述行為之一的，處15日以下拘留，可以單處或者并處3000元以下罰款或者依照規(guī)定實(shí)行勞動教養(yǎng)。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》 第八條：吸食、注射毒品成癮的，除依照前款規(guī)定處罰外，予以強(qiáng)制戒除；進(jìn)行治療、教育、強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的可以實(shí)行勞動教養(yǎng)，并在勞動教養(yǎng)中強(qiáng)制戒除。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》

第四條：因賣淫嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫嫖娼的實(shí)行勞動教養(yǎng)，并由公安機(jī)關(guān)處5000元以下罰款。

2002年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》又規(guī)定：對年滿十六周歲，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法決定勞動教養(yǎng)：①危害國家安全情節(jié)顯著輕微，尚不夠刑事處罰的；②結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火、綁架、爆炸或者拐賣婦女、兒童的犯罪團(tuán)伙中，不夠刑事處罰的；③有強(qiáng)制猥褻、侮辱婦女，猥褻兒童，聚眾淫亂，引誘未成年人聚眾淫亂，非法拘禁，盜竊，詐騙，偽造、倒賣發(fā)票，倒賣車票、船票；偽造有價(jià)票證，倒賣偽造的有價(jià)票證，搶奪，聚眾哄搶，敲詐勒索，招搖撞騙，偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章，以及窩藏、轉(zhuǎn)移、收購、銷售贓物的違法犯罪行為，被依法判處刑罰執(zhí)行期滿后五年內(nèi)又實(shí)施前述行為之一，或者被公安機(jī)關(guān)依法予以罰款、行政拘留、收容教養(yǎng)、勞動教養(yǎng)執(zhí)行期滿后三年內(nèi)又實(shí)施前述行為之一，尚不夠刑事處罰的；④制造恐怖氣氛、造成公眾心理恐慌，危害公共安全，組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞國家法律實(shí)施，聚眾斗毆，尋釁滋事，煽動鬧事，強(qiáng)買強(qiáng)賣、欺行霸市，或者稱霸一方、為非作惡、欺壓群眾、惡習(xí)較深、擾亂社會治安秩序，尚不夠刑事處罰的；⑤無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序或者生活秩序，且拒絕、阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，未使用暴力、威脅方法的；⑥教唆他人違法犯罪，尚不夠刑事處罰的；⑦介紹、容留他人賣淫、嫖娼，引誘他人賣淫，賭博或者為賭博提供條件，制作、復(fù)制、出售、出租或者傳播淫穢物品，情節(jié)較重，尚不夠刑事處罰的；⑧因賣淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)依法予以警告、罰款或者行政拘留后又賣淫、嫖娼的；⑨吸食、注射毒品成癮，經(jīng)過強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的；⑩有法律規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)勞動教養(yǎng)情形的。

對實(shí)施危害國家安全、危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯財(cái)產(chǎn)、妨害社會管理秩序的犯罪行為的人，因犯罪情節(jié)輕微人民檢察院不起訴、人民法院免予刑事處罰，符合勞動教養(yǎng)條件的，可以依法決定勞動教養(yǎng)。

我國的法律法規(guī)對勞動教養(yǎng)適用的范圍作了一些規(guī)定：

《勞動教養(yǎng)試行辦法》第九條規(guī)定：勞動教養(yǎng)收容家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人，對家居農(nóng)村流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人，也可以收容教養(yǎng)。

《關(guān)于對外國人和華僑、港澳臺同胞不得實(shí)行收容審查和勞動教養(yǎng)的通知》指出：為了保證公安機(jī)關(guān)在辦理境外人員違法犯罪案件中嚴(yán)格依法辦事，現(xiàn)決定，對外國人（含無國籍人）和華僑、港澳同胞、臺灣同胞在大陸有違法犯罪行為，需要限制人身自由進(jìn)行審查的，要嚴(yán)格依照有關(guān)法律的規(guī)定采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，不得使用收容審查手段，也不許可作勞動教養(yǎng)處理。

從以上規(guī)定可以看出，勞動教養(yǎng)的對象隨著不同的歷史時(shí)期在不斷地?cái)U(kuò)大，特別是在勞動教養(yǎng)的具體實(shí)施過程中，一些部門規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)甚至辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部的制度、文件對勞動教養(yǎng)的對象都作了擴(kuò)大化的規(guī)定，以至于幾乎所有違反治安管理規(guī)定，不夠刑事處罰的行為都可以依照相關(guān)規(guī)定予以勞動教養(yǎng)。從勞動教養(yǎng)的對象和條件看，其中有相當(dāng)一部分規(guī)定與《刑法》和《治安管理處罰法》的規(guī)定交叉甚至重復(fù)，使公安機(jī)關(guān)在處理違法犯罪行為時(shí)自由裁量權(quán)太大。同時(shí)，關(guān)于勞動教養(yǎng)適用范圍的限制也違反了我國憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的基本人權(quán)和法治原則。2.1.3 勞動教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù)

勞動教養(yǎng)是以限制被勞動教養(yǎng)人員１到４年的人身自由為特征，對其進(jìn)行強(qiáng)制性教育改造的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度的主要依據(jù)是1957年經(jīng)第一屆全國人大常委會批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、1979年經(jīng)第五屆全國人大常委會批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和1982年國務(wù)院頒布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。根據(jù)法律位階效力的原則，勞動教養(yǎng)制度與我國諸多的基本法律和國際人權(quán)公約的有關(guān)規(guī)定存在著沖突，因而使這項(xiàng)制度缺乏充分的法律依據(jù)。

(一)勞動教養(yǎng)與《行政處罰法》和《立法法》的規(guī)定不相符合

1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”并且在其中規(guī)定的七種行政處罰中沒有勞動教養(yǎng)。而2003年10月1日實(shí)行的《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律。”但勞動教養(yǎng)所依據(jù)的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》無論從行文結(jié)構(gòu)，還是從文字表述內(nèi)容看，都更像是一份政策性文件，與要求十分嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的法律顯然相去甚遠(yuǎn)，至多算是“準(zhǔn)法律”性質(zhì)的行政法規(guī)。而《勞動教養(yǎng)試行辦法》作為現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度運(yùn)行的主要法律依據(jù)，只能算是行政法規(guī)。雖然后來頒布的《治安管理處罰條例》、《關(guān)于禁毒的決定》等單行法律中都有關(guān)于勞動教養(yǎng)的規(guī)定，但都是適用勞動教養(yǎng)，而不是對勞動教養(yǎng)具體制度的規(guī)定。所以，無論勞動教養(yǎng)屬于哪種性質(zhì)，其限制人身自由的實(shí)質(zhì)決定了這種制度必須由全國人大及其常委會制定的法律來規(guī)定，其所依據(jù)的規(guī)范性文件顯然與《行政處罰法》和《立法法》相沖突。

(二)勞動教養(yǎng)與《憲法》的規(guī)定不相符合 《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剝奪或者限制公民的人身自由。禁止非法搜查公民的身體。”此處的“法”顯然是指全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規(guī)、規(guī)章。憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，勞動教養(yǎng)所依據(jù)的行政法規(guī)做出的限制和剝奪人身自由的規(guī)定顯然同憲法規(guī)定相抵觸，因而勞動教養(yǎng)制度也是違憲的。因此，2007年12月4日，我國法學(xué)界多位學(xué)者聯(lián)名提請全國人民代表大會啟動對勞動教養(yǎng)制度的違憲審查，進(jìn)而廢除勞動教養(yǎng)制度。

(三)勞動教養(yǎng)制度與我國承擔(dān)的國際義務(wù)不相符合。

1998年10月，我國簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。該公約第9條規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以糾正”。由上述可知，剝奪人的自由必須有法律根據(jù)，且必須有法定的正當(dāng)程序。應(yīng)該講公約的這一規(guī)定，與我國立法法的規(guī)定相一致。我國的勞動教養(yǎng)僅有行政法規(guī)為依據(jù)，而沒有法律根據(jù)，而且在程序上，監(jiān)督制約機(jī)制和救濟(jì)程序等方面都存在著嚴(yán)重缺陷，顯然是不符合國際公約的要求的。

2.1.4 勞動教養(yǎng)制度違背了處分法定原則和過罰相當(dāng)原則

如前所述，勞動教養(yǎng)制度在發(fā)展演變的過程中，收容對象的種類在不斷增加，收容范圍由大中城市、鐵路沿線、大型廠礦等人口密集地區(qū)、交通樞紐地區(qū)等治安重點(diǎn)地區(qū)，擴(kuò)大到廣大城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村。一些法律法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、甚至地方性法規(guī)爭相擴(kuò)大勞動教養(yǎng)的適用范圍和對象，甚至將一些負(fù)案待查的人也予以勞教，從而使勞動教養(yǎng)成為一個(gè)大口袋，幾乎所有為刑法所禁止而不夠刑事處罰的行為都可以適用勞動教養(yǎng)，甚至各行各業(yè)中所能涉及到違反行政法規(guī)的行為除了那些因?yàn)檩p微而可以受到行政處罰的以外，也都可以適用勞動教養(yǎng)。這些做法違背了處分法定原則，使得勞動教養(yǎng)處在一種被濫用的局面。

現(xiàn)今勞動教養(yǎng)的對象主要包括以下幾類人：一是多次違反治安管理法，屢教不改的；二是已觸犯刑事法律，罪行輕微，沒有必要予以刑事處罰的；三是曾因吸毒或賣淫嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理過，而又再犯者；四是一些“法輪功”癡迷分子。勞動教養(yǎng)作為一種適用行政程序的處罰措施，限制或剝奪公民人身自由的時(shí)間，最多可達(dá)四年之久，其嚴(yán)厲程度大于刑事處罰中的管制、拘役和短期自由刑，而且還沒有緩刑和假釋之類的規(guī)定。這一處罰措施與上列幾類人員違法犯罪的嚴(yán)重性基本不相適應(yīng)，違背了過罰相當(dāng)原則。這一缺陷使得實(shí)踐中甚至經(jīng)常出現(xiàn)一些違法犯罪人員不惜找關(guān)系走后門請求被判刑也不愿意被適用理論上輕于刑罰的勞動教養(yǎng)的不正常現(xiàn)象。

2.2 勞動教養(yǎng)在程序上存在的問題

程序問題是勞動教養(yǎng)制度存在的最嚴(yán)重，最敏感的問題，是與法制化程度關(guān)聯(lián)性最大的問題，也是西方國家和人士攻擊最多的話題。目前我國勞動教養(yǎng)的適用程序很不規(guī)范，使得勞動教養(yǎng)制度在程序上存在著嚴(yán)重的弊端。

總共7頁

[1] [2] 3 [4] [5] [6] [7]2.1 勞動教養(yǎng)在審批程序中存在的問題

依照有關(guān)規(guī)定，勞動教養(yǎng)的審批工作由公安、司法和民政三個(gè)部門組成的勞動教養(yǎng)管理委員會負(fù)責(zé)，但事實(shí)上這只是一個(gè)虛設(shè)的機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，“勞動教養(yǎng)審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，受勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，審查批準(zhǔn)需要勞動教養(yǎng)的人”。由此可以看出，勞動教養(yǎng)的審批不但沒有進(jìn)入司法程序，而且也沒有嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，由勞動教養(yǎng)管理委員會審批，而是由公安部門獨(dú)立完成的。這同我國現(xiàn)行的司法體制極不協(xié)調(diào)，且存在著很大的弊端。(一)行政機(jī)關(guān)決定勞動教養(yǎng)的適用和期限存在嚴(yán)重的不合理性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法治國家行政權(quán)對公民權(quán)利的處置限度。

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條規(guī)定：“人人都有被公正審判的權(quán)利”。刑罰中的拘役、管制、3年以下有期徒刑及各種附加刑都必須進(jìn)入司法程序，必須經(jīng)過人民法院判決。而勞動教養(yǎng)作為限制人身自由長達(dá)1至4年的處罰措施，其嚴(yán)厲程度與這些措施相比有過之而無不及，但勞動教養(yǎng)案件在實(shí)際工作中卻只由公安機(jī)關(guān)承辦和審批，而且公安機(jī)關(guān)在審批勞動教養(yǎng)申請時(shí)沒有任何形式的聽審和聽證程序，而是采取秘密的、書面的、間接的審批方式，不允許被勞動教養(yǎng)者提意見和做出辯解，也不給他們委托律師進(jìn)行辯護(hù)的機(jī)會，使得勞動教養(yǎng)的審批成為一種非公開的內(nèi)部審查程序，這種程序甚至遠(yuǎn)不如《行政處罰法》規(guī)定的一般程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。而且，在勞動教養(yǎng)案件的審批過程中，公安機(jī)關(guān)有著多重身份：調(diào)查者、申請者、決定者。盡管調(diào)查、申請和做出決定的公安機(jī)關(guān)不是同一機(jī)關(guān)，但卻有著上下級關(guān)系，那么在做出勞動教養(yǎng)決定時(shí)就不可能在申請者和被審批人員之間保持中立，程序正義也就不可能存在。作為法律程序的設(shè)計(jì)必須遵循兩項(xiàng)“自然主義”，即“任何人不得為自己案件的法官”，“裁判者必須聽取雙方的意見”，勞動教養(yǎng)在適用時(shí)都同時(shí)違背了這兩項(xiàng)要求，顯然是嚴(yán)重違背法治化要求的。

(二)在勞動教養(yǎng)審批過程中，公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)太大，容易導(dǎo)致警察權(quán)力的濫用和滋生腐敗。

勞動教養(yǎng)法律法規(guī)在適用對象行為界限上的一些規(guī)定既缺乏質(zhì)的規(guī)定性，又缺乏量的限度，不能與治安處罰和刑事處罰的運(yùn)用對象區(qū)別開來，這樣就導(dǎo)致警察在執(zhí)法過程中有著太大的自由裁量權(quán)。同一違法行為，警察在處罰時(shí)既可以依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定予以拘留、罰款等行政處罰，又可以依據(jù)有關(guān)勞動教養(yǎng)的規(guī)定對違法行為人處以1到3年的勞動教養(yǎng)，而且對同樣應(yīng)該予以勞動教養(yǎng)的，決定1年還是3年，有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律法規(guī)中并無量的規(guī)定。這幾種處罰之間的差別之大在當(dāng)今世界法治國家的司法實(shí)踐中是絕無僅有的。這種警察權(quán)力濫用的可能在勞動教養(yǎng)執(zhí)行環(huán)節(jié)的延減教期及辦理所外執(zhí)行和所外就醫(yī)等方面同樣也不同程度地存在著。甚至在實(shí)踐中，勞動教養(yǎng)部門還曾收容一些負(fù)案待查或因堅(jiān)持上訪申訴而被打擊迫害的人員。勞動教養(yǎng)制度的這些缺陷使它成為了行政權(quán)力濫用的工具，也成了滋生腐敗的溫床。

2.2.2 在保障勞動教養(yǎng)人員權(quán)利救濟(jì)上存在的問題

在勞動教養(yǎng)法律法規(guī)中，除了只規(guī)定了勞動教養(yǎng)的對象和審批權(quán)外，缺少相應(yīng)的行政執(zhí)法程序，對被勞動教養(yǎng)人員獲得救濟(jì)權(quán)利的保障規(guī)定幾乎沒有。如沒有向被勞動教養(yǎng)人員送達(dá)《勞動教養(yǎng)決定書》的規(guī)定，沒有向被勞動教養(yǎng)人員告知復(fù)議權(quán)和起訴權(quán)的規(guī)定，沒有關(guān)于聽證程序的規(guī)定等等。盡管2002年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第25條規(guī)定了“地級以上公安機(jī)關(guān)可以以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義組織聆詢”，但這并非是必經(jīng)程序，而且到目前為止，聆詢制度作為相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定的唯一救濟(jì)途徑，各地公安機(jī)關(guān)在勞動教養(yǎng)決定做出以前，不是根本沒有實(shí)行聆詢，就是流于形式。司法實(shí)踐中，根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定和勞動教養(yǎng)實(shí)際，被勞動教養(yǎng)人員在不服勞動教養(yǎng)決定時(shí)，可以向做出決定的勞動教養(yǎng)管理委員會所屬的人民政府或上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請復(fù)議，并可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。但由于沒有嚴(yán)格的法律保障，許多被勞動教養(yǎng)人員申請復(fù)議或提起訴訟的權(quán)利被變相剝奪，而且，由于對勞動教養(yǎng)行政復(fù)議和行政訴訟沒有明確的規(guī)定，以及勞動教養(yǎng)法律地位存在的爭議，在復(fù)議或訴訟過程中存在著種種困難和阻力，甚至，公安部1998年11月在《關(guān)于勞動教養(yǎng)范圍有關(guān)問題的通知》中竟然規(guī)定：“人民法院在受理勞動教養(yǎng)行政訴訟案件時(shí)要充分考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，慎重對待，不要輕易做出勞動教養(yǎng)審批部門敗訴的決定。”這些現(xiàn)象的存在，使得本來有諸多爭議的勞動教養(yǎng)案件在司法實(shí)踐中卻少有申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的，即便是有，復(fù)議變更或勝訴的也更是少之又少了。

檢察監(jiān)督的無力，也是被勞動教養(yǎng)人員的救濟(jì)權(quán)利不得到保障的重要原因之一。根據(jù)《勞教檢察工作辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)只體現(xiàn)在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行上，且除了對勞教監(jiān)督的具體業(yè)務(wù)范圍作了規(guī)定外，對于監(jiān)督程序、監(jiān)督權(quán)的行使方法都沒有明確詳盡的規(guī)定，對最關(guān)鍵的同時(shí)也是存在問題最嚴(yán)重的一個(gè)環(huán)節(jié)——勞動教養(yǎng)的審批活動，其監(jiān)督權(quán)僅限于提出糾正意見，難以發(fā)揮監(jiān)督職能，保障公民的合法權(quán)益。而且，在監(jiān)督過程中，缺少具體的監(jiān)督程序和相應(yīng)的后續(xù)手段，致使案件復(fù)查糾正工作的質(zhì)量無法得到保障。2.2.3 許多程序上的制度和措施均無明確規(guī)定

在辦理案件適用程序上普遍實(shí)行的許多重要制度和措施，如回避制度、備案制度、送達(dá)制度、告知制度、辦案責(zé)任制、錯(cuò)案追究制，以及先行羈押措施等在有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律法規(guī)中均無明確規(guī)定，這也是勞動教養(yǎng)制度在程序方面存在的重要缺陷之一。2.3 勞動教養(yǎng)在執(zhí)行中存在的問題 2.3.1 現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的執(zhí)行模式

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)的執(zhí)行模式包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：(一)收容制度

對被勞動教養(yǎng)的人，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)予以收容；勞動教養(yǎng)執(zhí)行機(jī)關(guān)要對送交收容執(zhí)行的勞動教養(yǎng)人員進(jìn)行法定的收容條件審查、健康檢查和安全檢查；對因有特殊情況、符合所外執(zhí)行條件的勞動教養(yǎng)人員辦理所外執(zhí)行；對勞動教養(yǎng)期滿或符合提前解除條件的勞動教養(yǎng)人員依法辦理解除勞動教養(yǎng)手續(xù)等。(二)分類處遇制度

分類處遇是指依據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，將具有不同類型特征的勞動教養(yǎng)人員編入不同的管理單位，實(shí)施有針對性的管理、矯治和教育的制度。《勞動教養(yǎng)試行辦法》第18條規(guī)定：“對勞動教養(yǎng)人員，應(yīng)當(dāng)按照性別、年齡、案情性質(zhì)等不同情況，分別編隊(duì)，分別管教”。

(三)安全警戒制度

勞動教養(yǎng)場所設(shè)置警戒職能部門，建立護(hù)衛(wèi)隊(duì)，負(fù)責(zé)場所警戒護(hù)衛(wèi)工作；勞動教養(yǎng)管理所建立健全安全管理制度，采取安全措施，防止勞動教養(yǎng)人員逃跑、自殺、鬧事、騷亂、暴動等重大惡性事故及其他違法犯罪活動，防止外部人員襲擾、破壞。(四)通訊、會見和放假、準(zhǔn)假制度

勞動教養(yǎng)執(zhí)行機(jī)關(guān)保護(hù)勞動教養(yǎng)人員的通訊、會見自由，并實(shí)行放假、準(zhǔn)假制度，《勞動教養(yǎng)試行辦法》第八章第52條至第54條規(guī)定：“勞動教養(yǎng)人員的通訊，不檢查。會見家屬時(shí)，不旁聽。家屬當(dāng)天不能返回的，應(yīng)當(dāng)安排食宿；有居住條件的，允許夫婦同居”，“勞動教養(yǎng)人員親屬送來的衣物和食品，一般不應(yīng)限制”。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，勞動教養(yǎng)人員放假、準(zhǔn)假有4種形式：即休息、放假、事假和獎勵假。(五)教育制度

教育方面，按照“教育、感化、挽救”的方針和“三像”指示的要求，堅(jiān)持辦勞動教養(yǎng)工作特色的方向，貫徹理論聯(lián)系實(shí)際，因人施教，疏通引導(dǎo)、著力改造、以理服人的原則，主要開展政治理論和法律常識教育、職業(yè)技術(shù)教育、文化教育等內(nèi)容，并輔之以各種形式的輔助教育和社會幫教活動。(六)勞動生產(chǎn)制度

勞動教養(yǎng)場所為實(shí)現(xiàn)勞動教養(yǎng)的目的，依法組織勞動教養(yǎng)人員從事生產(chǎn)勞動，促使勞動教養(yǎng)人員樹立正確的勞動觀念，養(yǎng)成勞動習(xí)慣，從而強(qiáng)化遵紀(jì)守法意識，達(dá)到改造思想，矯正惡習(xí)的目的。

1989年8月，司法部在全國勞動教養(yǎng)管理系統(tǒng)開始全面部署創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)工作特色的工作，并出臺了一系列相關(guān)政策。伴隨著探索勞動教養(yǎng)特色的實(shí)踐過程，構(gòu)建有中國特色的三級勞動教養(yǎng)處遇模式已初露端倪。1992年8月10日，司法部制定的《勞動教養(yǎng)管理工作若干制度》中規(guī)定，“對勞動教養(yǎng)人員實(shí)行從嚴(yán)管理、普通管理和寬松管理三級管理制度”，可根據(jù)不同級別管理對象的條件和處遇，評定勞動教養(yǎng)人員不同的管理等級，并執(zhí)行相應(yīng)的管理措施；教育上以創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)學(xué)校為載體，推行課堂化、系統(tǒng)化、正規(guī)化的教育模式；同時(shí)積極發(fā)展勞動教養(yǎng)生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)通過生產(chǎn)勞動鍛煉，使勞動教養(yǎng)人員轉(zhuǎn)化思想，矯正惡習(xí)，養(yǎng)成勞動習(xí)慣，學(xué)會生產(chǎn)技能。在隨后的近十年中，各地的創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)特色工作都取得了一定的成績，但勞動教養(yǎng)的執(zhí)行模式仍然沒能完全擺脫刑罰執(zhí)行模式的影響，而探索出一條具有勞動教養(yǎng)特色的道路來。近年來，隨著對勞動教養(yǎng)存在問題的爭議和勞動教養(yǎng)立法的呼聲越來越高，司法部加大了創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)特色工作的力度，提出了實(shí)行“封閉式、半開放式、開放式”三種管理模式的構(gòu)想和要求，并在教育上推行學(xué)分制和心理矯治工作，開始注重對教育質(zhì)量的評估評價(jià)，勞動教養(yǎng)工作特色逐漸顯現(xiàn)出來。但由于場所安全穩(wěn)定的巨大壓力，各地勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)都是采取謹(jǐn)慎的態(tài)度穩(wěn)步推進(jìn)，且全國各地推行的廣度和深度也不盡相同，勞動教養(yǎng)工作應(yīng)有的特色仍沒有充分展現(xiàn)出來。2.3.2 勞動教養(yǎng)執(zhí)行中存在的問題

在勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)建初期，由于它具有教育改造，安置就業(yè)的性質(zhì)，其執(zhí)行模式還是有別于勞改模式（即監(jiān)禁模式）的，但后來隨著勞動教養(yǎng)性質(zhì)和收容對象的變化，作為限制或剝奪公民自由時(shí)間最長、范圍最廣、影響最大的“行政處罰措施”，其執(zhí)行模式逐漸混同于勞改執(zhí)行模式，同時(shí)，由于勞動教養(yǎng)長期附屬于勞動改造機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，使勞動教養(yǎng)在實(shí)際執(zhí)行過程中成了“二勞改”。在實(shí)踐中，勞動教養(yǎng)管理體制、管理制度、管理方式一直沿襲監(jiān)獄的封閉管理模式，除了沒有電網(wǎng)和武警看押外，在教育、管理、勞動等方面和刑罰執(zhí)行沒有本質(zhì)的區(qū)別。

在實(shí)際工作中，由于制度不健全、制度落實(shí)不嚴(yán)格、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等原因，勞動教養(yǎng)執(zhí)行中存在著較多的問題：吃拿卡要、打罵體罰、玩忽職守成為系統(tǒng)中的三大頑癥而長期得不到解決；勞動教養(yǎng)人員逃跑、所內(nèi)發(fā)案、非正常死亡和重大生產(chǎn)責(zé)任事故時(shí)有發(fā)生；所外執(zhí)行和所外就醫(yī)把關(guān)不嚴(yán)；分級分類管理制度落實(shí)不到位；延減教期隨意性大；所內(nèi)教育流于形式，教育內(nèi)容和教育方法陳舊簡單，針對性差；勞動教養(yǎng)人員解教釋放后的安置幫教落實(shí)不到位，重新犯罪率居高不下，多進(jìn)宮勞動教養(yǎng)人員比例逐年升高；勞動作為一項(xiàng)重要的教育手段在實(shí)踐中被異化為懲罰勞動教養(yǎng)人員和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的手段，并走向沒有生產(chǎn)項(xiàng)目，勞動教養(yǎng)人員長期坐吃閑飯和片面追求經(jīng)濟(jì)效益，勞動教養(yǎng)人員長期超時(shí)超體力勞動，忽視管理教育兩個(gè)極端，等等。以上問題的存在，很大程度上影響了對勞動教養(yǎng)人員的教育挽救質(zhì)量，影響了勞動教養(yǎng)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響了勞動教養(yǎng)工作的社會形象，加劇了勞動教養(yǎng)的合法性合理性危機(jī)，使得勞動教養(yǎng)制度的改革顯得更加必要和緊迫。

3.勞動教養(yǎng)制度改革的探索

進(jìn)入21世紀(jì)以來，司法部及全國各勞動教養(yǎng)工作單位加大了對勞動教養(yǎng)制度改革的探索力度，勞動教養(yǎng)工作的特色也逐漸顯現(xiàn)出來。在管理上，單一的封閉管理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺忾]式、半開放式、開放式”三種管理模式，在分級處遇的基礎(chǔ)上，探索具有中國勞動教養(yǎng)特色的開放處遇模式；在教育上，探索開展心理矯治工作，并吸收借鑒社會學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，試驗(yàn)學(xué)分制，探索教育矯治質(zhì)量評價(jià)體系等先進(jìn)教育形式，同時(shí)開始對勞動教養(yǎng)人員提供法律服務(wù)；在生產(chǎn)勞動上，以開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和習(xí)藝勞動為主要特征，著眼于解教就業(yè)；隨著吸毒勞動教養(yǎng)人員的增加，開始了勞動教養(yǎng)戒毒模式的探索和研究。以上方面的改革和探索盡管由于受到勞動教養(yǎng)強(qiáng)制執(zhí)行的封閉性條件限制和場所安全穩(wěn)定的壓力，使總體上的變更和創(chuàng)新的幅度還不是很大，但仍舊取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，為勞動教養(yǎng)制度的變革和法律體系的完善提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.1 勞動教養(yǎng)管理制度改革——三種管理模式的探索

三種管理模式指勞動教養(yǎng)場所根據(jù)勞動教養(yǎng)人員在所內(nèi)的表現(xiàn)，對其實(shí)行封閉式、半開放式、開放式三個(gè)階段管理，對不同階段的勞動教養(yǎng)人員實(shí)行不同的管理方式、矯治方式、教育內(nèi)容，給予不同的處遇，同時(shí)規(guī)定有嚴(yán)格的適用條件和升降級流轉(zhuǎn)程序。由于理解和推行力度的不同，全國各地逐漸形成了深度和廣度均有所區(qū)別的、特色不盡相同的“三種管理模式”，但主要特征則基本相同，即封閉式管理階段實(shí)行嚴(yán)格的民警直接管理，突出管理的強(qiáng)制性，勞動教養(yǎng)人員享受有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的生活待遇，除法律法規(guī)規(guī)定的特殊情況外，一般不享受減期、獎勵假等處遇；不得辦理所外執(zhí)行，嚴(yán)格控制會見、親情電話的次數(shù)和自由活動的時(shí)間，實(shí)行嚴(yán)格的集體定位管理制度和嚴(yán)格的出入報(bào)告制度等；在教育矯治內(nèi)容上，實(shí)施集中式、灌輸式為主的強(qiáng)制性教育矯治，著重解決安心接受教育挽救和服從管理等問題。半開放式管理階段實(shí)行民警直接管理下的勞動教養(yǎng)人員民主管理，突出管理的寬泛性；勞動教養(yǎng)人員享受減期、獎勵假等處遇，并在購物、選餐、會見、親情電話的次數(shù)和自由活動的時(shí)間等方面優(yōu)于封閉式管理階段；在教育矯治內(nèi)容上實(shí)施啟發(fā)式、引導(dǎo)式為主的教育矯治，在完成規(guī)定課程學(xué)習(xí)任務(wù)的前提下，開設(shè)選修課程，滿足不同類型勞動教養(yǎng)人員的需要。開放式管理階段則多實(shí)行民警輔導(dǎo)下的勞動教養(yǎng)人員自我管理，突出管理的開放性；勞動教養(yǎng)人員享受更多的減期、獎勵假處遇，并在購物、選餐、會見、親情電話、自由活動等各個(gè)方面均有著更大的自由度；在教育矯治內(nèi)容方面則實(shí)施自主式、互動式為主的教育矯治，除規(guī)定課程外，絕大多數(shù)教學(xué)內(nèi)容可由勞動教養(yǎng)人員根據(jù)自己的意愿和需要進(jìn)行學(xué)習(xí)，主要以社會適應(yīng)性教育和就業(yè)指導(dǎo)為重點(diǎn)，為勞動教養(yǎng)人員解教后的生活、就業(yè)創(chuàng)造條件。部分勞動教養(yǎng)場所加大了對勞動教養(yǎng)人員放假回家或根據(jù)條件給予辦理所外試工、試農(nóng)、試學(xué)、試商和所外矯治的力度，是勞動教養(yǎng)管理制度改革的有益嘗試。

目前在推行三種管理模式的過程中，迫于開放式管理對場所安全穩(wěn)定帶來的巨大壓力，各勞動教養(yǎng)場所一般都持審慎的態(tài)度，推行開放式管理的步伐明顯滯后，使三種管理模式實(shí)質(zhì)上變成兩種管理模式，與三種管理模式設(shè)計(jì)的初衷相去甚遠(yuǎn)。這種現(xiàn)象也比較真實(shí)地反映了勞動教養(yǎng)法律規(guī)定滯后對改革探索工作的嚴(yán)重制約，也反映了勞動教養(yǎng)制度改革對勞動教養(yǎng)立法工作的推動作用和迫切需要。3.2 勞動教養(yǎng)教育矯治模式的創(chuàng)新

對勞動教養(yǎng)人員進(jìn)行教育矯治，是勞動教養(yǎng)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，隨著形勢的發(fā)展，全國各地勞動教養(yǎng)場所按照促進(jìn)勞動教養(yǎng)人員轉(zhuǎn)變思想，矯正惡習(xí)，使其成為守法公民的教育矯治目標(biāo)要求，積極探索和創(chuàng)新教育矯治新模式，勞動教養(yǎng)場所教育工作取得了許多新的成績。如上海市勞教局努力構(gòu)建幫助勞教人員“學(xué)會學(xué)習(xí)、學(xué)會做人、學(xué)會做事、學(xué)會生存”的“四個(gè)學(xué)會”教育體系，北京市勞教局提出開放式、需要式教育理念，打破過去封閉、單一的教育模式。為適應(yīng)“三種管理模式”的改革，各地都對教育工作進(jìn)行了新的探索和嘗試，確定了不同管理階段勞動教養(yǎng)人員教育的主要內(nèi)容。山東、湖北、湖南、遼寧、山西等許多省份將學(xué)分制引入場所教育，為勞動教養(yǎng)教育工作注入了新的活力，提高了教育矯治質(zhì)量，促進(jìn)了勞動教養(yǎng)人員的轉(zhuǎn)化。近年來，勞動教養(yǎng)場所心理矯治工作日益得到重視。各地勞動教養(yǎng)場所基本都建立起了心理咨詢室，配備了專門的心理咨詢員，一些場所還購置了先進(jìn)的心理治療設(shè)備，設(shè)立了情緒宣泄室。司法部勞教局還先后組織了三期勞教場所心理咨詢工作警察培訓(xùn)班，培養(yǎng)了近300名勞教場所心理咨詢工作骨干，各地還通過舉辦培訓(xùn)、組織脫產(chǎn)學(xué)習(xí)等多種方式，培養(yǎng)了一大批心理咨詢專業(yè)警察。通過心理健康教育、心理咨詢和矯治工作，使勞動教養(yǎng)人員的一些心理問題得到解決，成功的矯治個(gè)案逐漸增多，心理咨詢的效果逐步顯現(xiàn)出來。作為一種新型的教育手段，心理矯治已經(jīng)成為了勞動教養(yǎng)場所教育工作的一個(gè)亮點(diǎn)。

建立教育矯治質(zhì)量評價(jià)體系，對勞動教養(yǎng)場所對勞動教養(yǎng)人員進(jìn)行教育矯治的質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)考評是近幾年才提出的一項(xiàng)新的課題。司法部勞教局專門制定了《勞動教養(yǎng)人員教育矯治質(zhì)量評價(jià)試行辦法》，對教育矯治質(zhì)量評價(jià)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、途徑和方法、結(jié)果的管理和運(yùn)用以及組織實(shí)施等作了具體的規(guī)定。教育矯治質(zhì)量評價(jià)體系在全國各地勞動教養(yǎng)場所逐步推廣和建立，推動了勞動教養(yǎng)場所將工作的重點(diǎn)逐步向提高教育矯治質(zhì)量的轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)勞動教養(yǎng)制度應(yīng)有的價(jià)值取向。

3.3 勞動教養(yǎng)戒毒模式的探索與研究

由于吸毒勞教人員的大量增加，勞動教養(yǎng)戒毒模式的探索和研究日益受到了理論界和實(shí)踐工作部門的重視。各省勞動教養(yǎng)部門相繼成立課題組，對構(gòu)建勞動教養(yǎng)戒毒模式進(jìn)行專題調(diào)研，并進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。一些理論和實(shí)踐工作者也提出了整合戒毒資源，把強(qiáng)制戒毒和勞動戒毒進(jìn)行合并，以及戒毒勞動教養(yǎng)期限應(yīng)作例外法律規(guī)定的觀點(diǎn)。2003年，司法部勞教局根據(jù)各地試點(diǎn)和推廣的經(jīng)驗(yàn)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了“相對封閉、長期管理、綜合矯治、后續(xù)照管”的勞動教養(yǎng)戒毒基本模式，并在全國進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。2007年12月29日全國人大常委會通過的將于2008年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國禁毒法》將強(qiáng)制戒毒和勞動教養(yǎng)戒毒這兩種措施合并為一種強(qiáng)制隔離戒毒措施，并規(guī)定其期限為二年。雖然新的《禁毒法》正式取消了關(guān)于勞動教養(yǎng)戒毒的規(guī)定，但不可否認(rèn)，勞動教養(yǎng)制度及有關(guān)勞動教養(yǎng)戒毒模式的研究為我國的戒毒工作做出了積極的貢獻(xiàn)。

在實(shí)際工作中，勞動教養(yǎng)制度的改革和探索盡管取得了一定的成績，但由于這項(xiàng)制度本身存在的巨大缺陷，其尷尬的法律地位并不能從根本上得到改變，但這些成績的取得，為勞動教養(yǎng)制度的變革及我國法律制裁體系的發(fā)展和完善帶來了新的理念和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。比如“封閉式、半開放式、開放式”三種管理模式以及與之相適應(yīng)的教育內(nèi)容及形式，是對我國長期以來占主導(dǎo)地位的以監(jiān)禁為主的刑罰執(zhí)行模式的創(chuàng)新和挑戰(zhàn)，也為我國近年來開始進(jìn)行試點(diǎn)工作的社區(qū)矯正提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)分制、心理矯治以及建立教育質(zhì)量評價(jià)體系等各種新型的教育形式，為提高對違法犯罪人員的教育改造質(zhì)量，促使他們順利回歸社會做了許多有益的嘗試，也為創(chuàng)新我國對違法犯罪人員矯正教育的形式和方法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

4.改革勞動教養(yǎng)制度的思考

4.1 勞動教養(yǎng)制度改革的主要觀點(diǎn)辨析

勞動教養(yǎng)制度存在的種種弊端引起了理論界和實(shí)踐工作者廣泛的討論和爭議，勞動教養(yǎng)的立法工作也日益得到立法者的重視，并多次被列入全國人大的立法計(jì)劃。廣大學(xué)者和實(shí)踐工作者也針對勞動教養(yǎng)立法問題各抒己見，從勞動教養(yǎng)的名稱、性質(zhì)、對象、程序、執(zhí)行模式的設(shè)計(jì)等方面提出了不盡相同的觀點(diǎn)和建議，均有可取之處。下面筆者就有關(guān)勞動教養(yǎng)制度改革的主要觀點(diǎn)逐一進(jìn)行簡要評析。4.1.1 保留說

這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)勞動教養(yǎng)在預(yù)防和懲罰犯罪、維護(hù)社會治安中所起的重大作用，認(rèn)為由于我國刑法中犯罪概念定量因素的存在，那些屢教不改的違反治安管理行為的人和“刑法邊緣族”，以及《刑法》和《治安管理處罰法》在違法犯罪規(guī)定上存在的空檔只能由勞動教養(yǎng)制度來調(diào)整，所以取消勞動教養(yǎng)制度后難以在法律上找到合適的取而代之的辦法，主張以立法的形式使勞動教養(yǎng)制度合法化。

筆者認(rèn)為，這種簡單地以立法的形式保留勞動教養(yǎng)制度的觀點(diǎn)，的確可以在一定程度上解決勞動教養(yǎng)制度的合法性危機(jī)，但其弊端也是明顯的：一是無論其期限如何縮短，但實(shí)施勞動教養(yǎng)必須以限制人身自由為手段，這便與行政處罰和刑罰的期限不可避免地產(chǎn)生重復(fù)和沖突；二是沒有解決在執(zhí)法過程中存在的自由裁量權(quán)太大的問題；三是作為輕于刑罰的勞動教養(yǎng)其嚴(yán)厲程度大于某些刑罰，存在著嚴(yán)重的不合理之處，所以，這種簡單地以立法形式固定勞動教養(yǎng)制度的做法并不能從根本上解決勞動教養(yǎng)制度的存在空間和各種弊端，同時(shí)也會導(dǎo)致我國法律制裁體系的混亂，因而是不可取的。4.1.2 廢除說

這種觀點(diǎn)以勞動教養(yǎng)制度存在的種種弊病為基礎(chǔ)，認(rèn)為其收容對象完全可以歸并到刑罰和治安處罰調(diào)整當(dāng)中，主張將勞動教養(yǎng)制度徹底廢除。

筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)固然有著相當(dāng)?shù)暮侠硇裕珔s是忽視了中國國情的一種觀點(diǎn)，一是勞動教養(yǎng)制度雖然有著種種弊病，但其以矯正和預(yù)防為重點(diǎn)，注重被勞動教養(yǎng)人員再犯的危險(xiǎn)性的特點(diǎn)，一定程度上是對我國刑事處罰體系結(jié)構(gòu)性缺損的彌補(bǔ)，簡單廢除則是完全拋棄了這些合理成份；二是勞動教養(yǎng)的性質(zhì)與單純的處罰有著很大的不同，其收容對象未必完全可以歸并到刑罰和治安處罰當(dāng)中；三是當(dāng)前我國勞動教養(yǎng)系統(tǒng)尚有10余萬從事勞動教養(yǎng)工作的民警和職工，廢除勞動教養(yǎng)之后這部分人的分流和安置將成為一個(gè)巨大的社會問題。4.1.3 變革說

這是目前絕大多數(shù)專家學(xué)者和實(shí)踐工作者所持的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)既強(qiáng)調(diào)勞動教養(yǎng)制度存在的合理性，又能從勞動教養(yǎng)制度的種種弊端出發(fā)，主張從功能、性質(zhì)、名稱、實(shí)體、程序、執(zhí)行模式等方面進(jìn)行改革，構(gòu)建具有中國特色的勞動教養(yǎng)制度。

改革的呼聲是一致的，但如何改革，新的勞動教養(yǎng)制度如何構(gòu)建，專家學(xué)者和實(shí)踐工作者則又眾說紛紜，存在著較大的分歧。總體上講，又可以分為以下幾種觀點(diǎn)：(一)行政處罰化

這種觀點(diǎn)同上文論及的保留說基本相同，只是主張?jiān)诔绦蛏嫌枰运痉ɑ扇嗣穹ㄔ簩徖頉Q定，或者建立一套獨(dú)立的審批程序并成立獨(dú)立的審批機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)除存在上文論及保留說的弊端外，還會帶來行政權(quán)與司法權(quán)的混亂，并失去行政裁決簡便快捷的優(yōu)勢，造成司法資源的浪費(fèi)，是諸多方案中最不可取的。(二)刑罰化

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然勞動教養(yǎng)的嚴(yán)厲程度明顯超過了行政處罰中限制人身自由的程度，甚至超過了管制、拘役及三年以下有期徒刑等刑罰措施，那么它的出路就在于刑罰化和司法化，主張將勞動教養(yǎng)改造為一種刑罰措施，或者建立中國的輕罪制度。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有一定的合理性，但需要協(xié)調(diào)與管制、拘役和有期徒刑之間的關(guān)系，并對我國現(xiàn)行刑法中犯罪概念定量因素的存在產(chǎn)生影響，同時(shí)還有犯罪范圍擴(kuò)大化的后果。(三)非刑罰化

這種觀點(diǎn)根據(jù)行刑經(jīng)濟(jì)原則和短期自由刑存在的弊端，以及現(xiàn)存的非刑罰處罰方法與刑罰之間的空檔，主張將勞動教養(yǎng)改造為一種非刑罰方法，實(shí)行較為寬松的管理模式，達(dá)到教育矯治違法行為人的目的。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有較多的可取之處，且符合刑罰輕緩化、民主化的世界趨勢，但現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度收容對象結(jié)構(gòu)復(fù)雜，全部采取非刑罰方法予以處理是不合適的，因而簡單地將勞動教養(yǎng)改造為非刑罰方法會存在一定的片面性。(四)獨(dú)立于刑罰與行政處罰之外的處遇制度

這種觀點(diǎn)認(rèn)為勞動教養(yǎng)立法必須跳出行政法和刑事法之間“非此即彼”的思維模式，從中國的國情出發(fā)，建立一種全新的和獨(dú)立的制裁處罰體系，與我國的刑罰、行政處罰構(gòu)成“三級制裁體系”。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)過分遷就客觀存在。確定一種獨(dú)立于刑罰和行政處罰之外的處罰制度，則其執(zhí)行期限、執(zhí)行模式與刑罰、行政處罰如何區(qū)別將是一個(gè)重大課題。而且我國現(xiàn)行的行政處罰與刑罰之間的銜接相對已經(jīng)比較嚴(yán)密，除上限為15日的行政拘留和下限為1個(gè)月的拘役之間存在著15日的空檔可通過立法技術(shù)加以解決之外，幾乎所有涉及行政處罰的法律在做出對違法者的行為給予經(jīng)濟(jì)、民事、行政的處罰規(guī)定之外，都有“情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”之類的規(guī)定，所以在這一層面上沒有勞動教養(yǎng)的地位，也根本沒有必要在刑罰與行政處罰之間再設(shè)置一種獨(dú)立的處罰措施。而建立一套獨(dú)立的制裁處罰體系則是司法資源的重復(fù)和浪費(fèi)。(五)保安處分化

這種觀點(diǎn)從勞動教養(yǎng)制度與保安處分在價(jià)值取向方面的相似性出發(fā)，主張將勞動教養(yǎng)加以改造，使其成為中國式的保安處分，主要適用于違反治安管理，屢教不改和犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處罰或者不起訴，但又由于行為人具有較大危險(xiǎn)性不宜馬上放回社會的人，強(qiáng)調(diào)以違法行為人的人身危險(xiǎn)性作為處罰依據(jù)，著眼于犯罪預(yù)防。

筆者認(rèn)為：保安處分立足于行為人的人身危險(xiǎn)性，實(shí)踐中盡管可能設(shè)計(jì)一些具體的適用條件，但由于保安處分針對的是行為人的人身危險(xiǎn)性而不是危害行為，執(zhí)行期限的長短取決于行為人社會危險(xiǎn)性是否消失，顯然與現(xiàn)代法治社會公認(rèn)的過罰相當(dāng)、罪刑法定等原則相背離，而且，由于保安處分適用的實(shí)質(zhì)要件即人身危險(xiǎn)性彈性太大，可把握性不強(qiáng)，實(shí)踐中更容易被濫用。(六)非處罰化

這種觀點(diǎn)主張將少年教養(yǎng)、收容教育、強(qiáng)制戒毒等教育矯正措施以及涉及到乞丐、殘疾人、無家可歸者的救治措施和對艾滋病等傳染病進(jìn)行治療的強(qiáng)制醫(yī)療措施進(jìn)行兼收并蓄，統(tǒng)一歸到一種新的制度體系之下，分別情況實(shí)行矯治、救濟(jì)和強(qiáng)制醫(yī)療等。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)看到了我國現(xiàn)實(shí)存在的一些社會問題，并提出了解決措施，但由于脫離了中國的經(jīng)濟(jì)、文化背景而顯得太過理想化，可以供立法者參考。4.2 勞動教養(yǎng)立法不能出臺的主要原因

勞動教養(yǎng)制度是中國共產(chǎn)黨人從中國國情出發(fā)，創(chuàng)造的具有中國特色的一項(xiàng)制度。從1987年開始，勞動教養(yǎng)立法便與勞動改造立法同時(shí)啟動，已歷時(shí)20余年，期間先后被列入“七五”、“八五”、“九五”和“十五”國家立法規(guī)劃，并經(jīng)幾十易其稿。特別是2006年以來，《違法行為矯治法》作為專門規(guī)范過去勞動教養(yǎng)制度管轄范圍的專門法律被再次納入全國人大的立法規(guī)劃，引起了理論界和全國勞動教養(yǎng)實(shí)踐工作者的廣泛關(guān)注和討論，許多人對《違法行為矯治法》的立法理念、原則、性質(zhì)、適用對象、期限、程序、執(zhí)行模式等內(nèi)容從不同的角度提出了自己的看法和建議。僅就文字和程序而言，起草甚至通過一部法典并不難，但時(shí)至今日，這部法律仍舊沒有出臺，究竟是何原因，值得所有研究者們深思，并認(rèn)真總結(jié)立法過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出合理的立法方案。經(jīng)過認(rèn)真的研究和分析，筆者認(rèn)為，勞動教養(yǎng)立法之所以遲遲不能出臺，主要由以下幾方面的原因造成：

4.2.1 勞動教養(yǎng)立法缺乏基本的理論支撐從現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度存在的種種弊端分析，勞動教養(yǎng)立法必須首先解決的理論問題包括：勞動教養(yǎng)的正當(dāng)性、合理性和合法化問題，法治化問題，公民權(quán)利與政府權(quán)力，特別是警察權(quán)力的規(guī)制問題，包括勞動教養(yǎng)在內(nèi)的社會管理處罰和制裁體系的統(tǒng)一與規(guī)范問題，勞動教養(yǎng)的司法化及其程序設(shè)計(jì)問題等等。這些是勞動教養(yǎng)立法必不可少的理論支撐，不解決這些問題，勞動教養(yǎng)立法只能是欲速不達(dá)，事與愿違。但是到目前為止，這些問題并未從根本上得到解決，各種觀點(diǎn)之間的差異和分歧無法得到協(xié)調(diào)，這是勞動教養(yǎng)立法遲遲不能出臺的根本原因所在。

4.2.2 我國現(xiàn)行法律體系缺乏勞動教養(yǎng)立法必需的法制基礎(chǔ)

首先，各種對勞動教養(yǎng)制度重構(gòu)的方案中幾乎全部涉及到我國法律制裁體系的變革，特別是可能涉及我國刑罰體系的修改，將為我國懲治犯罪、維護(hù)治安的法律實(shí)踐注入新的血液和活力。但這些方案多數(shù)只側(cè)重于勞動教養(yǎng)制度的改革和重新構(gòu)建，并沒有系統(tǒng)地研究對我國法律制裁體系構(gòu)成的影響，而且勞動教養(yǎng)制度究竟如何改革尚未形成比較統(tǒng)一的意見，這些都是勞動教養(yǎng)立法的重要因素。

再次，勞動教養(yǎng)立法為我國的法律體系帶來許多新的理念，對我國傳統(tǒng)法治理論產(chǎn)生了深刻的影響，如我國刑法中犯罪概念定量因素的調(diào)整和完善，注重犯罪預(yù)防、強(qiáng)調(diào)人身危險(xiǎn)性的價(jià)值取向，以及對常習(xí)性違法行為者的矯治理念等，這些理論均有其合理成份，但也不可避免地存在弊端，如何既能吸取這些合理成份，又能避免所帶來的弊端，恐怕也是勞動教養(yǎng)立法的一個(gè)難點(diǎn)所在。

最后，從法制化的角度講，應(yīng)當(dāng)把勞動教養(yǎng)及收容教育、行政處罰、治安處罰、強(qiáng)制治療和強(qiáng)制戒毒等社會管理的手段和涉及公民人身自由的處罰和措施，進(jìn)行全面、系統(tǒng)和深入的研究和梳理，為勞動教養(yǎng)立法作好實(shí)踐基礎(chǔ)的準(zhǔn)備。而這些，學(xué)者們在這方面的研究還不是非常成熟。

4.2.3 目前提出的各種方案的局限性也是勞動教養(yǎng)立法難產(chǎn)的原因之一

學(xué)術(shù)界提出的關(guān)于勞動教養(yǎng)制度的各種改革方案都有其合理性和可取之處，但不可能避免的，這些方案又都存在著一定的弊端。究其原因，這些方案都是立足于現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的實(shí)際情況，通過各種方案的設(shè)計(jì)為其找到存在的理由和基礎(chǔ)（或者沒有考慮中國的國情而主張簡單廢除），是為了立法而立法，并沒有真正站在完善我國整個(gè)法律體系的高度，所以，這些觀點(diǎn)存在一定的局限性也是不可避免的。

所以，筆者認(rèn)為，勞動教養(yǎng)立法應(yīng)當(dāng)跳出單純地為勞動教養(yǎng)制度尋求法律依據(jù)的思維模式，把它放在完善我國法律體系的大背景下，充分吸收和借鑒勞動教養(yǎng)制度的合理成份，以及近年來勞動教養(yǎng)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，從全新的角度重新構(gòu)建我國的法律制裁體系，這樣，才能從根本上解決勞動教養(yǎng)制度的合理性合法性危機(jī)，為我國的勞動教養(yǎng)制度找到真正的出路。

4.3 重構(gòu)我國法律制裁體系的必要性和可能性

法律制裁是指由國家特定的機(jī)關(guān)對違法者依其所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任實(shí)施懲罰的強(qiáng)制措施。在我國的法律制裁體系中主要包括刑事制裁、民事制裁和行政制裁。勞動教養(yǎng)顯然是一種法律制裁措施，但根據(jù)前文分析，無論把勞動教養(yǎng)歸入何種制裁措施，或者確立為一種獨(dú)立于以上三種措施之外的新的制裁措施，都不能改變其尷尬的法律地位。因而，基于勞動教養(yǎng)制度的改革重新構(gòu)建我國的法律制裁體系十分必要，這也與我國現(xiàn)行的法律制裁體系中存在的一些問題有著密切的關(guān)系，同時(shí)也是我國法治化進(jìn)程的必然要求和最終結(jié)果。4.3.1 我國法律制裁體系中制裁措施的銜接存在空檔

一是行政處罰中拘留的上限為15天，刑法中拘役的下限為1個(gè)月，兩者之間存在的空檔有必要通過立法予以銜接，但僅有15天的空檔，已無法再容得下其他處罰形式的存在，所以前文所述的“三級制裁體系”的提法在法律上是找不到合適位置的。在實(shí)踐中，勞動教養(yǎng)的期限與刑罰中的短期自由刑存在交叉，其構(gòu)成要件又與治安處罰和刑罰有重合的地方，執(zhí)行模式與刑罰的監(jiān)禁執(zhí)行模式無本質(zhì)的區(qū)別，這在立法理論和實(shí)踐中都存在矛盾。二是我國刑罰對非刑罰方法的規(guī)定只有兩條：一條是賠償經(jīng)濟(jì)損失；一條是予以訓(xùn)誡或責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。這些非刑罰方法的處罰程度與刑罰還存在著比較大的空檔，無法完整地體現(xiàn)罪責(zé)刑相一致的原則，從而致使法官斷案時(shí)處于倚輕或倚重兩難的選擇。三是目前我國的刑罰執(zhí)行方式主要以監(jiān)禁刑為主，這種與社會隔離的行刑方式容易使罪犯形成監(jiān)獄化的人格特征，這種人格特征使罪犯在刑滿釋放直接回歸社會后很難適應(yīng)高速發(fā)展變化的社會生活而很容易重新走上犯罪的道路。目前我國的制裁體系中缺少一種介于完全剝奪自由的監(jiān)禁刑到直接放到完全開放的社會上行刑兩種方式之間的過渡刑種。

4.3.2 我國法律制裁體系的結(jié)構(gòu)存在功能性缺陷

我國現(xiàn)行的刑罰、行政處罰等措施偏重行為人的行為及其危害結(jié)果，較少顧及行為人的人身危險(xiǎn)性或危險(xiǎn)傾向，缺乏一種專門針對人身危險(xiǎn)性的、積極主動的教育手段。盡管這兩種措施在一定程度上都有預(yù)防犯罪、教育違法行為人的功能，但這種功能只是在懲戒的同時(shí)起到的附帶作用。這些措施，包括我國現(xiàn)在普遍開展的法制宣傳和教育活動，同專門就行為人違法犯罪行為及人身危險(xiǎn)性而開展的有針對性的教育活動所起的作用是無法相比的。因而，有必要建立一種專門針對違法行為人人身危險(xiǎn)性開展教育活動的手段，以彌補(bǔ)我國現(xiàn)行法律制裁體系的功能性缺陷。

4.3.3 我國刑罰中的管制、拘役都存在巨大的缺陷，必須予以完善

管制刑是一種對罪犯不予關(guān)押，但限制其一定的人身自由，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行和群眾監(jiān)督改造的刑罰方法，期限為3個(gè)月到2年。這種刑罰方法存在一定的缺陷：①管制刑的存在有損我國刑罰結(jié)構(gòu)的科學(xué)性。作為最輕的主刑，按刑法的規(guī)定其上限為2年，羈押1日可折抵管制刑2日，反過來推算，管制2日可折抵拘役1日，則2年的上限會嚴(yán)厲于上限為6個(gè)月的拘役；同時(shí)，管制與緩刑的適用對象及執(zhí)行方法存在沖突；②管制刑規(guī)定的各種懲罰性內(nèi)容對罪犯的約束力太弱，且由于執(zhí)行中在監(jiān)督管理方面存在的問題，判處了管制相當(dāng)于“無人管”，失去了應(yīng)有的懲戒作用；③管制刑缺乏必要的強(qiáng)制手段作保障；④管制刑的執(zhí)行體制無法適應(yīng)其監(jiān)督與改造功能的需要，如公安機(jī)關(guān)無力監(jiān)督或監(jiān)管不力，社區(qū)群眾不愿監(jiān)督或不敢監(jiān)督等。

拘役是我國刑罰中的一種短期自由刑，期限為1個(gè)月到6個(gè)月。被判處拘役的犯罪分子，由公安機(jī)關(guān)就近執(zhí)行，在執(zhí)行期間每月可以回家一到兩天，參加勞動可酌量發(fā)給報(bào)酬。實(shí)踐中，由于全國各地很少設(shè)置有專門的拘役所，多數(shù)情況下都放在了公安機(jī)關(guān)的看守所執(zhí)行。拘役刑存在的主要弊端有：①拘役刑期較短，對罪犯進(jìn)行教育改造的機(jī)會較少，不能保證改造的效果；②由于拘役的刑期太短，實(shí)踐中往往會發(fā)生判決拘役的同時(shí)就釋放被羈押的罪犯的情況，難以發(fā)揮刑罰的功能；③由于沒有專門的拘役場所而將罪犯混管，增加了其受到惡性交叉感染而成為再犯的可能；④司法實(shí)踐中拘役很少被適用。

同樣，我國較短期限的有期徒刑也存在有拘役的許多弊端，這是短期自由刑的一種共性。這些刑罰方法存在的弊端應(yīng)當(dāng)及時(shí)在立法中加以改革和完善。

4.3.4 我國現(xiàn)行的收容教育制度存在著同勞動教養(yǎng)制度類似的各種弊端

收容教育制度是我國對有賣淫嫖娼行為的人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動以及進(jìn)行性病檢查、治療的強(qiáng)制性教育措施。收容教育由公安機(jī)關(guān)決定，期限為6個(gè)月至2年。收容教育制度同勞動教養(yǎng)制度有著相類似的弊端，也是必須在立法中予以改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容主要有：①性質(zhì)難以界定，主要有行政強(qiáng)制措施說、行政處罰說、變相刑事處罰說等；②收容教育法律依據(jù)不足，其規(guī)定與《立法法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》有沖突；③作為限制人身自由長達(dá)6個(gè)月到2年的強(qiáng)制措施，收容程序過于簡略，排除了相對人的正當(dāng)程序權(quán)利，無從獲得各種救濟(jì)。這也與我國的法治進(jìn)步趨勢和人權(quán)保障要求相背離，與國際人權(quán)公約的規(guī)定相背離；④監(jiān)督機(jī)制不健全，實(shí)踐中警察的自由裁量權(quán)太大；⑤執(zhí)行模式上類似于監(jiān)禁模式，教育方式和教育內(nèi)容簡單落后，收不到應(yīng)有的效果。4.3.5 重構(gòu)我國法律制裁體系已具備必要的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)

近年來，全國的專家學(xué)者和實(shí)踐工作者對于勞動教養(yǎng)、收容教育、管制、拘役等措施進(jìn)行了廣泛而深入的探討和研究，提出了許多有價(jià)值的改革觀點(diǎn)和立法建議。同時(shí)在實(shí)踐中關(guān)于有關(guān)制裁制度的改革經(jīng)驗(yàn)，包括勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)辦特色工作，也包括從2003年開始的社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作等，都取得了可喜的成績，也總結(jié)了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。特別是在勞動教養(yǎng)制度改革探索的過程中，實(shí)行的像封閉式、半開放式、開放式三種管理模式，心理矯治，教育矯治質(zhì)量評價(jià)體系，學(xué)分制等內(nèi)容的嘗試和深入推廣，為懲治和教育改造違法犯罪人員帶來了新的理念和寶貴經(jīng)驗(yàn)。這些工作，都為我國法律制裁體系的改革和完善提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。可以說，重新構(gòu)建我國法律制裁體系的時(shí)機(jī)已基本成熟，應(yīng)當(dāng)提上議事日程了。4.4 重構(gòu)我國法律制裁體系的方案設(shè)計(jì)

根據(jù)以上的分析，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)跳出單純?yōu)閯趧咏甜B(yǎng)制度尋求法律依據(jù)的思維模式，把行政處罰、勞動教養(yǎng)、收容教育及刑罰等各種制裁措施統(tǒng)籌考慮，充分吸收借鑒每種措施的合理成份，充分利用有關(guān)理論研究成果和改革經(jīng)驗(yàn)，從全新的角度來構(gòu)建我國的法律制裁體系。經(jīng)過認(rèn)真研究，筆者提出如下的改革建議，供立法者參考： 4.4.1 廢除勞動教養(yǎng)和拘役刑，設(shè)置“強(qiáng)制教養(yǎng)”為刑罰中的主刑

(一)具體設(shè)計(jì)方案為：①刑期：半個(gè)月到2年，同時(shí)將有期徒刑的下限提高至2年；②主要適用對象：為拘役的替代刑，主要適用于犯罪情節(jié)比較輕微，社會危害性不大，不需要判處有期徒刑的罪犯；③程序及監(jiān)督：按照刑事訴訟程序執(zhí)行，人民檢察院監(jiān)督（包括執(zhí)行的全過程）；④管理和執(zhí)行機(jī)關(guān)：將勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)改設(shè)為強(qiáng)制教養(yǎng)的管理機(jī)關(guān)，將勞動教養(yǎng)管理所改設(shè)為“強(qiáng)制教養(yǎng)所”，負(fù)責(zé)對被強(qiáng)制教養(yǎng)人員的管理和教育；⑤執(zhí)行模式：實(shí)行封閉式、半封閉式兩種管理模式。封閉式管理期限為3個(gè)月到1年（刑期不足3個(gè)月的則全部執(zhí)行封閉式管理），主要實(shí)行嚴(yán)格的民警直接管理，實(shí)行嚴(yán)格的軍營式一日生活制度，半天學(xué)習(xí)，半天訓(xùn)練。教育上重點(diǎn)強(qiáng)化行為養(yǎng)成、認(rèn)罪認(rèn)錯(cuò)和政治、法律知識的學(xué)習(xí)，輔之以心理咨詢等先進(jìn)的教育手段。經(jīng)嚴(yán)格考核后可轉(zhuǎn)入半封閉式管理階段，實(shí)行民警管理下的自主管理，實(shí)行封閉式學(xué)校式的管理制度，被強(qiáng)制教養(yǎng)人員除參加教育和集體活動的時(shí)間以外在所內(nèi)有較大的自由度，可自由購物、選餐等，經(jīng)強(qiáng)制教養(yǎng)所批準(zhǔn)每月可享受回家1到2天的探親待遇。教育上重點(diǎn)進(jìn)行思想道德、法制教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，輔之以心理矯治等教育手段，推廣學(xué)分制并實(shí)行教育矯治質(zhì)量評價(jià)工作。

(二)強(qiáng)制教養(yǎng)的特點(diǎn)：①被強(qiáng)制教養(yǎng)人員不參加營利性生產(chǎn)勞動。執(zhí)行強(qiáng)制教養(yǎng)的部門是履行國家職能的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政全額負(fù)擔(dān)其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，而不應(yīng)該把從事營利性生產(chǎn)活動作為收入來源。而且，從事營利性生產(chǎn)活動容易導(dǎo)致因片面追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視教育改造的主業(yè)地位，同時(shí)也容易滋生腐敗。作為一種重要的教育改造手段，被強(qiáng)制教養(yǎng)人員只參加公益性的、習(xí)藝性的以及日常事務(wù)性的勞動，這樣有利于他們樹立正確的價(jià)值觀和人生觀，有助于他們期滿釋放后的就業(yè)。②強(qiáng)制性仍然是強(qiáng)制教養(yǎng)的主要特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在對被強(qiáng)制教養(yǎng)人員人身自由的限制和必須參加各種形式的教育和集體活動等方面。即使是在半封閉式管理階段，被強(qiáng)制教養(yǎng)人員都必須參加固定的教育科目以及公益或習(xí)藝勞動等集體活動，每月只能享受回家1到2天的探親假待遇，其人身自由仍然受到很大的限制。③管理模式由嚴(yán)到寬的過渡是強(qiáng)制教養(yǎng)的主要特色。這是吸取了勞動教養(yǎng)三種管理模式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，并為適應(yīng)罪犯由監(jiān)管場所走向社會的需要而設(shè)立的。同時(shí)，包括實(shí)行封閉式、半封閉式管理模式的強(qiáng)制教養(yǎng)在內(nèi)的各種主刑，和下文論及的完全開放的“社區(qū)矯正”等附加刑，以及非刑罰處理方式的“矯正教育”等共同構(gòu)成了我國刑罰體系中由嚴(yán)到寬的較為嚴(yán)密的制裁體系，有利于罪犯在服刑的過程中能夠逐步適應(yīng)正常的社會生活，從而降低重新犯罪率。(三)主要依據(jù)和理由：①設(shè)置強(qiáng)制教養(yǎng)最低期限為半個(gè)月，以與我國行政處罰中的拘留相銜接；最高期限為2年，是為了克服短期自由刑的弊端，以有更加充足的時(shí)間對罪犯實(shí)行教育改造；對強(qiáng)制教養(yǎng)執(zhí)行模式的設(shè)計(jì)正是體現(xiàn)了這種以教養(yǎng)為主要目的和手段，更加有利于改造罪犯的立法思想，同時(shí)也是區(qū)別于有期徒刑執(zhí)行模式的具有中國特色的刑罰種類。②管理和執(zhí)行機(jī)關(guān)由現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)改設(shè)而成，一方面可以解決勞動教養(yǎng)制度廢除以后勞動教養(yǎng)人民警察和職工的安置問題，另一方面，勞動教養(yǎng)所現(xiàn)在推行的三種管理模式與強(qiáng)制教養(yǎng)的封閉式半封閉式管理模式有諸多類似之處，有利于資源的有效利用和工作的銜接。③執(zhí)行模式實(shí)行封閉式半封閉式管理并采用心理矯治、學(xué)分制、教育矯治質(zhì)量評價(jià)等教育手段，主要是吸取勞動教養(yǎng)執(zhí)行制度改革的經(jīng)驗(yàn)而加以改進(jìn)推廣，并適應(yīng)當(dāng)今世界輕刑化、開放化的發(fā)展趨勢，有利于罪犯的改造和轉(zhuǎn)化。

4.4.2 廢除管制刑，設(shè)置“社區(qū)矯正”為附加刑(一)具體設(shè)計(jì)方案為：①刑期：3個(gè)月至1年，實(shí)行緩刑和假釋附加適用時(shí)，社區(qū)矯正期限與緩刑或假釋的期限相等，同時(shí)執(zhí)行；②主要適用對象：對罪行較輕、社會危害不大，人身危險(xiǎn)性較小，放到社會上不致再危害社會的可單處社區(qū)矯正刑；對判處強(qiáng)制教養(yǎng)和有期徒刑的罪犯，可以較大范圍地并處社區(qū)矯正刑；實(shí)行緩刑或假釋的，必須附加相同期限的社區(qū)矯正刑；③程序及監(jiān)督：按照刑事訴訟法的程序執(zhí)行；④執(zhí)行機(jī)關(guān)：設(shè)立專門的社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)，隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，配備專職工作人員，負(fù)責(zé)組織和管理；⑤執(zhí)行模式：實(shí)行開放的管理模式，罪犯不予關(guān)押。由社區(qū)矯正機(jī)關(guān)組織罪犯定期或不定期參加學(xué)習(xí)和為企事業(yè)單位、受害人、社區(qū)、社會公共事業(yè)和社會公益事業(yè)提供無償服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容可以多種多樣，也可以與社會志愿者一起參加義務(wù)勞動或公益活動。社區(qū)服務(wù)有量的規(guī)定。社區(qū)矯正機(jī)關(guān)定期向人民法院報(bào)告罪犯的改造表現(xiàn)及刑罰執(zhí)行情況。對違反社區(qū)矯正規(guī)定的有相應(yīng)的制裁措施，情節(jié)嚴(yán)重的，可以報(bào)請?jiān)腥嗣穹ㄔ焊呐袕?qiáng)制教養(yǎng)或延長社區(qū)矯正的期限。

(二)社區(qū)矯正的特點(diǎn)：①強(qiáng)制性和開放性是社區(qū)矯正的主要特點(diǎn)。與監(jiān)禁刑不同的是，社區(qū)矯正是將罪犯放到社會上執(zhí)行，日常生活與普通公民并無明顯的不同，但仍必須接受相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，并要按要求參加學(xué)習(xí)或社區(qū)服務(wù)、公益活動等，不執(zhí)行有關(guān)規(guī)定則會受到相應(yīng)的制裁，甚至可能被改判強(qiáng)制教養(yǎng)而予以監(jiān)禁。②社區(qū)矯正的廣泛適用已成為刑罰體系發(fā)展的必然趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在2000年，世界各主要國家如加拿大、澳大利亞、新西蘭、英國、法國、美國、日本等國家社區(qū)矯正的適用比例均超過了50%，許多國家甚至超過了70%。在我國，為適應(yīng)教育改造罪犯的需要，社區(qū)矯正刑除了適用于那些放到社會上不致再危害社會的罪行較輕的人員以外，對于判處有期徒刑和強(qiáng)制教養(yǎng)的罪犯，應(yīng)較大范圍地附加社區(qū)矯正刑，對緩刑、假釋則必須附加相同期限的社區(qū)矯正，使之成為監(jiān)管場所和社會之間的有效緩沖，從而可以最大限度地降低罪犯的重新犯罪率。③社區(qū)矯正可以采取多種執(zhí)行方式。社區(qū)矯正除以上提到的社區(qū)服務(wù)、公益活動等執(zhí)行方式外，實(shí)踐中還可以探索、建立比如職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等更多、更加靈活的形式，來提高對罪犯進(jìn)行教育矯治的效果和質(zhì)量。

(三)主要依據(jù)與理由：①監(jiān)禁刑存在的弊端越來越多被人們所認(rèn)識。監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑互為補(bǔ)充的刑罰執(zhí)行體系已成為現(xiàn)代法治社會的趨勢和重要特點(diǎn)。我國的刑罰體系以監(jiān)禁刑為主，現(xiàn)有的非監(jiān)禁刑管制及緩刑、假釋等執(zhí)行方式存在著許多弊端且實(shí)踐中較少被采用。而社區(qū)矯正作為一種重要的非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行制度已被世界上許多國家采用并取得理想的效果，其適用的比例也逐步超過監(jiān)禁刑而成為最主要的刑種。我國從2003年7月也開始開展社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作，經(jīng)過近五年的探索和實(shí)踐，試點(diǎn)工作取得了明顯成效，也積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，理論界和實(shí)踐工作部門對社區(qū)矯正的研究也日趨成熟，基本形成了較為系統(tǒng)的理論體系。所以我國建立社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。設(shè)立社區(qū)矯正刑也可以很好地彌補(bǔ)管制、緩刑和假釋在對罪犯的監(jiān)管方面存在的缺陷，解決法官在審理案件時(shí)經(jīng)常會處于倚輕或倚重兩難選擇的困惑。②建立專門的社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)并隸屬于司法行政機(jī)關(guān)是開展社區(qū)矯正工作的需要，也符合我國司法機(jī)關(guān)職能配置的要求。③實(shí)行開放的管理模式亦吸取勞動教養(yǎng)開放式管理的一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，有利于罪犯的轉(zhuǎn)化和回歸社會。④對違反社區(qū)矯正刑的規(guī)定制定相應(yīng)的制裁措施是社區(qū)矯正刑得以有效執(zhí)行的基本要求和根本保障。規(guī)定對違反規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的可由原判人民法院改判強(qiáng)制教養(yǎng)，則標(biāo)志著我國刑罰易科制度的確立。

4.4.3 把“收容教育”改為“矯正教育”，作為一種非刑罰化的處理方式，由刑法加以規(guī)定(一)具體方案為：①期限：實(shí)行半個(gè)月至2年的彈性期限；②主要適用對象：對多次違反治安管理處罰法，屢教不改或犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰，人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行某些特定內(nèi)容的學(xué)習(xí)教育的人員進(jìn)行矯正教育；③程序及監(jiān)督：按照刑事訴訟法規(guī)定的程序辦理，以適用簡易程序?yàn)橹鳎嗣駲z察院監(jiān)督（包括矯正教育的執(zhí)行）；④執(zhí)行機(jī)關(guān)：將現(xiàn)有的收容教育所歸由司法行政機(jī)關(guān)主管，改名為“矯正教育學(xué)校”，負(fù)責(zé)矯正教育的執(zhí)行；⑤執(zhí)行模式：實(shí)行大中專院校的管理模式和“學(xué)分制”的教育模式，平時(shí)參加學(xué)習(xí)，晚上和周末可以住校也可以回家休息，也可以在學(xué)校開設(shè)相應(yīng)課程時(shí)到校參加學(xué)習(xí)。設(shè)置有軍事訓(xùn)練、思想道德、法律常識、認(rèn)罪認(rèn)錯(cuò)、心理矯治、刑法、治安管理處罰法等專門課程，利用和借鑒學(xué)習(xí)現(xiàn)代先進(jìn)的教育經(jīng)驗(yàn)和手段，注意教育模式的創(chuàng)新和充分利用社會教育資源。完成規(guī)定內(nèi)容的學(xué)習(xí)，經(jīng)考核合格的方可結(jié)業(yè)，結(jié)束矯正教育。對于在規(guī)定的最長時(shí)間內(nèi)不能結(jié)業(yè)的人員可由原審法院改判一定期限的社區(qū)矯正刑。

(二)矯正教育的特點(diǎn)：①非刑罰性是矯正教育的基本特征。主要表現(xiàn)在矯正教育是由刑法規(guī)定的一種非刑罰措施，其處罰強(qiáng)度尚輕于社區(qū)矯正等附加刑。②教育矯治性是矯正教育的主要特征。矯正教育完全實(shí)行學(xué)校的管理模式，主要以對被處罰人員采取針對性的教育矯治為主要特征，要求被處罰人員在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)必須完成規(guī)定課程的學(xué)習(xí)。③執(zhí)行的靈活性是矯正教育的一個(gè)特色。矯正教育的目的是通過對被處罰人員進(jìn)行特定內(nèi)容的教育，以達(dá)到一定的教育效果。由于它所實(shí)行的是彈性期限，所以接受教育的時(shí)間對被處罰的人來說可以靈活把握，有著較大的自由度。

(三)主要依據(jù)和理由：①設(shè)立“矯正教育”制度是針對某些因法律知識欠缺、法律意識淡薄或存在心理障礙而犯罪的人員，為使其接受專門教育而設(shè)立的，主要以采取針對性較強(qiáng)的教育或矯治為主。②將多次違反治安管理處罰法，屢教不改的行為納入犯罪概念，把“多次”作為犯罪“量”的規(guī)定是對我國犯罪概念中定量因素的發(fā)展和完善，同時(shí)也彌補(bǔ)了勞動教養(yǎng)制度廢除后對這些“常習(xí)性違法人員”予以行政處罰的缺憾。③將收容教育所改為“矯正教育學(xué)校”，并由司法行政機(jī)關(guān)主管，一是解決原收容教育所的人員安置問題，二是符合我國司法機(jī)關(guān)職能配置的要求。④采取大中專院校的管理模式和“學(xué)分制”的教育模式是吸收勞動教養(yǎng)制度改革中新的教育矯治理念和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的成果，也是我國非刑罰處理方式的特色。4.5 結(jié)語

法律體系的完善絕不是可以一蹴而就的，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。勞動教養(yǎng)制度的建立、發(fā)展和改革正是反映了我國法律體系不斷完善的過程，也反映了我國法治化進(jìn)程的必然趨勢。近年來，我國不斷改革完善的幾部重要法律，如《行政處罰法》、《立法法》、《治安管理處罰法》以及《禁毒法》等，無一不在擠壓勞動教養(yǎng)制度的生存空間。特別是《禁毒法》出臺以后，勞動教養(yǎng)制度的改革顯得更加重要和緊迫。事實(shí)上，勞動教養(yǎng)制度正式退出歷史舞臺，被更加合理的制度所代替，將成為我國法治化建設(shè)進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑，也標(biāo)志著我國法律體系的發(fā)展和完善程度達(dá)到了一個(gè)新的水平。而這些，正是我們每一個(gè)人所期待和盼望的。參考文獻(xiàn) 1.夏宗素：《勞動教養(yǎng)制度改革問題研究》，法律出版社，2001年 2.高瑩：《矯治理念與教養(yǎng)制度變革》，群眾出版社，2005年 3.司法部勞教局：《勞教工作人民警察基本素質(zhì)教育讀本》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2000年 4.儲槐值、陳興良、張紹彥：《理性與秩序—勞動教養(yǎng)制度研究》，法律出版社，2002年 5.薛曉蔚：《勞動教養(yǎng)制度研究》，中國文聯(lián)出版社，2000年 6.夏宗素、張勁松：《勞動教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國人民公安大學(xué)出版社，1997年 7.司法部勞動教養(yǎng)管理局：《勞動教養(yǎng)工作手冊》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2001年 8.勞教局黨總支：《發(fā)揮勞教工作職能作用，為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)》，《中國勞動教養(yǎng)》，2005年第5-6期 9.儲槐植：《論教養(yǎng)處遇的合理性》，《法制日報(bào)》，1999年6月3日 10.姜祖禎：《勞動教養(yǎng)制度之評析》 11.王四群：《推行三種管理模式應(yīng)解決好的問題》，《中國勞動教養(yǎng)》，2006年第4期 12.李如林、蔡呈偉：《以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，把勞教場所教育挽救工作提高到一個(gè)新的水平》，《中國勞動教養(yǎng)》，2005年第2—4期 13.李國泉：《淺議戒毒勞動教養(yǎng)期限應(yīng)作例外法律規(guī)定》，《中國勞動教養(yǎng)》，2006年第1期

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第四篇：淺談我國的勞動教養(yǎng)制度

淺談我國的勞動教養(yǎng)制度

【摘要】勞動教養(yǎng)制度作為一種具有中國特色的法律制度在我國已有幾十年的歷史。創(chuàng)立之初，它對維護(hù)社會治安，促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了一定作用。但隨著法治觀念和人權(quán)保障意識在我國的不斷增強(qiáng)，現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度的缺陷日益顯露，無論從立法上還是從司法上，都沒有給其一個(gè)“名正言順”的地位，相反，它的存在和功能卻越來越多的受到人們的不斷質(zhì)疑，因此它在我國現(xiàn)行法律體系中的地位就顯得非常尷尬，改革并完善這一制度勢在必行。

【關(guān)鍵詞】 勞動教養(yǎng) ；行政處罰；違法行為矯治

一、有關(guān)勞動教養(yǎng)的性質(zhì)探討

首先說一下什么是勞動教養(yǎng)制度，勞動教養(yǎng)是指對那些具有輕微違法犯罪行為，但尚不夠刑事處罰的人員所實(shí)行的一種強(qiáng)制性教育挽救措施，是我國特有的一種法律制度。從產(chǎn)生到現(xiàn)在，國家制定了一系列的法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范，從1957年國務(wù)院的《勞動教養(yǎng)問題的決定》，到1979年的《勞動教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》，再到后來國務(wù)院的部門規(guī)章《勞動教養(yǎng)試行辦法》等，都對其進(jìn)行了具體的規(guī)定，但關(guān)鍵問題在于，這些規(guī)定的內(nèi)容混亂和交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至司法實(shí)踐中出現(xiàn)了以司法機(jī)關(guān)關(guān)于勞動教養(yǎng)的司法解釋代替了上述法規(guī)的現(xiàn)象，大大破壞了法治的建設(shè)，更使我國的法律制裁體系受到了極大的影響。

無論從立法上還是從學(xué)理上，現(xiàn)在都沒有一個(gè)權(quán)威的對勞動教養(yǎng)性質(zhì)的定位。在學(xué)理上主要有以下的幾種理解，“行政處罰說”，“行政強(qiáng)制措施說”，“刑事處罰說”，還有一種是“保安處分說”。下面我將對上面的學(xué)說作一定分析，然后再闡述一下筆者的觀點(diǎn)。

1．“刑事處罰說”，贊同者認(rèn)為從我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)的剝奪人身自由的性質(zhì)和期限方面來看，其執(zhí)行甚至重于刑罰中的輕刑，將其屬性定位為刑事處罰符合我國的現(xiàn)實(shí)國情。反對者認(rèn)為在我國刑法典或其它的單行刑事法規(guī)中并未明文規(guī)定將勞動教養(yǎng)作為刑罰處罰方法之一。雖然勞動教養(yǎng)是剝奪人身自由的一種法律制裁措施，在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施也確實(shí)達(dá)到了甚至超過了刑罰的效果，如《補(bǔ)充規(guī)定》第三條規(guī)定“勞動教養(yǎng)的期限為一年至三年，必要時(shí)可延長一年”這一條規(guī)定使得勞動教養(yǎng)的制裁程度超過了輕的徒刑，但是缺乏法律上的依據(jù)，因此這一觀點(diǎn)是有缺陷的。

2．“行政強(qiáng)制措施說”，持這一學(xué)說學(xué)者認(rèn)為勞動教養(yǎng)是一種行政強(qiáng)制措施，首先從我國現(xiàn)行對勞動教養(yǎng)的規(guī)范性文件來看，勞動教養(yǎng)是對被勞動教養(yǎng)人員實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種行政措施；而且勞動教養(yǎng)工作方針是“教育、感化、挽救”，可見教育的目的要高于處罰。反對者認(rèn)為，對比我國的刑事訴訟的強(qiáng)制措施和民事訴訟的強(qiáng)制措施就可以看出，強(qiáng)制措施一般是在當(dāng)事人的法律行為性質(zhì)尚未確定的條件下實(shí)施的，主要目的還是在于保證訴訟活動的順利進(jìn)行。而如果是對當(dāng)事人處以勞動教養(yǎng)，那么他的行為的性質(zhì)就已經(jīng)被確定，而勞動教養(yǎng)就是確定當(dāng)事人法律行為性質(zhì)后進(jìn)行的制裁方法。這是這一學(xué)說的最大的弊端所在。因此這一學(xué)說也欠妥當(dāng)。

3．“保安處分說”，首先我來介紹一下保安處分制度，它是一種起源于西方的法律制度，在我國雖然沒有明文的規(guī)定，但是我國刑法中的非刑罰的處罰方法被學(xué)界認(rèn)為是中國語境下的保安處分。有學(xué)者將保安處分定義以單純的保衛(wèi)社 1

會、預(yù)防犯罪為目的，對實(shí)施了危害社會行為的無責(zé)任能力人、限制責(zé)任能力人以及具有特殊危險(xiǎn)性的人所采取的代替刑罰或補(bǔ)充刑罰的治療、矯正或隔離措施。①從這個(gè)定義中我們可以看出保安處分的兩個(gè)特征：一是其目的在于預(yù)防犯罪；二是對危害社會行為的一種處分措施。克萊因、李斯特、菲利等人是保安處分理論的創(chuàng)始人和倡導(dǎo)者，保安處分有廣義和狹義之分，廣義的保安處分不以有無犯罪行為為處分的條件，對于非犯罪人；亦可施以保安處分，且保安處分不一定由法院宣告，亦可以由行政機(jī)關(guān)宣告。狹義的保安處分只限于以犯罪行為為原因、以防止特定人的危險(xiǎn)性為目的，由法院宣告，以剝奪特定人自由為內(nèi)容的處分。以上所說的中國語境下的保安處分是指狹義上的保安處分。贊成者認(rèn)為，從勞動教養(yǎng)的宗旨、任務(wù)、對象、結(jié)果來看，基本上符合保安處分的性質(zhì)。反對者則認(rèn)為，雖然可以認(rèn)為勞動教養(yǎng)有一定的預(yù)防犯罪的目的，但它更多的帶有教育改造的性質(zhì)，對一些具有人格缺陷的人，如經(jīng)常酗酒者，吸毒者等屢教不改的人，勞動教養(yǎng)不施為一個(gè)好方法。但在現(xiàn)實(shí)中勞動教養(yǎng)卻被濫用。即使是初次違法，亦可適用，現(xiàn)實(shí)中它的性質(zhì)變成了懲罰性高于教育性，教育性又高于預(yù)防性。因此從保安處分的終極目標(biāo)——預(yù)防犯罪角度來說，勞動教養(yǎng)屬于保安處分的說法難自圓其說，且有生搬硬套和盲目繼受西方法律制度之嫌。

4．“行政處罰說”，所謂行政處罰，是指行政機(jī)關(guān)依法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對當(dāng)事人違反行政管理秩序，尚不夠刑罰的行為，依法定程序而給予的行政制裁。贊成者認(rèn)為勞動教養(yǎng)的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，即具有勞動教養(yǎng)決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，符合行政處罰的基本構(gòu)成要件。因此將其性質(zhì)定位為行政處罰是比較妥當(dāng)。反對者則認(rèn)為，將其定位為行政處罰違反了《中華人民共和國立法法》和《中華人民共國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，從形式破壞了法治的要求。

5．筆者觀點(diǎn)，我贊同“行政處罰說”，雖然這一制度與基本法律某些條文相沖突而廣為法學(xué)界質(zhì)疑，但并不影響它的定性。看一下這些基本法律，如我國行政處罰法第9條和第10條明確規(guī)定，“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”，“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰”，這是行政法上的“法律保留原則”的集中體現(xiàn)；其次，我國于1998年10月簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，該公約第9條也明確規(guī)定了“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，顯然，其中所指的“法律”同樣應(yīng)該是指國家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。最后從2000出臺的《中華人民共和國立法法》第8條和第9條也可以看出，“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律”。盡管現(xiàn)階段勞動教養(yǎng)作為剝奪人身自由的一種行政處罰不是由法律直接規(guī)定的，嚴(yán)重破壞了我國法制的統(tǒng)一和對人權(quán)的保障，但這只能說明這是統(tǒng)治階級立法上的過失，但并不能就此否定勞動教養(yǎng)作為行政處罰的性質(zhì)。我想反對者是混淆了“應(yīng)然”和“實(shí)然”的關(guān)系了。單就從實(shí)然的角度分析，考查法律法規(guī)和我國司法實(shí)踐，勞動教養(yǎng)應(yīng)為一種行政處罰。至于應(yīng)然問題，那就涉及了勞動教養(yǎng)是否有其存在的必要性和它的終極價(jià)值問題了。

二、關(guān)于勞動教養(yǎng)的出路

終于解決了勞動教養(yǎng)的性質(zhì)后，面對它今后的命運(yùn)這一問題上，筆者卻陷入了困境，因?yàn)橐鉀Q這一問題實(shí)在是很復(fù)雜的，從功利主義角度講，任何一種制度在價(jià)值取向的選擇上都不可能盡善盡美，勞動教養(yǎng)立法完善同樣面臨在社會本位的價(jià)值取向，維護(hù)秩序與保障公正的法制目標(biāo)之間進(jìn)行平衡。既要考慮成本問題，既要考慮人權(quán)保障的問題，還要考慮法律體系的統(tǒng)一和諧調(diào)問題，實(shí)在是一① 黃河著.《行政刑法比較研究》.北京.中國方正出版社.2001.第45頁

個(gè)很棘手的問題，但問題的關(guān)鍵在于，失衡的處罰可以重新設(shè)定，缺失的程序可以完善，但正如有的學(xué)者所說，僅僅立法不能解決所有問題，還要綜合各方面的因素，如現(xiàn)實(shí)國情等。無論如何，存在問題總是要解決的，逃避是沒有用途的。概括來說，對勞動教養(yǎng)的態(tài)度有持廢除觀點(diǎn)的，有持改革觀點(diǎn)的，無論怎樣，勞動教養(yǎng)制度的完善，重點(diǎn)還在立法模式，勞動教養(yǎng)對象，勞教期限和嚴(yán)厲程度等幾個(gè)方面。保障人權(quán)應(yīng)該成為它們的共同目標(biāo)。通過總結(jié)，主要有四種主張：一是對勞動教養(yǎng)由全國人大制定單獨(dú)的法律，保留其作為行政處罰的性質(zhì)，從名稱、適用對象、勞教期限、執(zhí)行、監(jiān)督等重要方面進(jìn)行全面規(guī)定。二是將勞動教養(yǎng)納入《治安管理處罰法》，單獨(dú)列章，三是將勞動教養(yǎng)寫入刑法典，建立適合中國的輕罪制度。四是將勞動教養(yǎng)制度徹底廢除。

筆者比較贊同第一種立法模式，況且這也正是立法者的意圖。從全國人大目前制定的五年立法規(guī)劃上來看，《違法行為矯治法》法律草案早在2003年就被列入規(guī)劃，以期徹底變革現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度。違法行為矯治是對我國勞動教養(yǎng)制度的繼承和發(fā)展。對于那些不符合時(shí)代精神和法制要求的管理制度及方法手段要實(shí)行變革；而對那些經(jīng)過實(shí)踐證明是正確的管理制度及教育、矯治方法，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)并吸收進(jìn)法律中去。②這樣做表面看起來不難，但實(shí)際上要在治安管理處罰和刑事處罰中給勞動教養(yǎng)一席之地，并且明確劃定它們之間的界限，也即行政權(quán)和刑事司法權(quán)的界限實(shí)屬不易。有學(xué)者主張?jiān)谖覈⒁粋€(gè)三級制裁體系：行政處罰適用于一般違法行為，勞動教養(yǎng)適用于嚴(yán)重違法行為，刑罰適用于犯罪行為。但是對于如何界定它們之間的界限實(shí)屬不易。一般違法行為和嚴(yán)重違法行為的“中間狀態(tài)”是什么？嚴(yán)重違法行為和犯罪的“中間狀態(tài)”又是什么？正如有學(xué)者認(rèn)為的，勞動教養(yǎng)作為行政處罰是行政權(quán)對司法權(quán)的粗暴侵犯。勞動教養(yǎng)是刑事法治的一個(gè)黑洞。它使刑法中的罪行法定、無罪推定等成為一種虛偽。下面筆者就立法后的具體實(shí)體和程序問題提出自己的一點(diǎn)建議：

1．關(guān)于勞動教養(yǎng)的實(shí)體問題

第一，從勞動教養(yǎng)的適用對象上看，立法上和司法實(shí)踐中存在的巨大問題在于現(xiàn)有的勞動教養(yǎng)制度在適用對象上與刑罰和治安處罰的適用交錯(cuò)混雜，缺乏獨(dú)立的適用對象，我想這是問題的關(guān)鍵所在。如果行為人違反治安管理屢教不改的，反映出其惡習(xí)較深，性格存在缺陷，僅僅予以治安處罰達(dá)不到對行為人矯治的效果，這也是現(xiàn)行法律制裁體系的不足，從這一層面上來說，勞動教養(yǎng)還是能發(fā)揮很大作用的。第二，從勞動的期限來看，建議將勞動教養(yǎng)的期限改為3個(gè)月至1年。而且將勞動教養(yǎng)制裁方式改為半剝奪半限制人身由的處罰，比如可以采取半天接受勞動改造半天從事自由活動的方式。

2．關(guān)于勞動教養(yǎng)的程序問題

如果由全國人大對勞動教養(yǎng)制定單獨(dú)的法律，一部分學(xué)者主張參照我國刑事訴訟法的關(guān)規(guī)定有必要引入勞動教養(yǎng)司法化制度，司法化是指勞動教養(yǎng)的適用程序應(yīng)改變目前的工作模式而采用法院審理裁定的司法制裁方法。理由：首先，勞動教養(yǎng)是限制人身自由較長的一種治安行政處罰，理應(yīng)由司法制裁模式來承擔(dān)。其次，便于被處罰的勞動教養(yǎng)人員通過自己的辯護(hù)和尋求律師乃至其他司法救濟(jì)手段的幫助，以利于勞動教養(yǎng)處罰的合法，公正與人道。用德國著名法學(xué)家拉德布魯赫的一句名言闡述就是：“如果原告是法官，只有上帝才能當(dāng)辯護(hù)人”。在目前的條件下，在法院內(nèi)部設(shè)立治安審判庭比較可行，且基本符合《人民法院組織法》的規(guī)定和原則，且也符合對勞動教養(yǎng)的準(zhǔn)確定位，既可以避免放在刑庭或行② 夏宗素.《勞動教養(yǎng)走向違法行為矯治》.載《中國司法》2005年第4期

政庭中審理的弊端，又可以實(shí)現(xiàn)勞教案件的審判活動與其他訴訟活動的合理區(qū)分與協(xié)調(diào)。另一部分學(xué)者則主張基本保留現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)有關(guān)程序性規(guī)定，只是對現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)管理委員的性質(zhì)和組成進(jìn)行改革，使勞動教養(yǎng)管理委員會脫離公安機(jī)關(guān)的限制而隸屬于司法行政部門，勞教管委會的人員可以由當(dāng)?shù)氐拿裾块T、司法部門、勞動部門、街道或社區(qū)代表等人士組成，使其更加透明化，民主化。與第一種方法相比，第二種改革主張更加平穩(wěn)和漸進(jìn)，且成本要低于第一種改革。是我所贊成和主張的。

最后作一個(gè)總結(jié)：本文從勞動教養(yǎng)的性質(zhì)談起，將其定位為行政處罰，然后從立法模式和司法模式方面提出了一些改革措施，無論怎樣，存在的就是合理的罷，堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)勞教管理工作改革，形成充分體現(xiàn)勞教制度本質(zhì)的封閉、半開放、開放式管理，充分調(diào)動勞教人員的改造積極性，從而達(dá)到教育感化，挽救的最佳效果。③關(guān)于具體的細(xì)節(jié)問題如勞動教養(yǎng)的名稱、對象、期限、提起、裁定、申訴、執(zhí)行、監(jiān)督等以及與其它規(guī)范性文件的諧調(diào)和統(tǒng)一，將是今后勞動教養(yǎng)改革者們所要認(rèn)真詳細(xì)論證或聽證的，從而最大限度地在保障人權(quán)和預(yù)防、教育目的之間做出平衡。勞動教養(yǎng)還有很長的路要走，所以我們要與時(shí)俱進(jìn)，不斷反思并完善這一制度。

[參考文獻(xiàn)]

①儲槐植、陳興良、張紹彥著：理性與秩序.北京:法律出版社,2002年第1版 ②夏宗素、張勁松著：勞動教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論.中國人民公安大學(xué)出版社,1997年第1版

③姜明安著：行政法與行政訴訟法.北京：北京大學(xué)出版社，2002年第1版

③ 儲槐植.《議論勞動教養(yǎng)制度改革》.載《中國司法》2005年第5期

第五篇：完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探討

完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探討

摘要：我國自20世紀(jì)80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，至今已有20多年的歷史。從我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的發(fā)展情況和實(shí)施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創(chuàng)造性的解決對策，并指出了有待進(jìn)一步研究的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；問題；對策我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展的歷程

我國政府從20世紀(jì)80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)已有20多年的歷史，大體劃分為四個(gè)階段。

第一階段：1986～1992年，為試點(diǎn)階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”中根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點(diǎn)地區(qū)。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則，1992年起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機(jī)構(gòu)改革以后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，一些地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作陷入了停頓階段。

第四階段：2005年至今，為政策轉(zhuǎn)向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，尤其反映了領(lǐng)導(dǎo)層對農(nóng)民等弱勢階層的生活質(zhì)量下降和收人差距擴(kuò)大的關(guān)注。新政策綱領(lǐng)的價(jià)值取向?qū)r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的指示和促進(jìn)作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標(biāo)。中國正加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)為重點(diǎn)向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施情況

本文選取了1999～2007年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況的數(shù)據(jù)，通過城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的對比，揭示農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施情況。

從以上圖表我們可以看到：

(1)農(nóng)村參保人數(shù)不僅沒有上升，反而呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，近年來，農(nóng)村參保人數(shù)一直在5000萬人左右停滯不前。相比較而言，城鎮(zhèn)參保人數(shù)一直在平穩(wěn)上升，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村參保人數(shù)。兩者的差距越拉越大。

(2)農(nóng)村參保人數(shù)在2000年出現(xiàn)一個(gè)陡然的下滑，參保人數(shù)比上年減少22.90％，這是由于官方對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的態(tài)度發(fā)生了動搖。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。

(3)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大予農(nóng)村地區(qū)。以2007年的數(shù)據(jù)為例，2007年全國總?cè)丝?32129萬人，城鎮(zhèn)人口59379萬人，占總?cè)丝?4.9％，鄉(xiāng)村人口72750萬人，占總?cè)丝跀?shù)55.1％。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可算出，2007年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)對城鎮(zhèn)居民的覆蓋率為33.9％，而農(nóng)村居民僅為7.1％，兩者差距非常大。

(4)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在逐年增加，截至2007年底已達(dá)412億元，基金的管理和運(yùn)作也成為一個(gè)重要的問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的突出問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有待完善，存在著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)民群體多樣性、農(nóng)民日常支出、用資需求、養(yǎng)老支出四個(gè)不匹配的問題。制度設(shè)計(jì)的不完善是造成農(nóng)民參保人數(shù)逐年下降的根本原因。

(1)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)未考慮到農(nóng)民群體角色的多樣化的問題。由于農(nóng)民的身份、職業(yè)、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內(nèi)容規(guī)定滯后、不完善，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

(2)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常支出預(yù)算有差距。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集是以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持。在實(shí)際運(yùn)行過程中，集體補(bǔ)助幾乎落空，政府扶持缺乏強(qiáng)制性，國家和集體的責(zé)任義務(wù)不明確，最終使保障變?yōu)橐环N“個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)”。而在農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常家庭預(yù)算支出中，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項(xiàng)目支出均位列養(yǎng)老保險(xiǎn)之前。(3)個(gè)人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個(gè)人用資需求不匹配。《基本方案》規(guī)定，實(shí)行個(gè)人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和集體補(bǔ)助全部記在個(gè)人名下，個(gè)人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個(gè)人所有。但實(shí)際情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個(gè)別特殊情況(如死亡等)，在達(dá)到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費(fèi)的義務(wù)。并無實(shí)質(zhì)的控制權(quán)力和投資選擇權(quán)。在一個(gè)相對長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民個(gè)人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。

(4)農(nóng)保資金增值有限，到期領(lǐng)取的資金難以滿足農(nóng)村農(nóng)民“養(yǎng)老”支出。一是農(nóng)保資金增值有限。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)保基金保值增值方式為存入銀行和購買國債兩種方式，資金增值有限。二是到期兌付的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金難“養(yǎng)老”。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。但受多種因素影響，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元。這點(diǎn)錢對于農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎不起作用。解決的對策

(1)對不同層次、不同類別的農(nóng)村勞動力養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平和負(fù)擔(dān)能力采取不同的解決方式，實(shí)行分層分類解決。中國農(nóng)民可分解為四個(gè)群體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工、城市流動人口、被征地農(nóng)民和純留地的職業(yè)農(nóng)民。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民，由于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，收入和消費(fèi)高于農(nóng)村人口的平均水平，因而其養(yǎng)老保險(xiǎn)需求也較高，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題可以部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來解決；對于城市流動人口，其參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)有兩種思路，一是與城鎮(zhèn)職工適用同一的制度模式(廣州、北京、南京等中心城市)，二是單獨(dú)為農(nóng)民工設(shè)立新的綜合社會保險(xiǎn)制度(上海、成都、大連等市)；對于被征地農(nóng)民，家庭養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)與功能因土地被征用而弱化甚至崩潰與喪失。而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低，因而對其要區(qū)別對待；對于純留地農(nóng)民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村可采取不同的制度安排。

(2)針對現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常支出預(yù)算不匹配的問題，應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。建議根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政情況，在條件許可的情況下，逐步推進(jìn)適當(dāng)?shù)墓藏?cái)政投入。地方財(cái)政預(yù)算每年要確定一定的比例，充實(shí)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而且要隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長。

(3)針對個(gè)人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個(gè)人用資需求不匹配的問題，可推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)抵押小額信貸業(yè)務(wù)。當(dāng)參保農(nóng)民因各種原因需要資金時(shí)，可以用參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效證書作為抵押，向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金申請借款。這種創(chuàng)新制度不僅滿足了農(nóng)民的個(gè)人用資需求，也是將農(nóng)村資金真正留在農(nóng)村、為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)的最佳方式。

(4)針對農(nóng)保資金增值難的問題，應(yīng)該促進(jìn)兩個(gè)價(jià)值增值循環(huán)：一個(gè)是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行經(jīng)營性價(jià)值增值管理，可以由商業(yè)性機(jī)構(gòu)競爭農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與運(yùn)作。在商業(yè)性機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作的整個(gè)過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運(yùn)作狀況進(jìn)行監(jiān)督。另一個(gè)是非經(jīng)營性價(jià)值增值循環(huán)，通過利用國家政策和社會宣傳，不斷增加政策性收入，捐贈和贊助收入以及其他各種非經(jīng)營性的收入等來輔助養(yǎng)老基金增值。需要進(jìn)一步研究的問題

(1)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題。

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將成為勞動力自由流動的障礙。

(2)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向問題。

改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構(gòu)建一個(gè)由中央和省級政府共同負(fù)責(zé)的同一的國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃；二是繼續(xù)維持和創(chuàng)新目前各地主要由市縣地方政府負(fù)責(zé)的多樣化和漸進(jìn)式發(fā)展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。