第一篇：制約動物檢疫工作提升的因素分析.

制約動物檢疫工作提升的因素分析

論文導(dǎo)讀：隨著我國加入世貿(mào)組織和改革開放的步伐，動物疫情的傳播直接制約畜牧業(yè)發(fā)展、影響人們生活和阻礙動產(chǎn)品出口，目前國家和社會對動物檢疫工作提出了更高的要求。關(guān)鍵詞：動物檢疫，因素分析

隨著我國加入世貿(mào)組織和改革開放的步伐，動物疫情的傳播直接制約畜牧業(yè)發(fā)展、影響人們生活和阻礙動產(chǎn)品出口，目前國家和社會對動物檢疫工作提出了更高的要求。對現(xiàn)有檢疫工作進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，推動檢疫工作整體水平的提升，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

首先，利益之困造成執(zhí)法行為商業(yè)化，上下爭利是制約檢疫工作進(jìn)一步提升的根本因素

目前我國在一線具體從事動物檢疫工作的人員多為縣級動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)聘用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站作為自收自支的基層事業(yè)單位，防疫費和檢疫費的收取是其職工工資和其他經(jīng)費的唯一來源，執(zhí)法部門依靠收取行政許可費來維持正常工作，這樣必然會導(dǎo)致執(zhí)法部門將行政許可變成一種“資源”、“商品”來經(jīng)營，于是嚴(yán)格的動物檢疫執(zhí)法蒙上了一層厚厚的市場交易氣氛。加之市縣級動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)費也未從根本上得到保障，于是也加入了檢疫創(chuàng)收的行列，導(dǎo)致降低檢疫標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)的無序局面就不可避免地發(fā)生了。部分地區(qū)政府或主管部門發(fā)現(xiàn)這個問題后，就出臺了檢疫工作“四統(tǒng)一”政策（即統(tǒng)一檢疫著裝、統(tǒng)一檢疫行為、統(tǒng)一收費票據(jù)、統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)），并嚴(yán)加監(jiān)督，要求實施到位，但由于利益沖突未得到有效解決，最終均以失敗告終。

其次，工作人員素質(zhì)低下，行業(yè)地位卑微是制約檢疫工作進(jìn)一步提升的基本因素

某縣動物檢疫員的綜合情況表明，動物檢疫員呈現(xiàn)兩個50%現(xiàn)象，即年齡超過45周歲的占50%，大專及以下文化程度的占50%，檢疫職業(yè)的特殊性一直被忽略，檢疫員的選任無任何諸如專業(yè)知識、工作經(jīng)歷等方面的要求，有些地方甚至將檢疫工作作為關(guān)系崗位來對待，使原本應(yīng)保障人們身體健康的檢疫員變?yōu)榱藢ｉT向經(jīng)營戶收費的收費員。論文格式。檢疫部門不斷通過各種方式努力培訓(xùn)在職檢疫人員，努力使他們盡快提高業(yè)務(wù)水平，以期望能勝任檢疫工作；另一方面一些不符合檢疫要求人員卻通過各種渠道不斷涌入檢疫隊伍中來，使培訓(xùn)工作始終處于臨時普及性培訓(xùn)的低層次狀態(tài)，類似于“掃盲”，致使檢疫隊伍的整體素質(zhì)難以提高，這種狀況的普遍性導(dǎo)致了部門整體素質(zhì)低下，難以承擔(dān)起檢疫工作的重任。獸醫(yī)職業(yè)一直處于三教九流之列，社會上普遍對獸醫(yī)職業(yè)存歧視態(tài)度，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫人員工資沒有保障，工作經(jīng)費缺乏，苦、臟、累等原因，檢疫職業(yè)的神圣感和榮譽(yù)感難以在隊伍內(nèi)部、尤其是在基層隊伍內(nèi)部樹立起來，檢疫人員往往看不起自己所從事的職業(yè)，這種卑微的地位也影響了檢疫工作的順利開展。論文格式。

再次，設(shè)備設(shè)施不全，手段落后是制約檢疫工作進(jìn)一步提升的關(guān)鍵因素

目前基層檢疫人員基本上是靠著“一支體溫計、一把檢疫刀”進(jìn)行一般性的常規(guī)檢查，漏檢率較高，準(zhǔn)確程度相對較差，而且只能檢出常見的傳染病和寄生蟲病，對潛伏期的疫病則難以發(fā)現(xiàn)。消毒設(shè)施匱乏，具體工作中往往無法落實消毒措施。監(jiān)督設(shè)備基本是空白，一般縣級動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有數(shù)碼攝像機(jī)、采訪機(jī)和監(jiān)督交通工具，取證十分困難，許多案例證據(jù)易消失，而現(xiàn)場無法立即進(jìn)行取證，助長了不法管理相對人的氣焰。作為一項技術(shù)性相當(dāng)強(qiáng)的行政執(zhí)法工作,靠著這種原始手段做好現(xiàn)代檢疫事業(yè)顯然是行不通的。

最后，群眾思想認(rèn)識的偏差是制約檢疫工作進(jìn)一步提升的重要因素 群眾對檢疫工作的重要意義了解不夠，作為一個發(fā)展中國家，我國曾長期處于一種溫飽得不到滿足的時代，在那個時代，人們一度視病死的動物產(chǎn)品為美餐，甚至用來款待重要客人。因此對于未經(jīng)檢疫或檢疫不合格的動物產(chǎn)品禁止銷售、食用很不理解，認(rèn)為祖祖輩輩都吃過來了，也沒見死過幾個人，這種現(xiàn)象在落后農(nóng)村地區(qū)很有代表性。論文格式。這種意識使群眾普遍缺乏在購買動物及動物產(chǎn)品時索取有效檢疫證明的習(xí)慣，缺少了群眾的普遍監(jiān)督，逃避檢疫、經(jīng)營檢疫不合格的動物及其產(chǎn)品就有了廣闊的市場。作為動物及動物產(chǎn)品，生產(chǎn)經(jīng)營者包括部分政府領(lǐng)導(dǎo)，對動物從銷售到變?yōu)閯游锂a(chǎn)品的過程中要經(jīng)過產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫兩次檢疫很不理解，認(rèn)為是動物防疫監(jiān)督部門在設(shè)法弄錢，重復(fù)收取檢疫費用，進(jìn)而不支持，不配合，影響了檢疫工作的進(jìn)一步提升。

綜上所述，提升動物檢疫工作的建議

1、解除利益上的困擾，這是做好動物檢疫工作首要的也是最為根本的環(huán)節(jié)，實現(xiàn)不了這種轉(zhuǎn)變，其余工作就會成為擺設(shè)，動物檢疫工作的改觀就會從根本上成為不可能。在條件許可的情況下，最好能取消檢疫收費，改變動物防疫監(jiān)督部門既搞執(zhí)法又收費的現(xiàn)象，這樣不僅有利于穩(wěn)定隊伍，提高檢疫人員的執(zhí)法形象，而且可有效地解決管理相對人逃避檢疫等問題，使檢疫工作更趨規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化。要通過動物防疫基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè)，不斷改善基層動物檢疫人員的裝備，特別是要裝備快速檢測設(shè)備，發(fā)展切實可行的快速檢疫技術(shù)，逐步建立健全實驗室體系，要配備好檢疫監(jiān)督執(zhí)法中所必需的交通、取證、辦案等設(shè)備設(shè)施，逐步改變辦案難的問題。

2、提升素質(zhì)，科學(xué)管理 采取“走出去、請進(jìn)來”相結(jié)合的方式，培養(yǎng)、選拔一批德才皆備的優(yōu)秀專業(yè)管理人才擔(dān)任檢疫派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，完善編制和人事管理制度，嚴(yán)格檢疫員任職資格管理，把好人員進(jìn)入關(guān)。依照中長期人才戰(zhàn)略與短期培訓(xùn)相結(jié)合的方式，不斷提升檢疫人員文化、專業(yè)和職業(yè)道德素質(zhì)，建立健全并認(rèn)真執(zhí)行崗位職責(zé)、工作紀(jì)律、責(zé)任追究、違法處理、證照管理、財務(wù)管理、案件辦理、抱怨處理等規(guī)章制度，定期進(jìn)行督促檢查，不斷規(guī)范檢疫、收費和出證行為，提高檢疫標(biāo)識真假鑒別力，加大內(nèi)部違法違紀(jì)行為整治力度。引入激勵競爭機(jī)制，嚴(yán)格考核，實現(xiàn)“能者上，平者讓，庸者下”的用人機(jī)制。通過數(shù)年的努力，力爭基層檢疫機(jī)構(gòu)及其工作人員形象得到較大的改觀，建成一支業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)正派、勤勉務(wù)實、保障有力的動物檢疫執(zhí)法隊伍。

3、讓更多的人了解動物檢疫工作，支持動物檢疫人員進(jìn)而提升檢疫人員的社會地位，提高行業(yè)的社會認(rèn)可程度，優(yōu)化檢疫執(zhí)法環(huán)境，更好地為公共衛(wèi)生保好駕，為畜牧業(yè)發(fā)展護(hù)好航。

第二篇：制約基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作的因素及對策.

制約基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作的因素及對策

作者：康國華

謝嶸

賴新山 賴新山

摘要 基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作是國土生態(tài)安全、生態(tài)文明建設(shè)的有效保障,分析了制約基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作的因素及其原因,并就此提出對策,以為基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作的改革和發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞 基層林業(yè);有害生物;防治檢疫;制約因素;原因;對策;江西吉安

全國各縣級森防檢疫機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)80年代成立以來,通過幾代森防人的艱辛工作,為國家的林業(yè)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn),為國土生態(tài)安全提供了積極有效的保障,基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作得到了長足的發(fā)展。特別是隨經(jīng)濟(jì)

1制約基層林業(yè)有害生物防治檢疫工作變革和發(fā)展的因素及其原因

1.1體制因素

1.1.1現(xiàn)行體制。根據(jù)《植物檢疫條例》第3條“縣級以上各級農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門所屬植物檢疫機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)執(zhí)行國家的植物檢疫任務(wù)”之規(guī)定,縣級以上森林病蟲防治檢疫站屬于法規(guī)直接授權(quán)代表國家執(zhí)行植物檢疫的行政執(zhí)法單位,是經(jīng)國家批準(zhǔn)的林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)2家代表國家執(zhí)法律法規(guī)的公益事業(yè)單位,應(yīng)該納入?yún)⒄展珓?wù)管理的范疇進(jìn)行管理[1]。然而,在全國的數(shù)千個縣級森林病蟲防治檢疫站中參照公務(wù)員管理的僅有極少一部分,大部分仍屬差額撥款或自收自支事業(yè)單位。比如江西省吉安市13個縣市區(qū)的森林病蟲防治檢疫站沒有一個納入?yún)⒄展珓?wù)員管理范疇,這種體制勢必產(chǎn)生縣級森林病蟲防治檢疫站人員工資、檢疫測報基礎(chǔ)設(shè)施投入、開展林業(yè)有害生物防治、檢疫等經(jīng)費不足及人員隊伍不穩(wěn)定等一系列的不利于林業(yè)有害生物防治和檢疫事業(yè)的深入變革和發(fā)展的因素。

1.1.2產(chǎn)生現(xiàn)行體制的主要原因。一是由于國內(nèi)大部分縣財政可用資金十分緊張,沒有足夠的資金用于支付各類事業(yè)單位的經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用,同時,縣級政府有關(guān)職能部門對法律賦予森林病蟲防治檢疫的行政執(zhí)法和公益性質(zhì)不重視,對林業(yè)有害生物對國土生態(tài)安全、生態(tài)文明建設(shè)的破壞性認(rèn)識程度不高。因此,在批準(zhǔn)成立機(jī)構(gòu)時將其定為差額撥款或自收自支事業(yè)單位,而其中又以自收自支事業(yè)單位居多,致使森林病蟲防治檢疫站現(xiàn)有體制很難適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展對林業(yè)有害生物防治和檢疫執(zhí)法的高要求。二是一直以來,縣級林業(yè)主管部門擁有較高的育林基金分成比例,從建國初期到20世紀(jì)80年代,所得育林基金分成足夠開支,因此,對森防檢疫機(jī)構(gòu)和林業(yè)工作站等下屬事業(yè)單位的體制機(jī)制沒有理順。然而,進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著森林天然林資源的大量消耗,育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)不斷降低甚至不收,林業(yè)系統(tǒng)可支配收入逐漸減少,林業(yè)所轄事業(yè)單位的體制和事業(yè)經(jīng)費問題就逐漸突顯出來。特別是中央推動實施林權(quán)制度改革,最大限度地讓利于民,還利于民,進(jìn)一步調(diào)低育林基金的征收標(biāo)準(zhǔn)和分成比例,林業(yè)所轄事業(yè)單位的體制和事業(yè)經(jīng)費來源問題顯得尤其突出,這就使縣級森防檢疫機(jī)構(gòu),特別是獨立了的森防檢疫機(jī)構(gòu)不得不面臨經(jīng)費緊張、人員隊伍不穩(wěn)定的嚴(yán)峻局面。

1.2專業(yè)人員因素

1.2.1專業(yè)人員數(shù)量嚴(yán)重不足。主要體現(xiàn)在以下2個方面:一是相對人均管理的林業(yè)有害生物防治監(jiān)測面積太大,各縣都呈現(xiàn)森防檢疫專業(yè)隊伍人員嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。例如江西省吉安市13個縣市區(qū)森防站工作人員總數(shù)為61人,全市的森林總面積為139.28萬hm2,平均每人管理的林業(yè)有害生物測報防治面積達(dá)到2.27萬hm2,工作任務(wù)十分繁重。二是自組建縣級森防站以來,工作量翻了數(shù)番。30年來,各縣級林業(yè)有害生物測報防治工作,由20世紀(jì)80年代每縣僅對1~2種林業(yè)有害生物進(jìn)行測報防治,增加到數(shù)十種;測報工作由粗放型的對發(fā)生面積進(jìn)行調(diào)查的形式向精細(xì)型的系統(tǒng)調(diào)查預(yù)測預(yù)報形式轉(zhuǎn)變;防治工作由被動救災(zāi)的防治方式向積極主動預(yù)防工程規(guī)模治理的方式轉(zhuǎn)變;檢疫工作由對內(nèi)執(zhí)行產(chǎn)地和森林植物及其產(chǎn)品調(diào)運檢疫向?qū)耐獾卣{(diào)入的森林植物及其產(chǎn)品進(jìn)行復(fù)檢的真正意義上的全方位檢疫執(zhí)法轉(zhuǎn)變。而各縣級森防站的工作人員數(shù)量仍大致相當(dāng)于建站初期的工作人員數(shù)量,個別縣森防站至今仍只有1名工作人員。如吉安縣森防站,建站初期有4名工作人員,其中2名為專業(yè)技術(shù)人員,1985—1990年僅對2種林業(yè)有害生物進(jìn)行測報防治,到2003年對13種林業(yè)有害生物進(jìn)行測報防治,測報防治工作量增加了近13倍;1985—2003年僅對從吉安縣內(nèi)調(diào)出的木材和林木種苗進(jìn)行產(chǎn)地檢疫,2004年起增加了對木材加企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和從外地調(diào)入的木材及其產(chǎn)品、苗木、種子的復(fù)檢工作,檢疫工作增加了近3~4倍,然而實際從事林業(yè)有害生物防治檢疫的專業(yè)技術(shù)人員卻仍沒有增加。

1.2.2人員專業(yè)技術(shù)素質(zhì)和年齡結(jié)構(gòu)不合理。主要體現(xiàn)在以下2個方面:一是中高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)和技術(shù)員職務(wù)人員比例低。如吉安市13個縣市區(qū)森防站工作人員總數(shù)為61人,其中副高以上職稱5人,僅占8.2%;工程師13人,僅占21.3%;助理工程師21人,占34.4%;技術(shù)員8人,占13.1%;其他人員14人,占23.0%。中高級職稱人員只占20%多,技術(shù)員不到20%。從技術(shù)員到高級職稱的比例呈現(xiàn)為中間大兩頭小的紡錘型結(jié)構(gòu),這表明具有豐富林業(yè)有害生物測報、防治、檢疫知識的高級森防檢疫業(yè)務(wù)技術(shù)人員相對較少,且森防檢疫專業(yè)技術(shù)隊伍呈現(xiàn)萎縮的征兆,顯示出林業(yè)有害生物防治檢疫隊伍后繼人員嚴(yán)重不足的跡象,恰恰與林業(yè)有害生物防治檢疫事業(yè)日益重要的事實形成了鮮明的對比。二是年齡結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)統(tǒng)計,吉安市全市森防站61人中,35歲以上的占90%,34歲以下的僅占10%。自1999年以來,13個縣市區(qū)森防站基本沒有接收林學(xué)專業(yè)的大中專畢業(yè)生,年齡的兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)場基層測報員專業(yè)水平整體偏低。長期以來,縣級林業(yè)有害生物防治檢疫機(jī)構(gòu)對林業(yè)有害生物的發(fā)生發(fā)展情況的預(yù)測預(yù)報,主要依靠各林業(yè)基層單位的測報員對其轄區(qū)內(nèi)林業(yè)有害生物發(fā)生種群數(shù)量和危害程度的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析,預(yù)測其下一代的發(fā)生趨勢。其預(yù)測結(jié)果準(zhǔn)確與否,取決于基層調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量,而調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量則取決于林業(yè)有害生物測報員對各種林業(yè)有害生物的生物學(xué)特性和發(fā)生規(guī)律的了解程度[2]。然而,實際上各縣林業(yè)基層測報員的專業(yè)素質(zhì)卻呈現(xiàn)普遍偏低的現(xiàn)象。如吉安縣在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場設(shè)置了27個基層林業(yè)有害生物測報站,配備了27名兼職測報員,其中林學(xué)或植保專業(yè)畢業(yè)的大中專生為8名,僅占30%。雖然近年來,該縣每年都有針對性地對這些測報員進(jìn)行林業(yè)有害生物知識培訓(xùn),但由于大部分基層測報員的林業(yè)有害生物理論基礎(chǔ)十分薄弱,效果一直不理想,測報員的專業(yè)水平很難有較大程度提高。

1.2.4吉安縣級森防檢疫專業(yè)人員數(shù)量嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)不合理和基層測報員專業(yè)素質(zhì)偏低的原因。森防專業(yè)技術(shù)人員相對較少的現(xiàn)象在一定程度上也反映了整個林業(yè)系統(tǒng)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員相對偏少的現(xiàn)實狀況。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是,自從改革開放以來工業(yè)產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)日益發(fā)達(dá),就業(yè)面越來越廣,就業(yè)機(jī)會逐漸增多,而林業(yè)工作是最辛苦、收入最低的職業(yè)之一。1990年以后,大部分高中學(xué)生不愿意報考林農(nóng)類學(xué)校,直接導(dǎo)致各林業(yè)、農(nóng)業(yè)院校紛紛改換專業(yè)設(shè)置,降低林學(xué)專業(yè)招生比例甚至取消林學(xué)專業(yè)的設(shè)置。即使部分林學(xué)院仍在繼續(xù)開設(shè)林學(xué)專業(yè),但招生人數(shù)十分有限,很難滿足林業(yè)系統(tǒng)對專業(yè)人員的需求。如吉安縣曾經(jīng)連續(xù)2年計劃通過公務(wù)員考試,招聘2名具有林學(xué)專業(yè)大學(xué)學(xué)歷的工作人員,但都因報名人數(shù)不足標(biāo)準(zhǔn)而未開考。

1.3防治藥械因素

1.3.1防機(jī)械、藥劑過于農(nóng)業(yè)化,無法在林區(qū)大面積推廣利用。一方面,現(xiàn)有林業(yè)有害生物防治的藥械過于依賴于農(nóng)業(yè)平原施藥機(jī)械,無法在林區(qū)大面積推廣利用的主要制約因素表現(xiàn)為體積大、質(zhì)量大,不適宜在坡度大、雜灌多、海拔相對高度較大交通不便的森林中使用;而藥劑主要制約因素則表現(xiàn)為對森林生態(tài)危害性大的化學(xué)藥劑種類、數(shù)量過多,能保護(hù)和恢復(fù)森林生態(tài)的生物、仿生、物理藥劑種類和數(shù)量太少,不能適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)林業(yè)的需求。另一方面,防治機(jī)械種類、藥劑理化性質(zhì)、森林環(huán)境和施藥操作人員之間也體現(xiàn)出不相適宜的相互制約現(xiàn)象。如粉劑型化學(xué)藥劑具有通過風(fēng)送方式,能很方便地使之與高大喬木的樹葉、枝條接觸,具有單位時間施放面積大、防蟲效果好的優(yōu)點。但是,施藥人員要背負(fù)近20 kg的重量(噴粉機(jī)重量加上藥的重量)在布滿雜灌的森林中爬山越嶺進(jìn)行施放。這就產(chǎn)生了3個問題:一是粉劑型化學(xué)藥劑的顆粒非常細(xì)微,施放后隨風(fēng)在空氣中飄散,如果防護(hù)不到位,極有可能被施放人員吸入口鼻中,造成中毒;二是化學(xué)藥劑大多殘留期長,劇毒,在殺死林業(yè)有害生物的同時也殺死了有益的昆蟲和其他生物,對森林生態(tài)中的生物鏈造成嚴(yán)重的破壞。三是由于雜草灌木的阻礙和負(fù)重過大,造成單位時間施放面積縮小,充分顯示出四者之間的不相適宜的相互制約的關(guān)系[3]。

1.3.2原因。主要是因為林業(yè)有害生物防治一直以來是借用農(nóng)業(yè)藥械的成果,而農(nóng)業(yè)藥械研制團(tuán)隊的研究方向重點放在平坦的農(nóng)田田間作業(yè)的特點上,很少甚至根本就沒有考慮到林間作業(yè)的特點。而林業(yè)系統(tǒng)并沒有組建藥械研究團(tuán)隊,即使近年來有部分林業(yè)科研院所已經(jīng)開始了林業(yè)藥械的研究,也僅僅針對某一種機(jī)械或一種藥劑進(jìn)行研制,沒有將林間作業(yè)的特點、林業(yè)有害生物的特性,森林生態(tài)、林間作業(yè)環(huán)境、作業(yè)人員等各個因子綜合考量而進(jìn)行系統(tǒng)研制,仍然是單一的各自為戰(zhàn)的研制格局。這就從客觀上直接造成了藥劑、施藥機(jī)械、施藥人員和森林生態(tài)環(huán)境四者不相適宜的制約局面。

1.4技術(shù)因素

1.4.1檢疫檢驗設(shè)備、工具書過于單一,檢驗速度較慢。制約檢疫檢驗的因素主要表現(xiàn)為檢疫檢驗設(shè)備和工具書種類少。基層檢疫機(jī)構(gòu)的檢驗設(shè)備除了生物顯微鏡就是放大鏡,不能從根本上滿足快速檢驗和定性分析的需要。而林業(yè)有害生物工具書的問題則表現(xiàn)為以文字形式對林業(yè)有害生物的形態(tài)特征進(jìn)行描述的較多,以直觀性的林業(yè)有害生物實物標(biāo)本和彩色照片等實物直觀信息進(jìn)行描述的十分稀缺,林業(yè)有害生物種類的實物直觀信息儲存量少。基層森防工作人員僅通過文字描述很難對各種林業(yè)有害生物特別是病害類林業(yè)有害生物進(jìn)行快速鑒別,不能滿足快速檢疫檢驗和定性鑒定的需要。

1.4.2原因。產(chǎn)生檢疫檢驗工具種類少的原因,主要是因為一直以來對林業(yè)有害生物的定性分析都是沿用傳、幫、帶的方式對其外部結(jié)構(gòu)和形態(tài)進(jìn)行肉眼判定的方法,而對林業(yè)有害生物內(nèi)部結(jié)構(gòu)(比如遺傳基因等)的定性研究工作基本沒有開展。因此,很難推動林業(yè)有害生物檢疫檢驗工具的研制和開發(fā)。

林業(yè)有害生物實物標(biāo)本信息工具書少的原因是由于國家在20世紀(jì)50—60年代編撰了少數(shù)的林業(yè)有害生物文字工具書后,再也沒有及時根據(jù)林業(yè)有害生物種類變更和現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)的發(fā)展變化需要,組織開展林業(yè)有害生物綜合信息描述工作。

1.5法規(guī)因素

1.5.1防治檢疫法規(guī)中部分條款表述過于簡單、含糊,導(dǎo)致依法行政處罰時法律條款適用困難。基層林業(yè)檢疫機(jī)構(gòu)在進(jìn)行森林病蟲防治檢疫執(zhí)法過程中,有時會遇到法規(guī)條款很難適用的情況。主要是由于法規(guī)條款的表述過于簡單、含糊,難于操作。如《植物檢疫條例實施細(xì)則》(林業(yè)部分)第30條第5項中對“疫情擴(kuò)散”概念的內(nèi)涵和外延就沒有進(jìn)行詳細(xì)的表述。假設(shè)1車松材線蟲病染疫松木從疫情發(fā)生的甲縣運到了乙縣,這一違法行為中是將“帶疫植物運出縣境”直接定性為“引起疫情擴(kuò)散”,還是應(yīng)將“帶疫植物運出縣境,并引起再次感染和疫情發(fā)生”才可定性為“引起疫情擴(kuò)散”,對其如何界定就存在爭議。又如《國內(nèi)森林植物檢疫收費辦法》規(guī)定“木材或其產(chǎn)品的檢疫費按其貨值的2‰標(biāo)準(zhǔn)收取”,假定一批帶有木材包裝材料的電纜從甲地運抵乙地后,經(jīng)檢查,包裝材料沒有進(jìn)行檢疫,也沒有檢疫證書,按規(guī)定應(yīng)補(bǔ)收檢疫費,是按電纜的總價值的2‰收取補(bǔ)檢費,還是僅按包裝材料價值的2‰收取,辦法中沒有明確。諸如此類的現(xiàn)象也存在于《森林病蟲防治條例》《植物檢疫條例實施細(xì)則》(林業(yè)部分)《國內(nèi)森林植物檢疫收費辦法》的有關(guān)條款中,使縣級森防站在執(zhí)法過程對違法事實定性可能不準(zhǔn)確,引起不必要的行政復(fù)議或投訴,從而打擊工作人員的執(zhí)法積極性,這種現(xiàn)象直接制約了林業(yè)有害生物防治和檢疫的依法行政處罰的力度。

1.5.2原因。主要是由于法規(guī)沒有根據(jù)林業(yè)有害生物的發(fā)生和發(fā)展形勢適時地進(jìn)行修改或進(jìn)行解釋,在實際應(yīng)用中缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。

2對策

2.1抓住林改機(jī)遇,盡快解決基層森防檢疫機(jī)構(gòu)的體制問題

基層級林業(yè)主管理部門應(yīng)緊緊抓住2008年6月8日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中“改革育林基金管理辦法,逐步降低育林基金征收比例,規(guī)范用途,各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入財政預(yù)算。森林防火、病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃”的政策精神,結(jié)合檢疫、防治法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,積極主動地與編委、人事、財政等相關(guān)部門共同協(xié)調(diào),推進(jìn)解決基層森林病蟲防治檢疫站的體制及事業(yè)經(jīng)費問題,力爭將基層森林病蟲防治檢疫站納入公務(wù)員管理范疇,將縣級森防經(jīng)費和森防工作人員的工資等納入財政預(yù)算和統(tǒng)撥、統(tǒng)發(fā),以解決林業(yè)森防檢疫人員的后顧之憂,穩(wěn)定、壯大和發(fā)展林業(yè)有害生物防治檢疫專業(yè)隊伍[4]。

2.2調(diào)整森防檢疫專業(yè)人員結(jié)構(gòu),提高森防檢疫隊伍整體素質(zhì)

第1批專職森防專業(yè)技術(shù)人員,現(xiàn)已陸續(xù)退出工作崗位,第2批森防專業(yè)人員也已邁入中年,再過5~10年,森防專業(yè)技術(shù)的人員緊缺、結(jié)構(gòu)不合理的問題將會進(jìn)一步凸顯,要妥善解決這一問題,主要應(yīng)從以下幾個方面做好工作:一是各地應(yīng)盡快出臺鼓勵學(xué)生報考林業(yè)院校和提高林業(yè)職工待遇的相關(guān)政策,引導(dǎo)高中畢業(yè)生報考林學(xué)專業(yè),并在畢業(yè)后從事林業(yè)工作。二是各縣級林業(yè)主管部門應(yīng)將林學(xué)專業(yè)人員十分緊缺的嚴(yán)重現(xiàn)象向當(dāng)?shù)乜h委、縣政府反映,與編委、人事、財政及林學(xué)院校等部門協(xié)商,爭取一定數(shù)量的參照公務(wù)員管理的編制,用于對林業(yè)工作人員招聘或委托代培。三是以市(區(qū))為單位,實行森防檢疫業(yè)務(wù)輪訓(xùn)制度,進(jìn)一步加大對縣級專職森防檢疫人員和基層林業(yè)有害生物測報員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,不斷更新基層專職森防檢疫人員和基層林業(yè)有害生物測報員的森防知識結(jié)構(gòu),盡最大限度地使其成為比較全面的林業(yè)有害生物防治檢疫專業(yè)人才。四是盡可能地多組織森防工作人員到異地考察或調(diào)研,學(xué)習(xí)先進(jìn)工作方法,交流先進(jìn)工作經(jīng)驗。

2.3推動林業(yè)藥劑、藥械、檢疫設(shè)備的研發(fā)和林業(yè)有害生物實物信息工具書編修工作

一方面,組織藥劑、藥械和檢疫儀器研發(fā)人員,全面深入地對森林生態(tài)系統(tǒng)和林間施藥的環(huán)境進(jìn)行考察,力爭使機(jī)械研發(fā)人員、藥物研發(fā)人員對森林生態(tài)系統(tǒng)和林間施藥環(huán)境有一個全面的了解,在充分聽取縣級以下森防工作人員意見的基礎(chǔ)上,研制開發(fā)既適合林間施放又能保護(hù)和恢復(fù)森林生態(tài)的機(jī)械、藥劑和快速檢驗的檢疫設(shè)備,徹底解決機(jī)械、藥劑與林間作業(yè)環(huán)境和森林生態(tài)系統(tǒng)、操作人員之間不相適宜的問題和檢疫檢驗速度慢的問題。

另一方面,在全國范圍內(nèi)征集林業(yè)昆蟲和病害實物標(biāo)本的彩色照片,集中組織林業(yè)昆蟲學(xué)和理學(xué)專家進(jìn)行歸納和鑒定,并充分利用現(xiàn)有的信息技術(shù)手段對其進(jìn)行編輯和整理,編修成一部具有林業(yè)有害生物實物彩色圖象信息和文字描述的綜合林業(yè)有害生物工具書或光盤,以便普及和提高縣級森防技術(shù)人員對林業(yè)有害生物的鑒別能力,提高林間工作的效率。

2.4組織林業(yè)法律專家,對森林病蟲防治檢疫法規(guī)的部分條款進(jìn)行修改司法解釋

為了使森防檢疫法規(guī)條款更詳細(xì),概念更明確,實際生產(chǎn)中更具可操作性,適應(yīng)林業(yè)和環(huán)保新形勢對森防檢疫執(zhí)法的新要求,以國家為主組織林業(yè)法律專家組,向全國森防系統(tǒng),特別是基層森防檢疫機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員征集對森防檢疫法規(guī)的修改意見,由各級森防站對修改意見進(jìn)行匯總逐級上報,再由專家組歸納并對部分表述過于簡單、含糊、適用性差的條款提出具體修改意見、修改說明或司法解釋,并報請國家批準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：關(guān)于加強(qiáng)動物及動物產(chǎn)品檢疫工作.

2007年關(guān)于加強(qiáng)動物及動物產(chǎn)品

檢疫工作的實施意見

為加強(qiáng)動物及動物產(chǎn)品檢疫管理工作，控制染病動物和病害產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域，防止疫病傳播，促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展，保護(hù)人民群眾身體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全，結(jié)合我市檢疫工作實際，特制定本實施意見。

一、確立任務(wù)目標(biāo)。動物及動物產(chǎn)品產(chǎn)地檢疫率達(dá)到80%以上；生豬等畜禽屠宰檢疫率達(dá)到100%；動物及其產(chǎn)品出境檢疫率達(dá)到100%。全年實現(xiàn)創(chuàng)收100萬元。

二、強(qiáng)化產(chǎn)地檢疫。產(chǎn)地檢疫工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧發(fā)展中心負(fù)責(zé)，村防疫員兼產(chǎn)地檢疫報告員，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧主管部門開展檢疫工作。在村委會門口、進(jìn)村主要路口等顯著位置掛牌公示產(chǎn)地報告員的姓名、住址和聯(lián)系電話，方便養(yǎng)殖戶和販運戶報檢。防疫員接到報檢報告后及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧發(fā)展中心報告，中心立即派人到場（戶）逐頭（只）實施檢疫，堅決杜絕不到現(xiàn)場檢疫出具檢疫證明的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)屠宰檢疫。堅持“一擴(kuò)、二控、三治理”的原則，擴(kuò)大屠宰檢疫范圍，控制和壓縮屠宰場點數(shù)量，清理整頓現(xiàn)有屠宰場點。屠宰場點必須符合動物衛(wèi)生防疫條件要求，取得“獸醫(yī)衛(wèi)生防疫合格證”。檢疫部門派檢疫人員駐場（點）檢疫，宰前索取產(chǎn)地檢疫證明，沒有產(chǎn)地檢疫證明的實施補(bǔ)檢。加強(qiáng)屠宰檢疫監(jiān)督管理，取締無證經(jīng)營和私屠濫宰的場（點）。

四、嚴(yán)格出境檢疫。市動檢站負(fù)責(zé)動物及動物產(chǎn)品出境檢疫，并在4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分站，方便經(jīng)紀(jì)人，堵塞漏洞，提高檢疫率。檢疫人員索取產(chǎn)地檢疫證明，實施嚴(yán)格檢疫，并經(jīng)消毒后方可出具非疫區(qū)證明、出境檢疫證明和消毒證明。

五、建立追根溯源機(jī)制。建立產(chǎn)地、屠宰、出境檢疫互促互動的制約機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題逐環(huán)節(jié)追究當(dāng)事人責(zé)任。對檢疫不到位，引起疫情擴(kuò)散、蔓延，造成重大經(jīng)濟(jì)損失的依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

六、規(guī)范檢疫票證管理。產(chǎn)地、屠宰、出入境檢疫收費票據(jù)和檢疫證明由市動物檢疫站設(shè)專人保管，實行統(tǒng)一管理和發(fā)放。票證發(fā)放必須經(jīng)主管局長審批。票證領(lǐng)取和返還時必須由本人簽字。檢疫人員要按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取檢疫費，收費票據(jù)必須與出具檢疫合格證明的檢疫數(shù)量相符。

本意見由動物檢疫站組織實施。

二00七年三月五日

第四篇：動物檢疫工作職責(zé)

1.貫徹執(zhí)行《中華人民共和國動物防疫法》，預(yù)防控制撲滅動物疫病，保證養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康。

2.對轄區(qū)內(nèi)的動物、動物產(chǎn)品經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.組織對行業(yè)執(zhí)法人員的培訓(xùn)、考核。

4.處理動物防疫有關(guān)案件。

5.對有爭議的動物防疫鑒定結(jié)果進(jìn)行仲裁。

6.收集有關(guān)信息,分析動物疫情。

7.對進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的動物、動物產(chǎn)品進(jìn)行檢疫和消毒。

8.負(fù)責(zé)動物防疫案件的移送。

9.負(fù)責(zé)各種動物檢疫證明的征訂、發(fā)放和使用的管理及監(jiān)督；負(fù)責(zé)動物檢疫驗訖印章、檢疫檢驗專用章的使用管理。

10.對產(chǎn)地、屠宰、運輸、市場等環(huán)節(jié)實施檢疫監(jiān)督檢查。

11.加強(qiáng)公路檢査站建設(shè)，確保公路檢査站無“三亂”發(fā)生。

第五篇：村民自治的制約因素分析

村民自治的制約因素分析

摘要：村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基層民主制度，是中國民主政治發(fā)展的重要創(chuàng)新。新形勢下，在村民自治過程中還存在包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律方面的制約因素，阻礙了村民自治的健康持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：村民自治；民主政治；制約因素；分析

Analysis of the Restrictive Factors on Villagers′ Autonomy

Abstract: Villager autonomy was that farmers directly performed their democratic rights in accordance with the law，which was a grassroots democracy of administered their own affairs，practiced self-management，self-education，self-service.Chinese democracy was an important innovation in development.At present，in the process of villager autonomy also existed including economic，political，cultural，legal constraints，hindered the healthy development of villager autonomy.Key words: the autonomy of villagers;democratic politics;restricting factors;analysis

村民自治始于20世80年代初期，是具有中國特色的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式。胡錦濤總書記指出：“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我們黨在深刻分析當(dāng)前國際國內(nèi)形勢、全面把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)確定的一項重大歷史任務(wù)[1]。”當(dāng)前和今后一個時期建設(shè)社會主義新農(nóng)村，“要擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，健全村務(wù)公開制度，開展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當(dāng)家做主的權(quán)利[1] ”。村民自治是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容和政治保證，是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的一種基本形式，也是中國基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容之一。但由于種種制約因素的存在，在現(xiàn)實的實踐中，村民自治還面臨著很多問題，致使出現(xiàn)村民自治愿望日益強(qiáng)烈與不能滿足村民自治的現(xiàn)狀構(gòu)成了基層民主政治體制的一大悖論。經(jīng)濟(jì)因素

馬克思主義認(rèn)為政治發(fā)展水平最終是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政治發(fā)展的第一決定因素。村民自治作為中國民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)工 程，同樣也不可能脫離我國農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實水平。在80年代初中期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革迅速發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實力迅速增長的背景下，農(nóng)村基層治理形式實現(xiàn)了平穩(wěn)轉(zhuǎn)換并且村民自治運作效果也比較好，農(nóng)村社會的許多問題和矛盾都被淹沒在了大好形勢之中。從80年代后期開始，隨著改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸減慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革對村民自治的推動作用已不如改革初期那樣巨大，原本隱藏的許多問題矛盾也日益突出起來，干擾和制約著村民自治和其它多項農(nóng)村工作的順利推進(jìn)。

實踐證明，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定著上層建筑。從許多西方國家民主政治的發(fā)展歷程來看，現(xiàn)代意義上的民主政治都必須建立在社會化大生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。任何一種政治現(xiàn)象及其形成發(fā)展的動因都深深地根植于經(jīng)濟(jì)社會之中，村民自治作為一種基本的社會政治制度，同樣會受到經(jīng)濟(jì)條件的限制。1.1農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力欠缺

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益的存在是誘使村民參與本村公共事物的重要原因，而村民個人只有從村民自治組織獲得利益,才會對自治組織產(chǎn)生向心力。所以村民自治組織要想有效地運作,必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實力。然而，我國的實際情況卻與之相反。?在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之初,許多地方將集體資產(chǎn)分光,形成了許多“空殼村”。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國11056萬個村抽樣調(diào)查,1993 年底,每個村委會擁有的資金為人均141191 元。這是全國的平均數(shù),如果扣除東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)所占的份額,那么,中西部地區(qū)的“集體經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)成為“空殼”的就占絕大多數(shù)。在缺乏“集體經(jīng)濟(jì)”的地方,村民自治組織難以為群眾提供良好的服務(wù),因而凝聚力不強(qiáng),運作效果不好。?現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱，導(dǎo)致了大量青壯年外出打工，以及農(nóng)村政治精英為了更好的生存而脫離鄉(xiāng)村政治，使得農(nóng)村的村民自治越走越艱難。

1.2農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化程度不高

農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)水平比較低，對村民自治實施的支持作用比較薄弱；雖然長期改革開放顯著推動了農(nóng)業(yè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，但卻并沒有為農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)帶來本質(zhì)性的變化。在農(nóng)村,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料基本實現(xiàn)市場化,但農(nóng)產(chǎn)品仍然受“定購”等政策的制約難以走向市場,計劃經(jīng)濟(jì)和商品市場經(jīng)濟(jì)并行的 局面使村民自治組織經(jīng)常面臨鄉(xiāng)政府的行政干預(yù),使村民自治權(quán)難以真正落到實處。

1.3 農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

改革開放以來,東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獲得了長足的發(fā)展,農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度加快,經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng),城鄉(xiāng)差別逐步縮小；而中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展相對滯緩。一般來講,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,農(nóng)民的利益關(guān)系比較復(fù)雜,需要農(nóng)民決斷的事務(wù)較多,民主氛圍比較濃厚，使村民自治組織的服務(wù)功能得到有效的發(fā)揮。相反,在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),與農(nóng)民自身利益相關(guān)的事務(wù)較少,農(nóng)民較少參與社會事務(wù)的決策，影響了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民主化進(jìn)程。1.4鄉(xiāng)村居民收入差距拉大

農(nóng)村分配不公和農(nóng)民職業(yè)分化使農(nóng)民收入差距拉大。部分富裕起來的農(nóng)民利用自己占據(jù)的更多的社會資源,在民主選舉中謀求政治權(quán)力,富者為官成為農(nóng)村的一種傾向。對此,會存在以下兩種情況：一部分具有市場經(jīng)濟(jì)頭腦和較高政治素質(zhì)的富裕農(nóng)民成為農(nóng)民群眾致富的帶頭人,將極大地改善現(xiàn)有的村級干部隊伍的結(jié)構(gòu),但另一方面,也有部分富裕農(nóng)民借助手中的權(quán)力進(jìn)一步增加自己的財富,追求個人的私利。另外,貧富差距拉大使部分農(nóng)民處于貧困之中。經(jīng)濟(jì)收入低的村民，往往生活拮據(jù)，甚至僅還處于溫飽水平，為了生計，而不得不疲于奔波應(yīng)付，其主要需求是物質(zhì)，而不是民主。他們不關(guān)心村民自治事務(wù)，也沒有時間和能力參與村民自治事務(wù)，容易因一些蠅頭小利而放棄自己的政治權(quán)利，政治立場不堅定，制約了村民自治的發(fā)展。2 政治因素

2.1國家制度供給的制約

我國的制度變遷是政府主導(dǎo)型的制度變遷,政府不僅在政治力量的對比中處于絕對的優(yōu)勢地位,而且還擁有很大的資源配置能力,能夠通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段約束非政府主體的行為。我國村民自治制度的建立主要是國家大力推動的結(jié)果。黨和國家是制度供給的主體。1987 年《村民委員會組織法》(試行)的頒布使村民自治走向了制度化運作。鄉(xiāng)村民主能否進(jìn)一步發(fā)展,取決于權(quán)力中心是否及時提供進(jìn)一步的制度供給。而權(quán)力中心是否提供和何時提供進(jìn)一步的制度供給,取決于權(quán)力中心所確立的社會發(fā)展總目標(biāo)和當(dāng)前的中心任務(wù)；取決于對政治穩(wěn)定 值的判斷,對綜合國情的分析；取決于現(xiàn)行的憲法秩序,意識形態(tài)；取決于權(quán)力中心的成本收益和利益集團(tuán)的約束。推行更高一層的政治民主有賴于我國經(jīng)濟(jì)實力的進(jìn)一步增強(qiáng)和政治穩(wěn)定性的進(jìn)一步提高。我國尚處于現(xiàn)代化起步階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，但發(fā)展水平不高,深層次的社會矛盾日益凸顯,如國有企業(yè)問題、腐敗問題、失業(yè)問題等。冷戰(zhàn)后國際環(huán)境又出現(xiàn)了許多不利因素。這些都決定了我國的政治民主進(jìn)程是漸進(jìn)的、緩慢的,權(quán)力中心的進(jìn)一步制度供給是逐步的。2.2 現(xiàn)行政治體制的限制

村民自治是基層社會民主形式,它是民主政體不可缺少的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)和社會支柱。基層的初級民主可能比民主的其他方面更有價值。但是,國家形態(tài)的民主和整個政治體制的民主是其他民主或各民主目標(biāo)的必要條件。在我國,權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的政治體制改革還沒有大的舉措,權(quán)力過分集中的政治體制還沒有成功轉(zhuǎn)換為民主法理型政治體制，這就嚴(yán)重制約了基層社會民主的發(fā)展。2.3 各級國家政權(quán)態(tài)度和作用存在差異

村民自治作為國家制度安排下的民主實踐活動，其運作狀況在很大程度上取決于各級政府的態(tài)度和組織推動力量。“大致來說，在國家內(nèi)部組織的層級結(jié)構(gòu)序列中，層次越低的組織對村民自治構(gòu)成阻力越大；相反，中央政府更多關(guān)注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大”。中央政府和地方政權(quán)在村民自治問題上有著不同的利益考慮，中央政府大力推動村民自治主要是為了節(jié)約對于農(nóng)村社會的管理成本和重振國家統(tǒng)治能力，并通過鄉(xiāng)村自治權(quán)利的興起對地方自治權(quán)力進(jìn)行制衡；地方政權(quán)則因為村民自治要求依法辦事限制了其權(quán)力權(quán)威的任意行使，使得一些在農(nóng)村不受歡迎的國家政策難以貫徹執(zhí)行，所以對村民自治有些漠不關(guān)心甚至制造壓力和阻力。以村委會民主選舉問題為例，廣大村民希望選出能夠代表自身利益的村干部，地方政權(quán)則希望那些能夠完成政府任務(wù)的人當(dāng)選，地方政權(quán)希望任“親”為用，從中便于自己謀取私利，地方政權(quán)的這種做法嚴(yán)重侵犯了廣大村民的民主權(quán)利，在一定程度上造成了農(nóng)民與政府之間的關(guān)系緊張。2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會之間存在矛盾沖突

現(xiàn)階段農(nóng)村社會管理體制中存在著兩種相對對立的權(quán)力，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表的自上而下的國家權(quán)力，功能是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會；一是村民委員會代表的村民自治權(quán)力，功能是在有關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)對農(nóng)村社會 進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會之間的關(guān)系作了較為明確的規(guī)定，但在實際運作過程中兩種權(quán)力之間卻存在著許多矛盾和沖突。由于村民自治的實施給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)威的任意行使帶來了許多障礙，村委會干部為維護(hù)群眾利益難免就會抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不合理要求，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對于推進(jìn)村民自治總是持有事實上的抵制和消極態(tài) 度。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部紛紛要求縮小村民自治權(quán)力范圍，將村民委員會下沉到自然村，并在自然村之上設(shè)立村公所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)派出機(jī)構(gòu),以強(qiáng)化對農(nóng)村社會的行政管理。與此同時，許多村委會干部則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過度千預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)相當(dāng)不滿，認(rèn)為法律制度規(guī)定的村民自治權(quán)力并沒有落到實處，希望能夠進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治權(quán)力范圍。正是在不同的利益背景影響之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會“這兩種權(quán)力”在運作過程中構(gòu)成了一種此消彼長的博奕關(guān)系，并制約著村民自治的運作。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會之間矛盾、沖突的影響下，村干部由于同時扮演政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色，經(jīng)常陷入左右為難的困境之中。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)希望村干部們能夠有效完成國家任務(wù)，另一方面，村民們則希望村干部們能夠保護(hù)和發(fā)展本村利益。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和需要政府管理的農(nóng)村事務(wù)日益增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要求村干部完成的行政任務(wù)也大大加重，許多村干部實際上已經(jīng)淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“腿”，真正為本村村民服務(wù)的時間和精力很少。特別是在如今國家宣布取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部的公務(wù)員化趨勢日益明顯，村民自治組織對國家財政依賴程度加劇，村民自治組織的群眾自治性能在弱化，其行政化傾向卻越加明顯。這種自治組織的行政化傾向與開展村民自治的精神實質(zhì)是相悖的，很不利于村民自治發(fā)揮正常效能，客觀上對村民自治的發(fā)展構(gòu)成了很大制約。2.5 村民委員會與村黨支部關(guān)系尚未理順

黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層民主建設(shè)的關(guān)系，落實到農(nóng)村最基層就是村委會與村黨支部的關(guān)系。在人民公社時期，實行政社合一和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，村的政治權(quán)力主要由村黨支部執(zhí)掌，生產(chǎn)大隊只是單一的生產(chǎn)管理組織。人民公社體制解體后，實行政社分開和村民自治，在村一級，除保留村黨支部外，還建立了村民委員會。與生產(chǎn)大隊不同的是，村民委員會不是生產(chǎn)管理組織，而是群眾自治組織。由此決定了，在實行村民自治的中國農(nóng)村，同時存在著兩種不同性質(zhì)的村務(wù)管理組織一村民自治組織和村黨組織，即村委會和村支部，并由這兩種組織組成農(nóng)村社區(qū) 權(quán)力結(jié)構(gòu)，直接影響農(nóng)村社會。從理論上說，這是兩個性質(zhì)和功能完全不同的組織。按照憲法、法律和黨章的規(guī)定，村民委員會是農(nóng)村群眾性自治組織，由村民直接選舉產(chǎn)生，其功能是實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)；村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，由村民中的黨員組成，承擔(dān)著對農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，居領(lǐng)導(dǎo)核心地位，包括村委會在內(nèi)的其它村級組織都要接受它的領(lǐng)導(dǎo)。有農(nóng)村生活經(jīng)驗的中國人都知道，在當(dāng)今農(nóng)村的多數(shù)地方，村黨支部書記才是擁有實權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者，是真正的“一把手”。在廣大農(nóng)村，在相當(dāng)部分地區(qū)和相當(dāng)長的時間里，黨政在組織上分開了，在具體的工作職能上并沒有明確的劃分。在村一級組織結(jié)構(gòu)中，黨組織仍掌握村中大權(quán)，村里大小事情還是由村支部決定，甚至是黨支部書記說了算。村委會在某種程度上成了黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。有些農(nóng)民對村委會選舉的熱情不高，關(guān)鍵一點就是村委會擁有的不是實權(quán)，無法為他們謀利，因此農(nóng)民不愿意花太多時間在“無用的選舉”上。由于村里仍由書記說了算，村委會很難獨立地辦理自治事務(wù)。有的村委會也制定辦理自治事務(wù)的計劃，但工作上沒有主動權(quán)，經(jīng)濟(jì)上沒有決定權(quán)，辦事花錢都要找書記批，有些事想辦也辦不成。有些村主任干脆裸挑子。據(jù)媒體報道：廣東省2000年就有807個村主任因無法工作而辭職(羊城晚報，2000年)，山東棲霞市有57個村主任集體辭職(崔士鑫，2001年)。另一方面，在某種情況下，村委會自主性的增強(qiáng)也削弱了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。有些村委會干部錯誤地認(rèn)為自治就是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至要求村黨支部在村委會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。上述兩種情況都會危害村委會和黨支部的正常關(guān)系，使得黨和政府政策難以在農(nóng)村順利貫徹實施。2.6 村官腐敗制約著村民自治的長遠(yuǎn)發(fā)展

村官腐敗嚴(yán)重影響了黨和政府在基層中的形象，嚴(yán)重影響了村民參與村民自治實踐的積極性。從不少報道來看，目前“村官”違法違紀(jì)現(xiàn)象十分突出，尤其是那些在村里掌握實權(quán)的村支書、村委會主任和村會計。據(jù)2005年8月2日《中國青年報》消息：2003年以來，湖南省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2996件；2004年以來，遼寧省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2975件。村官是村民自治組織的主要參與者，是村里的“當(dāng)家人”，是黨和政府傳達(dá)貫徹落實農(nóng)村各項方針、政策和工作部署的重要依靠力量，是帶領(lǐng)廣大人民群眾脫貧致富奔小康的“領(lǐng)頭雁”，為保障上下政令暢通，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，推 動“三農(nóng)”持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了下可替代的作用。村干部是國家龐大行政機(jī)器中的“末梢神經(jīng)”，直接面對著基層的農(nóng)民，其一言一行直接關(guān)系黨和政府的形象。“村官”雖小，面廣量大，一旦蛻變，危害不小。由于種種原因，當(dāng)前“村官腐敗”現(xiàn)象己經(jīng)成為農(nóng)村“內(nèi)傷”，制約著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文明，給正在發(fā)展中的村民自治蒙上了一層陰影。時下，在農(nóng)村流傳著這樣的口號；“要想富，當(dāng)支書；當(dāng)村長，就是爽，親戚朋友都沾光。”盡管這話有些偏激，但它從某種方面折射出“村官兒”以權(quán)謀私搞腐敗的“陰暗面”。村官一旦走上腐敗，就會出現(xiàn)理想泯滅，信念喪失，思想退化，立場動搖，導(dǎo)致辦事不講紀(jì)律，不講原則，不講黨性，不公開公平公正，以私利私欲為中心，打自己的“小算盤”，什么“三個代表”、為民謀幸福全拋到了九霄云外。

村民自治在我國的發(fā)展己有20多年的歷史，這是一個不斷完善、逐步成熟的發(fā)展過程。村民自治的實施，主要靠的是基層干部的積極配合和廣大農(nóng)民群眾的積極參與，作為農(nóng)村基層民主發(fā)展的帶頭人，村干部行為得好壞、得失，將直接影響著黨和政府政策在農(nóng)村的實施情況和村民對于黨和國家政策的響應(yīng)態(tài)度。自實施村民自治以來，我國出現(xiàn)了一大批的村干部精英，帶領(lǐng)著自己的村民走上了小康之路，反過來，在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實力的支持下，這些富裕村的村民自治能力又有了新的提高，新的模式。不可否認(rèn)的是，另一方面的村官腐敗現(xiàn)象，又給村民自治的深入發(fā)展抹上了一層陰影，使得部分社會力量對村自治能否繼續(xù)進(jìn)行下去產(chǎn)生了懷疑，無疑這些情況的存在，對村民自治的長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。文化因素

3.1中國農(nóng)村人口文化素質(zhì)偏低

“文盲是處于政治之外的。”由于長期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的文化素質(zhì)尚不高，農(nóng)村人口素質(zhì)相對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，相對于城鎮(zhèn)人口的文化素質(zhì)更顯落后。雖然我國大力開展九年義務(wù)教育以及各種職業(yè)教育，但農(nóng)村人口的文化程度仍然偏低，尤其是受國家政策的引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，農(nóng)村青年人向城市轉(zhuǎn)移、外出打工的現(xiàn)象較普遍，留守在農(nóng)村的人口多為年齡偏高者，這些人的文化程度相對更低一些。這成為村民自治向縱深發(fā)展的滯障。3.2 農(nóng)民價值觀念在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)紊亂

中國農(nóng)村社會正處于由傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村轉(zhuǎn)型過程中，各種價值觀念相互交織。傳統(tǒng)的差序格局、社會的傳統(tǒng)觀念如自我主義、重人情關(guān)系等仍然存在。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在農(nóng)村又滋生了個人主義、放任主義、享樂主義、拜金主義。這嚴(yán)重影響了一些村民自治組織運行的規(guī)范性和穩(wěn)定性。3.3 農(nóng)民參與意識淡薄

中國有著兩千多年的君主專制歷史，封建傳統(tǒng)思想根深蒂固，始終較為缺乏民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民往往習(xí)慣于接受“自上而下”的“被”管理。從目前農(nóng)村村民自治的運作情況看，“無論農(nóng)民的民主參與目標(biāo)、民主參與形式，民主參與程序與程度都與預(yù)期理想的直接民主有距離，我國農(nóng)民的民主意識和民主觀念都很不健全，他們的參與目標(biāo)在很大程度上仍然是為了解決經(jīng)濟(jì)利益，缺乏現(xiàn)代民主‘政治人’所應(yīng)具備的權(quán)利主體意識以及由此決定的權(quán)利實現(xiàn)的主動性，他們的參與形式不是通過現(xiàn)代意義上的組織團(tuán)體，而多數(shù)是停留于歷史上的個體性參與。在村民自治的實踐過程中，民主意識的淡薄使村民往往對自治置若罔聞，無法激發(fā)起親身參與的熱情。

雖然文化程度高度不是制約民主進(jìn)程的決定性因素，但文化程度較低必然會造成農(nóng)民對法律知識的不了解，對國家政策方針的漠不關(guān)心，對自身利益和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的無知，也就談不上形成積極的公民資格，不具備村民自治所要求的知識基礎(chǔ)和意識前提條件；且文化程度較低，也必然導(dǎo)致農(nóng)民對村委會性質(zhì)和職責(zé)的不熟悉，將村委會當(dāng)作是政府機(jī)構(gòu)，而不是村民自治組織，這就影響到村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的態(tài)度和方向，無法正確地看待自身與村委會的關(guān)系問題；同時，文化程度較低也制約著農(nóng)民掌握現(xiàn)代化的技術(shù)和手段，不熟悉政治參與和利益表達(dá)的渠道和技巧，難于以平等的身份和能力來參與村民自治活動。法律因素

目前，我國村民自治的法制建設(shè)已基本形成了一個以憲法為基礎(chǔ)、以村民委員會組織法為核心，以法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)定性文件為補(bǔ)充的較為完善的村民自治的法律體系。這些法律制度，一方面為廣大村民廣泛參與政治生活，表達(dá)政治愿望提供了制度化渠道；另一方面，將村民自治納入法制軌道，將廣大農(nóng)民的政治參與成功地導(dǎo)入國家秩序允許的范圍，避免了可能出現(xiàn)的混亂，保障了村民自治的健康穩(wěn)定發(fā)展。但是，總體審視我國村民自治的法制建設(shè)的發(fā)展歷程和現(xiàn)有 法律體系和制度，我們會發(fā)現(xiàn)，在目前基本完備的法律體系和制度中仍存在不少問題。主要表現(xiàn)在：

4.1 法律層次斷裂，村民自治的法律體系結(jié)構(gòu)不完善

我國現(xiàn)有的村民自治法律體系不是以村民自治為起點并圍繞這一原則展開，而是以村民自治組織委員會為起點并由此展開的，使得與之配套的法律體系也不健全。表現(xiàn)在：首先，現(xiàn)行法主要是針對自治組織的，而涉及到村民自治的一系列規(guī)范很難涵蓋進(jìn)去，如村民的地位、權(quán)利和義務(wù)，村民會議的性質(zhì)、權(quán)限等；其次，現(xiàn)行法以實體規(guī)定為主，強(qiáng)調(diào)自治組織的地位、任務(wù)及與其它組織的關(guān)系，缺少程序方面的規(guī)范：最后，缺乏中間層次的可操作性、專門性的行政法規(guī)或規(guī)章，使得村委會組織法的實施性法規(guī)一直處于空缺狀態(tài)，它的缺位必然對村民委員會組織法在全國范圍內(nèi)實施的統(tǒng)一性產(chǎn)生影響，甚至成為各地村民自治發(fā)展不平衡的原因之一。

4.2 步調(diào)不一，地區(qū)之間村民自治的立法發(fā)展不平衡

盡管中國是一個歷史悠久、長期統(tǒng)一、民族認(rèn)同感極強(qiáng)的國家，但同時也是一個地區(qū)差異很大的國家。這一特點決定了我國村民自治的法制建設(shè)，呈現(xiàn)出多樣化的傾向，各地法制建設(shè)進(jìn)程不一，內(nèi)容各異，發(fā)展很不平衡。4.3 內(nèi)容缺陷，部分法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容與現(xiàn)行憲法精神相沖突

從國家立法層面上說，現(xiàn)有的《村委會組織法》對村民的地位、權(quán)利和義務(wù)、行使自治權(quán)的方式等規(guī)定不夠，同時，缺乏對組織或個人任意制定、委派、撤換村民委員會成員等侵犯村民民主權(quán)利的行為的處罰規(guī)定。從地方立法層面上看，在我國一直缺少國務(wù)院或民政部基本法實施細(xì)則的情況下，各級地方機(jī)關(guān)制定了大量的地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范本地區(qū)的村民自治活動，且有一部分也比較完善。但很多地方性法規(guī)、規(guī)章基本是照葫蘆畫瓢，內(nèi)容籠統(tǒng)重復(fù)，缺少符合本地區(qū)特點的實施細(xì)則，更嚴(yán)重的是一些規(guī)定直接與現(xiàn)行憲法和法律的基本精神不一致，如，有的省的實施辦法規(guī)定，村民委員會主任出缺時，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府征得村民同意后指定代理人選，在我國農(nóng)村“熟人社會”的背景下，這實際上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過大的權(quán)力，必然導(dǎo)致對村民自治權(quán)的侵犯，與法律規(guī)定的直接民主原則也是直接相悖的。特別值得一提的是新的村民委員會組織法對試行法作了重大變更和修改，但目前很多地方的立法還是按照原來的試行法制定的，雖然有些地方已 按法律進(jìn)行了修訂，但仍有相當(dāng)多的地方尚未完成這一工作，這無疑也是我國當(dāng)前村民自治法制建設(shè)中存在的一個重要問題和緊迫任務(wù)。4.4 延伸失控，一些村規(guī)民約和自治章程內(nèi)容不規(guī)范

村規(guī)民約和自治章程，不是嚴(yán)格意義上的法律、法規(guī)，但它是村民自治法律、法規(guī)在農(nóng)村最基層單位的延伸。由于自治章程和村規(guī)民約都是由村民自治組織和廣大農(nóng)民直接淑定的，因而在村民心中具有了法律般神圣的地位和權(quán)威。然而，也正是由于自治章程和村規(guī)民約是由村民直接制定，而我國村民的政治、文化素質(zhì)又普遍低下，所以，村規(guī)民約和自治章程在很大程度上又存在著問題，有些甚至是明顯的缺陷。這勢必會對村民自治的進(jìn)一步深入發(fā)展造成一定負(fù)面的影響。

結(jié) 論

村民自治是我國廣大農(nóng)民群眾履行自己基本民主權(quán)利的重要機(jī)制，是我國新時期農(nóng)村組織管理體制的重大創(chuàng)新，貫徹實施村民自治對我國農(nóng)村的發(fā)展有著重要的意義。盡管在其發(fā)展過程中存在許多制約因素，但只要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗，努力解決村民自治實踐中出現(xiàn)的各種問題，實現(xiàn)村民自治各個構(gòu)成元素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，整個村民自治系統(tǒng)就能更好地朝著理想的方向發(fā)展，不斷向前推進(jìn)我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村富裕、社會安定和政治文明的和諧社會。

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