第一篇：村民自治的制約因素分析

自 考 本 科 生 畢 業 論 文

論文題目村民自治的制約因素分析

作者姓名

專 業 名 稱

行政管理學

準 考 證 號

指 導 教 師

2016 年 10月26 日

村民自治的制約因素分析

摘要

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會制度。村民自治制度是農村人民自治的制度，它具有十分重要的民主政治意義。

村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。村民自治是中國農民主發展之路的創造性實踐，它有利于廣大村民參與和自己利益密切聯系的政治生活，有利于在中國農村形成良好的政治氛圍，并塑造具有積極政治參與意識和認同感的現代公民。村民自治制度從創建到現在出現、存在各式各樣的問題，本文將對這些問題進行分析，并提出相應的對策。

關鍵詞：村民自治,問題,對策

目 錄

一、村民對村民自治的認識深化.........................................................................................4

（一）村民對自治的定義有了更深刻的認識.............................4

（二）村民對自治的相關的法律法規有了一定的了解.....................5

（三）村民的權利意識在不斷加強.....................................5

二、制約村民自治發展的因素.........................................................................................5

（一）經濟水平的制約...............................................5

（二）文化水平的制約...............................................6

（三）法律因素的制約...............................................7

（四）內在機制的制約...............................................8

（五）村官腐敗制約著村民自治的發展.................................9

（六）村民委員會和鄉鎮人民政府的關系不協調........................10

三、促進村民自治發展的探討..........................................................................................10

（一）提高村干部管理水平................................................................................................10

（二）大力發展農村集體經濟...........................................................................................11

（三）完善、普及關于農村建設的法律法規................................................................12

（四）完善村民自治的民主制度.......................................................................................12

四、參考文獻...............................................................................................................................13

五、結束語....................................................................................................................................14

正文

20世紀80年代初期中國在全國實行改革開放，在農村推行家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制打破了計劃經濟對農村經濟發展的束縛，同時人們壓抑已久的思想也開始解放出來。然而隨著改革的不斷深入和發展，農村的秩序出現了失調，村集體事務無人過問，此時迫切需要一個新的村民組織，在這樣的政治經濟背景下孕育出了村委會和村民自治制度。村民自治制度在90年代得到普遍推行，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，給村民自治提供了有力的法律依據。

如今已成為當今中國農村擴大基層民主和提高農村治理水平的一種有效方式。實行村民自治，既是中國共產黨歷史經驗的總結，也是順應農村民主發展形勢的重大決策，同時我們又必須清楚的認識到，村民自治的實踐和發展并不會因為有了法律法規的規定就完全進入正軌。而且隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，村民政治素養、文化素質的不斷提高和村民自治的進一步推進，其實施過程中出現的各種問題需要我們不斷地進行認真的思考，并尋找妥善的解決方法。村民自治制度經過30多年的實踐發展，已經日趨成熟，然而目前村民自治的發展仍存在多種制約因素。

一、村民對村民自治的認識深化

（一）村民對自治的定義有了更深刻的認識

村民自治經過數十年的發展，部分農村地區的村民對村民自治的理解已經不僅僅停留在民主選舉這個表面的層面上了，相當的村民開始對自己選出來的村官進行民主監督、對村里發生的大事進行民主決策。關注并積極參與與自身利益息息相關的各項村級事務的管理。盡管村民自治的現狀與法律要求及人們的期望還有一定的距離，但“村民自己選村官”已經成為不爭的事實。

（二）村民對自治的相關的法律法規有了一定的了解

經過多年的努力，和農村人口法律水平的不斷提高，《村民委員會組織法》在農村得到一定的宣傳，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督這四個村民自治的重要環節已經深入人心。隨著村民的知識水平的提高，村民的法制觀念不斷加強，我國農村地區已經建立了比較好的村民自治的法制觀念基礎。村民對村民自治的核心法律《村民委員會組織法》有了基本的認識，并構建了較好的依法自治的觀念基礎。

（三）村民的權利意識在不斷加強

一般情況下，政治參與意識強的村民會比政治參與意識弱的村民更加關注自身的村民自治權利的實現。而村民自身利益的實現，不僅要看他們對規范自治的相關法律法規的認識、接受程度，還要看村民在自治過程中所扮演的角色，參與的程度。盡管目前仍有部分村民尚未完全了解和認識到自身的權利，但在多數村民的思想意識中，權利意識的分量在逐漸的加重。

二、制約村民自治發展的因素

（一）經濟水平的制約 1.城鄉差距大

改革開放以來中國的經濟取得了驚人的發展，人們的生活水平也有了翻天覆地的改變。然而在經濟快速發展的同時也出現了，地區差距越來越大，城鄉差距越來越大的問題。大量的農村人口來到城市尋求發展，這其中更多的是文化素質較高，綜合能力較強的農村人才。這些人才來到城市發展，既推動了城市的經濟發展，也給城市注入了新鮮的活力。然而在此之下所帶來的就是，留在農村的就是沒有文化或者文化程度很低的婦女，老人，小孩。他們文化程度和政治素質相對較低，從而導致村委會的選舉參選人數較少，村民選舉出合適的人選就比較困難。2.村集體經濟發展較差

村級集體經濟是農村經濟的重要組成部分，也是實現村民自治的重要經濟基礎。近年來我國多數農村在交通設施、村莊環境、農田水利、文化設施等各方面都取得了較快發展，農民收入穩步提高，但整個村集體經濟積累卻沒有實質性的突破，仍停留在收入渠道單

一、結構形式粗放、綜合實力薄弱的尷尬境地。村集體經濟較差，村里沒有能力對村干部進行工資補助，所以導致村官無法吸引到年富力強的，有較強能力的人去擔任。村集體經濟發展相對較差直接導致了村民參與村民自治的積極性不高。當村民的溫飽問題還沒有得到解決的時候，也就不會有太多的精力參與的村民自治中去。

（二）文化水平的制約 1.農村人口受教育程度低

由于長期的歷史原因，我國農村人口的文化程度普遍偏低。農村人口素質相對農業現代化的發展需要十分落后，相比于城鎮人口的文化素質更顯落后。雖然我國大力開展九年制義務教育以及各種職業教育，在農村教育上投入了大量的人力物力，但農村人口的文化程度仍然偏低。據第五次人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占41.5%，遠低于城市人口占65.4% 的水平。農村人口小學文化程度的占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，遠高于城市23.8%和4.0%的水平。農村人口文化水平的落后，不僅影響了農村地區的經濟發展，而且會對農村地區的民主制度的發展產生不良的影響。

2.文化水平影響村級事務管理

村民自治制度是我國村一級民主制度，是人民群眾直接行使權利、依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實現自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。由此可見民主自治部僅僅是民主選舉，村民自還需要廣大村民行使自己的決策權監督權。而這些權利的實現往往需要更高的文化水平。只有具備了一定的政治、經濟、管理能力的村民才能夠對村級事務進行科學的管理。然而在我國大多數農村地區具備較高文化程度的人，都去了城市打工，發展。留在農村的人口的文化水平與原有的農村人口文化水平相比又大打折扣。農村人口文化水平的弱后制約了村民自治制度的推行與發展。3.農民參與意識淡薄

中國有著兩千多年的君主專制歷史，封建傳統思想根深蒂固，始終較為缺乏民主法制的傳統和經驗，農民往往習慣于接受“自上而下”的被管理。從目前農村村民自治的運作情況看，無論農民的民主參與目標、民主參與形式，民主參與程序與程度都與預期理想的直接民主有距離，我國農民的民主意識和民主觀念都很不健全，他們參與村民自治很大程度上是為了獲得經濟利益，缺乏現代民主的“政治人”所應具備的權利實現的主動性，他們參與的形式不是通過現代意義上的組織團體，而多數是停留在歷史上的個體性參與。在村民自治的實踐過程中，民主意識的淡薄使村民往往對村民自治置若罔聞，無法激發起親身參與的熱情。

（三）法律因素的制約 1相關法律法規不完善

《村民委員會組織法》是中國農村村民自治的直接法律依據。這部法律的重點是對村民委員會的組織機構建設問題的規定，而沒有對村民自治的主體、客體、內容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責任做出規定。關于村民自治制度的相關法律法規不夠完善法律對村民界定，村民參與自治的方式和途徑，缺乏明確具體的規定。村黨支部和村主任之間的關系、權責缺乏具體規定。《村民委員會組織法》的規定過于原則，實際操作中不宜裁定。此外，與村民自治組織法相配套的法律法規的制定的滯后，嚴重的影響了這部主干法律的實施。

2自治章程不規范

農村地區的村規民約和村民自治章程不規范，有與法律相沖突的地方。比如有的村規民約違法了婦女權益保障法，尤其限制和剝奪外嫁女的相關合法權益最為突出。有關村級事務重大事項的決策，在實際操作的過程中往往有村民代表會議代替村民會議。另外多數村民自治章程規定村民會議的召開一時間次數為標準，例如“堅持每兩年召開一次村民會議”、“村民會議每年至少召開一次”等，這些都明顯違反了村民委員會組織法。跟據村民委員會組織法的規定，召開村民不是以時間次數為標準，而是以事項為標準。3村民自治缺乏法律制度保障

發展民主，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用。鄧小平曾指出，為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度不因領導人的改變而改變。農村基層民主是廣大基層的干部和群眾參與社會政治活動，必須有明確的法律制度來規范。雖然《憲法》和《村民委員會組織法》為農村基層民主制定了法律法規，但是有效民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。民主監督不能落到實處，群眾有冤無處訴、有意見無處提。由此可見，沒有法律制度保障的民主是不可靠的。

（四）內在機制的制約 1.過分強調民主選舉

按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但部分經濟落后的偏遠鄉村在自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽略其他環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理環節都是虛位的。2.村民對村委會缺乏認識

多數村民只明白如何選舉產生村委會委員，不了解村委會的職責和權限，不了解如何產生村民代表，不了解如何通過村民代表會議和村民大會制度行使自己的民主決策和民主管理的權利。村務監督和理財小組更是存在形同虛設的情況，很多村務監督和民主理財小組的組成僅僅是文件上規定的組織結構，沒有村民的實質性參與。因此導致村民自治制度中出現了部分環節的缺失，村民自治除民主選舉外的其他功能出現萎縮。盡管實踐證明，村民自治制度是可行且高效的，但仍需要在實踐中不斷補充和完善。

（五）村官腐敗制約著村民自治的發展

村官腐敗嚴重影響了黨和政府在基層中的形象，嚴重影響了村民參與村民自治實踐的積極性。目前村官違法違紀現象十分突出，尤其是在村里掌握實權的村支書、村委會主任和村會計。村官是村民自治組織的主要參與者，是村里的“當家人”，是黨和政府貫徹落實農村各項方針、政策和工作部署的重要依靠力量，是帶領廣大農村群眾脫貧致富的領頭人。為保障上下政令暢通，發展農村經濟，維護農村社會穩定，推動“三農”持續發展發揮了不可替代的作用。村干部直接面對基層群眾，其所作所為直接影響黨和政府的形象。

村民自治在我國的發展是一個不斷完善、逐步成熟的發展過程。村民自治的實施，主要靠的是基層干部的積極配合和廣大農民群眾的積極參與，作為農村基層民主發展的帶頭人，村干部行為的好壞、得失，將直接影響黨和政府政策在農村的實施情況和村民對于黨和國家政策的響應態度。

（六）村民委員會和鄉鎮人民政府的關系不協調 1.鄉鎮政府與村委會關系的法律定義

《村民委員會組織法》中第三條規定“鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作。”這種指導作用主要表現在政策指導，保證村委會的決議、決定及工作符合黨的相關政策法規。指導和幫助村委會搞好村級領導班子的建設，特別是村委會的選舉工作，并指導村委會依法做好各項工作，如條件家庭糾紛、鄰里糾紛等。從村委會的角度來看，一要積極主動的求得鄉鎮政府的指導、支持和幫助，二要自覺地協助鄉鎮人民政府開展工作，完成各項任務。2.鄉鎮政府與村委會關系的實際情況

由于一些地方的鄉鎮黨委和政府對于村民委員會的指導與協助關系沒有正確的認識，造成了在村民自治的過程中鄉鎮人民政府和村委會之間關系不協調的現象。主要有兩種情況，一種是鄉鎮政府過于干涉村務管理，使得村委會的職能弱化甚至消失，失去了村委會在村民自治中應有的作用。另一種是村民自治過于強化，無視鄉鎮政府對村民自治的指導，出現過于自治的局面。

三、促進村民自治發展的探討

（一）提高村干部管理水平1.鼓勵大學生回到農村

中國實行9的九年 的義務教育制度已經全面普及，農村地區群眾受教育程度普遍提高。目前我國九年義務教育普及度達到92.6 %然而隨著社會的發展，農村迫切的需要更多的具有高等學歷的，具有專業性的人才。目前實行的大學生村官計劃極大的彌補了這方面的空白，農村的發展任務是艱巨的 實行村民自治的主題是農民 現在更多的大學生在完成學業后選擇留在城市需要鼓勵更多的大學生回到農村 來到農村，農村的軟實力得到提升是發展村民自治制度的根本。2.大學開設更多農村方面的專業

大學當中應當開設更多相關于農村經濟 文化 生態建設等多領域 多方面的專業。鼓勵激勵大學生學習這些專業。讓更多的高學歷，高技能的人才愿意來到農村，促進農村的經濟、政治等多領域的發展。管理者的水平提高了，農村的經濟發展自然會上一個臺階。3.吸引人才

農村的建設與發展，無論是經濟建設、政治建設還是法制建設等多方面都離不開具有專業技能的高素質人才，因此人才的培養與吸引極為關鍵。提高村干部的工資待遇，讓更多從農村走出來的大學生愿意回到農村參與農村建設。更多的具備較高管理水平、較強的經濟建設能力的等多方面的人才愿意到農村去。高素質的村官不僅是農村建設有條不穩的保證，也是黨和政府關于農村的各項方針政策得到有效執行的一個強有力的保證。

（二）大力發展農村集體經濟 1.激發村民發展集體經濟的主動性

農村集體經濟的主體是村民，因此想要發展好農村集體經濟必須最大限度的激發廣大村民的積極性、創造性。村民中不乏發展經濟的能手，但是在沒有認識到農村集體經濟的重要性，沒有感受到集體經濟給自己帶來的實質性好處的時候，村民是很難對發展集體經濟產生興趣的。因此需要相關的政策引導，鼓勵、激勵村民主動投身于集體經濟的發展與建設中去。2.國家和地方政府給予支持和幫助

國家和地方政府可以加大對農村集體經濟的扶持力度，并給出一些實際的切合農村經濟發展的優惠政策。有些地方的農村集體經濟發展已經取得了不錯的成績，可以由地方政府政府牽頭組織學習他們的發展經驗。農村的集體經濟發展良好，有能力給村干部開出豐厚的工資福利，便可以吸引到更多的有能力的，年富力強的人來參與農村的管理建設。

（三）完善、普及關于農村建設的法律法規 1.完善立法，明確村民自治的法律地位

目前村民自治可以依靠的法律還比較少，現有的法律在具體權責方面較為模糊，缺少明確性。需要通過立法明確村委會在村級組織中獨立的主體地位，它不屬于任何行政機關，它代表的是農村廣大群眾的利益。村委會是相對獨立的，自主進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，不受其他組織的干涉。2.開展法律宣傳，引導村民學習

當然除了有法可以之外，還需做到讓村民知法。現在大部分農村地區的普法教育十分匱乏，在農村地區做法律宣傳，學習工作十分重要。通過不斷的宣傳讓更多的村民意識到村民自治的重要性，了解到村民自治的具體法律地位，可由村委會定期開展相關的普法教育。相關的司法部門可以提供一些專業性的幫助。加強農村地區的法制建設，提高村民的法律水平，有利于村民自治制度健康有序的發展。

（四）完善村民自治的民主制度 1.完善村民代表大會及村民會議議事制度

在我國的村民自治實踐中，除了民主選舉制度已經深入人心外，其他民主制度仍有待完善。一是完善村民代表大會及村民會議議事制度，依法推舉村代表，保證村民代表依法行使自己的權利。通過村民代表大會和村民會議討論決定涉及全村利益的重大問題。

2.完善村務監督及村民理財小組制度

完善村務監督及村民理財小組制度，依法通過村民代表大會或村民會議產生村委監督及村民理財小組，負責對村務公開的全程監督，審查各項收入和支出、債權和債務、收益分配等情況。3.完善基層民主建設規范

完善基層民主建設規范，通過村民代表大會和民主會議產生村級民主制度規范，規定村委會、黨支部村民會議、村民代表大會、村務監督及村民理財小組的職責和權限，為基層自治制度提供基礎。

四、參考文獻

陳子明.關于村民自治及村民自治研究的述評[J].當代中國的研究.2003.景躍進.兩票制：組織技術與選舉模式——“兩委關系”與農村基層政權建設[J]中國人民大學學報，2003，（3）.王國勝.農民公民意識及其增強[J].理論探索，2010（1）

中國法制出版社編.村委會組織法[M].中國法制出版社.2010.五、結束語

村民自治是一項符合中國國情的，利于農村建設發展的政策。村民自治制度的不斷發展和完善，將有利于中國農村的經濟、文化、政治建設。當前，在深化農村改革、完善農村經濟體制、增加農民收入和全面建設小康社會的歷史進程中，加強對農村村民自治問題的研究，有利于加快建設社會主義新農村步伐，強化黨的領導和促進基層民主建設。

第二篇：村民自治的制約因素分析

村民自治的制約因素分析

摘要：村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基層民主制度，是中國民主政治發展的重要創新。新形勢下，在村民自治過程中還存在包括經濟、政治、文化、法律方面的制約因素，阻礙了村民自治的健康持續發展。關鍵詞：村民自治；民主政治；制約因素；分析

Analysis of the Restrictive Factors on Villagers′ Autonomy

Abstract: Villager autonomy was that farmers directly performed their democratic rights in accordance with the law，which was a grassroots democracy of administered their own affairs，practiced self-management，self-education，self-service.Chinese democracy was an important innovation in development.At present，in the process of villager autonomy also existed including economic，political，cultural，legal constraints，hindered the healthy development of villager autonomy.Key words: the autonomy of villagers;democratic politics;restricting factors;analysis

村民自治始于20世80年代初期，是具有中國特色的農村基層民主制度和農村治理的有效方式。胡錦濤總書記指出：“建設社會主義新農村是我們黨在深刻分析當前國際國內形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特征的基礎上，從黨和國家事業發展的全局出發確定的一項重大歷史任務[1]。”當前和今后一個時期建設社會主義新農村，“要擴大農村基層民主，搞好村民自治，健全村務公開制度，開展普法教育，確保廣大農民群眾依法行使當家做主的權利[1] ”。村民自治是建設社會主義新農村的重要內容和政治保證，是廣大農民直接行使民主權利的一種基本形式，也是中國基層民主建設的重要內容之一。但由于種種制約因素的存在，在現實的實踐中，村民自治還面臨著很多問題，致使出現村民自治愿望日益強烈與不能滿足村民自治的現狀構成了基層民主政治體制的一大悖論。經濟因素

馬克思主義認為政治發展水平最終是由經濟基礎決定的，經濟關系和經濟發展水平是政治發展的第一決定因素。村民自治作為中國民主政治發展的基礎工 程，同樣也不可能脫離我國農村現階段經濟發展的現實水平。在80年代初中期農村經濟體制改革迅速發展和農村經濟實力迅速增長的背景下，農村基層治理形式實現了平穩轉換并且村民自治運作效果也比較好，農村社會的許多問題和矛盾都被淹沒在了大好形勢之中。從80年代后期開始，隨著改革重心由農村轉向城市和農村經濟發展逐漸減慢，農村經濟體制改革對村民自治的推動作用已不如改革初期那樣巨大，原本隱藏的許多問題矛盾也日益突出起來，干擾和制約著村民自治和其它多項農村工作的順利推進。

實踐證明，經濟基礎決定著上層建筑。從許多西方國家民主政治的發展歷程來看，現代意義上的民主政治都必須建立在社會化大生產的經濟基礎之上。任何一種政治現象及其形成發展的動因都深深地根植于經濟社會之中，村民自治作為一種基本的社會政治制度，同樣會受到經濟條件的限制。1.1農村集體經濟實力欠缺

農村集體經濟利益的存在是誘使村民參與本村公共事物的重要原因，而村民個人只有從村民自治組織獲得利益,才會對自治組織產生向心力。所以村民自治組織要想有效地運作,必須具備一定的經濟實力。然而，我國的實際情況卻與之相反。?在農村經濟體制改革之初,許多地方將集體資產分光,形成了許多“空殼村”。據國家統計局對全國11056萬個村抽樣調查,1993 年底,每個村委會擁有的資金為人均141191 元。這是全國的平均數,如果扣除東南沿海發達地區所占的份額,那么,中西部地區的“集體經濟”已經成為“空殼”的就占絕大多數。在缺乏“集體經濟”的地方,村民自治組織難以為群眾提供良好的服務,因而凝聚力不強,運作效果不好。?現在農村集體經濟的衰弱，導致了大量青壯年外出打工，以及農村政治精英為了更好的生存而脫離鄉村政治，使得農村的村民自治越走越艱難。

1.2農村經濟的市場化程度不高

農村市場經濟水平比較低，對村民自治實施的支持作用比較薄弱；雖然長期改革開放顯著推動了農業的市場化、產業化、現代化進程，但卻并沒有為農村的小農經濟基礎帶來本質性的變化。在農村,農業生產資料基本實現市場化,但農產品仍然受“定購”等政策的制約難以走向市場,計劃經濟和商品市場經濟并行的 局面使村民自治組織經常面臨鄉政府的行政干預,使村民自治權難以真正落到實處。

1.3 農村地區經濟發展不平衡

改革開放以來,東部沿海地區的經濟獲得了長足的發展,農村的工業化和城鎮化速度加快,經濟實力不斷增強,城鄉差別逐步縮小；而中西部地區農村發展相對滯緩。一般來講,經濟發達地區的農村,農民的利益關系比較復雜,需要農民決斷的事務較多,民主氛圍比較濃厚，使村民自治組織的服務功能得到有效的發揮。相反,在經濟欠發達地區,與農民自身利益相關的事務較少,農民較少參與社會事務的決策，影響了欠發達地區的民主化進程。1.4鄉村居民收入差距拉大

農村分配不公和農民職業分化使農民收入差距拉大。部分富裕起來的農民利用自己占據的更多的社會資源,在民主選舉中謀求政治權力,富者為官成為農村的一種傾向。對此,會存在以下兩種情況：一部分具有市場經濟頭腦和較高政治素質的富裕農民成為農民群眾致富的帶頭人,將極大地改善現有的村級干部隊伍的結構,但另一方面,也有部分富裕農民借助手中的權力進一步增加自己的財富,追求個人的私利。另外,貧富差距拉大使部分農民處于貧困之中。經濟收入低的村民，往往生活拮據，甚至僅還處于溫飽水平，為了生計，而不得不疲于奔波應付，其主要需求是物質，而不是民主。他們不關心村民自治事務，也沒有時間和能力參與村民自治事務，容易因一些蠅頭小利而放棄自己的政治權利，政治立場不堅定，制約了村民自治的發展。2 政治因素

2.1國家制度供給的制約

我國的制度變遷是政府主導型的制度變遷,政府不僅在政治力量的對比中處于絕對的優勢地位,而且還擁有很大的資源配置能力,能夠通過行政、經濟和法律手段約束非政府主體的行為。我國村民自治制度的建立主要是國家大力推動的結果。黨和國家是制度供給的主體。1987 年《村民委員會組織法》(試行)的頒布使村民自治走向了制度化運作。鄉村民主能否進一步發展,取決于權力中心是否及時提供進一步的制度供給。而權力中心是否提供和何時提供進一步的制度供給,取決于權力中心所確立的社會發展總目標和當前的中心任務；取決于對政治穩定 值的判斷,對綜合國情的分析；取決于現行的憲法秩序,意識形態；取決于權力中心的成本收益和利益集團的約束。推行更高一層的政治民主有賴于我國經濟實力的進一步增強和政治穩定性的進一步提高。我國尚處于現代化起步階段,經濟發展速度快，但發展水平不高,深層次的社會矛盾日益凸顯,如國有企業問題、腐敗問題、失業問題等。冷戰后國際環境又出現了許多不利因素。這些都決定了我國的政治民主進程是漸進的、緩慢的,權力中心的進一步制度供給是逐步的。2.2 現行政治體制的限制

村民自治是基層社會民主形式,它是民主政體不可缺少的基礎性結構和社會支柱。基層的初級民主可能比民主的其他方面更有價值。但是,國家形態的民主和整個政治體制的民主是其他民主或各民主目標的必要條件。在我國,權力結構層面的政治體制改革還沒有大的舉措,權力過分集中的政治體制還沒有成功轉換為民主法理型政治體制，這就嚴重制約了基層社會民主的發展。2.3 各級國家政權態度和作用存在差異

村民自治作為國家制度安排下的民主實踐活動，其運作狀況在很大程度上取決于各級政府的態度和組織推動力量。“大致來說，在國家內部組織的層級結構序列中，層次越低的組織對村民自治構成阻力越大；相反，中央政府更多關注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大”。中央政府和地方政權在村民自治問題上有著不同的利益考慮，中央政府大力推動村民自治主要是為了節約對于農村社會的管理成本和重振國家統治能力，并通過鄉村自治權利的興起對地方自治權力進行制衡；地方政權則因為村民自治要求依法辦事限制了其權力權威的任意行使，使得一些在農村不受歡迎的國家政策難以貫徹執行，所以對村民自治有些漠不關心甚至制造壓力和阻力。以村委會民主選舉問題為例，廣大村民希望選出能夠代表自身利益的村干部，地方政權則希望那些能夠完成政府任務的人當選，地方政權希望任“親”為用，從中便于自己謀取私利，地方政權的這種做法嚴重侵犯了廣大村民的民主權利，在一定程度上造成了農民與政府之間的關系緊張。2.4 鄉鎮政權與村民委員會之間存在矛盾沖突

現階段農村社會管理體制中存在著兩種相對對立的權力，一是鄉鎮政權代表的自上而下的國家權力，功能是在黨的領導下將國家行政管理傳遞到農村社會；一是村民委員會代表的村民自治權力，功能是在有關法律規定范圍內對農村社會 進行自我管理、自我教育和自我服務。雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉鎮政權和村民委員會之間的關系作了較為明確的規定，但在實際運作過程中兩種權力之間卻存在著許多矛盾和沖突。由于村民自治的實施給鄉鎮政權權威的任意行使帶來了許多障礙，村委會干部為維護群眾利益難免就會抵制鄉鎮政權的不合理要求，因此鄉鎮政權對于推進村民自治總是持有事實上的抵制和消極態 度。許多鄉鎮干部紛紛要求縮小村民自治權力范圍，將村民委員會下沉到自然村，并在自然村之上設立村公所作為鄉鎮政權派出機構,以強化對農村社會的行政管理。與此同時，許多村委會干部則對鄉鎮政權過度千預鄉村事務相當不滿，認為法律制度規定的村民自治權力并沒有落到實處，希望能夠進一步擴大村民自治權力范圍。正是在不同的利益背景影響之下，鄉鎮政權和村民委員會“這兩種權力”在運作過程中構成了一種此消彼長的博奕關系，并制約著村民自治的運作。

在鄉鎮政權和村民委員會之間矛盾、沖突的影響下，村干部由于同時扮演政府代理人和村民當家人的雙重角色，經常陷入左右為難的困境之中。一方面，鄉鎮政權希望村干部們能夠有效完成國家任務，另一方面，村民們則希望村干部們能夠保護和發展本村利益。隨著經濟發展和需要政府管理的農村事務日益增多，鄉鎮政權要求村干部完成的行政任務也大大加重，許多村干部實際上已經淪為鄉鎮政權的“腿”，真正為本村村民服務的時間和精力很少。特別是在如今國家宣布取消農業稅后，村干部的公務員化趨勢日益明顯，村民自治組織對國家財政依賴程度加劇，村民自治組織的群眾自治性能在弱化，其行政化傾向卻越加明顯。這種自治組織的行政化傾向與開展村民自治的精神實質是相悖的，很不利于村民自治發揮正常效能，客觀上對村民自治的發展構成了很大制約。2.5 村民委員會與村黨支部關系尚未理順

黨的領導與基層民主建設的關系，落實到農村最基層就是村委會與村黨支部的關系。在人民公社時期，實行政社合一和黨的一元化領導，村的政治權力主要由村黨支部執掌，生產大隊只是單一的生產管理組織。人民公社體制解體后，實行政社分開和村民自治，在村一級，除保留村黨支部外，還建立了村民委員會。與生產大隊不同的是，村民委員會不是生產管理組織，而是群眾自治組織。由此決定了，在實行村民自治的中國農村，同時存在著兩種不同性質的村務管理組織一村民自治組織和村黨組織，即村委會和村支部，并由這兩種組織組成農村社區 權力結構，直接影響農村社會。從理論上說，這是兩個性質和功能完全不同的組織。按照憲法、法律和黨章的規定，村民委員會是農村群眾性自治組織，由村民直接選舉產生，其功能是實現村民的自我管理、自我教育和自我服務；村黨支部是黨在農村的基層組織，由村民中的黨員組成，承擔著對農村的政治領導責任，居領導核心地位，包括村委會在內的其它村級組織都要接受它的領導。有農村生活經驗的中國人都知道，在當今農村的多數地方，村黨支部書記才是擁有實權的領導者，是真正的“一把手”。在廣大農村，在相當部分地區和相當長的時間里，黨政在組織上分開了，在具體的工作職能上并沒有明確的劃分。在村一級組織結構中，黨組織仍掌握村中大權，村里大小事情還是由村支部決定，甚至是黨支部書記說了算。村委會在某種程度上成了黨支部的執行機構。有些農民對村委會選舉的熱情不高，關鍵一點就是村委會擁有的不是實權，無法為他們謀利，因此農民不愿意花太多時間在“無用的選舉”上。由于村里仍由書記說了算，村委會很難獨立地辦理自治事務。有的村委會也制定辦理自治事務的計劃，但工作上沒有主動權，經濟上沒有決定權，辦事花錢都要找書記批，有些事想辦也辦不成。有些村主任干脆裸挑子。據媒體報道：廣東省2000年就有807個村主任因無法工作而辭職(羊城晚報，2000年)，山東棲霞市有57個村主任集體辭職(崔士鑫，2001年)。另一方面，在某種情況下，村委會自主性的增強也削弱了黨在農村的領導地位。有些村委會干部錯誤地認為自治就是不要黨的領導，甚至要求村黨支部在村委會的領導下開展工作。上述兩種情況都會危害村委會和黨支部的正常關系，使得黨和政府政策難以在農村順利貫徹實施。2.6 村官腐敗制約著村民自治的長遠發展

村官腐敗嚴重影響了黨和政府在基層中的形象，嚴重影響了村民參與村民自治實踐的積極性。從不少報道來看，目前“村官”違法違紀現象十分突出，尤其是那些在村里掌握實權的村支書、村委會主任和村會計。據2005年8月2日《中國青年報》消息：2003年以來，湖南省共立案查處村干部違紀違法案件2996件；2004年以來，遼寧省共立案查處村干部違紀違法案件2975件。村官是村民自治組織的主要參與者，是村里的“當家人”，是黨和政府傳達貫徹落實農村各項方針、政策和工作部署的重要依靠力量，是帶領廣大人民群眾脫貧致富奔小康的“領頭雁”，為保障上下政令暢通，發展農村經濟,維護農村社會穩定，推 動“三農”持續發展發揮了下可替代的作用。村干部是國家龐大行政機器中的“末梢神經”，直接面對著基層的農民，其一言一行直接關系黨和政府的形象。“村官”雖小，面廣量大，一旦蛻變，危害不小。由于種種原因，當前“村官腐敗”現象己經成為農村“內傷”，制約著農村的經濟發展和社會文明，給正在發展中的村民自治蒙上了一層陰影。時下，在農村流傳著這樣的口號；“要想富，當支書；當村長，就是爽，親戚朋友都沾光。”盡管這話有些偏激，但它從某種方面折射出“村官兒”以權謀私搞腐敗的“陰暗面”。村官一旦走上腐敗，就會出現理想泯滅，信念喪失，思想退化，立場動搖，導致辦事不講紀律，不講原則，不講黨性，不公開公平公正，以私利私欲為中心，打自己的“小算盤”，什么“三個代表”、為民謀幸福全拋到了九霄云外。

村民自治在我國的發展己有20多年的歷史，這是一個不斷完善、逐步成熟的發展過程。村民自治的實施，主要靠的是基層干部的積極配合和廣大農民群眾的積極參與，作為農村基層民主發展的帶頭人，村干部行為得好壞、得失，將直接影響著黨和政府政策在農村的實施情況和村民對于黨和國家政策的響應態度。自實施村民自治以來，我國出現了一大批的村干部精英，帶領著自己的村民走上了小康之路，反過來，在強大經濟實力的支持下，這些富裕村的村民自治能力又有了新的提高，新的模式。不可否認的是，另一方面的村官腐敗現象，又給村民自治的深入發展抹上了一層陰影，使得部分社會力量對村自治能否繼續進行下去產生了懷疑，無疑這些情況的存在，對村民自治的長遠發展是不利的。文化因素

3.1中國農村人口文化素質偏低

“文盲是處于政治之外的。”由于長期的歷史原因，中國農村人口的文化素質尚不高，農村人口素質相對于農業現代化的發展需要，相對于城鎮人口的文化素質更顯落后。雖然我國大力開展九年義務教育以及各種職業教育，但農村人口的文化程度仍然偏低，尤其是受國家政策的引導和經濟利益的驅動，農村青年人向城市轉移、外出打工的現象較普遍，留守在農村的人口多為年齡偏高者，這些人的文化程度相對更低一些。這成為村民自治向縱深發展的滯障。3.2 農民價值觀念在向現代化轉型中出現紊亂

中國農村社會正處于由傳統農村向現代農村轉型過程中，各種價值觀念相互交織。傳統的差序格局、社會的傳統觀念如自我主義、重人情關系等仍然存在。隨著市場經濟的發展，在農村又滋生了個人主義、放任主義、享樂主義、拜金主義。這嚴重影響了一些村民自治組織運行的規范性和穩定性。3.3 農民參與意識淡薄

中國有著兩千多年的君主專制歷史，封建傳統思想根深蒂固，始終較為缺乏民主法制的傳統與經驗，農民往往習慣于接受“自上而下”的“被”管理。從目前農村村民自治的運作情況看，“無論農民的民主參與目標、民主參與形式，民主參與程序與程度都與預期理想的直接民主有距離，我國農民的民主意識和民主觀念都很不健全，他們的參與目標在很大程度上仍然是為了解決經濟利益，缺乏現代民主‘政治人’所應具備的權利主體意識以及由此決定的權利實現的主動性，他們的參與形式不是通過現代意義上的組織團體，而多數是停留于歷史上的個體性參與。在村民自治的實踐過程中，民主意識的淡薄使村民往往對自治置若罔聞，無法激發起親身參與的熱情。

雖然文化程度高度不是制約民主進程的決定性因素，但文化程度較低必然會造成農民對法律知識的不了解，對國家政策方針的漠不關心，對自身利益和權利義務關系的無知，也就談不上形成積極的公民資格，不具備村民自治所要求的知識基礎和意識前提條件；且文化程度較低，也必然導致農民對村委會性質和職責的不熟悉，將村委會當作是政府機構，而不是村民自治組織，這就影響到村民參與鄉村公共事務的態度和方向，無法正確地看待自身與村委會的關系問題；同時，文化程度較低也制約著農民掌握現代化的技術和手段，不熟悉政治參與和利益表達的渠道和技巧，難于以平等的身份和能力來參與村民自治活動。法律因素

目前，我國村民自治的法制建設已基本形成了一個以憲法為基礎、以村民委員會組織法為核心，以法規、規章和其它規定性文件為補充的較為完善的村民自治的法律體系。這些法律制度，一方面為廣大村民廣泛參與政治生活，表達政治愿望提供了制度化渠道；另一方面，將村民自治納入法制軌道，將廣大農民的政治參與成功地導入國家秩序允許的范圍，避免了可能出現的混亂，保障了村民自治的健康穩定發展。但是，總體審視我國村民自治的法制建設的發展歷程和現有 法律體系和制度，我們會發現，在目前基本完備的法律體系和制度中仍存在不少問題。主要表現在：

4.1 法律層次斷裂，村民自治的法律體系結構不完善

我國現有的村民自治法律體系不是以村民自治為起點并圍繞這一原則展開，而是以村民自治組織委員會為起點并由此展開的，使得與之配套的法律體系也不健全。表現在：首先，現行法主要是針對自治組織的，而涉及到村民自治的一系列規范很難涵蓋進去，如村民的地位、權利和義務，村民會議的性質、權限等；其次，現行法以實體規定為主，強調自治組織的地位、任務及與其它組織的關系，缺少程序方面的規范：最后，缺乏中間層次的可操作性、專門性的行政法規或規章，使得村委會組織法的實施性法規一直處于空缺狀態，它的缺位必然對村民委員會組織法在全國范圍內實施的統一性產生影響，甚至成為各地村民自治發展不平衡的原因之一。

4.2 步調不一，地區之間村民自治的立法發展不平衡

盡管中國是一個歷史悠久、長期統一、民族認同感極強的國家，但同時也是一個地區差異很大的國家。這一特點決定了我國村民自治的法制建設，呈現出多樣化的傾向，各地法制建設進程不一，內容各異，發展很不平衡。4.3 內容缺陷，部分法規、規章內容與現行憲法精神相沖突

從國家立法層面上說，現有的《村委會組織法》對村民的地位、權利和義務、行使自治權的方式等規定不夠，同時，缺乏對組織或個人任意制定、委派、撤換村民委員會成員等侵犯村民民主權利的行為的處罰規定。從地方立法層面上看，在我國一直缺少國務院或民政部基本法實施細則的情況下，各級地方機關制定了大量的地方性法規、規章，規范本地區的村民自治活動，且有一部分也比較完善。但很多地方性法規、規章基本是照葫蘆畫瓢，內容籠統重復，缺少符合本地區特點的實施細則，更嚴重的是一些規定直接與現行憲法和法律的基本精神不一致，如，有的省的實施辦法規定，村民委員會主任出缺時，可由鄉鎮人民政府征得村民同意后指定代理人選，在我國農村“熟人社會”的背景下，這實際上賦予鄉鎮政府過大的權力，必然導致對村民自治權的侵犯，與法律規定的直接民主原則也是直接相悖的。特別值得一提的是新的村民委員會組織法對試行法作了重大變更和修改，但目前很多地方的立法還是按照原來的試行法制定的，雖然有些地方已 按法律進行了修訂，但仍有相當多的地方尚未完成這一工作，這無疑也是我國當前村民自治法制建設中存在的一個重要問題和緊迫任務。4.4 延伸失控，一些村規民約和自治章程內容不規范

村規民約和自治章程，不是嚴格意義上的法律、法規，但它是村民自治法律、法規在農村最基層單位的延伸。由于自治章程和村規民約都是由村民自治組織和廣大農民直接淑定的，因而在村民心中具有了法律般神圣的地位和權威。然而，也正是由于自治章程和村規民約是由村民直接制定，而我國村民的政治、文化素質又普遍低下，所以，村規民約和自治章程在很大程度上又存在著問題，有些甚至是明顯的缺陷。這勢必會對村民自治的進一步深入發展造成一定負面的影響。

結 論

村民自治是我國廣大農民群眾履行自己基本民主權利的重要機制，是我國新時期農村組織管理體制的重大創新，貫徹實施村民自治對我國農村的發展有著重要的意義。盡管在其發展過程中存在許多制約因素，但只要我們不斷總結經驗，努力解決村民自治實踐中出現的各種問題，實現村民自治各個構成元素之間的協調發展，整個村民自治系統就能更好地朝著理想的方向發展，不斷向前推進我國社會主義新農村建設，實現農村富裕、社會安定和政治文明的和諧社會。

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第三篇：村民自治的制約因素分析

村民自治的制約因素分析

從1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行）頒布實施算起，村民自治已經在中國農村推行了二十七年。二十七年的廣泛實踐，使得村民自治制度已經成為繼聯產承包、鄉鎮企業之后農村改革的又一重大成果。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為核心內容的村民自治制度在保障村民民主權利、提高村務管理水平、促進農村集體經濟發展、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但是，必須清醒地看到，由于制約村民自治發展的各種因素正隨著農村改革的深入逐步由隱性走向顯性，村民自治的發展前景并不樂觀。甚至1998年村委會組織法的修訂也不能從根本上扭轉這種形勢。認真梳理和分析制約村民自治發展的各類因素，積極尋求解決方案，才能使村民自治沿著健康的軌道前進，并在充分發揮其應有效能的同時，對農村基層治理和國家政治體制改革產生廣泛的影響。筆者認為，目前制約村民自治發展的因素大體可分為如下六類。

一、思想認識制約

實行村民自治，由農民群眾直接選舉村干部，民主決策和管理村務，走過了一段不平凡的歷程。在實踐、認識，再實踐、再認識的反復過程中，人們對村民自治的看法也由模糊到清晰，由抵制到認同，由輕視到重視。尤其黨的十五屆三中全會充分肯定村民自治是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造后，全黨全社會對村民自治的認識有了非常大的提高。但是就此認為思想認識問題已經解決了，那就大錯特錯。口頭上擁護、行動上反對的或假冒關心之名、行抵制之實的依然大有人在。從目前來看，隨意誤解、曲解村民自治的各種模糊乃至錯誤的思想觀點主要表現在這樣幾個方面：一是村民自治會影響農村社會穩定；二是村民自治會削弱黨的領導；三是農民群眾文化素質低，實行村民自治的條件尚不成熟；四是村民自治會受到家族、宗族、宗教、幫派等民間勢力的操縱；五是村民自治程序復雜、麻煩難行；六是村民自治降低了行政效率，影響了國家政令的暢通；七是村民自治是對鄉村干部的不信任。凡此種種，不一而足。

分析上述觀點，有的是真關心，有的是真反對，還有的是抱著無所謂的態度。但不管以何種面目出現，其核心只有一個：村民自治不符合中國國情，少搞、緩搞為佳，最好不搞。真是這樣嗎？深入農村，到億萬農民群眾的現實生活中去看一看，了解一下他們在實行村民自治后的歡暢心情和各項事業呈現出的勃勃生機，就什么都清楚了。作為一種調適國家與社會關系的制度安排，村民自治畢竟觸及了一大批人的利益。因此，有不同的觀點，有不協調的聲音并不奇怪。如果只是議論議論而已，也并不可怕。可怕的是，一些地方領導也持這種觀點，并付諸實踐中。于是，工作的不平衡問題出現了：認識高的，能采取得力措施，真抓實干，工作開展的就好；思想上有疙瘩的，消極抵制，找困難，列矛盾，工作自然就差。選舉中的不規范問題出現了：規范了選舉程序，不僅工作難度增大，領導中意的人不能當選，因此只好“變通”。村務公開中的假公開、應付檢查的問題出現了：有些帳目畢竟是無法“公開”的。思想認識問題實質上是一個如何對待個人或小團體利益的問題。大量事實證明，只要與村民群眾的利益保持一致，出于公心，不夾雜個人私欲在里面，就不存在思想認識問題。在實際工作中，只有健全各類保障機制，開展深入的思想教育，澄清各種模糊和錯誤的觀念，才能使廣大干部，尤其是村民自治工作第一線的干部真正將思想統一到黨的十五屆三中全會上來，統一到村委會組織法上來，村民自治工作才能得到全面推進。

二、經濟發展制約

民主的發展水平是與社會經濟的發展水平相適應的，民主化的程度、方式，往往要受到經濟發展水平的制約。美國學者科恩曾經說過，使公民體力情況惡化并迫使他們主要或者完全關心自己或家庭生存問題的經濟條件是不可能產生有生氣的民主的。經過改革開放30多年的發展，我國的經濟面貌發生了翻天覆地的變化。農民的收入不斷增加，生活水平不斷得到改善。但我國農村的經濟發展極不平衡，大多數地方經濟發展相對落后，有的農民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事，這些農民首先關心的生計問題，他們沒有時間也沒有精力去參與政治生活。經濟發展落后，社會發展落后，人們為了尋求經濟條件的改善，生活條件的改善，大多數人選擇外出打工掙錢，成為流動的勞動力。而這些流動的勞動力大多是農村青壯年及知識水平較高的人群，留守在農村的則是老人婦女兒童，他們沒有興趣也沒有能力參與村民自治。我國多數的農村經濟發展落后，村集體經濟基礎較差，村里基本沒有收入無法對村干部進行工資補助，所以導致村官無法吸引到年富力強、能力較強的人去擔任。

三、文化水平制約

我國農村人口的文化程度普遍偏低，據第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠低于城市人口占65.4%的水平。農村人口小學文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制約不僅僅影響著經濟社會、生產力水平的發展，而且對一個地區的民主制度的發展有著深遠的影響。村民自治是我國村一級民主制度，是人民群眾直接行使權利、依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實現自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。由此可見民主自治不僅僅是民主選舉，并不是在選票時劃上自己神圣的一票就行使了自己的民主權利，完成了村民自治。村民自治還需要廣大人民群眾行使自己的決策權、監督權等等。而這些權利的實現往往需要更高的文化水平。只有了解一定的政治經濟知識、管理文化的村民才更對村級事務進行科學的管理；只有有一定財務會計基礎的村民才能對村級財務進行全面的監督。而在我國農村人口小學文化程度占總人口的近一半，且大多數有著較高文化程度的年輕人都遠離家鄉，在外打工，無法行使自己的民主權利。所以，留守農村人口的文化水平深深的制約了村民自治這一民主制度在我國農村的推行，可以說是村民自治這一先進的民主管理制度在我國因遭遇了貧瘠的文化土壤而無法茁壯成長。

四、傳統因素制約

現代民主制度是建立在“公民”基礎之上的。隨著社會的不斷進步，它對民主的執行主體也提出了越來越高的要求。村民自治制度也不例外。擴大基層民主，實行村民自治是在國家法律法規規定范圍內的自治，不是無限自治。它在給予村民民主權利的同時，也要求村民遵紀守法，履行公民義務。也就是說，村民在開展村民自治活動時，要遵守“游戲規則”，既享受權利，也盡到義務。這就是民主素質。從實際情況看，在有些地方，村民的民主素質還沒有達到村民自治的要求。有些地方的村民公然要求村委會對抗鄉鎮政府；有些地方的村民拒絕履行納稅、計劃生育等公民義務；有些地方的村民則在村民自治活動中違背規則，采用賄選、拉票、砸毀票箱等手段干擾村委會選舉的正常進行，甚至威脅、傷害與之競爭的候選人。一是宗族勢力的影響。我國農村多數自然村落的形成是靠一個或多個家族的比鄰而居，因此宗族勢力對村民自治的影響不容輕視。在有的地方，宗族勢力左右選舉，由于摻雜宗族傾向，一些村民不是按照德才兼備的原則推薦候選人，選舉村干部，而是在宗族勢力的影響下盲目隨從，投違心票，使公正、廉潔且有能力的候選人不能當選。

二是民主制度的思想基不牢。我國農村長期生活在封建思想的壓迫之下，幾輩子過著面朝黃土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基礎。我國現行的村民自治制度，雖然是部分農村人民的自主性創造，我國的第一個自主選舉產生的村委會出現在1980年的廣西宜州市屏南鄉果作村。但這個制度的推廣，卻是通過國家的政治安排，自上而下的輸入到我國農村中去的。因此我國的多數農村缺乏內生型的民主要求，現行的民主制度、民主要求是被教導的被賜予的，我國農村缺少深入人心的自發產生的民主思想和民主傳統。

五、外部環境制約

擴大農村基層民主，全面推進村民自治，是農村基層社會治理方式的重大變革，也是一項復雜的系統工程。因此，村民自治不是孤立的，它同整個農村社會的政治、經濟、文化、傳統等緊密相聯。實行村民自治，要求相關變量同步動作，否則必然產生諸多的不協調。從目前來看，村民自治似乎是“一枝獨秀”，許多政策都與之不配套，相關變量都沒有變，或變化太慢了。比如，戶籍管理制度。在村委會選舉中，一個重大的問題是選民資格的認定。界定選民資格，當前最重要的依據就是戶口。沒有戶口，就不是本村村民，自然沒有選民資格。但是在許多地方，尤其是經濟發達地區，外來人口數倍于當地居民。他們長年生活在這里，卻無法行使選舉權，而戶口所在地村由于長年不回村履行村民義務，也被剝奪了參與村民自治的權利。這部分村民的選舉權問題無形中就被剝奪了。由現行戶籍管理制度引起的空掛戶、倒掛戶等問題也常常成為村民上訪、信訪的重要原因。再比如壓力型行政體制的運作方式。政府每年將財政收入、稅費征收、經濟及社會發展指標等分解后，層層下壓，一直到村，作為考核和晉升干部的標準。根據村委會組織法的規定，鄉鎮政府與村委會是指導而非領導關系。但是部分基層地方政府仍存在老觀念、老想法，沒有充分發揮村民委員會的自治職能，仍把村委會當作基層地方政府的下屬職能單位，通過村委會執行行政命令，運用行政手段對村民自治進行干涉。實行村民自治后，村委會向全體村民而非鄉鎮政府負責。鄉鎮政府指揮不動村委會如何完成上級政府布置的各種合法或不合法的行政任務？于是通過各種手段控制村委會選舉，以期“聽話”的人當選自然是首選之策。另外，土地管理政策、流動人口管理政策、社會治安綜合治理政策、計劃生育政策等都會對村民自治構成或促進或牽制的影響。種種事實說明，外部環境同村民自治的深度發展息息相關。只要影響村民自治的各種外部變量沒有相應改革，單純村民自治的硬性植入必然遭遇扭曲變形的命運。加快相關政策的改革步伐，促進外部環境與村民自治的制度創新良性互動，已成為當務之急。

六、內在機制制約

按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但部分經濟落后偏遠鄉村在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的。多數村民只明白如何選舉產生村委會委員，不了解村委會的職責和權限，不了解如何產生村民代表，不了解如何通過村民代表會議和村民大會制度行使自己的民主決策和民主管理的權利。村務監督和民主理財小組更是存在形同虛設的情況，很多村務監督和民主理財小組的組成僅僅是文件上規定的組織機構，沒有村民的實質性參與。因此導致村民自治制度出現了部分環節的缺失，村民自治除民主選舉外的其他功能出現萎縮。盡管實踐證明，村民自治制度是可行且高效的，但其內在機制遠非完美，仍然需要在實踐中不斷補充和完善。目前暴露出來的問題主要表現在這樣幾個方面：

一是罷免程序。村委會組織法規定，當村民聯名提出罷免要求時，“村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求”。如果罷免的是村委會主任或全體委員，顯然村委會不可能組織村民投票表決罷免他們自己的議案。浙江、內蒙、天津等地已發生多起村民普遍反對，但卻無法通過法定程序罷免村委會成員的事例。二是議事程序。村委會組織法規定，村民會議或者村民代表會議都是由村民委員會召集，討論決定涉及村民利益的事項。如果村委會不召集，村民會議或村民代表會議就無法順利召開，民主決策自然也就流于形式，村委會極易游離于村民監督之外。

三是選舉時間。村委會組織法規定，“村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。”由于實行村民自治是我國政府的制度安排，是以政府行為而不是個體行為為主導。因此，各級政府尤其是鄉鎮政府對村委會屆滿改選負有不可推卸的責任。但當村委會選舉會損害自身利益或削弱政府權威時，其行動必然消極。這樣，故意拖延選舉時間，或到期不組織選舉的現象時有發生。而選民卻沒有正常的渠道向處于中立地位的第三者表達自己的訴求。對于村委會選舉中傷害選民民主權利的案件，現行法律沒有賦予法庭受理的權力。

四是村委會干部待遇。根據村委會組織法的規定，“村委會成員不脫離生產，根據情況，可以給予適當補貼。”其來源主要是“三提五統”中的管理費，數額相當少。造成村委會成員的職位缺乏吸引力。這在集體經濟薄弱，社區公共資源欠缺的地區表現的特別突出。在這種情況下，鄉鎮政府往往利用自身資源，對村委會成員給予“獎勵”，達到控制村委會的目的。這，又違背了村民自治的初衷。

五是村委會協助鄉鎮政府開展工作。根據村委會組織法的規定，村委會有義務協助鄉鎮政府完成各種“政務”。由于施政行為的不規范，目前鄉鎮政府向村委會部署的“政務”，也就有了合法的與不合法的區別。村委會是向全體選民負責的，自然有權也有義務拒絕不合法的“政務”。但當村委會連合法的“政務”都拒絕時，鄉鎮政府該如何“處置”？

六是村委會與村支部的利益沖突，部分地方基層組織制度不健全，村委會及村支部職責不明、權限不分。導致村委會不能充分發揮村民自治的功能或村民自治無法體現黨的領導。

七是村委會與村集體經濟組織的利益沖突，村委會的職責包括依法管理屬于本村集體所有的土地林地及其他集體財產和管理發展當地集體經濟，帶領人民群眾走上富裕的道路。而在村民自治功能缺失、集體財產監督不利的情況下，容易導致集體經濟組織財產流失、村干部腐敗等等問題。

七、法律因素制約 村民委員會組織法是目前中國農村村民自治行為的直接法律依據。這部法律的重點是對村民委員會的組織機構建設問題的規定，而沒有對村民自治的主體、客體、內容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責任等作出規定。此外，配套法規的滯后嚴重影響了這部主干法律的實施。

村民自治章程和村規民約不規范，有與法律相沖突的內容也是村民自治過程中一大突出問題。例如，有的村規民約違反婦女權益保障法，限制或剝奪外嫁女的權益。還有就是對村民會議召開的規定與村民委員會組織法規定不相符。有些地方的村規定“本村重大事情要召開村民會議或村民代表會議表決”，“重大事項的決策應及時召開村民代表會議或村民會議決定”，實際中以村民代表會議代替村民會議；另外多數村民自治章程規定村民會議召開以時間次數為標準，例如“堅持每三年召開一次村民會議”、“村民會議每年至少召開一次”等，這明顯違反村民委員會組織法。根據這部法的規定，什么時候召開村民會議不是以時間次數為標準，而是以事項為標準。

這些問題的根源都是法律根本上的不完善，在有實體法的基礎上沒有配套的程序法，沒有全國統一的村民自治章程及村務公開條例。

發展民主，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用。鄧小平曾指出，為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。農村基層民主是廣大基層的干部和群眾參與的社會政治活動，必須有明確的法律制度來規范。雖然《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》為農村基層民主制定了法律法規，但是有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。民主監督不能落到實處，群眾有冤無處訴、有意見無處提。由此可見，沒有法律制度保障的民主是不可靠的。

八、司法保障制約

只有在有效的司法體系保障下，法律才能真正得到貫徹實施。缺乏司法保障是目前村民自治制度遇到一個重大問題。先說村委會選舉。對于選舉爭議，誰有最終決定權？是各級民政部門，村民選舉委員會及各級選舉指導機構，還是法院？在理論上是明確的。法律由立法機關制定后，行政部門組織實施，司法部門則是“裁判”，判斷是否合法。但在實踐中，司法部門并沒有承擔“裁判”的角色，即使在各級人大的選舉中，司法只介入到公民使用不正當手段破壞選舉，而對有關選舉程序的訴訟是不受理的。當選舉中出現爭議無法解決時，村民只能層層上訪，依靠上級派人調查，或某位領導批示后，才會有一個定論。姑且不論這里面“人治”的因素有多大，“上級”或領導是否有權判斷選舉程序合法就是一個問題。顯然，“裁判”角色的錯位對于規范村委會選舉程序是有害的。就村民自治制度的貫徹實施而言，也存在著一個“裁判”缺失的問題。貫徹村委會組織法，組織村民依法自治，是各級政府的職責，當政府不履行這一職責，致使村民民主權利受到侵害時，村民該怎幺辦？我國的《行政訴訟法》和《行政復議法》只保證公民的人身權利和財產權利不受政府侵害，對于民主權利沒有納入這一調節體系。據此，各級法院和檢察部門并不受理與之有關的訴訟。當村民無法享受依法自治的權利時，唯一的途徑是向上級政府投訴，依靠政府部門內部上下級之間的監督來予以糾正。當然，這種監督的力度是大打折扣的，更多的情況下得不到糾正。

九、理論準備制約

村民自治的發展歷程是典型的“摸著石頭過河”。沒有現成的理論模式可供借鑒，只能依靠實踐中的探索。當村民自治這一基層民主形式在全國許多地區蓬勃發展起來后，理論界在相當長時間里并沒有把它納入研究的視野，仍一味在大城市，在上層政治中苦苦尋求中國政治現代化和民主化之路，從而造成村民自治實踐的超前與理論研究滯后之間的矛盾。盡管近些年涉及村民自治、農村基層民主的理論研討逐漸增多，也引發了一些爭論，但仍大都停留在泛泛的評述上。對一些重大的理論問題，如村民自治與一般自治理論之間的關系，國家與社會關系視野中的村民自治，村民自治在中國民主化進程中的地位，公民的政治參與與村民自治，村民自治與傳統資源等，沒有能給出合理的解釋，甚至沒能提出一套令人信服的分析框架。沒有堅實的理論支撐，使得村民自治在遭遇農村改革深層次的矛盾和問題時，顯得有些蒼白和單薄。我國是一個以農民為主體的農業大國，不研究農民的民主問題，就遑論中國的民主。村民自治需要理論研究做指導，但這種研究必須建立在正視實踐在先的基礎之上，而不是坐在書齋中的空談，因為村民自治畢竟是實踐中的民主。一味指責“以村民自治為起點，開創中國民主化道路”違背民主政治的發展規律是沒有意義的，認為“村民自治是造成農村不穩、管理低效的根源”也不是實事求是的表現。學術界只有與實際工作者更緊密地結合在一起，才能產出有意義的研究成果。實際工作者在理論研究的指導下開展工作，無疑會減少失誤，確保村民自治沿著健康的軌道不斷前進。

上述九類因素的存在制約了村民自治制度的發展，對于我國農村基層民主政治建設是有害的。解決這些問題，既需要有關部門通力合作，共同規劃設計我國政治體制改革的藍圖，又需要進一步加大法律法規、黨的方針政策的宣傳及對鄉村干部的培訓力度，使村民自治在實踐中完善，在完善中發展。

第四篇：淺談村民自治制度的制約因素

淺談村民自治制度的制約因素

內容摘要：我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。在我國，約有8億的人口是農民，充分認識村民自治制度，分析找出其中存在的制約因素，這對于解決矛盾，保障人民的權益，維護社會的穩定，促進城鄉經濟的發展，調動農民的生產積極性都具有重要的意義。村民自治制度是建設社會主義法治社會的重要形式，是人民的選擇，是歷史實踐的產物。本文就我國村民自治制度的內容、意義著手，淺層次的分析村民自治制度在發展過程中存在的制約因素，并有針對性的對各個制約因素提出相應的發展途徑。

關鍵詞：村民自治、制約因素、發展途徑

目 錄

一、緒論...........................................................................................................................................1

（一）、村民自治制度的發展歷程.........................................................................................1

（二）、實行村民自治制度的意義.........................................................................................1

（三）、民主選舉.....................................................................................................................2

（四）、民主決策.....................................................................................................................3

（五）、民主管理.....................................................................................................................4

（六）、民主監督.....................................................................................................................4

二、我國村民自治制度發展現狀...................................................................................................5

（一）、取得的成就.................................................................................................................5

（二）、存在的問題.................................................................................................................5

三、制約因素...................................................................................................................................6

（一）、經濟欠發達.................................................................................................................6

（二）、基層政府的干預.........................................................................................................7

（三）、村民民主意識淡薄.....................................................................................................8

（四）、村干部的素質不高.....................................................................................................9

四、村民自治制度的發展途徑.....................................................................................................10

（一）、大力發展集體經濟...................................................................................................10

（二）、減少基層政府干預...................................................................................................11

（三）、提高農民素質，增強村民的民主意識...................................................................12

（四）、提高村干部的綜合素質...........................................................................................13 結論................................................................................................................................................14

正 文

一、緒論

（一）、村民自治制度的發展歷程

村民自治制度是廣大農民直接行使民主權利參與民主政治，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本政治制度。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是村民自治制度的重要內容。

村民自治制度發端于20世紀80年代初，在80年代得到了迅速的發展，普遍推行于20世紀90年代。1998年，《中華人民共和國村民委員會自治法》的通過為村民自治提供了強有力的法律保障，使村民自治制度得到蓬勃發展。

（二）、實行村民自治制度的意義

村民自治制度是一項符合中國國情的基本政治制度，它是中國共產黨領導億萬人民找到的一條適合中國特色社會主義的推動力。實行村民自治制度對于經濟社會的發展都具有重要的意義。

村民自治制度的實行有助于解放和發展農村生產力，推動農村家庭聯產承包責任制的完善和集體經濟的發展，以先富帶動后福，逐步縮小城鄉差距、縮小貧富差距。村民自治制度的實行，有助于增強村民的民主意識和法治意識，最大限度地調動農民的生產積極性，激發廣大農民以主人翁的姿態投身于社會主義新農村建設隊伍中去。

村民自治制度是國家治理方針策略的優化選擇，使國家與社會處于相對平衡狀態，有效地保障了人民當家做主的地位不動搖，為廣大農民提供了一個參與國家管理國家事務的機會，切身地感受民主法治的良好氛圍，同時也維護了社會的穩定。

（三）、民主選舉

民主選舉是村民自治制度的前提和基礎，也是檢驗村民自治能否實現的一個重要標準。民主選舉，是指《村民委員會組織法》中所規定的任何組織和個人都不得指定或是委派村民委員會成員、村民委員會主任、副主任和委員，這些人員皆由全體村民直接選舉產生，每屆任期三年。①

選舉權和被選舉權是公民的最基本權利，行使這項權利是公民參與國家事務管理的基礎和標志。我國憲法規定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不論民族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”

村級民主選舉是現代民主的重要訴求，選舉按其選舉方式的不同可分為直接選舉和間接選舉。村級民主選舉是由全體村民共同參與直 ① 高陽，《村民自治制度探析》，西北大學碩士學位論文，2010年6月，第11頁。接投票選舉產生村民委員會，這種選舉方式集中體現了村官直選。

村級民主選舉實現了人民當家作主地位的不動搖，充分體現了我國人民民主專政的社會主義本質，激發了農民參與政治生活的熱情和信心。

（四）、民主決策

民主決策時村民自治制度的關鍵。民主決策是指按照科學的決策程序，通過民主的討論以及可行性的研究之后，采取由決策者集體表決的方式而作出的決策方式。村級的民主決策是由全體村民共同參與村中重大事務以及村民共同關注的公共事業和公益事業的討論并形成決議。凡事涉及全村村民利益的事，都是由村民會議按照少數服從多數的原則討論決定。

村級民主決策的實施完善與否，直接關系到村民自治制度的進一步發展。建立健全科學合理的民主決策體制，有助于使村民能夠真正地表達自己的意愿，將議事范圍進一步具體化、明確化，有助于提高村民政治參與的熱情，調動村民參與農村治理的積極性。

村民積極參與村級民主決策有著重大的意義。一方面，有助于決策者充分發揚民主，了解民情，反映民意，集中民智；有助于把廣大村民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。另一方面，有助于促進村民對決策的理解，提高村民參與政治生活的熱情和信心，鍛煉參與決策的能力，增強關心公共生活的政治責任感。

（五）、民主管理

民主管理是村民自治制度的核心。所謂民主管理是指村民委員會對村內各項重要事務進行管理時按照全體村民討論制定的自治章程和村規民約實行自我管理和自我服務。①

民主管理充分體現了“以人為本”的思想，實現了“自己的事情自己辦，自己的難題自己解決”的有效途徑。村民以主人翁的身份管理村務，參與村民事務的決策，廣泛地調動村民的積極性，弘揚人的主體精神，發揮人的主體能力。另外，在很大程度上有利于矛盾的解決，維護社會的穩定。

民主管理作為村民自治制度的一項重要內容，村民在管理過程中應當遵循科學性原則、民主集中制原則、整體性原則、效能性原則，參與集體財務的管理、民主評議、村務公開等事務。

（六）、民主監督

民主監督是村民自治制度的有效保障。民主監督是指村民通過村務公開、民主評議、村委會定期工作對村干部離任審計等制度，監督村委會的工作情況和村干部的行為。②

村民委員會由全體村民直接選舉產生，對村民負責、受村民監督。在村民自治實踐中，廣大村民創造了村務公開、民主評議村干部、村委會定期報告工作等形式，保證村民能夠切實監督村干部的行為和村民委員會的工作，使村民自治逐步走向制度化、規范化的道路。

①②高陽，《村民自治制度探析》，《西北大學碩士學位論文》，2010年6月，第11頁。高陽，《村民自治制度探析》，《西北大學碩士學位論文》，2010年6月，第12頁。村民在民主監督時，應采用合法方式，堅持實事求是的原則，對村務的相關內容進行監督，對村級事務存在的問題提出處理建議等。實行民主監督有助于克服官僚主義作風和貪污腐敗之風，有助于維護國家和人民的合法權益，有助于激發廣大農民的積極性，增強改進工作人員的工作。

二、我國村民自治制度發展現狀

（一）、取得的成就

村民自治制度自20世紀80年代建立至今取得了一些令人矚目的成就，這些成就令人備受鼓舞催人上進。在很大程度上大大地促進了農村經濟的發展、文化生活的繁榮和民主政治的健全。

原先實行的人民公社制度，村民生產積極性低下，生產力落后，村民民主意識淡薄。村民自治制度的建設，是具有中國特色社會主義的政治制度，落實了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，加快了我國民主政治建設的進程，維護了農村社會的穩定，推動了農村物質文明、政治文明、精神文明和生態文明的建設。在村民自治制度的發展下，極大地激發村民的生產積極性，調動了村民投身于社會現代化建設隊伍中去，也大大地解放了農村的生產力。

（二）、存在的問題

雖然我國村民自治制度在發展過程中取得了一些令人驕傲的成 就，但仍然存在著許多不容忽略的問題。這些問題直接影響著村民自治制度的發展進程。問題處理得好，有助于推動村民自治制度的前進，促進農村經濟政治的發展；問題處理得不好，將阻礙村民自治制度的發展，也不利于農村經濟社會的進步。

目前，我國村民自治制度存在的問題主要表現為：（1）村民民主素質不高，賄選現象嚴重。賄選直接使得村民自治大打折扣，其實質是權錢交易，以金錢購買權利，這種“購買權利”不僅攪亂了村民自治的正確方向，而且削弱了本已薄弱的農村集體經濟。①（2）民主制度不健全，村民自治制度缺乏強有力的制度保障。憲法和《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律從宏觀的角度解釋村民自治制度，具有很強的原則性，但是可操作性不強，具體制度及規范相配套缺乏。制度的設置和可操作性上顯得粗略和原則化，在行為模式規范上過于空泛。（3）鄉鎮政府的干涉，村干部的獨裁專制。一些基層政府把村民委員會作為自己的附屬機構，發號施令，使得村民自治缺乏自主性，村民自治權受到嚴重踐踏。另外有的村干部官僚主義思想腐化，大搞一言堂，不考慮村民的想法和意志。

三、制約因素

（一）、經濟欠發達

物質決定政治，物質是政治體制完善發展的基礎，政治是物質的 ① 侯錦：《我國村民自治現狀研究》，《內蒙古社會科學》，2008年5月，第6頁。集中體現。農村生產力的發展情況對村民自治制度的健全起著決定性作用。

當前，我國農村經濟發展很不平衡，地區之間存在著很大的貧富差距。如“天下第一村”華西村經濟發達，村民生活富裕，而中西部一些偏遠的地方，人民生活水平低下，經濟落后。物質水平的不富裕直接影響村民自治制度的發展和完善。村級資源匱乏，技術條件落后，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的實施與理想中的民主有著很大的差距。

隨著改革開放的深入和鄉鎮經濟的發展，農村許多勞動力都進城務工了，剩下的便是些老者、婦女和弱者，這些人的思想覺悟不高，對于村民自治熱情不高，常認為是事不關己的。另外，農村村民的農作時間長，具有一定的階段性。在農忙期間，農民忙于耕種，無暇顧及村里的事務。

（二）、基層政府的干預

村民委員會，是由全體村民通過民主選舉產生的群眾性自治組織。村民委員會的主要職責是管理村務和協助完成鄉鎮政府所下達的政務。村務是指管理村級的公共事務和公益事業，維護村民的合法權益，依法調解民間糾紛，維護本村的社會治安等。政務是指協助完成鄉鎮政府所下達的政治性事務，如人口普查、征集入伍士兵、計劃生育工作等、在絕大多數情況下，鄉鎮政府都會把村委會作為自己的直接下屬 7 行政組織。對于村委會的日常工作缺少正確的指導、支持和幫助，沿用傳統的領導仿佛進行指揮管理。鄉鎮政府的行政指揮權嚴重擠壓了村委會的自治權，這樣使得村民自治變成了一紙空文。有些地方采取委任村干部的做法破壞民主選舉的程序，更有甚者鄉鎮政府的一些官員任意調動、罷免村委會的干部。對屬于村委會自治管理范圍內的生產、經營橫加干涉，任意發號施令，出現了一種“村財鄉管”的現象。

（三）、村民民主意識淡薄

在我國農村地區，村民的文化程度普遍較低，大多是小學初中的學歷，更有甚者有些農村存在著大量的文盲。文化水平的制約直接對該地區的村民自治制度的發展進程有著深遠的影響。在參加民主選舉時，一些不識字的村民會選擇棄選，或者找他人代選。對于其他權利例如管理權、監督權、建議權的行使，則成為了村民自治制度中的一個空白。

文化對政治生活具有一定的指導作用，良好的文化氛圍有助于政治生活的有序進行，落后的文化氛圍將阻礙民主政治制度的建設。我國農村在歷史的長河中長期接受著傳統儒家思想的洗禮，諸如“順民”、“中庸”等思想和觀念直接導致的結果是村民的小農意識，素質低下，目光短淺，民主意識缺乏，一切以自我為中心，事事只關心考慮自身的經濟利益，缺乏民主知識和政治主體意識，不能正確地行使民主權利，民主經驗和民主習慣欠缺。①同時村民受傳統的宗法家族 ① 鐘秋蓮：《村民自治制度的制約因素和制度安排》，《安徽農業科學》，2011年8月，第89頁。思想的滲透，在參與村民自治時大多以家族利益為重，形成若干個家族團體，擾亂了正常的政治活動。

村民即便是參與了政治生活，也都是無組織化、分散的。不受約束的個人主義傾向，使得村民他們并不能真正地行使民主權利。大多村民是“單槍匹馬”地參與政治生活，進行利益訴求和表達。村民自治權的行使仍停留在歷史上的個體性參與，或是通過傳統意義上的家庭組織，而不是通過現代意義的法律程序。①村民無序地參與村民自治，使得個人的合法權益不能切實地得到維護，正常地政治活動無法進行，這就會出現混亂無章的局面。

（四）、村干部的素質不高

當前，我國村干部表現出老齡化現象，大多村干部的年齡在六十至七十歲之間。年齡偏大，學歷偏低，思想落后保守。缺乏較強的理論素養和較高的政策水平，對政策的學習不夠深透，政策的落實不夠到位。在謀劃本村經濟發展計劃時，缺乏必要的可行性和科學性，市場經濟意識不強，未能充分發揮本村的地理環境優勢等條件；開展工作時缺乏開拓創新精神，“上面讓干什么就干什么”，“上面讓怎么辦就怎么辦”，主觀能動性、積極性、創造性不夠高。

村干部和村民群眾關系常初中一種不和諧的狀態。由于村干部思想觀念的落后陳舊，在對于村民自治而制定村規民約的執行，通常采用“土政策”。對于一些不遵守村規民約的村民，動輒就進行懲罰，① 鐘秋蓮：《村民自治制度的制約因素和制度安排》，《安徽農業科學》，2011年8月，第90頁。使得村民與村干部處于緊張狀態之中。一些村干部民主意識不強，對于村內重大事項的討論，大搞一言堂。即便是經過全體村民集體討論的事務，最終還是由村干部說了算。村干部的工作方法簡單粗暴，人為地制造一些非穩定因素，常造成“官逼民反”的現象。

部分村干部只顧個人得失，不為群眾謀利益，長期坐在村委會的辦公室里，沒有樹立“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線。工作缺少積極性和主動性，認為做一天和尚撞一天鐘。更有甚者一些村干部大搞形式主義，弄虛作假，迎合上面領導的視察。滋生了貪污腐敗、享樂主義、拜金主義等不良作風。

少數村干部缺少內部團結意識，常出現“窩里斗”現象。村委主任和村委書記之間在處理村里重大事務時，不能和氣地相互交流，都是為了爭當“一把手”而控制對方。“兩委”在面對村民反映的事情上，相互扯皮推諉，一拖再拖。有時甚至拉幫結派，形成家族等小團體。

四、村民自治制度的發展途徑

（一）、大力發展集體經濟

村民自治制度與集體經濟發展之間有著密切的聯系，集體經濟的發展為村民自治制度的完善健全提供了強有力的物質基礎。同時集體經濟越發達，越需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證 10 集體經濟的規范運行，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

集體經濟的發展有助于解決農村的就業問題，提高村民的收入。這就會吸引農村的大部分青壯年留在家鄉工作，而不選擇外出打工，使得村民自治制度的發展有了廣泛的群眾基礎，另一方面，大大激發了村民參與村民自治的熱情和動力。集體經濟的快速發展，經濟生活的充裕，會吸引有文化高素質的年輕大學生回到家鄉，為村民自治制度的發展進步建言獻策，營造一種充滿活力、社會和諧、政治民主的良好氛圍。

大力發展集體經濟，提高農村經濟實力，創造村民自治強大資源優勢。隨著時代的發展和經濟的進步，村民自治的途徑變得多元化、簡單化、節約化。發展集體經濟，能夠為村民自治提供了村民參與政治生活所需的資源和技術。例如，通過網絡平臺，村民參與村務管理、財務監督、民主評議、民主選舉等村內各種重大事務。

（二）、減少基層政府干預

根據《村民委員會組織法》的相關規定，村民委員會具有獨立的法律地位，政府部門及其他個人組織都不得干涉其正常的自治權的行使。鄉鎮政府應改變工作方式，精簡機構，依法履行工作職責，減輕村級的財政負擔，把鄉鎮政府所管理的許多事務都交給村委會去辦理，減少干預村級事務，不隨便發號施令，撤換、罷免村干部。在尊重村民委員會自治權的前提下，指導村委會獨立開展工作，不應將村 11 委會看做下屬機構，也不指令其完成任務。對于村民自治權的正確地行使、村民有序地參與政治生活給予更多地支持和幫助，提供更多的技術服務和政治咨詢。

此外，村委會要加強自身建設，積極協助鄉鎮政府的工作。村委會雖獨立行使自治權，不受政府的干涉。但是對于鄉鎮政府的方針政策應及時向村民傳達，如計劃生育、征兵等，保障其在基層得到落實。這就要求加強村委會自身的建設，使廣大村民和村干部學會如何行使民主權利，以此保證對鄉鎮政府的工作。

（三）、提高農民素質，增強村民的民主意識

村民是村民自治的主體，村民的民主法律等綜合素質的高低直接關系著村民自治制度發展的進程快慢。首先，營造良好的農村文化氛圍，讓村民認識到參與村民自治的重要性，理解各項權利行使的意義。在村里的街頭巷尾拉橫幅，宣傳村民自治的內涵和意義；在村委會的報欄等場所，張貼有序參與村民自治的漫畫，增強村民參與村民自治的主人翁意識，激發村民參與村民自治的主動性。另外，可以定期地組織村民集體學習一些典型示范村村民自治取得的優秀成果。

加強農村文化建設，推進社會主義新農村的建設，提高村民的文化民主素質。加強農村的基礎文化建設，例如建立村級圖書館，普及知識文化科技，為村民參與村民自治提供相互交流和相互學習的場所。同時，也在一定程度上提高了村民參與政治生活的能力。

強化提高村民的整體素質。加強村民文化素質教育，提高參政議 12 政能力。通過媒介引導群眾教育，積極培育村民社會主義的新型人格，不斷提升村民的社會主義公民意識。在宣傳國家富民興民政策基礎上，積極向村民介紹村民自治的內涵及運行程序，從而促使農村形成自治參與的良好風尚。①

（四）、提高村干部的綜合素質

加強對村干部的教育培訓，定期地對村干部進行政治理論培訓和政策方針學習，以提高村干部的綜合素質，增強其組織領導能力。吸引優秀大學生回鄉“做官”，增強村干部隊伍的旺盛力和生命力。

加強對村干部的黨的領導，提高村干部的綜合能力，強化村干部為人民謀利益的大局意識。改進工作方法，提高工作效率，增強工作能力。村干部因地制宜地制定本地區的發展規劃和發展目標，積極主動地實施村民自治，協助完成基層政府相關政務。轉變村干部的工作方法，優化村干部的工作方式，改變簡單粗暴的“土政策”，與時俱進，牢固樹立為人民服務的思想，積極深入群眾，了解群眾所需所想，與村民群眾打成一片。

村干部要搞好內部團結，具有集體主義思想，不可拉幫結派，以權謀私。村兩委要明確各自的責任，切實地為村民謀利益，及時地解決村民所反映的問題。

① 劉保軍、王艷秋，《村民自治制度與農村政治文化互動困境及對策分析》，《山東農業大學學報》，2011年2月，第28頁。

結論

村民自治制度是我國在社會主義建設過程中結合本國國情而建立的符合廣大村民利益的一項政治制度，村民自治制度的建立對我國的社會、政治、經濟、文化發展產生了重大的影響。在社會領域，村民自治制度提高了農村社會的管理水平，促進了農村社會和諧，推動了社會主義新農村的建設；在政治領域，村民自治制度實行的是村民民主，保證了人民當家做主地位的不動搖；在經濟領域，村民自治制度的實行解放了農村生產力，調動了村民的生產積極性；在文化領域，村民自治制度提高了村民整體文化素質，提升了村風文明程度。村民自治制度在經歷了30年的發展歷程，得到了不斷地改革和完善。但在實踐過程中仍存在著許多不可忽視的問題，如選舉賄選、鄉鎮政府干預等等，這些所暴露出來的問題直接影響村民自治制度的發展。村民自治制度的發展受到多方面因素的制約，如農村經濟欠發達、村民素質不高、村干部的官僚主義思想、鄉鎮政府過多的干涉，分析其中的制約因素，有針對性地提出發展途徑，加強農村經濟發展，提高村民民主意識和文化素質，加強村干部的培訓，減少基層政府的干涉，保障村民自治制度得到科學穩健地發展。

參考文獻

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第五篇：村民自治的制約因素分析

村民自治的制約因素分析 及村民自治的發展途徑

行政管理學 蔡凌云

準考證號：***9

工作單位：江蘇省宿遷市宿城區倉集鎮人民政府

摘要：本文通過對中國當代農村的基層民主實踐活動和基層民主政權的建設的發展過程、取得成果的研究，探討在當代中國的現實環境下，中國農村實行村民自治的道路上存在的各種制約因素。討論如何克服村民自治發展到今天所面臨的困境和問題，探索中國農村村民自治的發展途徑。

主題詞：村民自治 制約 因素 發展途徑

中國13億人口中有8億多在農村。如何擴大和發展農村基層民主，使農民在所在村莊真正當家作主，充分行使自己的民主權利，是中國民主政治建設的重大問題。經過多年的探索和實踐，中國共產黨領導億萬農民找到了一條適合中國國情的推進農村基層民主政治建設的途徑，這就是實行村民自治。

村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是村民自治的主要內容。

它發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于90年代，已成為在當今中國農村擴大基層民主和提高農村治理水平的一種有效方式。

村民自治經過數十年的實踐，已經越趨成熟。但由于各種因素的影響，目前看來蘇北村民自治仍存在較多的制約因素。

11、村民自治發展的基本現狀 1、1村民對村民自治的法律法規有了一定的了解

經過了數十年的村民自治實踐，村民的法制觀念不斷加強，建立了比較好的村民自治的法制觀念基礎。村民自治經過了十一年的探索和實踐，通過四至五次換屆選舉的宣傳活動，村民對村民自治的核心法律“一法兩辦”有了基本的認識，比較好的構建了村民依法自治的觀念基礎。

1.2村民對自治的定義有了更深刻的認識

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。雖然大多數村民對自治的定義還不盡清楚，但村民對自治的理解已經不僅僅停留在民主選舉這個比較表面的層面上，更多的村民開始關注對自己選出來的村官進行民主監督、對村里發生的大事進行民主決策。盡管村民自治的現實與法律要求乃至人們的期望還有一定的距離，但“ 村民自己選村官” 已是不爭的事實。1、3村民的權利意識在不斷的加強

一般說來，政治參與意識強的村民要比參與意識弱的村民更加關注自身權利的實現。而村民自身利益的實現，不僅要看他們對規范自治的相關法律法規內容的認知、接受程度，更要看他們對相關法律法規的遵守和運用程度。盡管不少村民尚未完全意識到自身的權利，但在多數村民的思想意識中，權利意識的分量正在逐漸加重。

22、影響村民自治發展的制約因素 2、1經濟因素的影響

民主的發展水平是與社會經濟的發展水平相適應的，民主化的程度、方式，往往要受到經濟發展水平的制約。美國學者科恩曾經說過，使公民體力情況惡化并迫使他們主要或者完全關心自己或家庭生存問題的經濟條件是不可能產生有生氣的民主的。經過改革開放30多年的發展，我國的經濟面貌發生了翻天覆地的變化。農民的收入不斷增加，生活水平不斷得到改善。但我國農村的經濟發展極不平衡，大多數地方經濟發展相對落后，有的農民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事，這些農民首先關心的生計問題，他們沒有時間也沒有精力去參與政治生活。

3經濟發展落后，社會發展落后，人們為了尋求經濟條件的改善，生活條件的改善，大多數人選擇外出打工掙錢，成為流動的勞動力。而這些流動的勞動力大多是農村青壯年及知識水平較高的人群，留守在農村的則是老人婦女兒童，他們沒有興趣也沒有能力參與村民自治。

我國多數的農村經濟發展落后，村集體經濟基礎較差，村里基本沒有收入無法對村干部進行工資補助，所以導致村官無法吸引到年富力強、能力較強的人去擔任。2、2法律因素的制約

村民委員會組織法是目前中國農村村民自治行為的直接法律依據。這部法律的重點是對村民委員會的組織機構建設問題的規定，而沒有對村民自治的主體、客體、內容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責任等作出規定。此外，配套法規的滯后嚴重影響了這部主干法律的實施。

村民自治章程和村規民約不規范，有與法律相沖突的內容也是村民自治過程中一大突出問題。例如，有的村規民約違反婦女權益保障法，限制或剝奪外嫁女的權益。還有就是對村民會議召開的規定與村民委員會組織法規定不相符。有些地方的村規定“本村重大事情要召開村民會議或村民代表會議表決”，“重大事項的決策應及時召開村民代表會議或村民會議決定”，實際中以村民代表會議代替村民會議；另外多數村民自治章程規定村民會議召開以時間次數為標準，例如“堅持每三年召開一次村民會議”、“村民會議每年至少召開一次”等，這明顯違反村民委員會組織法。根據這部法的規定，什么時候召開村民會議不是以時間次數為標準，而是以事項為標準。

這些問題的根源都是法律根本上的不完善，在有實體法的基礎上沒有配套的程序法，沒有全國統一的村民自治章程及村務公開條例。

發展民主，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用。鄧小平曾指出，為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。農村基層民主是廣大基層的干部和群眾參與的社會政治活動，必須有明確的法律制度來規范。雖然《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》為農村基層民主制定了法律法規，但是有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。民主監督不能落到實處，群眾有冤無處訴、有意見無處提。由此可見，沒有法律制度保障的民主是不可靠的。2、3文化水平的制約

我國農村人口的文化程度普遍偏低，據第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠低于城市人口占65.4%的水平。農村人口小學文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制約不僅僅影響著經濟社會、生產力水平的發展，而且對一個地區的民主制度的發展有著深遠的影響。村民自治是我國村一級民主制度，是人民群眾直接行使權利、依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實現自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。由此可見民主自治不僅僅是民主選舉，并不是在選票時劃上自己神圣的一票就行使了自己的民主權利，完成了村民自治。村民自治還需要廣大人民群眾行使自己的決策權、監督權等等。而這些權利的實現往往需要更高的文化水平。只有了解一定的政治經濟知識、管理文化的村民才更對村級事務進行科學的管理；只有有一定財務會計基礎的村民才能對村級財務進行全面的監督。而在我4國農村人口小學文化程度占總人口的近一半，且大多數有著較高文化程度的年輕人都遠離家鄉，在外打工，無法行使自己的民主權利。所以，留守農村人口的文化水平深深的制約了村民自治這一民主制度在我國農村的推行，可以說是村民自治這一先進的民主管理制度在我國因遭遇了貧瘠的文化土壤而無法茁壯成長。2、4民主制度部分缺失

按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但部分經濟落后偏遠鄉村在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的。多數村民只明白如何選舉產生村委會委員，不了解村委會的職責和權限，不了解如何產生村民代表，不了解如何通過村民代表會議和村民大會制度行使自己的民主決策和民主管理的權利。村務監督和民主理財小組更是存在形同虛設的情況，很多村務監督和民主理財小組的組成僅僅是文件上規定的組織機構，沒有村民的實質性參與。因此導致村民自治制度出現了部分環節的缺失，村民自治除民主選舉外的其他功能出現萎縮。2、5傳統因素影響

一是宗族勢力的影響，我國農村多數自然村落的形成是靠一個或多個家族的比鄰而居，因此宗族勢力對村民自治的影響不容輕視。在有的地方，宗族勢力左右選舉，由于摻雜宗族傾向，一些村民不是按照德才兼備的原則推薦候選人，選舉村干部，而是在宗族勢力的影響下盲目隨從，投違心票，使公正、廉潔且有能力的候選人不能當選。二是民主制度的思想基不牢，我國農村長期生活在封建思想的壓迫之下，幾輩子過著面朝黃土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基礎。我國現行的村民自治制度，雖然是部分農村人民的自主性創造，我國的第一個自主選舉產生的村委會出現在1980年的廣西宜州市屏南鄉果作村。但這個制度的推廣，卻是通過國家的政治安排，自上而下的輸入到我國農村中去的。因此我國的多數農村缺乏內生型的民主要求，現行的民主制度、民主要求是被教導的被賜予的，我國農村缺少深入人心的自發產生的民主思想和民主傳統。

52.6村民自治面臨的利益沖突

一是村民委員會與基層地方政府的利益沖突，部分基層地方政府仍存在老觀念、老想法，沒有充分發揮村民委員會的自治職能，仍把村委會當做基層地方政府的下屬職能單位，通過村委會執行行政命令，運用行政手段對村民自治進行干涉。二是村委會與村支部的利益沖突，部分地方基層組織制度不健全，村委會及村支部職責不明、權限不分。導致村委會不能充分發揮村民自治的功能或村民自治無法體現黨的領導。三是村委會與村集體經濟組織的利益沖突，村委會的職責包括依法管理屬于本村集體所有的土地林地及其他集體財產和管理發展當地集體經濟，帶領人民群眾走上富裕的道路。而在村民自治功能缺失、集體財產監督不利的情況下，容易導致集體經濟組織財產流失、村干部腐敗等等問題。

63、村民自治發展途徑探討 3、1發展集體經濟，為村民自治創造經濟基礎 經濟基礎決定上層建筑，經濟基礎較好的地區群眾基礎較好，民主化程度較高的情況絕不是偶然。只有發展好集體經濟，提高農民收入，改善農村的生活質量，才能進一步提高農民群眾的精神文化素質，讓他們的關注重點部分轉移到民主政治生活上來，才能更好的搞好基層民主。發展好當地的集體經濟組織，壯大鄉鎮企業才能讓知識結構水平高、年齡層次輕的青壯年勞動力留下下來，讓更多有能力也有精力的人參與到村民自治中來。

3.2提高農民素質，培養自治主體，為村民自治打下群眾基礎

村民自治是農民群眾行使民主權利的過程，農民是村民自治的主體，其素質的高低和自治的能力直接影響村民自治在我國農村的實現。一是培養農村群眾的民主思想基礎，引導農民認識到民主是他們本身的權利，使農民群眾自發的產生村民自治的需要，自覺的維護和參與村民自治。二是提高農民群眾的民主技能，加強農村的民主技能教育，提高農村的文化水平。通過宣傳、培訓的形式使農民群眾掌握一門民主技能，如如何開展村民代表大會進行民主決策、如何參與到村務監督及民主理財過程中去等等。通過這些技能的學習，使農民群眾有能力有興趣參與到現代的基層民主政治生活中。3、3完善村民自治的民主制度，為村民自治提供制度基礎

在我國的村民自治實踐中，除了民主選舉制度已經深入人心外，其他民主制度仍然有待完善。一是完善村民代表大會及村民會議議事制度，依法推舉村民代表，保證村民代表充分行使自己的權利。通過村民代表大會或村民會議討論決定涉及全村利益的重大問題，聽取村委會報告，監督和審計村級財務。二是完善村務監督及村民理財小組制度，依法通過村民代表大會或村民會議產生村務監督及村民理財小組，負責對村務公開的全程監督，審查各項收入和支出、債權和債務、收益分配等情況。三是完善基層民主建設規范，通過村民代表大會或民主會議產生村級民主制度規范，規定村委會、黨支部、村民會議、村民代表大會、黨員大會、村務監督及村民理財小組的職責和權限，為基層村民自治提供制度基礎。3、4正確處理各項利益沖突，為村民自治保證社會基礎

為保證村民自治的健康運行和村委會工作的順利開展，正確處理各項利益沖突，保證穩定的社會環境是重中之重。一是轉變鄉鎮政府工作人員觀念，改進工作方法。鄉鎮政府工作人員要提高認識，明確鄉村關系實質，將上下級隸屬、指令性執行觀念轉變為平等互助、民主協商觀念。二是明確村務和政務，政務是政府管理的事務，需要以行政手段保證其的施行。村務是一村的內部事務，是村民自治的范疇，體現一個村村民的集體意志，應該由村民共同決策、共同管理。三是創新組織機制，通過調整組織設置，從根本上解決兩位的利益沖突。如采用“黨政結合”的模式，鼓勵村黨支委成員參與村委會競選，村“兩委”成員相互兼職，村支書和村主任實行“一肩挑”。或改變在每個村都設立黨支部的做法，而變為幾個村聯合建立一個黨支部，將村委會建成管理村莊公共事務的唯一正式組織。

綜上所述，在村民自治發展的十幾年中，村民自治的制度已經發生一些變革。隨著社會的發展，村民政治素質和民主法治意識的提高，民主制度化和法律化進程的加快，我國的村民自治必將取得更大的進步。

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