第一篇：社會主義新農村建設中的農民素質問題

社會主義新農村建設中的農民素質問題

摘要 分析了社會主義新農村建設中農民素質的現狀，認為存在農民科技文化素質較差、道德素質有待提高、法制素質普遍較低和農民的身體素質不容樂觀等問題，對提高農民素質的對策進行了探討，以期提高農民的各項素質，促進社會主義新農村建設。

關鍵詞 社會主義新農村建設；農民素質；現狀；對策

中圖分類號 F303.3 文獻標識碼A文章編號1007-5739（2008）12-0296-02

1目前我國農民素質現狀分析

農民素質是一個含義非常廣泛的概念，一般認為包括科技文化素質、思想道德素質、民主法制素質和身體健康素質。經過多年努力，我國農民素質已有明顯的提高，但是整體素質偏低的現狀仍不容忽視。

1.1農民科技文化素質整體較差

科技文化素質指所受的教育程度、自身文化科技水平、對社會文化科技認知、接受和運用能力。據2000年全國第5次人口普查，農業勞動力中，文盲率9.56%，小學文化人數占比34.49%，初中文化人數占比44.99%，高中及中專文化人數占比10.61%，大專以上0.37%，2000年農村勞動力受教育年限僅為6.79%年。據測算，到2010年，我國農民平均文化程度也只能達到8年（初中水平），而發達國家20世紀80年代末就達到了11年，目前在12年以上。農民接受科技培訓的人次少，接受過中級職業技術教育和培訓的僅占0.13%，沒有接受過職業技術培訓的競高達76.4%。據2001年中國科協對中國公民科學素養的調查結果，具備科學素養的農村居民僅占4%，81%的農民對農業新技術新產品表現出消極的觀察、觀望態度和心理。這一落后的現狀導致了許多農業科技成果和先進機械裝備難以推廣應用，不利于農民增收和農業現代化，大大影響了新農村建設的發展進程。

1.2農民思想道德素質有待提高

思想道德素質指人生觀、價值觀、道德品質方面所具有的規范程度。隨著我國物質文明和精神文明的健康發展，我國農民的道德素質確實有很大提高，但相對于建設社會主義新農村所提出的道德要求，農民現有的思想道德素質還明顯滯后。部分農民的愛國主義、集體主義淡薄，個人主義嚴重，不能正確處理國家、集體和個人利益的關系。小農觀念濃厚，思想守舊，開拓意識差，在市場經濟的沖擊下，拜金主義盛行，利已主義抬頭，在農產品銷售過程中以次充好、以假亂真的現象時有出現。思想信仰出現波動，封建迷信沉渣泛起；部分農民傳統道德觀念淡薄，不孝敬老人的現象時有發生等等。如果不加強對農民的思想道德教育，必將嚴重影響新農村建設質量和農村社會的穩定發展。

1.3農民民主法制素質普遍較低

民主法制素質指對民主政治的認識及對法律的理解和運用能力。隨著社會的進步和普法工作的深入開展，農民逐漸學會了維護和爭取屬于自己的民主法律權利。但總體看來，農民的民主法制素質普遍較低。雖多數農民知道擁有諸多民主政治權利（比如說公民的選舉權和被選舉權），但在實踐中往往不知如何正確行使自己的民主政治權利，在不少農村干部換屆選舉中，某些農民甚至為極少的物質利益而出賣自己的選舉權。一些農民因法律觀念不強導致犯罪的事件在農村屢見不鮮，他們法律意識淡薄，契約意識差，人情關系往往取代法律關系，致使自身合法權利得不到有效保護；在市場競爭中運用法律手段協調經濟關系、保護自己合法利益的能力也很低，這就使農民在市場經濟運轉中處于不利位置。現代社會是法制社會，農民必須增強法制觀念，才能依法行使自己的民主法制權利。

1.4農民的健康素質不容樂觀

健康素質指身體健康狀態和大腦的機能狀況。經過多年的努力，農民的身體素質普遍提高。整體而言，目前我國農民在身體素質方面仍存在不少問題，突出表現在“看病難”、“住院貴”。據2003年衛生部組織開展的第3次國家衛生服務調查結果顯示，我國有48.9%的農民因病應就醫而不去就醫，有29.6%的農民應住院而不住院，其主要原因就是醫療費用居高不下，廣大農民難以承受，這無疑會損害農民身體健康。由于我國長期實行城鄉二元化經濟結構體制，造成國家對農村衛生事業投入不足，農村醫療設備落后，從醫人員專業素質普遍不高，即便是農民有條件就醫也會影響治療效果。因此，農村居民患病率普遍高于城鎮壓居民。此外，廣大農村飲用水不符合衛生標準，潛在威脅著農民身體健康；部分農村環境污染嚴重，導致一些地方病和傳染病盛行；農村勞動者中還有少數人格不健全者，也有一定比例的心理障礙和心理疾病患者而得不到及時有效的治療，這都對農民健康素質產生不可忽視的影響，不利于新農村建設的長遠發展。

2提高農民素質的對策

我國農民素質還遠遠不能適應社會主義新農村建設的要求。從戰略和全局上來看，提高農民素質，培養造就“有文化、懂技術、會經營”的新型農民，既是建設社會主義新農村的當務之急，也是提高國民整體素質的長遠之舉。有關部門應立足于農村實際，以高度的責任感做好各項配套工作，并動員全社會的力量為提高農民素質獻計獻策，同心協力做好這項育人工程。

2.1促進城鄉經濟融合，通過城鄉交流提高農民素質

農村城鎮化的推進過程，是農業人口改變自身陳舊觀念和城市現代價值觀念在農村的擴散過程。城鄉之間的資金、技術、人才、信息等生產要素的交流，促進農村生產環境、工作環境、生活環境的不斷改善，促進農村人口傳統的思想觀念和價值趨向朝著現代文明轉變，使農村人口整體素質不斷提高。實行城鄉之間雙向開放的這種城鄉融合的發展模式，是改變農村面貌、提高農民素質的重要途徑，是最好的農民素質教育形式之一。

2.2加強社會主義市場經濟的教育

當前，要注意結合社會主義市場經濟知識進行宣傳教育，加速農業向市場經濟的轉化，積極培育農村的資金、土地、勞動力、技術、信息、產權等要素市場，把分散的農戶生產與大市場結合起來，促進全國統一市場體系的形成。要教育農民克服“重農輕商”、“重產輕銷”的思想觀念，深化農產品價格體系和農村流通體制的改革，建立完善農副產品市場營銷體系，組織農民進入市場，確立起市場導向觀念，加強市場經濟中的誠信教育。

2.3加強農村基礎教育

農村青少年是未來農村各項事業的主力軍，他們將成為新世紀農民隊伍的主體。農村基礎教育直接關系到農村青少年的素質教育狀況，而農村青少年的素質教育狀況將直接決定我國未來的農民隊伍的素質。因此，從長遠來看，加強農民素質教育，必須要高度重視農村的基礎教育。

2.4大力發展農村職業教育和成人教育

農民素質的提高離不開農村職業教育和成人教育的大力實施。因此，要健全和完善農村職業技術教育和成人教育，擴大辦學規模，提高辦學效益。職業教育和成人教育要堅持“學用結合，按需施教”的原則，把農村的文化教育與科普教育結合起來，將掃除文盲與掃除科盲同步進行，要采取措施從人、財、物各方面來提高農業職業教育和成人教育的比重。可以充分發揮各級科委、科協、共青團、婦聯等部門和單位的作用，強化“一技一訓”、“一業一訓”、農閑系統培訓、農忙急用培訓，解決生產中的實際問題。職業教育培訓重點是鄉村基層干部、農業科技人員、具有一定文化水平的農民群眾，適當設置相應的農村經濟、市場經濟、鄉鎮企業等專業及課程，造就和培養一大批“有文化、懂技術、善經營、會管理”的新型農民。農村成人教育應當在掃盲的基礎上面向廣大農民群眾采用分級制進一步開展文化教育、思想道德教育、法制教育，為提高農民素質作出貢獻。

第二篇：社會主義新農村建設中農民素質及其提升途徑

社會主義新農村建設中農民素質及其提升途徑

摘要：黨的十七大提出，解決好農業、農村和農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨的重中之重。同時提出要培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，發揮億萬農民建設新農村的主體作用。而目前制約新農村建設的一個重要因素就是農民的整體素質不高，因此要建設社會主義新農村就必須要全面提高農民的素質。

關鍵詞：新農村建設農民素質途徑

建設社會主義新農村，是構建社會主義和諧社會的必然要求。社會主義新農村建設和解決“三農”問題是統一的。在構建和諧社會的進程中，解決“三農”問題始終是全局性、根本性的問題。

一、新農村建設對新型農民的要求

所謂新型農民是指具備一定文化基礎，掌握一定的農業科技知識，具備適應市場經濟發展的經營管理能力的高素質的農民。黨的十六屆五中全會把它概括為：有文化，懂技術，會經營的新型農民。

“發展生產、生活富裕”需要“有文化、懂技術、會經營”的新農民。發展生產是新農村建設的中心環節，是實現其他目標的物質基礎。如果經濟不發展，再美好的藍圖也無法實現。生活富裕，是新農村建設的目的，也是衡量我們工作的尺度。只有農民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新農村建設才能取得實實在在的成果。農民素質的高低會影響農村現代化進程[1]。

二、現階段農民素質存在的問題

1、農民文化程度普遍偏低

農村文盲半文盲總體規模較大。雖然改革開放以來，我國農民文化水平呈逐年上升的趨勢，但是整體水平還很低，有文化農民的文化水平也很有限。仍然存在數以萬計的失學兒童，這意味著在未來新增的農村勞動力人口中將出現新的文盲半文盲。

2、農民文化素質低下導致農民科技意識淡薄

農民缺乏基本的科技知識。在農業生產中，大部分農民還沒有受過系統的正規的農業技術教育和職業培訓。農業技術人員數量不足，質量不高，隊伍不穩[2]。改革開放以來，隨著科技興農事業的發展，農村造就和培育了一批農民科技隊伍和專業技術人員，但是目前農業科技領域技術人員數量少，而且流失嚴重。農業科技貢獻率低。農民科技文化素質的培訓無長遠規劃并且形式主義嚴重。

3、農民法制意識淡薄

農民對法律的認識程度不夠。目前很多農民不了解也沒有意識去主動了解法律。農民運用法律的意識淡薄。在處理各種矛盾糾紛時，很多農民寧愿依賴傳統倫理或者采取極端的處理方式也不習慣依賴法律所提供的制度資源。

4、農民的身體素質有待提高

由于農村的經濟落后和農民生活貧困，許多農民缺乏保健意識，飲食不科學，膳食結構不合理，使得農民的身體健康得不到保障并且受到嚴重影響。同時農村的居住條件差，醫療衛生條件差，使得農村成為地方病，傳染病等疾病發病率較高的地區。

三、提升農民素質的有效途徑與對策

建設新農村的目標能否實現，在很大程度上取決于農民素質。要提高農民素質需要有學習型、知識型的農民，只有這樣才能從思想、觀念、言行和能力上跟上時代發展的步伐。

(一)科學發展觀是社會主義新農村建設的指導思想

1、馬克思主義的唯物史觀是堅持以人為本發展理念的哲學依據

科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展觀的核心是以人為本。堅持以人為本，就是堅持人民群眾是歷史創造者的唯物史觀基本原理，堅持全心全意為人民服務的黨的根本宗旨，把依靠人作為發展的根本前提，把提高人作為發展的根本途徑，把尊重人作為發展的根本準則，把人作為發展的根本目的，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

2、科學發展觀是社會主義新農村建設的指導思想

科學發展觀為全面推進社會主義新農村建設提供了科學的方法論指導[3]。科學發展觀是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，作為對經濟社會發展一般規律認識的深化，為全面建設社會主義新農村提供了科學的方法論指導。

3、社會主義新農村建設必須堅持以人為本的發展要求

農民作為建設社會主義新農村的主體，在新農村建設中就要尊重農民、依靠農民、激發農民的創業激情和首創精神，要采取一切有效措施，發展農村教育，千方百計提高農民素質，要以實現農民的全面發展為目標[4]。新農村建設的主體是農民，所以在實踐中政府要引導扶持，不能包辦代替，更不能違背農民意愿。

(二)提高農民的社會地位

1、農民同其他社會成員享有平等的社會地位

農民同其他社會成員享有同等的權利。但是目前中國農民的名義地位和實際社會地位相差甚遠。農民的職業本來是神圣的，然而大多數人，包括農民目身在內都認為農民不是一個職業，而是一種身份。這種觀念已根深蒂固，并沒有隨著改革開放的深入而完全改變。究其原因是我國長期以來實行的城鄉分離的二元社會結構，把農民牢牢地束縛在土地上，使農民的遷徙自由和擇業自由受到了極大的限制。由于對農民身份設置了很多歧視性的限制，使農民身份被定格在主流社會以外，社會地位處于社會底層，這種以身份區別不同職業人群的做法深深的影響了人們的職業價值觀，造成很多人輕視農業，鄙薄農民。

2、使農民樹立新的人才觀、就業觀

打破農村教育實行的千軍萬馬過獨木橋考大學的傳統觀念。從政策上制度上采取有力的措施，“堅持把發展生產力作為衡量辦好教育好壞的標準，而不單純以升學率來論質量的高低。要大力提倡“有文化、懂技術、業務熟練的勞動者都是人才”的新觀念，破除“只有高學歷者才是人才”的片面認識，從實際出發，培養農村各種適用人才，同時要改變只有在城市找到國有事業企業單位的工作才是就業，而在農村務農不是工作的傳統觀念。

(三)發展農村教育事業，提高農民科學水平和法律意識

1、高度重視農村基礎教育

從長遠來看，農民整體素質的提高依賴于基礎教育，在農村普及九年義務教育的同時，應該逐步普及高中教育，使未來的農民成為有知識、懂科學的新一代勞動者。因此，政府應加強對農村基礎教育的投入，提高農村基礎教育的質量，使其具備較強農村師資力量的配備。通過受教育程度的提升，來提高農民的法律意識，使他們懂法、守法，自覺運用法律武器維護自己的合法權益。

2、重新構建農村教育體系，動員全社會力量關心和支持農村教育事業

要改變當前農村教育的弊端，必須從農村教育的目標、內容、形式、結構和布局諸方面進行徹底改革。要堅持農村教育與農村經濟發展相結合的一體化戰略，可以借鑒產業經營的思維方式去興辦農村的教育的事業，緊緊把握改善農村教育結構這一突出問題，力求辦學的最佳效益。政府應該重新審視有關農村職業技術學校的政策，包括資金投入、學校規模、社會地位、專業設置等等。政府如果像抓重點高中那樣重視職業教育，我國農村教育面貌會有很大改觀，農民的科技文化素質會上一個新的臺階[5]。

注釋:

[1]陳慶立．中國農民素質論[M]．北京：當代世界出版社，2002．34．

[2]千方平．農業現代化的唯一出路——提高農民素質[J]．科技文匯，2006．(12)：199．

[3]黃慶．農民科技文化素質與社會主義新農村建設[J]．理論界，2007(1)：40．

[4]許靜．論培育新農民對新農村建設的重要意義[J]．江西青年職業學報，2007(12)：41．

[5]馬建斌．對當前農村職業教育發展問題的思考[J]．教育研究，2000(2)：68．

第三篇：社會主義新農村建設中的農民教育問題

社會主義新農村建設中的農民教育問題

職稱論文發表網

職稱論文發表網:職稱論文免

費推薦發表,職稱論文免費指

導寫作;...《華商》雜志征稿

biaoti

1還是打開發生地方都是發生

大幅度是否撒 是非得失發生

地方司法...摘 要：“三農”問題始終是我國的根本問題。農民的教育問題直接關系到農民的素質和社會主義農村的面貌。本文闡述了當今我國農民的現狀，探討了解決農民教育問題的有效途徑。

關鍵詞：農民 農村 教育 途徑

“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的關鍵說透了是農民素質問題。現階段仍有相當一部分農民，特別是西部邊貧地區的農民受教育少、文化層次低，只知道享優惠政策，卻不遵紀守法，認真履行各項義務，整體素質與構建社會主義和諧社會和社會主義新農村建設很不匹配。為此，教育農民問題已經迫在眉睫，應該引起黨和國家高度重視，各級黨委政府應該把教育農民問題擺上重要議事日程，把這項長期性、系統性、艱巨性的偉大政治工程，作為義不容辭的神圣職責和任務，抓緊抓好抓出成效。

一、我國農民的現狀

1、居住環境條件差，接觸外界新生事物少

我國是一個具有高山、平原、海濱、河谷、丘陵等復雜地形貌類型及氣候特征的多民族國家，各民族的居住環境條件千差萬別。既有高樓大廈、又有平房、氈棚、窯洞等。特別是西部地區山大溝深、交通不便、地域偏僻、地廣人稀，現有相當一部分鄉鎮交通道路不便，部分農民既聽不到廣播，又看不到電視、電影，科技、文化、衛生三下鄉較少。由于受自然環境條件及諸多因素制約，致使農民信息閉塞，接觸外界新生事物少，思想僵化不解放，默守陳規老一套。

2、文化層次低，接受再教育能力差

占我國總人口70%的9億農民中，農村勞動力占4.8億，這些人口中文盲10%，小學文化程度占30%，初中占48%，高中僅占12%，受過專業技術培訓的不足5%，受過技能培訓的不足1%，整個文化層次中東南沿海及中部較高，而西部偏低。尤其是西部邊遠山區的廣大農牧民文化層次遠遠低于全國平均水平。盡管國家近年來想盡一切辦法，多方籌集資金，加大教育基礎設施建設力度，杜絕適齡兒童及九年義務教育階段學生輟學，但由于受多種因素影響，還有部分兒童失學，出現新的文盲。

3、法律意識薄，造成不穩定因素較多

我國農民文化水準低，學習法律少，法制觀念淡薄。長期以來，國家對農民文化

教育，科技適用技術培訓教育較多，而忽視了法律法規學習教育，使農民對一些涉及自己切身利益和常用的法律法規都不了解，成為法盲，在一些日常事務中無故觸犯法律，因而受到嚴厲制裁。相當一部分農民，特別是西部邊遠貧困山區的農民由于長期賭博，吸毒等造成經濟危機，致使入室盜竊，坑蒙拐騙，屢見不鮮。個別農民與鄰里因為一些雞毛蒜皮小事，故意尋釁滋事，打架斗毆、報復殺人、制造混亂、人心惶惶，給局部地區社會治安造成不穩定因素，危害整個社會。

4、道德意識弱，鄉鄰和睦欠佳

改革開放以來，我國注重了經濟建設這個中心，而忽視了全體公民的思想道德素質教育。西部地區及一些邊遠貧困山區農民的道德素質與東南沿海和中部發達地區農民素質相比，差距較大。隨著經濟快速發展，新農村建設步伐加快，思想道德素質出現了兩極分化，發達地區人們的道德水準越來越高，傳統美德不斷發揚光大，而貧困地區人們的道德素質越來越低，甚至一些常規性的傳統美德也被踐踏，經常因一些不道德的行為引起家庭矛盾，引起鄰里糾紛，更為嚴重的是這種不良的道德習慣得不到徹底糾正和轉變，世代相傳，遺害無窮，導致鄰里和睦欠佳。

5、科技意識弱，科技致富難度大

我國農業科技貢獻率是4%，與世界發達國家相比，低了20個百分點。現階段，我國一少部分農民文化素質低，受傳統農業粗耕濫種的影響，科技意識差，不接受新型科技成果的推廣應用。絕大部分農民自愿接受科技推廣應用，但由于居住的地理環境條件差等原因，家庭收入低，國家扶持少，經濟困難，無力承擔昂貴的科技推廣費用，心有余而力不足。一少部分農民手中有錢，因農業投資風險較大，回報率低，就把投資轉向二、三產業。發達國家科技投資經費占國家財政總收入的30-50%，而我國僅占7%。特別是在全球科技日新月異迅猛發展的今天，我國直接面對農民，服務農民最基層一級鄉鎮農業服務中心（七站八所），從1993年三權下放以后，基本上不搞農業服務工作，而把工作重心放在了行政上，導致了基層農業綜合推廣服務體系癱瘓，農民科技意識弱化，科技致富難度大。

6、小農意識重，不求進取過懶漢日子

我國現有相當一部分農民由于受傳統自給自足小農意識影響，不思進取，不愿奮斗，過懶漢日子。個別農民好吃懶做，游手好閑，怕務農吃苦，而另謀不正之道，想以清閑換來不義之財養家糊口，不務正業，這樣不但沒有致富，而且導致走上違法犯罪道路。個別農民借助黨和政府對“三農”的優惠政策，徹底躺倒不干，直接等待國家扶持救助，常吃救濟常不干，常吃救濟常搗亂，成為扶不起的劉阿斗。部分農民思想解放，接受新科技新事物比較快，積極上進，勤勞致富，步入了小康走向富裕，和諧發展。

7、整體素質較差，致使新農村建設步伐緩慢

我國農民整體素質與發達國家和發展較快的發展中國家農民素質相比普遍偏低。這主要表現在生存的環境條件差，文化水準低,法律意識和集體觀念淡薄，道德意識弱化，違法亂紀的行為較多，鄰里關系疏遠，接受農業科技知識較差，一些新型農村用技術派不上用場，相當一部分脫貧農戶一遇災年繼續反貧，我國現有4800萬貧困人口，其中絕對貧困人口2148萬，相對貧困人口2652萬。還沒有從根本上徹底穩定解決溫飽問題，嚴重影響城鎮化建設，小康社會建設、和諧社會建設和社會主義新農村建設的進程，致使步伐緩慢。

二、教育農民的有效途徑

1、加強國家立法，出臺《農民教育法》

我國現行的義務教育法是2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的，是在1986年義務教育法基礎上修訂的，它是目前我國唯一的教育大法，共八章六十二條。從總則、學生、學校、教師、教育教學、經費保障、法律責任、附則等都有明確的法律規定。建議國家在全力抓好義務教育法的同時，專門制訂出臺農民教育法，各省、自治區、直轄市，計劃單列市人民政府都要有針對性地結合各自具體實際，制訂出臺農民教育條例，各縣級人民政府都要從實際出發，出臺教育農民的具體規劃和辦法。

2、加強基礎設施建設，徹底改善生態環境條件、開闊農民視野

我國是一個地形地貌復雜多變的多民族國家，基礎設施建設與發達國家相比較普遍落后。就國內而言，也存在較大差異，東南沿海較好，中部與東北部次之，西北部最差。可以說西部有相當一部分國家級貧困縣和省級扶貧縣農民的吃水用電沒保證，行路靠三輪，種地在山坡。首先，國家要加大基礎設施建設資金投入扶持力度，特別要向西部12省市傾斜，利用3年時間到“十一五”末的2010年徹底解決農村人畜飲水困難和農村人飲水安全問題，使每個人都能用上干凈安全的衛生水。2009年前實現全國農電戶戶通工程，徹底解決農民照明、加工、看電視等生產生活用電問題。利用5年時間到2012年前實現西部12省市柏油路通鄉、砂礫路通村工程，徹底解決農民行路難問題。在結合西部各省退耕還林基本口糧田建設工程的實施，采用國家投資與農戶自籌，機械平田與人工整地相結合的辦法，加大整地力度，再利用5-8年的時間，使全國所有農戶都能種上規范平整的“三保田”（保土、保水、保肥），徹底改善人居環境。其次，國家要進一步加大資金投入，抓好全國生態環境綜合治理工程的實施力度。特別要抓好黃河、長江中上游地區1569.12km2黃土高原的水土流失治理工程，防止西部地區74.36萬km2土壤繼續沙化，212.8萬km2土壤荒漠化。加大退耕還林種樹種草力度，對生態脆弱區和暫不適宜人類居住區，全面實行整體易地扶貧搬遷工程，實行封山禁牧，恢復生態。把所有荒山、荒灘、荒溝、荒坡、灘涂、及部分戈壁、沙漠的邊緣地帶全部實行有償承包到農戶、到個人，采用國家扶持，個人出資，投工投勞，喬灌草工程一并實施，山水林田路綜合治理，全部收益歸個人所有，國家和其它任何單位、個人不得干涉。加大環境保護監測力度，特別要防止環保設施較差的中小企業的廢氣，廢水，尤其是一些重金屬造成土壤、大江、大河、湖泊、水域、大氣等污染，給人類生存帶來危機。減少干旱、大風、沙塵、暴雨、霜凍、病蟲害等自然災害對人類的懲罰，將損失降至最低程度，促進人與自然和諧相處。第三，國家要加大資金投入，以縣為單位全面實施廣播電視村村通工程和科技、文化、衛生三下鄉工程，使9億農民，特別是邊遠貧窮地區的農民都能看上電視，聽上廣播，隨時看到和聽到黨和政府的形象和聲音，增進農民與黨和政府的密切聯系。

3、加強基礎教育，提高農民整體文化水平

“百年大計，教育為本”。首先，國家要加大教育經費投入，要把各項教育經費納入財政預算，在現有7 %的基礎上提高到10%，逐步趕上中等發達國家投入水平，徹底改善辦學條件。要通過兩級攻堅、危改工程、中英項目、歐盟項目、民間捐贈、社會捐資等多種方式加大中西部地區教育基礎設施建設，特別要加快西部邊遠山區教育教學條件的改善，徹底改變孩子上學難、上學貴的現狀。其次，要全力抓好適齡兒童入學，徹底杜絕新的文盲出現。要高度關注各級上報的適齡兒童入學率的真實性，做到擠干水分，打假求實。特別要對一些貧困兒童和殘疾兒童，國家在免除所有學雜費及書本費的基礎上，適當補貼一些生活費，幫助他

們順利完成九年義務教育階段的全部學業，既為家庭脫貧打好基礎，又為國家減輕負擔。第三，要加大九年義務教育力度，徹底杜絕小學畢業就回家務農的農村陋習，家庭經濟條件較好的要無條件支持子女讀完高中或職業中專，經濟條件差的西部貧困學生，國家要徹底免除兩費，給予困難補助和設立獎學金，支持他們完成九年義務教育階段的全部學業。第四，國家在基礎教育方面要向發達國家看齊，在全力抓好現行九年義務教育的基礎上，全面普及高中教育，把普及高中教育納入“十一五規劃”，結合實際制訂出切實可行的辦法和措施并加以實施。各省、市、自治區、直轄市和縣級人民政府都要制訂規劃，納入工作重點，進一步抓好落實，先進行試點示范，隨后盡快全面推廣。中東部有條件的地區也要逐步推廣，西部邊貧地區要分步實施，逐年分期分批抓好落實。第五，國家要進一步深化教育體制改革，加大宏觀政策調控力度，積極擴大中等專業技校招生比例和高等職業院校招生比例。將九年義務教育完成后的初中畢業生，按1:1的比例升入普通高中和各類中等專業技校培訓學習。下大決心將普通高校和高等職業院校（技校）招生比例按1:1調整分配，尤其要把一部分品學兼優的學生錄入高等職業院校深造學習，畢業后優先安排就業，一切待遇從優。鼓勵普通高校學生，特別是貧困生積極報考各類職業院校。這既可緩解目前我國技工嚴重短缺的現狀，尤其是各類高級技工奇缺的現狀，又可緩解各類完全中學和普通高等院校基礎設施建設滯后和師資力量薄弱，不能滿足社會需求的這一現狀。同時又全面普及了高中以上教育，做到一舉多得。第六，充分發揮鄉鎮文化站和農民夜校的掃盲作用，結合實際，因地因人制宜，按照整體計劃安排，選用工作認真負責的夜校教員，幫助全國現有1億文盲，近3億小學文化程度的農民，利用農閑季節開展掃盲活動，不斷提高他們基礎文化水準。

4、加強法律法規培訓，增強農民遵紀守法意識

國家要把法律法規的學習納入學校教學范疇，設置法律課目，編制教學書籍，從小學三年級開始，根據小學、中學、大學不同階段設置不同教學內容，與其它科目同等教授，進行嚴格考核，使學生從小學習國家的憲法，法律、法規、條例及各地方性法規，從小養成良好的法律道德素養，做到學法用法，遵法守法，在徹底杜絕文盲的同時杜絕法盲出現。其次，要利用農閑季節在安排文化掃盲、科技培訓的同時安排農民法律培訓學習，選用公檢法司及有關法律工作者，特別是實踐工作經驗豐富的基層司法工作人員任教，培訓內容要涵概憲法，法律、法規及一些地方性法規。對涉及農民切身利益的常用法律，如教育法、計劃生育法、土地管理法、森林法、農業法、水土保持法、婚姻法、環境保護法等要逐一認真輔導講解，要選用一些違法犯罪典型事例，以案說法，用事實教育農民學法，懂法、守法。要突出各項法律賦予農民的權利與義務，使他們在行使權利的同時認真履行各項義務，做遵紀守法的合格公民。培訓結束時要逐人考試考核造冊登記，發給培訓證書，作為農民法律培訓依據。第三，各鄉鎮人民政府，要成立農民法律培訓學習領導小組，專人負責，制訂計劃，認真實施，狠抓落實。

5、加強思想道德教育，引導農民弘揚傳統美德

加強全社會道德教育，尤其是9億農民的思想道德教育和傳統美德教育具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。首先，道德教育要從小做起，從家長做起，父母是孩子最好的啟蒙老師，也是終身老師，通過言傳身教，教育孩子從小做人，從小受到良好的家庭美德，社會道德，倫理道德的熏陶，在幼小的心靈里留下純潔美好的道德印象，從小樹立艱苦樸素、勤儉節約、尊老愛幼、幫貧濟困、助人為樂、尊敬師長、和睦相處、積極向上的思想道德意識。其次，要把思想道德、傳

統美德教育納入大、中、小學政治課目的教學內容范疇，適時編寫良好道德素養和傳統美德教材，通過引用典型事例認真解講，教育學生熱愛黨、熱愛祖國，熱愛人民，牢記道德新理念，樹立道德新觀念，實踐道德新宗旨，弘揚道德新風尚。做有理想、有文化、有道德、有紀律的四有新人。第三，要在全國范圍內開展一次以農民道德素質、傳統美德教育為重點的全民教育活動，從中央到地方，特別是地方各級黨委、政府都要結合各自工作實際，因地制宜、因人制宜地制訂出詳實具體的中、長期教育培訓工作規劃和計劃，成立組織機構、組建辦公地點，配備辦公設施，確定專兼職工作人員負責此項工作，抓好落實。經費開支納入各級財政預算，并可適當按當地農民人均純收入的2—3%提取，用于教育培訓開支，做到專款專用，實行報帳制。采取靈活多樣的工作方法，下基層深入農戶，選用典型事例進行多種形式的思想道德和傳統美德宣傳教育，教育成果要納入各級政府工作考核范疇。實行一把手負責制，獎優罰劣。同時對農戶中涌現出的遵紀守法，遵守社會道德，傳統美德，鄰里家庭和睦的模范戶，五星級文明戶要掛牌并給予現金獎勵，并在種糧補貼、農機具補貼、合作醫療、大病救助、農村低保、孩子上學貸款等各項優惠政策中優先給予安排，以此教育和鼓勵廣大農民弘揚美德、和睦相處，構建和諧社會。第四，把農民文化素質教育、法律法規教育、道德素質教育、科技培訓教育有機結合起來，在農閑時一并進行，這樣不僅給各級政府節省了大量的人力物力財力，而且給農民也帶來許多方便和實惠，使他們能夠系統學習、合理掌握、靈活應用，達到一舉多得。第五，組織文藝活動下鄉演出，大力弘揚傳統美德，要充分發揮縣域內劇團、大中小學、鄉鎮文化站、民間演出團體等單位的主力軍作用。

6、加強農村科技培訓教育，提高農民科技致富能力

農民的小康社會和新農村建設的成敗關鍵是加強農村科技教育培訓，不斷提高其整體勞動力技能素質和科技致富能力。首先，國家要在保證給農民各項惠農政策不變的前提下，徹底轉變思路，給一口不如教一手，要變給農民輸血為農民自身造血，讓農民經過科技教育培訓學習，掌握一定的勞動技能并能熟練操作應用，根據自己愛好，自選職業、自己創業、自我發展、不斷進取，同時國家給予適當扶持，使農民通過科技致富快步小康奔向富裕，達到富民強國目的。其次，要在抓好普九教育的基礎上，普及高中及中等專業教育，將現階段考不上高中的應屆初中畢業生全部錄入縣級職業技術中學進行中長期培訓學習，畢業后發給中專畢業書，直接回原地服務農業生產。對在農村勞動鍛煉兩年以上，具有一定社會實踐經驗的往屆初、高中畢業生，采取考試、考察、考核相結合的辦法，擇優錄取納入國家整體招生計劃，進入農、林、水、牧、農機、水產等中等專業技術學校或職業技術學院教育培訓學習，畢業后哪里來哪里去，直接面向農村服務農民。所學專業要根據各省、市、自治區不同地域類型設置，種植、養殖、加工、維修、汽駕等。費用開支，采取國家承擔全部學費，個人承擔生活費及其它費用的方式。讓他們畢業后返回農村，組建各類農民專業技術協會和農業合作經濟組織，在農村施展自己的聰明才華，成為小康社會和新農村建設的科技致富帶頭人和領頭雁，帶領周圍農戶科技致富走向富裕。第三，要加大對農村現有勞動力科技培訓力度，不斷提高全體農民的勞動技能和素質。各級科技、農業、林業、水利、畜牧、農機、水產等部門都要義不容辭地承擔起這個重任，特別是縣鄉兩級農業服務中心“七站八所”的中高級專業技術人員，要樹立全心全意為農民服務的思想，制訂和編寫具有本縣實際的各類農業實用新技術讀本，要撲下身子，充分利用農閑季節，結合法律、法規培訓，思想道德教育，全力抓好種養栽駕等農村適

用技術培訓。采取發放技術資料與培訓講解相結合，專門培訓與以會代訓相結合，田間培訓與現場練兵相結合，農民探討研究與外出參觀學習相結合等靈活多樣的培訓方法。通過學習教育培訓，確保每戶至少有1個科技明白人，能夠掌握1-2項農業適用新技術，不斷提高農民的整體科技文化素質。第四，農村科技教育培訓，不能強求農民一定要記住多少理論，而關鍵是要農民學會掌握熟練的勞動技術操作技能，用的得心應手，提高勞動效率。在實用性的基礎上注重實效性，確保每一項新型農業科技成果推廣應用效果，增產增收明顯，經濟、社會、生態效益共贏。

7、加強綜合素質教育，充分發揮農民在新農村建設和現代農業建設中的主力軍作用

首先，各級黨委、政府要多方配合，多管齊下，全力抓好農民綜合素質教育。各有關部門要分工明確，責任到人，不推諉、不扯皮、多方積極配合、多管齊下，狠抓落實。既要抓好基礎文化教育，又要抓好法律、法規、科技推廣和傳統美德教育，為新農村建設提供一個遵紀守法、競爭有序、合法經營、科技致富、共同富裕、和睦相處、和諧發展，文明進步的良好社會環境。其次，黨和國家在現行政策的基礎上，要進一步高度關注“三農”問題，特別是農民這個核心問題。在積極教育引導農民的同時，給農民更多的優惠扶持政策，要多方建立一些合理的激勵機制，采取以獎代補政策措施和辦法，充分調動9億農民的生產勞動積極性，發揮他們的聰明才智，尊重他們的首創精神和勞動成果，鼓勵他們為全社會多做貢獻。第三，全社會都要關愛民生、關愛農民、尊重農民，不斷提高他們的主人翁地位。各級廣大干部職工都要伸出援助之手，時刻惦記農民，想農民之所想、急農民之所急、幫農民之所需、解農民之所難。推動經濟社會全面穩定協調和諧快速發展。??

第四篇：淺析社會主義新農村建設中的法制問題

淺析社會主義新農村建設中的法制問題

作者：江智明 論文整理：勝法網

論文摘要:加強農村法制建設是推進社會主義新農村建設的重要保障.必須加強對農村問題的研究,發現農村建設中的法制缺陷,有針對性地加強立法、法制宣傳和提高執法水平,完善農村基層民主法制建設,充分發揮法制在促進、實現和保障農村社會和諧方面的重要作用,促進農村社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設的協調發展,用法制保證和推動社會主義新農村建設的順利實施.論文關鍵詞:社會主義新農村,民主,法制建設

一、加強法制建設在社會主義新農村建設中的緊迫性和必然性

(一)加強農村法制建設的緊迫性

雖說,我國的農業立法取得了顯著的成績,全國人大及其常委會制定法律和有關法律問題的決定達20多件,國務院制定了大量的行政法規;而且各級涉農行政機關規范行政執法行為,完善行政執法程序,整頓行政執法隊伍,逐步將行政執法本身納入法制化的軌道.但是,應該清醒地看到,目前我國法制建設的狀況同建設社會主義新農村的要求相比,還有不小差距,而且整體發展不平衡,出現了“一條腿長、一條腿短”的現象,嚴重制約了新農村建設的健康發展.具體來說,在立法方面,有些急需的法律、法規還沒有制定出來,存在無法可依的問題;有些法律、法規帶有計劃經濟的痕跡,強調政府管理職能,對保護農民權益、為農業和農村經濟的發展提供服務體現不夠;有些法律、法規缺乏可操作性,不能有效地解決實際問題.在執法方面,農業行政執法主體和執法行為不夠規范,多頭執法、多層執法,以及執法中的地方保護主義問題比較突出;有法不依、執法不嚴、違法不究甚至濫用職權、徇私枉法的現象時有發生.在司法方面,司法不公和司法效率不高的問題依然存在;農民打官司難的問題依然存在;執行難的問題仍然比較突出.在監督方面,目前監督機制也還不夠健全;各種監督力量各自為戰,相互間難以形成合力,不能實施有效的監督.(二)加強農村法制建設的必然性

1.法制建設可以保障農村生產發展的順利進行.新農村建設的經濟目標就是要大力發展農村生產力、促進生產發展、提高農民生活水平.建設社會主義新農村不僅僅是解決農民的溫飽問題,而且要在一定程度上滿足農民在物質和精神上的其他需求.要實現這個目標就必須發揮農民主體作用,依靠政府的引導和扶持,依賴社會各方面力量的支持與配合.但是,有關各方都有自己的利益,相互間難免發生沖突.不僅這種沖突的根本而有效地解決要靠法制,而且現在隨著農村產業結構的變化,農民逐漸從土地上解放出來,步入加工、生產、經營等

2.法制建設可以促進農村鄉風文明的健康發展.新農村建設的文化目標就是要改善農村的社會環境和自然環境、提升農民的精神風貌,形成鄉風文明,村容整潔現代化農村.為此,必須加強基礎設施建設,改變農村在水利、房舍、道路、飲水等方面的落后狀況.同時,應該增加農村教育、科技、文化、衛生方面的投入,改變農民落后的行為習慣.但是,要確保這項工作落實到位,必須依靠法制建設的完善和健全.法制既可以明確政府在這方面的責任,可以為處理不履行責任者提供依據.此外,法制的一些內容可以引導村民贍養老人、撫育兒童、抵制賭博、克服迷信等,本身就具有倡導文明鄉風的作用.3.法制建設可以推進農村管理決策的民主進行.管理民主是新農村建設的政治目標,要求尊重農民的主體地位,真正讓農民當家作主.實現管理民主,新農村建設才能根據農民的意愿,充分調動農民的積極性,不斷向前發展.然而,由于歷史和現實的原因,我國農村的民主建設存在很多的問題.解決這些問題離不開法制的作用.只有將農村基層民主制度化、法律化,才能使其獲得應有的權威,才能抵御各種勢力的干擾和破壞.實踐中,村民委員會組織法在推動農村民主政治方面發揮了巨大的作用.只有按照法制的要求,通過完善“一事一議”和村務公開等制度,保障農民依法行使民主權利,健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制,農村的管理民主才能真正得到實現.二、當前新農村法制建設中存在的問題經過20多年的法制宣傳教育,我國農村農民對相關的法律、法規的認識有了很大提高,廣大農民的法律意識、民主意識也有所提高,但仍然存在很多的問題.(一)農民的法律意識不夠強“法制是民主和效率的協調器,也是民主和效率助推器”[1],但是“徒法不能自行”.目前,我國已經形成了一定的農業法律體系,但是農民的法律意識較淡薄,嚴重影響了農村法制的現代化進程,抑制和影響了農民積極參與生產生活、積極創新謀求發展,阻礙了農村經濟的發展和參與市場競爭的能力.以主體理性自律精神為內核的法律崇拜和法律信仰,是中國法治進程的內驅力,如果沒有內生性的法律信仰,中國現代法治將寸步難行.[2]然而,在中國,情義本位的思想觀念嚴重阻礙農村法制建設,中國人歷來憧憬“和諧”,講求“仁愛”,因而舉整個社會關系而一概家庭化之,務使其情益親,其義益重.[3]同時,農民受封建傳統觀念的負面影響嚴重,接受現代的知識和民主精神較慢和晚,所以部分農民的“法律即義務”、權力本位、家法族規神圣觀念和思想仍然嚴重.因此嚴重制約了農村的法制建設.(二)立法上仍然存在空白和缺陷目前,我國農村法律體系還不健全和完善.首先是立法上存有空白,有些新農村建設急需的法律法規還沒有制定出來,使新農村建設的規劃、建設、農民的權利保障、農民的合法權益保障等存在著無法可依的問題.其次是立法層次低,不少仍停留在行政法規、地方法規和部門規章的層次上,缺乏較高的法律效力;而有些法律、法規如土地管理法、森林法、水利法、農業法和水土保持法等,帶有明顯的計劃經濟痕跡,強調政策管理職能的成分較多,而保護農民的權益、為農業和農村經濟的法制提供服務體現不夠.再次是內容過于原則,規范性、可操作性差,特別是缺乏必要的法律責任,難

以發揮法律規范的強制功能.有些法律、法規中的條款既無大錯,亦無大用,被百姓戲稱為“豆腐法”,不能有效地解決新農村建設中出現的實際問題和協調處理各種矛盾和利益性沖突.[4]

(三)執法操作混亂,司法效率不高農村立法雖然重要,但執法工作也不能輕視.良好的法律必須通過規范的執法行為來體現.當前我國農村的執法存在不少問題.一方面是鄉村基層干部的依法治農的觀念淡薄,不善于運用法律手段來管理農村,而更習慣于依靠行政命令,濫用權力;另一方面是執法部門路遠人少,事多面寬管不過來,以及加上農村行政執法主體和執法行為的不規范,多頭執法、多層執法和地方保護主義等在農村仍然存在.因而,造成了有法不依,執法不嚴,徇私枉法等執法混亂的現象.司法不公和司法效率不高的問題仍然存在,執行難和有錯不糾的問題比較突出,對“三農”方面的矛盾和糾紛調處不及時,農民與政府、企業和村社的矛盾糾紛一般偏向后者,對農民的合法權益保護不力.(四)司法監督不力司法監督是我國司法當中的一個薄弱環節,在農村更為甚之.監督機制不夠健全,現行的憲法和法律有缺陷,監督立法滯后等原因造成了監督只流于形式,不能真正對監督對象造成實質上制約作用.我國的監督體系看似廣泛、完整,但各監督主體的相互推脫,各種監督力量很難形成合力,不能形成有效的、有力的監督.而且,監督的手段不夠強硬,形式單一,造成監督效果不明顯.從而造成了對影響新農村建設和損害農民利益的行政行為、司法行為得不到及時的糾正和有效的監督.三、加強農村法制建設的一些設想

不斷加快農村法治化進程,是促進新農村建設的重要支撐和必要保障.因此,新農村建設中必須大力強化依法治農、依法建農、依法興農的法律意識和法治精神,切實把農業發展、農村建設和農民利益納入一個系統化、規范化的法律環境之中.[5]

(一)加強立法,完善農村法律體系立法是法制的基礎,只有建立完善的法律體系才能進行依法治農、依法建農、依法興農.加強立法,完善法律體系就要:一方面,加強對新農村建設中的法律空白領域進行立法.首先加快對農村基礎設施建設,農村社會保障制度等方面的立法,以切實做到保障新農村建設的順利開展.其次,要加快完善農業投資方面的法律制度,明確各級人民政府在農業投資方面的責任權限,以及農業投資每一年占財政收入的比例、投資的預算、投資的程序的監督問題.[6]再次,要加快建立我國農業補貼方面的制度.按照世貿組織農業規則的有關規定,制定諸如糧種補貼、種糧補貼、購置農機具補貼等有利于農業發展的補貼制度.另一方面,就要完善現行法律,要結合、吸收農村的一些現實而有益的習慣,使之更切合農村的實際和農民的生活,而更利于執行.要改變過于原則,規范性、可操作性差的缺點,同時,注意不同部門法之間的聯系,建立起符合市場經濟需要的農村法律體系.(二)加強法制教育的宣傳,增強農民的法律意識法制宣傳教育是推進依法治國基本方略實施、建設社會主義法治國家的一項基礎性工作,是提高全民法律素質的有效途徑,也是建設社會

主義新農村、全面建設小康社會的重要保障.[7]在農村更需要大力開展法制宣傳教育,進一步提高農村廣大干部群眾的法制觀念和法律素質,全面提升村級事務的法治化管理水平,充分發揮法制在促進、實現和保障社會主義新農村建設方面的重要作用.加強法制宣傳教育必須要與農村、農民的實際情況相結合.首先,法制宣傳教育要與維護農民利益相結合.各執法機關要在查處危害農民利益案件的同時,大力開展以案說法活動,教育和引導農民利用法律來維護自身的合法權益,增強農民的用法意識.其次,法制宣傳教育要與維護農村穩定相結合.各機關、部門要在建設平安農村的過程中,大力宣傳《刑法》、《治安管理處罰法》等相關法律知識.最后,法制宣傳教育要與解決農民群眾關心的熱點、難點問題相結合.針對農民關心的土地、計生、稅費等熱點難點問題,組織公證、律師和人民調解員進村入戶,在宣傳法律的同時開展法律服務,著力解決農村群眾關心的熱點、難點問題.(三)強化執法能力建設,提高執法水平強化執法能力建設,首先要強化執法機關、執法人員的“執法為民”的執法觀.執法觀念不正確、不牢固,就不能正確的行使人民賦予的權力,因此,必須從思想上解決“為誰執法,為誰服務”的問題,真正做到在執法過程中給農民群眾帶來實惠,處理好農民遇到的法律問題.其次,要提高農村執法人員的素質.執法人員必須要熟練掌握相關的法律知識,并能正確地運用.同時,還要學習和掌握黨和國家的政策,理解政策的宗旨和精神,并將其融入執法的過程中.再次,要加強執法機關內部的機制建設,進一步強化執法責任機制和錯案追究機制,不斷提高執法人員的辦案質量和辦案效率.最后,針對農村的特殊情況,可以對農村的執法體制作出相應的改革.比如建立巡回人民法庭,對農民間的一些簡單的案件就地審理、判決和執行等機制.(四)加強法律監督力度,促進執法、司法公平與公正依法行政、公正司法,既是我們黨加強執政能力建設對執法主體提出的要求,也是維護社會安定穩定,促進社會和諧發展的現實需要.[8]這一目的的實現必須要加強法律監督力度.目前,我國有一個廣泛而全面的法律監督體系,但是發揮的作用沒能達到人們所期待的那樣完美.因此,首先,必須在健全現行法律監督體系的基礎上,完善法律監督的運行機制,促進各法律監督主體積極主動的行使其監督權.其次,提高各監督主體的監督能力,切實保護農民的合法利益.對在執法過程中的違法、違規行為,諸如亂收費、亂攤派或變相收費等現象,進行監督,予以禁止和懲罰.再次,豐富其監督的手段和形式.要圍繞涉農法律法規的貫徹實施和農民群眾關心的問題,通過開展調查研究、聽取匯報、執法檢查、執法評議等形式,督促政府及相關部門依法行政,營造良好的社會環境.最后,進一步完善受理申訴、控告、檢舉制度,加強對行政訴訟、行政復議工作的監督,督促政府及其工作人員依法行政,文明執法.督促政府實行政務公開,推行陽光作業,兌現服務承諾,做到有法必依,執法必嚴,違法必究,為構建和諧社會提供良好的法治保障.參考文獻 陳慶立.那么法律意識的現代化是我國現代化的關鍵[EB/OL].[2006-8-7] 2 馬長山.公民意識:中國法治進程的內驅力[J].法學研究.1996,(6).3 **.梁漱溟論中國人的人生態度與法律生活[J].中外法學,1988 ,(6).4 當前農村法制環境建設的現狀、存在問題及對策建議[EB/OL].5 建設社會主義新農村的法律思考[EB/OL].三農中國網.

j建設社會主義新農村法制先行[EB/OL].[2006-3-8] 7 靳生璽.堅持五個創新 加強農村法制宣傳[J].《甘肅經濟與信息》,2006,(10).8 王占紅.人大及其常委會應當在構建和諧社會中有所作為[EB/OL].

第五篇：新農村建設中農民集中居住問題研究

? 楚國良：新農村建設中農民集中居住問題研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚國良

來源：作者賜稿

點擊：2866

評論：0

條

【字號：大 中 小】 評分等級：0 摘要：引導農民集中居住是“三個集中”政策的重要組成部分,對于緩解我國的“三農”問題,推進社會主義新農村建設具有重要的意義.本文探討了我國農民集中居住實踐中存在的問題, 分析了天津、成都兩地農民集中居住的相關實踐,并從中得出了有益啟示,最后給出了相關建議.關鍵詞：中國農村；農民集中居住；初步研究

一、兩地推動農民集中居住的基本經驗

1、創新農村土地經營機制。

天 津、成都兩地在既有的政策框架內用活、用足土地政策，解決用地難題。天津東麗區華明鎮利用城鄉建設用地增減掛鉤的既有政策，在不增加建設用地指標的前提 下，先由土地行政主管部門供給居民點建設用地周轉指標，在一定時間內以農民原有宅基地統一組織整理復墾還田，實現耕地占補平衡。華明鎮原有農村宅基地12071畝，可復墾耕地8427畝，其中3600畝用于集中居民點建設，另外4000多畝土地規劃了工業區和商務區，土地掛牌出讓，土地收益預計可達40億元，除去居民點建設資金37億元外，還略有盈余。成都市則重點在推進建立集體建設用地使用權流轉市場和交易平臺方面做出探索。在全面開展農村產權制度改革、確權頒證工作到位后，每個農戶按權證所確定的土地面積交由村集體經濟組織統一經營，再以鎮為單位，流轉各個村集體經濟組織的土地成立“農錦公司”，農錦公司統一經營全鎮集體土地，打破了原有農村土地組為界線，改過去分散經營為適度規模經營。成都市建立了集體建設用地交易中心，為農村土地合理流動提供了平臺。

2、創新農民集中居住模式。

中 國國土面積廣闊，經緯跨度很大，在歷史的演變和社會發展過程中，各地農民形成了自己獨特的居住習慣，北方喜聚居，南方喜散居。推動農民集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應有差別，考察中我們發現，天津、成都兩地因地形地貌、傳統習慣的不同形成了不同的集中居住模式，但兩地都是依據本地實際探索 適合本地需求的集中方式這一點是相同的。

華明鎮模式。

天津東麗區華明鎮以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發中的濱海新區，區位優勢十分明顯，不久的將來即將成為城市的一部分，為給未來城市發展（尤其是濱海新區建設）留足空間、增加建設用地指標、降低拆遷成本，東麗區成功探索出“宅基地換房、城中村改造、依托大項目有序撤村”三條城市化的基本路徑。2005年10月，天津市批復同意東麗區華明鎮實施以宅基地換房為核心推進小城鎮建設的方案，同年，國家發改委批準華明鎮為全國小城鎮發展改革試點單位，華明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，華明鎮啟動建設農民集中居民點，2007年10月竣工。共建設居民房17830套（458棟），整鎮動遷華明鎮12個村，共4.2萬人入駐集中居民點，實行以鎮為單位的整體集中，實質上看，華明模式為以鎮為單位的整體拆遷和整體安置的結合。華明模式得以推動有幾個條件是必不可少的：

一是鄰近大城市近郊，非農產業較為發達，勞務收入在當地農民收入中占有很大比重，相當一部分先富起來的當地人已經移居城市，純農業生產的情況并不多，當地農民基本已經不依賴于土地而生存。

二是華明鎮原有農村房屋以土房為主，生活設施配套不完整，生活質量不高，農民愿意集中到條件更好、配套更完善的居民點居住，以面換面、宅基地換房，不會增加集中帶來的額外負擔。

三是華明鎮地處海河沖積平原，宅基地復墾為耕地的比例高，能夠保證復墾的耕地數量和居民點建設用地指標之間的平衡，甚至還有剩余指標用于商業開發，平衡建設資金。

四是華明鎮采取的是一種高位協調的途徑，其示范鎮建設得到了國土資源部、國家發改委等強勢部委的全力支持，因此推動較為順利。

戰旗村模式。

成都市郫縣唐昌鎮戰旗村地處成都平原腹地，是市、縣兩級的新農村建設示范點，全村2.1平方公里面積，耕地2158.5畝，農業人口1676人，該村在農民自愿的前提下，積極實施“拆院并院”土地綜合整理項目，凈增有效耕地320畝。在靠近原有聚居點附近規劃197畝土地修建9萬平方米的新型社區，新增耕地中除去居民點建設用地197畝外的用地指標掛鉤到縣城周邊，實行市場化運作，采取“農村建設項目鎖定城市資源，城市資源置換農村建設資金”的辦法，由成都市小城鎮投資公司投資8900萬元，墊資修建新型農民集中點和配套基礎設施，用城市土地經營的預期收益償還公司。目前戰旗村已建成新型社區，基本實現了全村人口的全面集中。戰旗村以村為單位，靈活運用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過大力完善集中點配套，培育農業產業解決農民后顧之憂等利益引導機制實行農民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功運作的條件主要有以下幾個方面：

一是擁有發達的集體經濟組織。該村現有集體企業7家，私營企業5家，村集體資產達1280萬元，通過集中經營村內承包地，集體資產不斷做大做強。

二是擁有較發達的農業產業體系，村內土地基本實現規模經營，食用菌、蔬菜等產業發達，大量吸納當地勞力，就業比較充分，解除了農民的后顧之憂，加之政府利益引導機制的建立，當地農民集中居住意愿不斷提高。

3、建立新型農民保障機制。

在醫療保障方面，兩地都積極利用國家現有政策提高農民醫療保障水平。一是充分利用新型農村合作醫療政策，加大新農合參合率，華明鎮參合率達到100%，農民醫保達到全覆蓋。二是允許集中居民點農民參加城鎮職工醫療保險，政府適當補助，提高了農民參保積極性。

在養老保險方面，華明鎮采用集中點農民可享受城鎮職工養老保險政策，在一次性交足26000元后（政府有適當補貼），可按月領取520元養老保險金。成都市獨創設立耕保基金的辦法將耕地保護責任和養老保險有機結合，達到雙贏。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設立耕保基金，主要用于承擔耕地保護責任農戶的養老保險補貼，其中基本農田400/畝.年，一般耕地300元/畝.年，耕保基金發放到每位農戶的財政專戶，但只能用于購買養老保險。農戶利用耕保基金購買養老保險，既解決了耕地保護問題，又解決了農民的老有所養問題，一舉兩得。

4、創新農村發展管理方式。

農村人口向城鎮集中，帶來的是農業型社會向城市型社會的轉變，在農村管理體制構建上，華明鎮突破原有管理模式的束縛，成立了華明示范鎮管理委員會，負責日常行政管理，改變了原來以村為主的管理方式，以3000戶為一個社區，300戶 為一個鄰里，組建以社區黨支部為核心，居民代表大會為權利中樞，居委會和鄰里、居民小組為基礎的新型社區管理體制，形成管理有序、服務完善、環境優美的新 型社區。華明鎮重點突出對農村，尤其是居民集中點實行社區化管理，提高了管理、服務水平。成都市重點在加強農村基層民主、發揮村民自治方面進行了積極探 索。按照“三分離、兩完善、一加強”（決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農村公共服務和社會管理體系、完善集體經濟組織運行機制，加強和改進農村黨組織的領導）的原則，構建和完善“黨組織領導下村民會議或議事會決策，村委會執行，其他經濟社會組織廣泛參與”的 充滿民主和活力的新型村級治理機制。如在都江堰市柳街鎮的農村產權制度改革過程中，房屋測量面積的認定，承包地面積的確定統統都是經過村民議事會的形式通 過的決議，一經確定不得更改。村民議事會的民主決策形式有效滿足了農民的民主意愿，提高了農民的參與度，解決了以前由政府職能部門無法解決的問題，不失為 農村村級管理的一種好模式，值得我們學習借鑒。

二、兩地推動農民集中居住帶來的啟示

啟示之一：尊重農民意愿、發揮農民主體作用是推動農民集中居住的先決條件。

兩 地在推進農民集中居住的過程中，每一環節都滲透了尊重農民意愿，發揮農民主體作用的基本原則，也正因為有了農民群眾的支持，兩地在推進集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進較順利。如天津東麗區華明鎮實行宅基地換房的村，村民要自愿向村委會遞交拆遷還遷申請，做到了不強迫一戶、不強拆一戶，只有同意的農戶達 到90%以上，方可實施換房工作。實際操作中，農民的支持率達到了95%以 上。在征地補償、置換標準制定、房屋測量、還遷戶型設計等環節都充分尊重農民意見，讓群眾自主選擇，以村民代表大會形式廣泛聽取群眾意見和建議后制定具體 實施細則并張榜公布，真正做到了讓人民群眾滿意。成都市在推進土地綜合整治中發揮農民主體作用，項目實施讓農民提前知情和全程參與，切實做到整治前農民樂 意，整治后農民滿意。同時當地還建立了村民議事會制度，把突出的矛盾和問題交由群眾討論，防止簡單通過“少數服從多數”的方式侵害部分農民的合法權益。凡是農民不同意的項目，堅決不實施，凡是農民不同意的拆遷，堅決不強制，防止代民做主，以行政命令方式違背農民意愿搞“大拆大建”。

啟示之二：實施制度創新、發揮政府引導作用是推動農民集中居住的關鍵環節。

城 鄉統籌、農民集中居住是一項戰略工程，是一場涉及思想觀念、領導方式和機制體制的深刻變革，必須全面推動各個領域的綜合配套改革，著力解決制約城鄉統籌、科學發展的突出問題，在構建以工促農、以城帶鄉，農村產業經營機制、城鄉公共服務均衡發展機制、市場化配置資源機制、農村基礎治理機制及統籌城鄉發展管理 體制等方面深化改革，以制度創新推動城鄉統籌。在制度創新過程中政府的作用顯得尤為重要，政府既是現有制度的制定者也是政策的執行者，打破體制性障礙成為 政府推動城鄉統籌的必修課。天津東麗區華明鎮在農村土地流轉、小城鎮管理體制、建設投融資方式、社會保障制度等8個方面進行了制度創新。如投融資方式上，集中居民點建設需要大量資金，依靠政府財力農民自身積累顯然不可能，華明鎮大膽創新“以政府直接投資為主導”建設小城鎮的投融資方式，積極推行以宅基地換房為手段的“以地生財，以城養城”的 做法，在投融資模式方面開創了國家開發性金融與小城鎮建設結合的先例，有效解決了建設資金問題。成都市郫縣戰旗村創新農村土地經營機制，將全村集體土地統 一交由村集體經濟組織經營，農民以土地入股，年底按股權分紅，從而推動土地向規模經營集中，促進產業向集約方向發展，幫助農民從粗放型生產中解放出來，從 延長的農業產業鏈條中獲取更多的就業機會。

啟示之三：堅持市場運作、發揮社會輔助作用是推動農民集中居住的重要手段。

考察中我們發現，實現農民集中居住由政府全權包辦的方式是行不通的，政府既沒有這個財力，也沒這個精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資源，實現資源優化配置。在政府主導下，充分發揮市場化運作優勢是兩地推進農民集中居住的重要特點。天津東麗區政府成立了政府全資的“賓力”公司，全權負責華明鎮集中居民點建設、農村宅基地復墾、規劃商業區工業區開發、市場投融資等工作。其集中居民點的37億建設資金全部以“賓力”公司名義從銀行融資。集中居民點建設剩余的4000多畝土地也全部劃入“賓力”公司，進行市場化運作，融入資金達40億元，全面保障了集中居民點項目建設資金需求。都江堰市柳街鎮在成都率先成立了農村產權交易服務站，充分發揮市場機制的作用，將農村產權掛牌交易，加快了農村資源向資本的轉化。成都市錦江區2007年成立農業投資公司，全面負責錦江區農村土地經營，利用1970畝國有土地作為資產，加大市場融資力度，目前已從銀行貸款累計達24億元。

啟示之四：解決后顧之憂、發揮產業帶動作用是推動農民集中居住的有力保障。

解決動遷農民的后顧之憂，讓農民“住得進”還能“住得起”是兩地在推進集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經驗看，依靠較發達的產業體系就近轉移、安置農民和依托較完備的社會保障體系解除農民集中的后顧之憂是兩地推進集中居住并使集中模式具有長久生命力的有力保障。如天津東麗區華明鎮，在集中點周邊規劃7.33平方公里的華明工業園，已有110多加企業入駐，23家企業投產達產，加之華明鎮緊鄰天津濱海物流加工區，較好地吸納了適齡就業人員就近轉移就業。通過就近就業和自主創業，集中點近1.8萬勞動力實現就業。華明鎮還成立了專門機構，集中安置缺乏勞動能力的農民就業，僅集中點社區物業服務、保安保潔、環衛清掃、治安協管等崗位就安置了1100多名村民。再如成都郫縣唐昌鎮戰旗村擁有村級企業7家，個體企業5家，集體資產1280萬元，該村總人口1679人，其中具備就業條件的農民800人，另有100多人在外就業，本地企業只要能吸納700人就業，即能全面解決就業問題，該村大力發展食用菌、蔬菜、花卉苗木等農業產業，僅“成都榕珍菌業有限公司”一家公司年吸納當地勞動力就達300余 人，當地較發達的產業體系，為農民的充分就業提供了保障，做到了農民失地不失業，解決了農民收入來源問題。在依托產業實現較充分就業的前提下，兩地還積極 探索農民社會保障制度改革，解決農民病有所醫、老有所養的問題，進一步解除農民的后顧之憂。如東麗區華明鎮新型農村合作醫療參合率達到100%，農民就醫問題基本解決。在一次性交足26000元（政府有部分補貼）后，集中點農民可享受城鎮職工同等的養老保險待遇，每月可領取520元養老保險金，養老問題初步解決。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設立耕地保護基金（400元/畝.年），專項用于承擔耕地保護責任農戶的養老保險補貼，農民的養老問題與耕地保護有機結合，既保護了耕地紅線，又解決了農民養老問題，一舉兩得。當然，由此政府承擔的財政壓力也較大。

三、讓農民集中居住必須面對的五個問題

從 實地調查來看，無論是天津的“宅基地換房”，還是成都的“三個集中”，本質上是地方政府通過推動農村宅基地拆遷、復墾和農民集中居住來獲得建設用地指標的 行動。不同地區的改革措施雖然有所差別，但主要體現在拆遷補償水平和集中居住標準上，一些地區條件比其他地區要更優惠些而已。但無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出現一些問題，值得政府、學術界以及公眾去關 注和深思。

問題一 ：是否有足夠法律依據？

這種通過宅基地拆遷復墾來實現土地發展權轉移的做法是否有足夠的法律依據？

從 指標供給的形式來看，不論是成都“拆院并院”、天津的“宅基地換房”，還是各地以“城鎮建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤”名義進行的農村宅基地拆遷復 墾行為，都不是通過比較完善的市場交易實現的，而主要是行政手段。在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因為盡管農村宅基地被拆遷復墾后土地所有權 依然保留在集體，這個過程中農民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產被剝奪，依舊符合征收的特點。問題是，既然沒有納入征收范圍，地方政府有什么法律依據來拆除和復墾農民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現行法律相悖？如果發生糾紛，是否可以有權利的保護救濟？

更 進一步講，為了獲得建設用地指標，通過動用征地權來推動農村宅基地拆遷復墾是否恰當？把農民的宅基地拆掉復墾，讓農民集中居住，并由地方政府獲得建設用地 指標，這樣的行為是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣傳的那樣，農民可以獲得那么多好處，為什么地方政府不通過推動農民或農民集體為交易主體參與 的土地發展權市場交易，而非要通過一種近似于征收的辦法來實現宅基地復墾？拆除和復墾農民的宅基地并不是為了國家或地方重要的基礎設施、能源、教育、軍事 等公共項目建設，甚至也不是為了一個特定的商業或居住項目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建設用地指標，為什么要動用征地權？

問題二 ：農民集中居住應在什么范圍內推行？

農民集中居住到底應該在一個什么樣的范圍內推行？大規模、運動式的整村拆遷復墾是否有必要？

根 據我們的調查，農民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調查發現，當地在“拆院并院”過程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業設施較為齊全，農民的生活相對便利，同時新的居住點離農民的承包地不算很遠，所以對農業生產的影響相對要 小；而在天津華明鎮，則采取農民集中居住到城鎮的做法，在城鎮邊上建設大規模的高密度公寓式農民居住小區，鎮內幾個已經被拆除的村莊的原居民統一被安置到 農民居住小區，對農民而言，盡管生活方便了，農業生產卻受到很大的影響，養殖業生產更是無法進行。

此 外，急進的、大規模、運動式的整村拆遷復墾是否有必要？將宅基地復墾為耕地，由于耕作層已經破壞，耕地的質量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗并已空 置，且沒有非農價值，復墾的成本就較低，作為補充耕地的來源尚可理解。但在目前很多地區推行的宅基地拆遷復墾行動由于是大規模、運動式整村拆遷，所涉及的 農民住房，有相當部分是質量較好的磚瓦結構房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質 量較差的耕地相比，是否相稱？

當然，地方政府的主要目的在于獲取建設用地指標，在發達地區，一畝建設用地指標本身就值10萬元甚至20萬元，有指標就可以征收城郊農地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農村房屋，將宅基地予以復墾也是合算的。如果復墾宅基地不能折抵建設用地指標，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規模的運動式的整村拆遷復墾。

問題三 ：集中居住的補償和安置問題

在宅基地換房問題上，顯然不同博弈方對其中收益分配合理與否，有著非常不同的計算，也必然產生差別很大的看法。

以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地換房，對農民意味著資產價值、服務設施、生活環境的巨大改善，顯然是對農民福利的改進。

但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應該包括宅基地土地乃至村集體原有建設用地的價值。我們調查的不少天津村民認為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農民則有很大損失。

根據新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經給天津的宅基地換房算過一筆賬，并認為通過宅基地換房，華明鎮農民的家庭財產大幅增加：原來農民居住土坯房或磚混房，估價在2萬元到5萬元。到新的小城鎮置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農民的房產價值增加了10倍左右。同時，政府還將土地增值收益用于還遷農民的社會保險。還遷農民達到規定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。

據我們在華明鎮的調查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價，價值大概在30萬~40萬元之間。以華明鎮貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業、道路、辦公樓等集體建設用地，貫莊村共有農村集體所有的建設用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米，折合為1.12畝。如果按戶均一畝建設用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價格是每畝200萬~400萬元，是宅基地換房30萬元收益的7~13倍左右。當然，華明鎮各村的戶均建設用地有所不同，但華明鎮共有集體建設用地12071畝，可以計算出戶均農村建設用地大概在0.8畝左右。華明鎮部分農民希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠遠超過了政府目前愿意支付的水平。因此，部分農民不愿意搬遷是必然的。

這 里并不是說，去完全滿足所有農民的補償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現個別權利人漫天要價、導致城市更新或改造無法 完成的情況。但這種情況的出現，恰恰（雖不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發現機制來顯示財產權利真實市場價值所帶來的結果。

因 此，這里的關鍵問題，是土地發展權轉移過程中仍然缺少市場定價要素，土地發展權轉移價格基本上被地方政府單方面地規定為小城鎮大小不同的一套住房的價格，而農民在此過程中基本缺乏談判權。總之，在沒有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農民的眼前或長遠利益的狀況幾乎是難以避免的。

問題四 ：如何切實尊重農民意愿？

如何在集中居住過程中對農民意愿實現切實尊重的問題，雖然各地出臺的宅基地換房政策中一再強調要充分尊重農民意愿，但實際操作中卻往往難以實現。

在政府為獲得土地指標來推動城市和工業發展的強烈激勵下，很難相信“搬、還是不搬”對拆遷復墾所涉及農民能夠構成一個真正的選擇，結果是缺乏足夠發言權的農民“被”集中居住的性質很強。

以 天津為例，盡管當地各種政策文件中一再強調，宅基地換房以自愿為原則，要在保障農民利益基礎上尊重農民意愿，由農民自愿提出申請，與村委會簽訂協議，同意 宅基地換房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據我們的調查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基 地換房的情況，尊重農民意愿的措施有時很難落實。

以華明鎮為例，由于宅基地換房涉及到的貫莊村出現拆遷困難，華明街道委員會2008年8月16日就發布了《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件。

文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業負責人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發獎金及相應福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一些村民反映，在宅基地換房過程中，村委會搬遷到新社區，原有菜市場強行關閉和拆除；村內道路也放棄維護；斷水斷電，村子周圍的學校也同時搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進行宅基地換房，但我們對貫莊的調查表明，村民意見并沒有得到充分尊重，結果導致占全村45%的866戶農民聯名起訴。

問題五 ：農民集中居住的后續問題怎么解決？

農民集中居住的后續問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質是一個“外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產生活方式自然調整而產生的集聚。首先是復墾后耕地的歸屬問題。以天津華明鎮為例，搬遷上“樓”的農民如何參與類似復墾項目的收益分配仍不明朗。按照《中國新聞周刊》記者的調查，天津市東麗區華明示范鎮宅基地復墾項目占地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農業有限公司。規劃建設581棟二代節能溫室和兩個各占15畝的智能溫室，將重點發展高效設施農業和休閑觀光農業，該項目建成后預期年收入可達4765萬元，安置就業1500多人。

從華明鎮的安排來看，華明街道辦事處農辦主任李健生稱，“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農民應該不能參與復墾后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的農民集中居住小區完全按照城市居民公寓式的小區模式建設，不管當地的農民是否已經脫離農業生產，不僅未考慮農作物曬場和農業生產輔助用房，甚至連放置農機具的場所也沒有。在我們的調查中發現，很多農民集中居住小區里，道路被用于曬場、停放各種農機具的現象非常普遍，給當地農民的生活和生產帶 來了極大的不便。

最后，由于集中居住以后，農民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費等均有不同程度的提高，在一些地區宅基地復墾后農民失去了房前屋后的自留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農民的生活水平，對那些原本靠農業生產可以實現生活基本自給自足的農民，特別是對俗稱“4050”（四十多歲和五十多歲）農民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業又有困難，也沒有達到領取養老金的年齡，生活更加艱辛。

由 于存在著上述問題，目前在各地推行農村宅基地復墾過程中存在著相當大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩定，甚至在一些地區出現較為嚴重的上訪和集體性事 件。我們的調查還發現，在一些地區，地方政府通過放棄對原有村莊基本設施維護，甚至在學校考試之前突然將學校搬離，從而對剩余村民施加壓力，使得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學，“自愿”在搬遷協議書上簽字。通過這種方式實現的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。

四、關于推進農民集中居住點建設的幾點建議

農 民集中居住點建設是社會主義新農村建設的一個重要課題，是當前推進農村改革發展需要重點關注和研究解決的突出問題。應遵循積極、穩妥、有序的原則，統一思 想、科學規劃、創新舉措、順勢推進，通過若干年持續努力，實現農村居民點布局從自然形態向規劃形態轉變，從根本上改善農村居民生產生活條件和生態環境質 量。1.以統一思想認識為前提，積極穩步推進農民集中居住點建設。進 一步統一各級干部和農民群眾的思想認識，從全局、長遠的高度審視農民集居點建設重大意義，調動推進農民集中居住點建設的積極性。應充分認清推進農民集中居 住點建設的決策，是符合社會進步潮流的科學選擇，是新農村建設的必由之路，是惠及農民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。應正確認識農民集中 居住不是農民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農民切身利益，涉及農民生活方式、生產方式以及農村生產關系的變革。實施農民集居是 一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農村經濟的發展、各級政府和村級財力的增強以及農民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發，防止盲目制定時間進度、追求建設速度和大拆大建、強行推進的現象。只有深刻領會此項工作的重要性、復雜性、艱巨性，才能順勢而為、合力攻堅。

2.以完善布局規劃為龍頭，引領農民集中居住點建設的有序推進。規劃是農村集中居住點建設的龍頭，事關長遠發展。

一要細化完善。組織對農民集中居住點規劃“回頭看”，做好修訂完善工作，提高規劃的前瞻性、可操作性，務求貫穿生態理念，體現文化內涵，反映區域特色，防止千村一面。

二要相互銜接。在制定農民集中居住點總體布局規劃的同時，還要考慮畜禽養殖和二、三產業發展等問題，使之相匹配。同時要協調建設、國土等相關部門，結合新一輪土地利用總體規劃修編，搞好集中居住點布局規劃和土地利用規劃的銜接。

三要公開透明。規劃要充分征求農民意見，并通過法定程序確定下來，實施剛性管理。規劃一經確定要對社會公開，嚴格執行，接受群眾監督。

四要依法監管。農民集中居住點建設必須依據相關法律法規和各級政府的政策規定來開展，加強建設過程中的監督管理，絕不允許借集中居住點建設變相開發商品房，違規操作，否則會損害農民利益，留下隱患。

3.以項目拆遷、危房翻建等為重點，引導農民逐步向居住點集中。根據目前財力，農民集中居住點建設不可能像城鎮改造一樣大拆大建，只能在規劃引領下，分步實施，先易后難，循序漸進。

一是利用項目拆遷率先集聚。對于拓展工業園區、建設規模化現代農業項目以及有關重大工程需要拆遷的農戶，應率先安置到集中居住點，利用拆遷補償做優環境、完善功能，增強對農民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的農戶應一律進入集中居住點。對集居點外的分散建房，除特殊情況外，應停止審批。強化鎮村干部管理責任，建立專項巡查制度，堅決剎住不按 規劃辦事、不批私建、亂搭亂建等現象。對少數因房屋破舊、居住確有危險又無力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優先進點集居，或利用村民“脫殼房”過渡性置換。

4.以解決難點問題為突破，加強農民集中居住點建設的政策引導。農村現行政策的制約是目前農村集居點建設推進的一大難題。一方面要積極反映、向上爭取政策；另一方面，相關部門要加強調研，積極探索，形成切實可行的對策措施。

一是完善土地流轉政策。千 方百計做好農民集中居住點建設用地的調劑工作。對于涉及農戶承包地的，要在做好農民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。盡快明確跨村組宅基地置換政策，探索建立農村宅基地復墾獎勵政策。對集中居住點用地計劃實行單列，確保不擠占地方經濟社會發展用地計劃。

二是研究整合資金扶持政策。減 免集中居住點規劃審批等相關行政事業收費或進行補貼，減免或取消水、電增容費。集居點農民辦理水、電、通信等開戶、過戶手續時，有關部門應免收開戶費、過 戶費。同時，盡可能將省支農資金向集中居住點建設傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點建設。在加大財政扶持力度的同時，引入多元化投 入機制，多方籌措建設資金，使供水、供電、通信、道路、綠化、垃圾及污水處理等配套設施建設到位。

三是逐步完善社會保障制度。研 究農民集中居住點建設中的新情況、新問題，完善與之相適應、能夠可持續發展的養老、醫療等社會保障機制，逐步將失地農民、進城農民工納入社保范圍，使農民 獲得更多實惠，解除農村居民后顧之憂。可在征用的城鎮建設用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發經營，其所得作為失地農民的生活補助，以保證失 地農民有長期穩定的收入來源。

5.以農業產業化為支撐，增強農民集中居住點建設的物質基礎。城 鎮化推進離不開工業化發展，農民集居點建設也離不開農村經濟發展。農業產業化是發展農村經濟、挖掘農內增收潛力、增加農民收入的有效途徑，是農民集居點建 設的有力支撐。應繼續調整農業結構，加大項目農業發展力度，推進優質特色農副產品基地建設，發展高效、優質、安全的現代農業，提高農產品的市場競爭力和附 加值。培育和引進農業龍頭企業，重點扶持一批競爭力強、外向度高、帶動能力強的龍頭企業，努力實現產加銷一條龍、貿工農一體化，加快農業產業化進程。圍繞 農業主導產業和特色產品，積極發展農民專業合作經濟組織，培養壯大農民經紀人隊伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規模與大群體相結合的產業基地和生產體系，實現千家萬戶增收致富。著力抓好農民教育培訓，提高勞動力轉移質量，增加農民農外就業和收入。同時，通過教育培訓，改變農民思想觀念、生活習慣、生產方式，實現從傳統農民向新型農民的根本轉變。