第一篇：上海城市農民工養老保險問題調查及對策研究

上海城市農民工養老保險問題調查及對策研究

【摘要】 隨著農民工這個群體的不斷壯大，他們對我國的經濟和社會產生了越來越大的影響，農民工問題也成了社會熱點問題，其中，最為突出的就是農民工社會養老保險問題。本文在對上海城市農民工進行問卷調查的基礎上，分析了目前農民工養老保險制度存在的不足，并提出了相應的對策。

【關鍵詞】 農民工 養老保險 問題 問卷調查

國家衛生計生委2014年11月18日發布《中國流動人口發展報告2014》顯示：2013年末，全國流動人口達2.45億，超過總人口的1/6，其中“80”后新生代農民工占到了勞動年齡流動人口的近一半。2015年1月20日，國家統計局公布，2014年末，中國城鎮常住人口達到7.5億，城鎮化率達到了54.77%，意味著中國已經進入到以城市型社會為主體的新城市時代。

從十八大以來中央方方面面的會議，都非常重視“推進城鎮化”，我們站在又一個歷史節點上，作為城鄉之間的紐帶、推進城鎮化最重要動力元素之一的農民工是問題的關鍵，而解決農民工養老保障問題，使他們安心地在城市工作，不但是促進我國農村和農業發展的一個有效方案，也是推進城鎮化的一劑對癥良藥，解決農民工社會養老保險問題迫在眉睫。

一、城市農民工養老保險情況問卷調查

我們這次的問卷采取實地調研，主要選取了外來務工人員比較集中的上海火車站以及上海南站這兩個地方，共發放問卷180份，回收有效問卷140份，回收率達到77.78 %，獲得了大量的真實數據。

在140位被訪問者中，大部分農民工來自山東省、河北省、河南省、湖南省、東北三省及安徽省等地。其中，男性人數占到84.29%，在總數上男性大于女性。他們的年齡以20歲―30歲的人數最多，占到總數的45.71%，30歲以下的人數占總數的50.71%，30―40歲的占總數19.29%，40―50歲占到14.29%，50歲以上的同為14.29%。從統計出的數字來看，目前，城市農民工中，青年人是主體，這次調查中，95%的農民工都來自外省，而其中56.43%的人為已婚，42.86%的人未婚，因此，現在到城市務工人員雖然以年輕人居多，但很多都是已婚的青年農民工，他們不但要解決自身在城市生存的問題，還要解決一家人的生計問題。而我們調查得出他們的月平均工資，75.53%的人在1000―3000元左右，5.11%的人還在1000元以下，15.57%的月平均工資在3000―4000元，只有3.79%的人在5000元以上，而且，收入在5000元以上的這部分人往往從事的是高危險的行業，例如：駕駛土方機、高樓修繕、清潔等工作。

從受教育程度上，高中或中專文化程度的僅為整體的12.5%，大專以上的僅為4.42%，一般以小學和初中文化程度居多，小學畢業的占總數的45.78%，初中畢業的占27.31%，沒上過學的占8.99%。可以看出，我國目前城市務工人員的文化水平普遍不高，有的農民工識字很少，更別說要其與企業主、工地老板去簽訂勞動合同，或者當其權益受到侵害時去維權，這些對他們來說都是極為陌生又難以操作的事情。

在本次調查中，85%的務工人員選擇來城市工作的主要目的是能賺到錢，57.75%的農民工在農忙時要回去處理農務，有時需要回去的為23.34%，基本不需要回去的為17.04%。而且75.67%的農民工表示，他們在城市工作15年的可能性較小，15.26%的人表示不可能在城市連續工作15年。由此可見，大多數農民工在城市都是以打短工為主，他們工作的時間既有季節性又有不穩定性特點，這就決定了他們在城市工作的高流動性。農民工們由于不長時間待在一個城市、經常要換工作地點，所以他們更多的人選擇回鄉參保。參保情況見圖1。

當問到未來哪種養老方式可靠時，60.77%的人都選擇了靠自己，10.54%的人選擇了靠家人，只有15.41%的人才覺得參加社會養老保險可靠。面對是否認為社會養老保險能否對老年生活起到保障時，70.47%的人都選擇了“不好說”，20.23%的人認為基本能保障，而認為完全能保障的人僅為1%。而當問起“國家解決進城務工人員個人養老問題持什么態度”時，只有7%的人有很高期望，20.1%的人有較高期望，將近72.9%的人有較低期望和不抱期望。采訪中的73.21%的人都不愿意或者對參加社會養老保險采取“不好說”的態度，只有26.79%的人愿意參加社會養老保險。而面對“養兒防老”的說法大家似乎都比較認同，這說明以前農村的老觀念、舊觀念還是根深蒂固的。

當涉及到個人繳納的養老保險費占工資多少比例時，農民工們都覺得占的比例越少越好，因為他們平時的生活負擔已經太重了，承受不起高額的額外支出，更多人寧愿選擇不交養老保險。具體見圖2。

當問到養老保險金的繳費年限時，多數農民工都表示年限越少越好，其中48.76%的人選擇繳費年限在10年以下，20.44%的人選擇繳費年限在15年以下，17.23%的人選擇繳費年限在20年以下，12.89%的人選擇繳費年限在25年以下。

當涉及到愿意選擇在哪兒參加社會養老保險時，80.13%的農民工表示愿意回鄉參保，選擇在工作所在城市參保的僅為10.56%，選擇暫時不愿參保的為6.47%，可見農民工們對企業主、老板、社保部門極度的不信任，寧愿回鄉參保，也不愿在城市“浪費”這一部分的錢。這就造成了城市農民工盡管在城市生活、在城市工作，但最后還是被區別對待，甚至回鄉養老的尷尬局面。

這次問卷調查中，有一個問題得到了大家的認同。題目是“如果單位和您個人每月各出一部分資金，并將此兩項金額的合計數以類似銀行儲蓄存單的形式發放到您手中，作為你的個人財產，由您自己保管和攜帶，專門用于您將來的養老保障，您愿意接受這種做法嗎？”對此，絕大多數人表示贊同，并且大家認為，在社會養老保險金的管理上，以后應該多多采取這樣的方式。如圖3。

最后是我們關于參加社會養老保險中最大困難的探討，多數的原因就是因為收入不夠高，平時的月收入只夠解決日常的溫飽問題，甚至還不夠用，對農民工來說又怎么愿意從本身低水平的工資中再拿出一部分用于繳納養老保險呢？見圖4。

二、城市農民工養老保險方面存在的問題

根據對已有文獻資料的查閱和通過對140份有效問卷進行分析，不難發現城市農民工養老保險方面存在著以下幾個方面的問題。

1、各地農民工養老保險規定的口徑不統一，差異巨大

據調查：農民工能夠穩定在同一個地方工作的時間為2年左右，在一年內換工作的比例超過50%。許多農民工的文化程度不高，在頻繁的換工作、換工作地點的同時還要去了解學習每個地區不同且繁復的養老保險制度的相關規定，這對于他們來說難度巨大。另外我國農民工養老保險的立法現狀是全國性立法滯后，地方性立法差異大、立法層次低。這些使得近3億的農民工養老保險覆蓋率很低。

2、農民工參保率低、退保率高

正如問卷調查顯示，由于大多數農民工自身的文化不高，自身收入水平比較低，再加上許多私營企業的業主社會責任感不強，一般不會主動為農民工繳納養老保險費，導致農民工參保率低。

另外，農民工退保現象長時間以來就存在，近年來這種現象并沒有消失。一方面農民工社保問題得不到充分解決，這必然會損害農民工自身利益；也正是因為農民工養老保險制度的不完善，打擊了企業以及農民工繳納保費的積極性。同時，制度本身也不能為農民工參保提供便利條件。這些都是農民工退保率居高不下的原因。

3、轉移銜接機制不完善

由于我國農民工流動性強，他們有著在不同城市參加過養老保險的特點。轉移接續機制尚不完備，但在實際操作中農民工很難合并其他各地已繳納的社會養老保險。新的《農民工參加基本養老保險辦法》規定了農民工參加基本養老保險和參加新型農村養老保險可以進行轉移接續，但目前新型農村養老保險尚未在全國范圍內形成統一的、成熟的制度，新制度與農保的接續也就無從談起。另外按有關規定，農民工可以選擇：一是，只在一個城鎮參保，隨后就一直在這里，積累繳費至規定年限。二是，農民工社會養老保險轉移到社會養老保險機構統一接收農民工在其他城市繳納的個人賬戶余額。三是，農民工將已繳納的個人賬戶余額轉入其戶口所在地。這幾種方法看似容易，但在實際操作中執行起來卻不盡人意。

4、農民工養老保險繳費年限過長、資金過高

按現有的政策規定，和城鎮居民享受養老保險的年紀一樣，男性達到60周歲，女性達到55周歲，并且持續繳費達15年以上。由于農民工基本上從事的都是餐飲業、服務業、建筑、搬運、工廠流水線等技術含量低的行業，流動頻繁，他們最多在一個地方持續干上5、6年，一般純體力的農民工大概為2―3年。這就導致許多農民工在同一社會養老保險統籌很難達到累計繳費15年。而農民工大多數從事的是低報酬的工作，所以15年的繳費年限對于他們來說是個不小的經濟壓力。

5、缺乏對用人企業應負法律責任的相關規定

處于降低成本的考慮，在農民工基本養老保險制度實際運行時，必然有一些企業會千方百計不按規定繳納養老保險費。不繳、欠繳、緩繳、瞞報參保人數、繳費工資、不辦理養老保險登記、不提供有關資料等行為都可能出現，現在還沒有制定嚴格的監督和懲罰辦法，來遏止以上行為的發生，這勢必會使農民工的參保積極性和權益受到損害。

三、完善農民工養老保險制度的建議

1、加強培訓，提高農民工對社會養老保險制度的認識

本次調查結果顯示，有18%的農民工表示不擔心自己的養老問題，21.5%的農民工表示沒有考慮過自己的養老問題，兩項相加的比例高達39.3%，這說明目前仍有相當數量的農民工自我保障意識薄弱，沒有真正意識到自己在養老保險上的需求。因此政府相關部門急需加強養老保險的宣傳力度，可借助網絡、新聞媒體、講座等渠道，向農民工宣傳參加社會養老保險的重要性及其相關知識，從而幫助他們轉變觀念，提高參保積極性。另外，要對村里和城鎮企業中的農民工進行法律知識培訓，讓他們的社會養老保險有更強的法律保障。

2、加強立法，出臺更符合中國國情的農民工社會養老保障制度

任何一項制度只有被法律形式明確后，實施起來才有合法依據。因此，為了切實保障農民工的基本權益，應盡快出臺一部針對農民工社會保障的法律，把為農民工辦理養老保險作為每個用人單位應盡的法定義務；將農民工繳納的養老保險費進行專項管理，確保農民工養老保險基金的支付風險；同時還要用強制手段對農民工保險進行約束，明確法律責任和法律制裁措施，依法懲處虛報用工人數、逃避繳納保險責任等現象，切實維護農民工的基本權益。

鑒于我國的現實國情，本文認為現階段應該采取分類、分層的方法，分步驟地解決農民工的養老問題。我國農民工群體可以分為以下三大類：一是完全市民化的農民工，這一類農民工相對固定，易于管理而且大部分已是熟練工人；二是市民化程度較高、流動性也較強的農民工，這類農民工具有亦工亦農、亦城亦鄉、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點；三是市民化程度較低的農民工，即間斷性在城鎮務工和回鄉務農，以農業為主，以務工為輔。對于第一類農民工應納入城鎮養老保險制度，實行與城市職工相同的“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度，企業繳費比例由各地方政府確定。第二類農民工建立完全積累的個人賬戶制度。農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市的社會保險機構辦理個人賬戶，并能夠隨時查詢。采取完全積累的個人賬戶模式，就等于每年都為其賬戶注入資金，在其老年時就可積累一部分資金，使農民工的權益得到有效保障。對于第三類農民工，進城務工只是他們的短期行為，他們的“根”仍在農村，本質上還是純粹的農民。因此，隨著社會養老保險制度的逐步建立，把他們納入農村養老保險制度比較可行。

3、加強對農民工養老保險制度實施的監管力度

近年來，中央政府陸續出臺了許多文件、法案，對農民工養老問題有了足夠的重視，但是，各個地方執行情況并不理想，可見，在農民工社會保險制度的問題上，光有辦法是不夠的，還需要對各個地方政府、企業實施農民工社會養老保險過程進行強有力的監督。在一些經濟欠發達地區，當地地方政府只注重本地的招商引資，而對于一些不規范的企業不給農民工繳納養老保險金采取了默示態度，建議成立相關的協會組織，專門監督農民工社會養老保險制度的執行情況。這一組織獨立于政府部門，但有權在農民工社會養老保險問題上監督政府、監督企業，并且對于這類維護農民工權益的組織，政府應給予相應的支持和引導。這樣，就能更有力地確保從中央到地方關于農民工社會養老保險各項法案、規定的執行效率不斷提升。

4、深化戶籍制度改革

中國目前社會結構是典型的城鄉二元結構，容易人為拉大城鄉之間的差距，造成管理上的不便。可以說我國目前的戶籍制度阻礙了中國城鎮化進程，農民工進了城，在城市工作，但他的財產和人身權利仍然在農村，因此改革我國目前的戶籍制度勢在必行。國家發改委副主任徐憲平表示，未來中國城鎮化發展的主要戰略任務，“第一就是要有序推進農業轉移人口的市民化，逐步解決現有2億多和每年新增1000多萬農民工的半市民化問題。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，按照分類推進的原則，逐步把符合條件的農民工轉為城市居民，全面放開小城鎮的落戶限制，有序放開中小城鎮的限制”。

5、加大信息網絡平臺建設，提高養老保險金管理效率

農民工養老保險存在“兩難”，一是用工企業或單位繳費難征收到位；二是保費轉移、接續難。這嚴重挫傷了農民工參保的積極性，也給農民工下一步的續保造成了困難。另外，轉移手續繁瑣和辦理手續所涉及的部門多，一些文化程度低的農民根本無法辦理，或者去辦理浪費了大量精力，因此，社會養老保險有必要實行信息化和網絡化管理，這樣既能夠提高管理效率，又更加準確。

【參考文獻】

[1] 陳桐、林婷婷：農民工社會養老保險制度現狀及完善對策探析[J].經濟研究導刊，2012（6）.[2] 張轉玲：農民工社會養老保險制度實際運行中的困境及出路[J].深圳大學學報，2012（7）.[3] 范琛：構建適合我國當前國情的農民工養老保險制度[J].農業經濟，2012（3）.[4] 沙治慧、羅靜：農民工基本養老保險關系轉移接續機制研究[J].經濟體制改革，2012（2）.[5] 李志良、雷曉康：基本養老保險者權益記賬制度研究――基于基本養老保險全國轉移接續的視角[M].經濟研究參考，2011.（責任編輯：張瑤瑤）

第二篇：關于農民工養老保險研究

關于農民工養老保險研究

“農民工”不是真正意義上的工人，現代漢語詞典和漢語大詞典有關工人的解釋是：“他們不占有工廠的生產資料，靠出賣自己的勞動力維持生計”。正因為農民工這種特殊的身份使得他們進城期間既不屬于城鎮居民，又不屬于務農農民，養老保險的缺失在他們身上明顯地體現出來，所以要通過完善農民工養老保險來保障農民工老年

生活。

一、農民工養老保險現狀

目前，我國農民工的養老保險還不完善，存在著很多問題，使農民工養老保險開展十分困難。農民工不享有養老保險或者享有養老保險但退保現象嚴重。農民工在城市工作，逐漸地融入到了城市中，自然也應享有城市公民的待遇，養老保險是農民工越來越需要的險種，尤其是那些想在城市中長期工作的年輕人，可是有很多工作單位并不給農民工上養老保險，由于沒有正當的維權途徑，很多農民工只能放棄這一權力。參加了養老保險的農民工也面臨著接續難的問題，尤其是那些流動性很強的農民工，這是阻礙農民工參加基礎養老保險的最大障礙。

農民工的養老保險接續難，損害了他們的正當權益。在理論上，只要實行全國統籌才能夠保障接續問題，但是現在接續問題正面臨著很大的困難。首先是手續繁瑣，即使同一個省市不同地區之間轉移都有一定的困難，跨省、市轉移就更加困難；其次是農民工流動性大，就業盲目，在不知道自己下一個工作地在何處的情況下，根本無法進行社會關系轉移；第三個原因是由于社會保險制度和城鎮保險制度目前尚不能兼容；第四個原因是農民工在接近養老金享受條件規定的最低交費年限時，由于各地交費標準、待遇享受等方面的差異，轉移賬戶地區不愿意接受，使得賬戶轉移也只能是紙上談兵；第五個原因是社保接續使地方政府利益受到損失，他們不舍得“肥水外流”而對政策加以阻撓。以四川任壽縣為例，每年外出務工的有40多萬人，每年繳納保險費大約3億元，但能隨個人賬戶走的不足2,500萬元，巨大的資金流在了四川當地，這種巨大利益的誘惑下，政府很難舍得“肥水外流”。這些轉移上的困難使得流動性很大的農民工對畫餅充饑式的社保失去信任不得不退保。社保難以接續，造成農民權益被損害，使農民工失去參加養老保險的積極性和信心，這也是造成我國農民工參加養老保險難的一個重要方面。

二、努力完善農民工養老保險，解決農民工養老問題

（一）關于農民工的養老保險問題。考慮到農民工收入低、流動性大這一實際問題，農民工養老保險的制定十分困難，所以如果“一刀切”地把農民工納入城鎮養老保險體系，無論從農民工的角度還是用人單位的角度都不太現實，農民工所繳納的8%和用人單位所繳納的20%對雙方都是筆不小的數字，搞不好會使農民工因為高昂的養老費用而退出城市市場，也會使一些小企業由于不堪重負將面臨破產的危險，并且還會出現企業在用人上排除雇用成本一樣的農民工而用素質和能力更高的城市人的逆向選擇行為，如果這種情況出現會更加傷害了農民工的權益。所以，現在將農民工納入城鎮養老保險體系實在是不太現實。因此，要建立一個適合農民工的過渡性養老保險，然后等到我國經濟發展到一定階段，農民工的實際經濟情況和整體素質提高了再一同并入城鎮養老保險體系。由于新一代農民工已不同于往年，他們更加容易融合到城市中，再加上他們的整體素質和知識水平在逐漸提高，并且一般都打算不再回農村，這個過渡時間不會很長。按照現在的實際情況，筆者比較同意浙江的“雙低標準”，即低門檻準入、低標準享受這種參保繳費辦法。4月9日，人力資源和社會保障部有關人士透露，目前正在緊鑼密鼓地研究制定農民工養老保險辦法，此辦法的出臺和盡快實施將具有重要的現實意義。新辦法的設計思路是降低門檻，采取“雙低標準”，即調低企業、個人繳費額度——約為現有城鎮職工養老繳費額的50%；其制度定位是低費率、低保障、廣覆蓋、可轉移，并與現行城鄉養老保險制度相銜接。這說明這種“雙低”辦法是很適合農民工的，所以按雙低辦法解決農民工的養老問題是一個很好的方法。

（二）關于農民工養老保險接續問題。當前，農民工養老保險的異地轉移成為一大操作難題。在目前的情況下，農民工的保險無法轉移，如果不能轉移農民工的養老保險就無法連續，農民工只能在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，用一次性領取的方式來享受其待遇，這實際上根本起不到社會保險的作用，所以現階段建立農民工的養老保險異地轉移機制是必要的。具體做法如下：政府要協調好各地區的關系，給農民工在銀行開設養老保險專用賬號，將農民工個人賬戶和社會統籌做個名義上的“空賬”，農民工只能查閱賬號上的余額和詳細情況，而不能支出，如遇特殊情況，需要提前支出養老金的，可以通過申請來提前支出養老金。農民工養老保險基金由指定機構保管，如果農民工異地轉移，農民工只需拿上新工作地證明就可到工作地所在的社保局申請參加該地養老保險，通過審核后參加新工作地的養老保險辦法，以此類推，直到總共年限超過15年并且達到退休年齡，就可從銀行卡按月領取退休金。在發放養老金上參照歐盟解決人員跨國流動帶來的養老金權益問題的規定，即承認農民工在各統籌區的繳費記錄，農民工退休時，凡有繳費經歷的統籌地區按平均比例分攤、計發養老金。

第三篇：農民工養老保險現狀、問題與對策

農民工養老保險現狀、問題與對策

黨的十九大強調，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。這要求社會保障體系公平覆蓋各個社會群體。農民工群體如何跨越“半城鎮化”，如何更多更公平地分享改革發展成果，日益成為一個亟待破解的重大問題。本文集中探討如何健全和發展農民工養老保險。

一、農民工養老保險參保現狀

總的來看，目前農民工參加城鎮基本養老保險的比例很低。國家統計局抽樣調查表明，2008―2014年外出農民工參加城鎮基本養老保險的比例從9.8%上升至16.4%，上升了6.6個百分點，平均每年上升1.1個百分點，仍然處于很低的水平。據人力資源和社會保障部統計，2008―2016年，全國農民工中參加城鎮職工基本養老保險的人數從2416萬人上升至5940萬人，參保率從10.7%上升至21.1%（見圖1）。盡管這一統計數據與國家統計局抽樣調查數據存在一定差異，但兩項數據都表明目前農民工參加城鎮基本養老保險的比例很低。

分行業看，制造業農民工參保率相對較高，建筑業農民工參保率最低。基于國家衛生計生委2014年流動人口動態監測調查數據分析顯示，制造業農民工中參加了城鎮職工養老保險的占44.6%，服務業農民工中參加此項保險的占21.5%，建筑業農民工參保比例最低，僅13.5%。

分代際看，高齡農民工參保率明顯低于全部農民工的平均水平。新生代農民工（1980年及以后出生）中參加了城鎮職工養老保險的占27.4%，老一代農民工的參保比例為24.8%，前者稍高于后者。50歲及以上高齡農民工中參加了城鎮職工養老保險的占13.5%，明顯低于新生代農民工、老一代農民工的參保率，也低于全部農民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入農民工參保率明顯更低。月收入1500元及以下人群參加城鎮職工養老保險的人數比例僅為15.7%，1501―2500元人群為23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分別為30.6%、31.7%、28.0%，后三個人群明顯更高。

分單位性質看，靈活就業農民工、個體工商戶、私營企業農民工參保率特別低。歐美企業、港澳臺企業、國有及國有控股企業農民工參加城鎮職工養老保險的人數比例屬于最高行列，分別達到79.2%、75.8%、74.4%，而無單位的靈活就業農民工、個體工商戶（雇員、雇主、自營勞動者）的參保比例屬于最低行列，分別僅為3.8%、10.7%，成為非常明顯的“短板”，私營企業農民工的參保率也較低，為35.5%。

二、農民工養老保險發展面臨的問題

（一）農民工整體收入偏低造成其繳費能力不足

低收入農民工參加城鎮職工養老保險的人數比例明顯更低，這說明收入水平相對低下制約了農民工的社保繳費能力，降低了其參保的可能性。

例如，根據廣東省2016年政策，城鎮職工養老保險繳費基數上限為16575元，下限為2906元。2016年全國農民工平均月收入為3275元，若以此為繳費基數，按8%的個人繳費比例計算，個人應繳262元/月;若是低收入農民工，如月工資2400元（2016年廣州最低工資標準為1895元），個人應繳232.5元/月，占月工資的9.7%。而據國家統計局2015年監測調查，外出農民工每月僅生活消費支出就占月收入的30.1%。對于收入相對低下，而吃、住、日常消費、子女教育等剛性支出占比較大的農民工來說，如果再增加一筆占月工資約10%的養老保險繳費，確實是一個不小的負擔。

（二）目前養老保險制度難以適應農民工的高流動性

建筑業農民工的低參保率與其高流動性、就業不穩定性密切相關，目前城鎮職工養老保險在繳費、轉移接續等方面的機制設計和運行效率很難適應這種高流動性。由于建筑行業普遍采取層層分包的勞動體制，建筑業農民工的勞動合同簽訂率很低，2013年，全國農民工勞動合同簽訂率為41.3%，其中建筑業比制造業的簽訂率低25.8個百分點。缺乏較穩定、正式的勞動關系直接造成用人單位或雇主逃避為建筑業農民工繳納養老保險。而且，建筑行業的工作地點本身很不固定，一個工程周期長不過一兩年，短的只有幾個月，甚至只有幾十天，這造成建筑業農民工流動性極強。

在高流動性情況下，如果要保證養老保險連續性，就要頻繁辦理轉移接續手續。由于目前養老保險統籌層次低、各地繳費比例不完全一致等原因，他們還面臨復雜的轉移資金計算、待遇確定方法及地區經辦機構之間的推諉。如果出現階段性失業、半失業，其養老保險延續會面臨更多麻煩。最終造成建筑業農民工自身也很難有積極性參保。

（三）靈活就業農民工參加職工養老保險面臨制度障礙

數據表明，在農民工參加職工養老保險方面，靈活就業農民工、個體工商戶是非常明顯的“短板”。根據《中華人民共和國社會保險法》，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險。這表明，現行法律對靈活就業人員參加職工養老保險作出了選擇性規定。但在實際操作中，部分地區政策規定，農民工不能以靈活就業人員身份參保和接續養老保險關系;有些地方雖然允許本地進城農民工以靈活就業人員身份參保，卻不允許外來農民工如此。

根據2009年底出臺的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。這就造成一些?`活就業農民工的職工養老保險關系既不能接續，也無法退出。雖然根據2014年2月出臺的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，但后者的待遇水平明顯低于前者，農民工在城鎮就業及為社會統籌賬戶所作貢獻也得不到應有回報。

在繳費方面，城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶。在缺乏繳費激勵機制和政府補貼的情況下，由靈活就業農民工自身負擔全部20%繳費，壓力可謂巨大，較大程度上限制了靈活就業農民工參加職工養老保險的積極性。

（四）養老保險關系轉移接續依然存在體制機制問題

雖然近年養老保險關系轉移接續的制度框架日趨完善，但現實表明，其實踐操作仍然面臨不少問題。目前我國基本養老保險在大部分地區只是地市級統籌，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，參保人員跨省流動就業轉移基本養老保險關系時，除了轉移個人賬戶儲存額外，還要轉移12%的統籌基金，但在實際操作中，轉移的統籌基金仍不足以填補養老金支付帶來的基金缺口，給轉入地養老保險基金帶來巨大的支付壓力。因此，地方社保機構接受養老保險關系轉入的積極性不高。

我國目前養老保險制度體現出一定的碎片化特征，職工養老保險、城鄉居民養老保險在繳費方式、待遇計發等方面存在差異，各個地區實際執行的養老保險政策也并不一致，從根本上造成了制度銜接障礙。一些地方社保經辦機構反映，在跨省轉移中，由于各地轉移接續操作流程不統一，有些個人賬戶記錄方式不規范，很容易造成轉入地經辦機構無法接收。而且省級社保機構之間是同級，在缺乏上級主管部門監督的情況，對不統一、不規范的問題難以協調妥協，從而影響養老保險關系轉移接續。

（五）高齡農民工養老保險問題亟待解決

國家統計局監測數據表明，農民工群體正逐步高齡化，2010―2016年，50歲及以上的高齡農民工比例由12.9%上升為19.2%，40―49歲的比例由21.2%上升至26.9%。老一代農民工越來越接近或者已經超過退休年齡，對養老保險的需求較為強烈，然而由于執法監管不到位、制度不完善等原因，許多人面臨過去用人單位未為其參保，目前又補繳困難的問題，養老保險權益無法落實。前文數據分析表明，50歲及以上高齡農民工參加職工養老保險的比例明顯低于全部農民工的平均水平。

（六）農民工養老保險征繳的監管機制有待完善

由于農民工的農村戶籍身份和弱勢群體特征，加上地方政府部門監管常常缺位，一些用人單位或雇主往往能成功逃避為農民工繳納養老保險費用。前文數據分析表明，私營企業農民工參加職工養老保險的比例比較低。其中原因主要在于對大量私營企業的職工養老保險征繳的監管不到位。

企業作為經營主體，內在具有減少成本的沖動，在企業各項社保繳費超過工資總額的30%、而政府監管無力的情況下，其經營管理者更是會能省則省、能逃則逃。從地方政府的角度來看，長期以來，不少地方出于投資環境的考慮，總是對一些私營企業的社保繳費監管乏力。

三、健全農民工養老保險的對策建議

（一）加快推進養老保險全國統籌，劃轉國有資本充實社會保障基金

目前基本養老保險統籌層次低造成各地制度不統一、養老負擔畸輕畸重、基金互濟性差、養老保險關系地區間轉移接續難等突出問題。為此，應加快推進基本養老保險全國統籌。目前應先實現和鞏固省級統籌，并從建立城鎮企業職工基本養老保險基金中央調劑制度開始，通過中央調劑基金在全國范圍內進行調劑，在此基礎上走向真正意義上的全國統籌。建立中央調劑制度的具體辦法可以為，從部分繳費低、基金結余多的地區每年提取一定比例到中央，再調劑給繳費高、基金收不抵支的地區。

為確保基本養老保險基金收支平衡，并為降低養老保險費率和繳費負擔創造條件，應實行劃轉部分國有資本充實社會保障基金的政策。2017年11月，國務院已經印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》。應盡快選擇部分中央企業和部分省份開展試點，加快建立國有資本劃轉和企業職工基本養老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制。

（二）分類分層解決好不同類型農民工的養老保險問題

對于就業和收入較為穩定的農民工，應將其統一、全面納入城鎮企業職工基本養老保險。對于靈活就業農民工、城鎮個體工商戶，應鼓勵其參與基本養老保險，對其個人繳費進行適當的財政補貼，減輕其繳費負擔。對于低收入農民工，應讓其“低門檻準入、低標準享受”城鎮企業職工基本養老保險，對于收入低于社會平均工資60%的農民工，可以直接以實際工資收入作為繳費基數，或者繳費基數按照統一政策，但降低繳費比例，將職工個人繳費定為4%―8%之間，企業繳費比例不低于12%;為保證農民工養老金待遇水平，可以在低繳費的基礎上對個人賬戶進行一定財政補貼。對于在城鄉間頻繁流動的季節性農民工或非從業的農民工家屬等，應鼓勵他們參加城鄉居民養老保險。

（三）完善靈活就業農民工、建筑業農民工等參保困難群體的參保辦法

允許非本地戶籍的靈活就業農民工、城鎮個體工商戶在就業地參加或接續城鎮企業職工基本養老保險。就業管理部門應針對靈活就業農民工、個體工商戶的情況，完善相應的就業登記辦法，為其提供就業狀況證明。社保管理部門應完善相應的登記繳費辦法，提供更為便利的經辦服務。

維護建筑業農民工勞動權益，清理建設領域違法發包分包行為，推動總包施工企業直接與農民工簽訂勞動合同;在建設領域嚴格推行工資保證金制度和“月薪制”。通過提高建筑業農民工勞動合同簽訂率、保障薪資發放，來提高其養老保險參保率。加強對勞務派遣公司的監督管理，防止以勞務派遣為名逃避為農民工參保。對不依法參保的勞務派遣公司，堅決取締其派遣資質。

（四）健全農民工養老保險轉移接續體制機制

國家應從宏觀上平衡養老保險轉出地與轉入地之間的利益關系，為養老保險關系跨地區轉移接續創造更充分的條件。進一步完善養老保險權益累計、分段計算、量化折算、合并享受的政策辦法。

人力資源和社會保障部應指定或成立專門機構，負責養老保險跨地區轉移接續的協調和監管，對轉移的個人賬戶進行統一要求，對轉移接續程序進行統一規范，對跨省轉移過程中出現的爭議和問題進行協調。通過“金保工程二期”建設，提高社會保險跨業務協同、跨省區合作、跨層級監管的全國一體化服務水平。充分發揮“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快優化養老保險跨地區轉移接續流程、環節和手續，豐富服務渠道，創新服務方式，不斷提高經辦管理服務水平。

（五）推進和落實高齡農民工養老保險依法補繳

抓緊解決好50歲及以上高齡農民工的養老問題，對于參加城鎮職工基本養老保險、但存在用人單位過去欠繳情況的，應完善和細化補繳措施，加大監察執法力度，落實補繳。應依據國家和地方相關法律法規，合理確定補繳起始時間。申請補繳的個人或用人單位應當提交證明其補繳時段在當地用人單位就業的勞動關系、工資發放等材料，經社保機構審核材料真實、齊全的，予以補繳。用人單位不主動承擔的，由社保征收部門責令其承擔補繳費用。允許非本地戶籍農民工在當地延繳延退。

（六）加大對農民工養老保險擴面征繳的監察執法力度

大力加強重點行業（如建筑業）、重點企業（私營企業、中小企業等）、重點人群（如靈活就業農民工）的養老保險擴面征繳工作。進一步加強養老保險法律政策宣傳力度，嚴格按照《中華人民共和國社會保險法》等法律法規，督促各相關主體參保繳費。加大勞動保障監察執法力度，嚴格查處侵犯農民工養老保險權益的各類行為，依法處罰不為農民工參保，少報、瞞報繳費人數，擅自更改繳費基數、費率，少繳、欠繳保險費用的用人單位。

注：

本部分以下數據均來源于此。國家衛生計生委流動人口司從2010年開始，每年進行全國范圍的流動人口動態監測調查。本報告采用其中的2014年流動人口社會融合與心理健康專題調查數據進行分析，其中流動人口指在流入地居住一個月以上，非本?^（縣、市）戶口的15-59周歲流入人口;調查地點為在北京市朝陽區、浙江省嘉興市、福建省廈門市、山東省青島市、河南省鄭州市、廣東省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（區），有效樣本15999個，其中農民工樣本13927個。數據用SPSS19進行分析。基于這一抽樣調查數據的分析側重于比較不同人群參保率差異，而不在于精確衡量參保率絕對水平。

（胡杰成，國家發展改革委體管所副研究員）

第四篇：淺論農民工養老保險存在的問題及對策

淺論農民工養老保險存在的問題及對策

【摘要】 目前,我國大批農民工以中青年為主,大都沒有達到養老年齡。在不久的將來,農民工年老體衰后的養老問題將發展為十分復雜的社會問題。本文就農民工養老保險工作中存在的制度缺陷、立法滯后、企業不愿參保、農民工自身缺乏保障意識等問題,提出了建立農民工社會保險制度具體措施。

【關鍵詞】 農民工 養老保險 問題 對策

將農民工納入社會養老保險體系,是保障其基本權益的措施之一。近年來我國每年進城農民工一般保持在1.5億左右,由于農民工以中青年為主,大部分都還沒有達到養老年齡,農民工養老問題目前還不突出,沒有成為社會問題。但若現在不重視,在不久的將來,大規模的農民工年老體衰后的養老問題將發展為十分復雜的社會問題。農民工年老后在哪里養老,城市還是農村?誰將承擔養老義務,是農民工自身、是其子女還是國家和社會?這些問題不解決,將給社會穩定和構建和諧社會帶來巨大的沖擊,因此,解決好農民工的養老問題刻不容緩。

一、當前農民工養老保險工作中存在的問題及原因

1997年國務院頒發《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,標志著我國城鎮企業職工基本養老保險制度的確立。到目前為止,全國已有2億人被納入該制度的覆蓋范圍。現行的養老保險制度的實施范圍包括各類企業及其全部職工,明確規定包括1年以下的農民工,而且農民工對于養老保險有強烈的需求。但從現實情況看農民工參加養老保險的情況并不樂觀,存在許多障礙。

(一)制度有缺陷

目前實行的企業職工基本養老保險制度規定,參保農民工只要累計繳費滿15年,達到了規定年齡就可領取退休金。但農民工從事的多數是體力活,多數是靈活就業,也很少有單位會這么長時間雇傭他們。由于農民工養老保險關系轉移難,造成農民工大量退保的現象。農民工養老保險關系轉移難有以下幾個方面的原因:一是統籌層次低。二是轉移辦法滯后。三是省際之間缺乏協調機制。農民工養老保險關系轉移遇到問題,遷出地省社保機構解決不了,遷入地省社保機構也不管,農民工不知找誰才能解決問題。

(二)立法滯后,執法不嚴

近年對農民工的權益保護國家和地方都制定了許多政策、措施,但在實際工作中存在立法不足、執法不嚴和行政管理不到位的現象。我國勞動力市場長期處于嚴重供大于求的狀況,勞動者必須依靠法律的武器來保障自身的合法權益。而我國現階段法律法規的缺失和低“硬度”使維權工作缺乏力度,其存在的不少漏洞和操作性不強,以及缺乏明確的責任追究條款等問題,使該部法律在維護勞動者權益的問題上顯得軟弱無力。對于涉及農民工報酬、勞動保護、社會保險等問題,大多都是出現了問題或投訴舉報才進行檢查處罰,主動監督不足。由于我國相關法律立法滯后、行政管理和執法的缺位,導致企業在為農民工繳納養老保險等社保費用時,是逃費的多,納費的少,主動納費的更是微乎其微。

(三)企業不愿參保

農民工主要集中在勞動密集型企業、城市臟、累、差的體力活和高危行業,這些企業人工費用所占比例較高,參加養老保險對企業的壓力較大,大多數企業缺乏為農民工繳納保費的積極性、主動性。企業從自身利益出發,采取不給農民工參加養老保險,農民工在就業市場上是弱者,只要能找到一份活干就行,幾乎沒有可能考慮是否參加養老保險等事項,農民工生存壓力大,他們只能考慮當前的生存問題,因而產生部分收入低的農民工愿意企業不參加養老保險而給予一定的補貼,導致許多企業根本不給農民工參加任何社會保險。

(四)農民工自身缺乏保障意識

農民工自身方面存在四個方面的問題:一是認識問題。雖然農民工普遍意識到以后養老是一個存在的問題,但認為自己現在還年輕養老是幾十年以后的事抱著“車到山前必有路”的想法。二是生存壓力。目前農民工工資收入一般不足1000元,在西部地區只有600元。三是就業壓力。大量的農村剩余勞動力進城務工,勞動力供大于求,農民工為生計滿足于有活干,只能放棄養老保險等權力。四是法律意識淡薄。對不簽勞動合同,克扣拖欠工資,不繳納社會保險費等侵權行為,往往持克制,忍耐的態度,沒有拿起法律武器維護自身的合法權益。這也是養老保險制度在農民工中推行不力的原因之一。

二、建立農民工社會保險制度的措施

建立平等、統一的社會養老保險制度的社會發展目標和當前的城鄉差異現實,決定了農民工社會養老保險制度必須具備與城鎮職工養老保險、農村養老保險的可銜接性,才能有助于逐漸消除人身差異,建立城鄉統一的勞動力市場,才能提高國家、社會在老齡化高峰來臨時承受風險的能力。

(一)加快立法、建立全國統一的養老保險體系

我國現行的社會保險資金的籌集、管理與使用缺乏應有的法律保障,至今尚未頒布《社會保險法》,制約了社會保險制度的發展。加快《社會保險法》、《職工養老保險法》的立法工作,已成為社會保險制度改革的首要任務和迫切要求。目前,農民工參保率在低位徘徊與參保后其利益得不到保障有直接關系。由于農民工流動頻繁,單位和農民工參保繳費后,社會保險關系難以轉移和接續。要吸引更多的農民工參保,就要設計適應農民工高流動性的養老保險制度。

(二)制定全國統一的農民工養老保險關系異地轉移與接續辦法

國務院《關于解決農民工問題的若干意見》要求勞動保障部門抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續辦法。2010年 1月1日新施行的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定,農民工中斷就業或返鄉沒有繼續繳費的,由原參保地社保經辦機構保留其基本養老保險(下轉第14 頁)

(上接第39 頁)關系,保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶,個人賬戶儲存額繼續按規定計息。農民工返回城鎮就業并繼續參保繳費的,無論其回到原參保地就業還是到其他城鎮就業,均按前述規定累計計算其繳費年限,合并計算其個人賬戶儲存額,符合待遇領取條件的,與城鎮職工同樣享受基本養老保險待遇;農民工不再返回城鎮就業的,其在城鎮參保繳費記錄及個人賬戶全部有效,并根據農民工的實際情況,或在其達到規定領取條件時享受城鎮職工基本養老保險待遇,或轉入新型農村社會養老保險。《暫行辦法》的出臺實施,一有利于維護參保人員特別是廣大農民工的養老保險權益。二有利于完善社會保障體系。隨著全國基本養老保險制度的統一,特別是2009年全面實現了省級統籌,勞動者在省內流動就業轉移接續養老保險關系,有了制度和體制的基礎。三是有利于促進城鄉統籌。《暫行辦法》規定,農民工在城鎮之間流動就業或間斷性在城鎮就業,只要參保繳費并達到規定條件,與城鎮職工享受同樣的養老保險待遇。這對統籌城鄉和區域發展,引導農村富余勞動力向城鎮有序轉移就業,推動工業化和城鎮化進程,具有深遠影響。

(三)強化監督和管理,切實維護農民工的合法權益

當前要認真貫徹執行國務院《關于解決農民工問題的若干意見》,嚴格查處各類侵犯農民工權益的現象。對于農民工權益的保護工作,要走綜合整理的道路,從用人單位這個源頭抓起,從簽訂勞動合同入手,對侵犯農民工合法權益的事件,特別是不給農民工參加養老保險的企業要進行嚴肅查處,杜絕企業不給農民工參加養老保險現象的發生,將在企業打工的農民工全部納入企業職工養老保險制度。

(四)加強社會保險知識的宣傳培訓,切實維護農民工的合法權益

在加強農民工技能培訓的同時,還要針對農民工對養老保險的重要性認識不足的現象,加強對養老保險重要性的宣傳、養老保險知識的教育。包括:養老保險的重要性,參加養老保險是企業應盡的義務、是農民工應享受的權利,企業不給農民工參加養老保險農民工怎樣維護自己的權利,如何辦理養老保險轉移,城鎮職工養老保險與農村養老保險的關系、如何銜接等。采取各種形式不斷提高農民工的素質,增強農民工養老保險意識,督促企業為其參加養老保險,切實維護農民工的合法權利,不斷提高農民工的參保率。

胡錦濤總書記指出,“和諧社會是一個民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。其中,民主法制是社會治理的基礎,公平正義則是凝聚社會的核心價值觀。解決社會公平必須從建立健全社會保障制度入手,因為社會保險制度是社會的安全網和減壓閥,養老保險是社會保險的主要險種之一,是社會保險制度的重要組成部分,同樣具有社會的安全網和減壓閥的作用。農民工養老保險是我國社會保障制度的重要組成部分,90%的農民工沒有參加養老保險,與以人為本,構建和諧社會的客觀要求是不相符的,必須進行制度改革、創新。

第五篇：城市低保問題及相關對策研究

城市低保問題及相關對策研究

【摘要】城市居民最低生活保障制度是我國社會保障制度中的一個特色，自建立以來保障了很大一部分城市貧困人口的基本生活，但隨著社會經濟的不斷發展，低保制度還存在一些問題，本文主要討論了以下幾個問題：（1）低保對象的確立缺乏彈性，無法體現動態變化；（2）低保對象的不同需求無法得到滿足；（3）低保對象的審核不科學、不規范，且程序僵化；（4）低保標準低與養懶漢并存。并提出了相應的對策，認為應促進社會保障從業人員的專業化，提高低保工作人員的專業素質；實行分類救助，要避免與其他社保項目重疊；低保標準的制定要與經濟發展水平相適應；低保與促進就業相結合。【關鍵詞】低保對象 低保制度 分類救助

一． 城市最低生活保障制度現狀

1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全國各省市相繼效仿，1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》把家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民作為救助對象，具體包括以下四類：一是三無對象，即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；二是家庭中雖有在職人員，但因贍養、撫養系數高，或所在單位經濟效益差，收入降低，生活困難的居民；三是失業保險期滿仍未重新就業，符合社會救濟條件的居民；四是由于各種原因造成生活低于最低生活保障標準的其他居民。

經過十多年的發展，城市居民最低生活保障制度逐漸完善，低保標準根據物價變化，適度提高救助水平，相對穩定地保障了2270多萬城鎮貧困人口的基本生活。2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7％。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總人數的4.1％；靈活就業人員343.8萬人，占總人數的15.1％；老年人298.4萬人，占總人數的13.1％；登記失業人員627.2萬人，占總人數的27.6％，未登記失業人員364.3萬人，占總人數的16％，在校生321.6萬人，占總人數的14.2％，其他未成年人223萬人，占總人數的9.8％。（數據來源：《2007年民政事業發展統計報告》）現在城市居民最低生活保障制度進入了平穩運行時期，基本上實現了“應保盡保”的目標。

二． 城市最低生活保障對象的確立及問題

我國低保制度的建立，在理論上應該遵循覆蓋全體國民的原則，由于經濟發展水平存在城鄉差別，在實際實施時城鄉低保制度也有很大的區別，在農村無法做到普遍覆蓋。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些應該受到保障的對象被排斥在低保之外，使得應該受到保障的人沒有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保資格的人，而沒有將他們剔除，這些問題都是普遍存在的。雖然《城市最低生活保障條例》的頒布標志著我國低保制度的規范化，但是在實際操作上還存在很多問題。低保對象的確立是依據家庭平均收入來確定，即家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民都應該納入低保范圍之內，各地在具體對低保申請人進行審核時，又添加了不同的標準，而且審核程序更加繁瑣細致。另外，家庭經濟收入很難核實也是確定低保對象的一大難題。以下就低保幾個具體問題進行深入分析：

第一，低保對象的確定缺乏彈性，低保人群沒有體現動態變化。社會保障制度是一種社會調節機制，而最低生活保障制度是社會最后一道安全網，最低生活保障標準的制定與當地的經濟發展狀況、居民的生活水平、政府的財政收入有關，所以相應的低保人員也會有所變化。最初建立最低生活保障制度的預期是，隨著家庭收入水平的變化或城市居民最低生活保障標準的變化，一部分低保人員應該慢慢退出低保范圍，新出現的城市貧困人口應該被納入低保的保障范圍，低保人員是一個處于動態變化中的人群，而不是固定不變的，低保的最終目標是使城市中的貧困人口的基本生活得到保障。如隨著經濟體制改革，城市下崗失業人員不斷增加，物價大幅上漲，原來一些收入水平處于貧困線邊緣的人落入了低保范圍，低保制度是否能及時地將這一類人群納入了低保范圍有待實際調查。根據《條例》規定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情況發生變化時，應及時申請辦理停發、減發或者增發城市居民最低生活保障待遇的手續。但事實上，一旦被確立為低保對象，就很難再退出低保，所以就形成了低保對象只進不出的現象，低保人數居高不下。洪大用在談到低保制度實踐中的延伸效果時，認為低保制度在實踐過程中會“制造”一個長期的低收入群體。

第二，低保對象不同需求無法得到滿足。低保人口的構成是很復雜的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他們都是社會保障制度所主要關注的人群，但是他們的保障需求有很大不同，老年人對醫療保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份對低保對象的調查報告顯示，低保對象具有“三高三低”的特點，“三高三低即收入低、文化程度低、社會保障低、待業失業率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高。”可以看出，低保對象的需求情況是不同的，應該對低保對象的家庭需要進行分類了解和調查，給予特殊的補貼。

第三，低保對象審核不科學，不規范。現在大部分城市在對低保申請對象的 ①

①苗春霞,覃昭暉,張訓保,卓朗,谷玉明.城市低保與非低保對象社會支持現狀分析.中國社會醫學雜志,2007,(12):259 審核上缺乏規范性和科學性，主要是依靠低保工作人員對低保申請對象的主觀判斷，這樣就造成了許多“漏保錯保”現象。

其實出現“漏保錯保”現象的原因是多方面的，但是低保工作人員的職業素質低是很重要的因素。現在處于低保工作最基層的人員，一般受教育程度不高，沒有社區工作和低保工作的專業方法和知識，對低保政策的理解也不充分，有的社區低保工作人員幾乎全都是中年或老年婦女，她們沒有經過職業培訓，無法使用量化的方法對低保家庭的收入狀況進行審核，在確定低保對象時，主要依靠主觀經驗，所以對低保對象的審核一點也不科學，不規范。如“在武漢市江漢區復興社區，領取‘低保’的有1342戶，但其中卻有493戶已不符合領取低保標準。據調查，‘問題’低保涉及三類人群：有房有車者，雙份低保者，還有部分領低

②保者“查無此人”而另一方面，許多本該等著低保救急的人卻領不到低保。”可以看出，低保資金浪費現象嚴重，許多不應該救助的對象吃著低保，而真正需要救助的人卻沒有得到應有的保障。這些不具備低保資格的人是如何進入低保保障范圍的，是低保實踐工作應該及時關注的問題。在國外，社會救濟一般都是社會保障組織的專業人員來負責。雖然我國早就已經開始培養社會保障工作的專業人員，但是具體實踐上還比較落后。

此外低保對象的審核程序僵化，沒有靈活性也是一大問題。一般而言，申請低保的程序主要有以下四步：居民申請—居民小組長—單位負責人—居委會核查—街道復查—市民政部門審批—派員調查。但在具體操作上，各地又有所不同，有些地方的審核程序非常繁瑣復雜，有些標準缺乏合理性，但還是照常執行，雖然這是為了嚴格審查低保資格，但這樣的做法也將一部分人應保對象排除在低保范圍之外。

第四，低保標準低與養懶漢并存。任何一種制度都不是完美無缺的，我國低保制度的建立保障了很大一部分貧困人口的基本生活，但是低保標準偏低是幾乎所有人都普遍承認的一個現實，低保救助標準與低保人群的實際需要有差距，難以滿足其基本需求。與此同時，養懶漢現象也普遍存在，很具有勞動力的人吃著低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保資金的投入，提高低保標準，一方面低保人員只進不出，低保人數居高不下，低保資金缺乏，而低保對象就業意愿不強。

三．低保問題的政策建議

城市低保制度是社會最后一道安全網，低保問題如不能合理解決，會對社會造成不良影響。針對以上幾點問題，筆者提出幾點建議： 1.促進低保工作人員專業化。

② 武漢復興社區亂吃城市低保問題重重.東方網 仔細分析，以上問題出現的原因主要在于低保政策的具體實施沒有做好。現在我國的低保工作主要由民政部門負責，社區居委會是最終實施的機構，這種機構的工作人員缺乏專業的知識，對低保對象的審核主觀性太強，使得低保工作實施缺乏規范性和科學性。所以低保工作人員的專業化要求非常緊迫。參照國外的做法，社區工作者是應該是低保工作的實施人員，他們具有社區工作的專業知識，能夠用科學的方法實施低保工作，這在很大程度上能夠改善“漏保錯保”問題，還能對低保人員的整體狀況做深入細致調查，為低保政策的制定提供實證依據。上海是全國社會工作者專業化最早的城市，社會工作者介入社區工作是必然趨勢，他們的介入將提高低保工作人員的整體素質。

此外，我們還應該認識到，城市社區工作是解決現在社會就業壓力的一個良好途徑。現實是，由于社區工作者的工資水平太低，難以吸引受過高等教育的大學生到基層社區工作，所以一方面基層社區缺乏高素質的專業人員，一方面大學生就業壓力巨大。這就需要政府出臺相應政策，提高社區工作人員的待遇水平，吸收一批具有專業知識的專業人員從事低保工作。專業從業人員的增加也是我國社會保障制度完善的一個重要部分。

低保工作監督機制的完善也是低保實踐的緊迫要求。現在普遍存在“低保”資格審查中照顧關系問題，將自己的親友納為低保對象，而排斥真正的低保對象。所以低保對象的確立要遵循公平、公正的原則，這就需要來自各方面的監督，群眾對低保對象的監督，對低保工作人員的監督。

2.針對低保對象需求不同的情況，我國城市積極推行分類救助措施。“分類救助是指各地根據城鄉低保對象的家庭結構、身體狀況、勞動能力、困難程度等情況，實施不同的救助標準。” ③這項舉措考慮了低保對象不同的需求，分別給予不同的救助。分類救助無疑是我國低保制度的一大進步，尤其給低保人群中的老年人和未成年人帶來了很大實惠。

很多人提出要區分低保對象的不同需求，對特殊需求進行特殊補貼。如吳世敏等人認為應該綜合考慮貧困家庭的需求，在醫療費用、學雜費和培訓費、房租三個方面提供補充性的救助。但我們所要思考的是，分類救助的標準是否體現了公平原則，各地分類救助標準是否應該統一。筆者認為這樣的舉措如果實施好，肯定會有利于保障低保對象的生活，但是我國社會保障制度還不成熟，許多保障項目還處在建設中，要處理好低保與其他保障項目的協調關系，避免保障部分重疊，造成社保資源浪費，在社保資金緊缺的情況下，還是應該先保障基本生活。3.城市低保標準確立應該遵循最低生活保障原則。

③張時飛,唐鈞城.鄉的最低生活保障制度基本形成.社會科學報,2008(3):2 在社會保障理論中，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。“絕對貧困是指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產不能維持或難以維持；相對貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的低生活水平對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態。” ④我國現在國情決定了最低生活保障制度的建立應該是遵循最低生活保障原則，即保障處于絕對貧困的居民的基本生活。如果低保標準太高，會影響在職人員的勞動積極性，還會產生福利依賴。一個國家的社會保障制度應該與其經濟發展水平相聯系，尤其是低保標準的制定要與社會經濟發展水平相適應。因為社會保障制度具有剛性，給付標準一旦建立，就不能再隨便降低，否則就會引發嚴重的社會問題。如果現在就制定過高的低保標準，會給低保制度以后的發展帶來負擔。當然，隨著人民生活水平提高，物價上漲，低保標準肯定要逐漸提高，讓低保人員能夠分享社會經濟發展的成果。國外的社會保障制度發展和完善的許多經驗值得我們學習，但是也要吸取他們的一些教訓，如福利標準過高引發的福利問題。所以,低保標準的制定要合理，既要保障低保對象的基本生活，又要避免養懶漢現象的出現。

4.低保應與就業政策相結合。前面提到的分類救助，對于老年人和未成年人提高救助標準，給他們以很大的實惠。但對于具有勞動能力的成年人，應該將低保救助與促進就業相結合。這一點可以借鑒國外的做法，德國實行的失業救濟，在給失業人員提供失業津貼的同時，更注重對他們進行就業培訓，以促進再就業，這一方面可以保障失業人員的生活，另一方面也可以避免出現失業救濟給付標準太高而產生“養懶漢”現象。如果失業人員因為不正當理由拒絕接受工作，將逐漸減少失業救濟金，如果多次拒絕就業將取消其失業救濟資格。我國在實行社會救助時，也應該實行這樣的政策。事實上，有些地方已經在積極推行這樣的做法，但是力度還不夠。對那些有勞動能力的低保人員實行這一政策，在給他們最低生活保障的同時，積極鼓勵他們再就業，如果拒絕，將逐漸減少低保金，直至取消低保資格，一方面防止養懶漢現象的出現，一方面可以使低保人員自力更生，是社會保障制度的長久之計。

④ 馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006(7):263

參考文獻：

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