城市社區管理存在的問題及對策分析

以習近平總書記全面深化改革重要思想為引領，邁出新階段全面深化改革堅實步伐強調。通過改革形成有利于創新、有利于開放、有利于發展、有利于滿足人民群眾美好生活需要的長效機制，邁出新階段全面深化改革堅實步伐，以新作為新成績迎接改革開放40周年和自治區成立60周年的時代新要求。要改進社會治理方式，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。城市小區管理是基層社會治理中的關鍵環節，對城市小區管理中存在的問題和對策進行分析，是進一步深化平安建設，強化基層、夯實基礎的重要舉措。

越來越多的人開始認識到，社區管理相對于社區建設明顯滯后，城市小區管理研究往往以經驗居多，沒有形成一個相對未來發展趨勢的理論指引，同時，社區管理體制大都停留在政府治理的范疇內，與“社區“本質是實現居民自治相違背。城市社區管理制度中存在的若干問題，對社區管理的科學規劃、多元投入提出了實用性對策，認為應充分發揮政府、市場和社會團體對發展社區管理的共同作用，促進城市社區的持續發展。

二十世紀九十年代以來，我國城市社會發展發生了前所未有的幾大變化：一是隨著單位人轉為社會人，城市社區成為我國城市最重要的社會組織方式；二是隨著城市房地產業的興起和住房商品化的進程，城市社會的結構，特別是居住空間結構變化急劇；三是隨著城市化進程的加快，流動人口大量涌入城市，同時城市內部的人口流動也日益增強。所有這些變化匯集到一起的結果，是使城市社會管理的難度、廣度、復雜程度進一步加大。而這些變化最終的歸結點都集中在城市社會組織管理在空間上的最小單元--社區。

一、城市社區與城市社區的現狀

（一）城市社區

目前在中國，城市社區的范圍，一般是指經過了規模調整的居民委員會轄區。城市社區是人類入工業文明社會以后最重要的一種社區類型，其特征是:首先，城市社區是宏觀城市社會的縮影。它不僅包括一定數量和質量的人口，而且還包括由這些人所構成的社會群體和社會組織；不僅包括人們的經濟生活，而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社會這個有機體的最基本的內容，是宏觀城市社會的縮影。

其次，城市社區與目標和功能單一化的社會組織不同，城市社區的功能是多方面的。它具有一定的經濟功能、政治功能、文化功能、社會管理和社會整合功能。第三，社區成員之間雖具有一定的歸屬感和認同感，但其成員與農村社區不同的是成員多樣化。一方面，社區成員類型多樣化。除了居民，還有各種企事業單位、政府行政單位、一些社會組織以及民間自治組織。另一方面社區內部的個體異質性程度高。社會成員的文化背景不同，職業種類繁多，收入差異大，社會分化程度高。

（二）城市社區的現狀

城市社區管理曾經長期實行的是與計劃經濟相適應的行政全能主義的“亞社區“管理體制。“單位人管理“和“地區管理“是其主要特征。在傳統社區管理體制下，單位成為政府的附屬，傳統的街道和居委會則是輔助單位，起著“拾遺補缺“的作用。改革開放以后，特別是進入20世紀90年代以后，隨著經濟體制的改革，社會主義市場經濟的深入發展，我國城市社區管理體制發生了很大的變化。主要表現在以下幾個方面:一是“單位制“的解體，大量的“單位人“重新回到社區，成為“社會人“，單位不再是個人唯一依附的載體；二是市場經濟的發展在客觀上要求政府轉變職能，從掌舵劃漿的全能者變成有限職權的掌舵者。政府逐漸開始將許多不該管、管不好、管不了的經濟工作交給企業，社會性事務交給社區，政府通過“單位“全面干預社會生活的地位和職能有所弱化；三是人們重新回歸社區，人們與社區的聯系日益緊密，居委會作為群眾性自治組織再次受到人們的關注:四是隨著政府對社會控制的調整，社會自主性力量逐漸增強，各種社會性組織逐年增多，在社會參與上發揮了越來越重要的作用；五是隨著城市化進程的加快，城市管理中心開始下移，街道辦事處作為最基層的行政組織獲得了比以前更大的權力；六是許多城市陸續開始了基層社區管理新體制的探索，也取得了一些另人可喜的成績。

二、城市社區管理中存在的問題

（一）社區承擔了更多的社會事務職責，但社區的管理權力卻未得到相應調整各條線在社區各設一套班子，對社區服務建設總量不少，但因是“小而全“，相互之間沒有實現充分整合。

如民政部門重視對老年人口的生活照料服務，衛生部門大力推進社區衛生康復治療服務；文化部門提倡社區文化設施的充分使用，教育部門要求發揮社區教育功能；衛生部門促進衛生保健的開展，計劃生育部門開展對育齡婦女的生殖健康服務等等。這些社區服務具有很大的共通性和重復性，這其實是舊管理體制條塊分割的矛盾在社區管理體制未得到充分完善時期的表現。對社區服務資源的優化整合，將是進一步完善社區管理體制的重要內容，也是進一步發揮社區服務功能的關鍵問題。

（二）政府部門在社區管理中存在經常性的“越位“問題

有些政府部門仍在行使本應由社區企業行使的職能，有些政府部門承攬和包辦了許多本應由社會自治組織辦理的事物。

（三）社區管理工作人員隊伍薄弱，整體專業化程度偏低。

從總體上看，目前城市社區管理人員隊年齡結構的不適應，絕大多數社區工作人員年齡偏大，老齡化現象嚴重。再是非專業化現象嚴重。在我國計劃經濟體制時期，政府對城市居民的控制主要是通過單位來實現的，居委會作為單位體制的補充，只管理單位體制以外的社會人員，它負有的社會管理和社會服務功能還相對較少，工作比較簡單，因而在居委會人員的任職資格方面，條件比較寬松，只要有熱心，有時間和精力就基本上能夠勝任居委會的工作。隨著社會的發展，人們生活物質水平的提高，人們的需求趨向多元化和復雜化對社區服務與管理的專業化提出了更高的要求，現階段居委會成員的非專業化已不能適應新形勢對社區管理者的要求。

（四）城市社區管理缺乏經濟基礎

由于政府投入不夠，基層社區缺乏有效經濟來源，導致目前社區硬件設施普遍落后，嚴重制約了社區發展。基層社區組織辦公場所僅有幾十平方米，辦公條件簡陋，更不用說興建居民活動場所。硬件設施的落后影響了社區各項工作的開展導致了“有項目缺硬件，想服務缺場所“的局面。此外，在市場經濟條件下，由于人們認識上的偏差，價值觀、利益觀發生了扭曲，居民公益事業參與度大大降低。出現這種現象，除了受市場經濟的影響外，對居民缺乏教育、社區與居民關系疏遠、缺乏科學參與機制以及缺少社區公共物品等都是其重要因素。

（五）城市社區物業管理

1、缺乏有效的溝通協調平臺。目前缺少一個能夠將業主、物業服務企業、社區、業主委員會、相關政府職能部門都納進來的溝通協調平臺，各方能夠在這一平臺上平等、及時地表達訴求。缺乏一個聯席對話機制，由一方牽頭協調，各方心平氣和地平等對話。

2、社區服務協調作用發揮不充分。社區行政化嚴重，沒有足夠精力為社區居民提供周到的服務，沒有積極參與到組織建立業主委員會和其日常運作中，沒能切實發揮社區居委會引導居民自治和協調業主與物業服務企業的作用。

3、業主委員會作用發揮不明顯。業主委員會是業主自治的主要形式，業主委員會成立的難度較大，部分小區沒有成立業主委員會，已經成立業主委員會的也往往流于形式，缺少自我管理的能力和手段，未能切實發揮業主委員會的自治作用。

4、小區業主個人素質參差不齊。由于業主文化水平、工作行業、生活習慣等各不相同，有些素質較低的業主不服從物業管理，故意破壞小區公共環境與秩序，對成立業主大會參與物業管理漠不關心，甚至還刻意阻撓，給小區管理帶來很大的難度。

5、物業服務企業市場化程度不高。房管部門對物業服務企業審核不嚴，基本由開發商指定，缺乏市場競爭，進入不規范，導致規模小、資質等級低的企業進入市場，沒形成規模化經營。物業服務企業服務意識差，缺乏市場競爭力，提供的服務項目有限，從業人員素質普遍偏低，缺少對員工的培訓和嚴格的制度管理。

6、缺乏有效監管手段和長效管理機制。部分職能部門缺位，缺乏對小區治理的監管，城管、安監、工商等職能部門對小區內出現違規行為的執法范圍和監管責任不明確，未形成長效管理機制，同時群眾難以對物業服務企業形成有效監督。

三、解決城市社區管理中存在問題的對策

（一）切實轉變政府的社會職能，解決政府職能的越位和缺位問題

在社區建設中，社會管理、社會治理、社會福利與社會服務等都是政府的責任。這樣說不等于社區中的社會事務都應由政府包攬，也并非意味著政府是這些管理和服務的唯一主體。事實上，政府在社區和整個社會領域中的職責和功能都是有限的，與非政府組織或非營利組織的分工合作是必然趨勢。因此，轉變政府的社會職能就意味著，一是將政府不該管、管不了也管不好的社會職能和事務剝離出去，通過“政府購買服務“或者“委托管理“的方式，將那些社會事務轉交給各類專業的非營利社會服務機構去運作和管理；一是解決政府在社區建設中的職能缺位問題，缺乏對社區居民的社會福利和社會服務的公共財政支持。政府在社會領域中轉變自己的職能，不僅意味著需要讓渡部分控制社會、管理社會的權力，而且還需要大大增加對社會領域的投入。所以，政府社會職能轉變的難度可能要遠遠大于經濟職能的轉變過程，監督、推動政府社會職能的轉變應是全黨和全社會的責任。

（二）構建合理有效的城市社區管理體制

在社區黨委、社區居委會、社區工作站、社區居民服務中心的基礎上，建立一個具有反饋功能的監督保障機制。應當要把各種監督機制實行有機結合，在充分發揮各自優勢的同時，力求實現它們的合力，調動每一個社區成員的積極性和參與性，使其成為社區治理的真正主體，形成群眾監督的網絡效應。

（三）建立有效的權利監督機制

在提倡向社區放權的過程中，為了實現社區權力的良性運作，必須對其進行有效的監督，否則就會出現權力的濫用等嚴重后果。構建科學的監督機制和權力平衡機制，這直接關系到整個社區的穩定和發展，也是維護廣大居民利益、實現社區有效運作的重要保障機制。

在社區組織內部的監督上，應當由社區成員代表大會推選產生社區議事監督委員會，通過召開會議等形式對社區居委會和社區內其它工作機構以及政府各部門提出意見、建議，進行民主評議和實行社會監督，并向社區成員代表會議和社區居委會反饋情況。同時，必須實行社區政務公開、財務公開的制度，增強社區管理的透明度，讓社區居民及其他社區、政府等外界組織及時了解社區運行狀況，監督社區管理者的管理成效，有利于社區之間的橫向對比，激勵社區工作的有序和高效開展。

在社區群眾監督的層面上，要廣泛調動群眾參與的積極性。首先可以把媒體引進社區，利用媒體的網絡效應，及時傳遞各社區建設與管理的成功做法和寶貴經驗，也揭露當中出現的問題、治理的弊端；其次，可以是聘用社區監察員，對社區各項事務進行規范化的監督，同時可以設立社區監督電話、社區留言板等，給居民創造便利的監督途徑和條件。

（四）強化社區組織領導，營造共駐共建氛圍

社區在傳統的行政模式下形成的依賴式發展，致使其治理能力逐步減弱，積極性和創造性漸漸萎縮，尤其是社區的軟環境建設方面更顯薄弱。因此，加強社區自身能力的培養和建設，更應成為當前社區管理的重中之重。要注意社區管理人員的能力培養，實現專業化的社區服務管理。現代社區是建立在市場經濟基礎之上，社會分工愈益細化，因此，客觀上就要求作為工作第一線的社區工作者素質要有一個大的提高。應當在政府指導下，依靠社會工作教育機構，有計劃、有步驟地對在崗的各級社區社會工作人員及管理者進行系統培訓，努力提高他們的專業能力與水平；同時各級政府和社會服務機構要積極吸收社會工作專業的大學生和研究生投身于社區工作事業。

（五）通過宣傳教育，加強居民對社區的認知和認同。

由于根深蒂固的中位意識和長期以來居委會的行政化色彩，多數居民把社區當成一級行政組織，認為跟自己沒多大關系。因此，有必要通過多種途徑如黑板報、標語、宣傳欄、市民學校等，宣傳有關城市社區建設的相關法律、文件，以及社區內的好人好事、與社區相關的重要消息。使居民明確社區居委會是群眾性自治組織，社區應是一個守望相助的共同體，以此增強居民對社區的認同感。

（六）探索新的城市社區財力機制，為社區建設提供資金保障和物質支撐

城市社區建設，需要有穩定的資金保障和物質支撐。近年來，雖然各級政府對社區建設有一些投入，但與社區所承擔的工作相比，還遠不相適應。多數社區的辦公場所相對簡陋，辦公設施和服務設施標準不高，社區干部的工作條件還較艱苦，待遇較低，客觀上影響了社區總體服務水平的提高。長此下去不僅不利于社區建設的深入開展，還會挫傷社區干部的工作積極性，一些高素質人才就可能流失。為此、必須探索一種有利于形成社區組織的穩定財力來源的新的社區財力機制，使社區建設資金的來源多元化、制度化。

（七）城市社區物業管理創新模式

1、搭建溝通協調平臺，暢通各方溝通渠道。將業主、物業服務企業、社區、業主委員會、相關政府職能部門納入到溝通協調平臺，建立聯席會議制度，形成常態化對話機制，不僅可以使各方定期溝通彼此的想法，而且可以將矛盾糾紛及時化解在萌芽狀態。

2、充分發揮社區職能，回歸服務居民本位。通過探索推行社區去行政化管理模式，為社區繁雜的行政事務“松綁減負”，讓社區有更多精力回歸服務居民本位。社區要指導業主籌建和參與業主委員會，并對業主委員會進行監督，同時要在物業服務企業和業主委員會之間發揮“減壓閥”、“潤滑劑”的作用，作為第三方有效化解業主和物業服務企業間的對立情緒。

3、強化業主委員會功能，發揮居民自治作用。沒有成立的小區要積極組織籌建業主委員會，已經成立的要充分發揮業主委員會作用。要通過訂立居民公約等形式，引導小區居民自我管理，規范自身的行為，對部分業主不文明行為可以通過公告欄、微信公共號等方式曝光。要對物業服務企業主動進行監督，并定期召開業主大會，監督經費使用情況，受理業主投訴。

4、加強宣傳教育引導，提高業主自身素質。要利用社區公告欄、宣傳單、公開信等方式加強對小區居民的宣傳教育，并通過組織法制講座、舉辦小區運動會、舉行社區“彩色周末”活動，提高小區居民參與小區生活和管理的積極性，增強小區居民的主人翁意識。

5、明確執法主體責任，強化小區執法監管。要明確政府各執法部門的責任，對小區內出現的違規搭建、無照經營等一系列違規行為要按照法律法規嚴肅處理。要理順各方關系，明確政府部門、開發企業、物業服務企業、業主委員會和社區居委會各方的責任、權利和義務，建立有效的監管機制。

四、學習先進地區社區服務管理方面

（一）硬件建設保障到位。

七里山街道社區服務硬件配置到位、設施配套齊全，通過政府自建、協調開發商租賃、收回社區服務用房等多種形式，為社區配置了充足的服務用房，設置了功能明確的多種站室。考察的三個社區都配備了1500平米以上的社區服務用房，社區黨建服務中心設有“五站四室”，即流動黨員聯絡站、黨員創業幫扶站、兩新組織工作站、遠程教育指導站、志愿服務活動站、開心聊吧、悅讀書吧、黨員代表議事廳和智慧黨建體驗廳；為民服務中心設有“四區七空間”，即接待區、孵化區、頤養區、愛心區、先鋒空間、智慧空間、議事空間、樂活空間、成長空間、悅動空間和膳食空間。

社區的每項服務都有落腳點，每個落腳點都有合理設計，每項設計都有固定服務人群，大部分居民都能在社區中心找到適合自己需求的服務，居民深度參與、融入社區建設，歸屬感得到加強。

（二）社工整體素質較高。

七里山街道注重社工團隊的梯次建設，除去工作經驗特別豐富的社區書記、主任外，所有社工由濟南市委組織部、市民政局統一招錄，條件限制在35歲以下，本科學歷。社區嚴格退出機制，凡年滿50周歲社工一律退出崗位，使整個組織充滿活力。按每300戶居民配備1名社工，社工最少的社區控制在7人（含1名專職黨建副書記），現行工資待遇為5333元/人（不繳保險），且以濟南市社平工資為基數每年增長，今年正在探討向事業單位待遇靠攏，社區正職參照事業單位正科級待遇，副職參照副科級待遇，普通社工參照科員待遇，吸引了大量“985”“211”應屆本科、研究生參與到社區工作中來，本次考察中的三個社區均有新入職的黨建專職副書記，年齡均在28歲以下。街道除書記、主任外，按1名班子成員加1個部門包1個社區的1+1+1形式，從理論指導、業務培訓、社會治理等多方面參與社區建設。

政府的大力支持、優秀人才的引進保證了社區各項工作創新、做實的能力，完善的待遇制度點燃了社工獻身社區的激情，目前推行的全科社工“一口清導辦、一門式受理、一站式辦結”也基于此開展。

（三）“兩新”組織健康發展。七里山街道積極投入，引導各社區引入和培育社會組織，以購買公共服務的形式落地社區各類創新項目。如“黨員管理精準化”項目，在傳統黨建模式的基礎上，社區提出創新項目意向后，大膽嘗試融入社工專業元素“借智、借力”，以招標形式投入13萬元獲得省委黨校教授團隊學術支持，由兩名教授專職研究創新內容并落實，社區定期調度進展情況，創造了黨建新概念管理模式，采取“線上線下”積分制的方式加強對黨員的管理，“線上”是通過利用燈塔系統、微信平臺，推送黨員活動、居民服務項目及相關政策；“線下”是通過開展“主題黨日”、“三會一課”、“講吧”等多種活動加強對黨員學習教育，不能參與線下活動的，可會后通過微視頻回放、評論繼續參與社區活動，獲得積分，可兌換多種書籍、社區特色服務等。

通過這種形式，一是幫助社區解決了社會組織培育孵化、社區志愿團隊長效服務等專業性問題，讓專業的人做專業的事；二是讓一些熱心于社區服務的“兩新”組織得到資金支持和實踐鍛煉，使“兩新”組織和社區同步發展，形成良性循環；三是充分發揮了居委會“牽頭、協調、監督”的優勢，既培育、壯大了社會服務組織，又延伸了社區服務居民的能力。

（四）是服務居民方式多樣。

目前，泉景社區建立了以社區黨委為統領、社會組織為依托、專業社工人才為支撐、社區志愿者為補充的“四社聯動”工作機制；提出了“黨員居民提事、兩委班子審事、居民代表議事、全體居民評事”的民主協商四步議事法的新模式，解決各項小區管理難題；正在探索以服務為抓手，以居民為主體，以參與為核心的“三全”（全程、全時、全心）服務運行模式，都很好的提升了社區的服務，并讓全體居民參與到社區決策，有較好的借鑒意義。

通過本文的分析和探討，影響城市社區管理的好壞有著許許多多的因素，本文只是提到重點幾個，所以要探索城市社區治理結構存在的問題，可以借鑒國內城市社區的治理經驗，來構建和完善我國的城市社區管理體制，目前城市社區組織的發育程度還不高，社區成員的參與能力也有待提高，社區自治的客觀條件尚不充分。從這個意義上說，高度社會化與強勢政府的互動、政府主導與社區自治的共治是當前我國城市社區管理體制的理想構架。