關于提高公共活動場館管理水平的調查與思考

公共活動場館是指由政府投資或籌資興建，由政府相關主管部門主導運行、不以營利為目的、面向社會公眾提供公共服務的活動場所，包括圖書館、紀念館、博物館、文化館、展示館以及各類體育場（館）等。根據其提供的公共服務性質，分為公益性活動場館和公益經營性活動場館。公共活動場館是政府公共服務體系的重要組成部分，是滿足社會公眾開展各項活動需求、培育人文精神、提升市民素質的重要載體。加強公共活動場館管理，對于提高政府基本公共服務水平，共創更高水平新小康、共創文明和諧新**、共創領先蘇中新輝煌具有重要意義。

一、全市公共活動場館建設管理現狀

近年來，我市將滿足廣大群眾日益增長的公共服務需求作為加快發展社會事業的出發點，按照“結構合理、發展平衡、網絡健全、運行有效”的思路，不斷加大投入，加快公共活動場館建設步伐，基本形成了市、鎮、村三級覆蓋、方便快捷、比較完善的公共活動場館網絡，為群眾就近參加活動提供了有力保障。全市現有國家一級文化館1座、國家一級圖書館1座、紀念館5座，16個鄉鎮（街道）均建有鄉鎮體育健身中心、圖書館（室）、文化站，每個行政村建有村級體育健身工程和農家書屋，257個村建成村文化室，95所學校全部建有體育場（館）和圖書室。市新體育中心正在施工，新圖書館建設已啟動，“三館”（城市規劃展覽館、博物館、名人館）工程已開工，黃橋戰役紀念地也已開工建設，楊根思烈士陵園擴建及國防園建設規劃已完成。在完善公共活動場館網絡的基礎上，各鄉鎮（街道）、部門切實抓好場館管理，努力滿足群眾參加各類活動的需求。一是管護責任基本落實。各鄉鎮（街道）、部門不斷加強公共活動場館日常管理，制定使用、養護、開放等制度，落實管護責任，加強使用指導。市體育部門對全市公共體育設施進行了全面檢修和更新。二是保障機制基本建立。公共活動場館建設、維護、開放工作列入鄉鎮（街道）及主管部門年度目標管理考核，經費保障機制初步建立，管理人員基本配備到位。三是對外開放基本正常。市圖書館、各鄉鎮（街道）文化站、圖書館（室）、體育健身中心正常對外開放。各紀念館免費向社會開放，2010年，新四軍黃橋戰役紀念館接待游客76萬人次，中共江浙區**獨立支部紀念館接待游客13萬人次。

與人民群眾日益多樣化的需求相比，我市公共活動場館建設管理仍存在一些問題和不足，主要表現為四個“不適應”：

1.有限的投入與承擔的公共服務職能不相適應。雖然近年來公共活動場館投入不斷加大，但增長幅度偏低，特別是投在管理上的資金非常有限，經費保障機制不夠完善。2009-2010年，預算內教育經費撥款增長都在20%以上，今年衛生系統投入6000多萬元實施基層醫療衛生機構基本藥物制度，而公共活動場館投入并未明顯增長，市圖書館2010年的省市補助還在減少。同時，多元化、多渠道投入機制尚未建立，造成公共活動場館普遍存在經費緊張的狀況，運行較為困難。

2.封閉簡單的設施與群眾多樣化的娛樂取向不相適應。隨著廣播電視、互聯網的發展，群眾文化娛樂消費觀念發生著深刻的變化，選擇娛樂的方式更加多元化。公共活動場館過于簡單的服務手段，陳舊的服務形式，傳統的服務內容，對群眾缺乏吸引力。一些場館雖然堅持天天開門，卻常常無人上門。全市16個鄉鎮（街道）影劇院，目前只有黃橋大戲院在運行，其他的都已關門停業。另外，由于受傳統管理理念和思想的影響，部分場館管理運行較為保守，特別是機關單位、學校體育場（館）、圖書館（室）一般情況下不對外開放，普遍存在場館閑置的現象。

3.管理隊伍素質的參差不齊與公共活動場館功能的發揮不相適應。大部分公共活動場館缺少專業管理人員，全市鎮村體育場（室）、村文化室、農家書屋管理人員均為兼職，在崗人員也大多缺乏公共活動場館管理專業知識和技能。部分場館管理人員老化，不能適應工作需要。受多種因素制約，高素質專業管理人員難以引進，經營管理人才更是稀缺。少數場館工作人員在編不在崗，影響場館的正常開放。中共江浙區**獨立支部紀念館在編4人，其中2人被借用。

4.管理體制、運行機制改革的滯后與公共活動場館創新發展的要求不相適應。受求穩怕亂思想的影響，公共活動場館管理體制、機制改革不到位，人事制度改革力度不大，分配方式單一，獎懲考核機制尚未建立，部分場館甚至存在功能削弱、管理混亂的現象。公益經營性活動場館所有權與經營權沒有分離,管辦合一，缺乏獨立經營自主權。新四軍黃橋戰役紀念館、中共江浙區**獨立支部紀念館、楊根思烈士陵園、**市革命烈士紀念館、中安輪烈士紀念館分別隸屬文廣、民政、住建等部門管理，不利于使用國家文物保護法規統一規范管理。

二、加強公共活動場館管理的基本原則及實施步驟

公共活動場館提供公共服務具有三個特點：服務產品具有廣泛的社會性、服務對象的普遍需求性、增進社會利益的公益性。在與部分機關干部、公共活動場館管理人員、社區群眾座談中，大家對加強公共活動場館管理，提高公共服務能力提出了一些很好的意見建議，概括起來主要有以下四點：

一是堅持社會效益優先的功能定位。公共活動場館作為向社會公眾平等地提供廣泛、優質公共服務的重要載體，應始終堅持公益性的定位，堅持社會效益優先，保障群眾參加各類活動的基本權利。公益經營性活動場館盡管按照市場化模式運作，但仍需通過公益性（社會效益）來吸引消費者，以社會效益促進經濟效益，并通過經濟效益提升社會效益的層次，實現兩個效益的互動和良性循環。

二是體現公共財政體制改革要求。公共活動場館在政府投入和資金保障上，應充分體現公共財政改革方向，在確保場館職能有效履行和公共服務有效供給的前提下，改革財政投入方式，變“養人”為“養事”，提高財政資金使用效益。

三是符合機構精簡改革方向。公共活動場館的管理體制改革要以精簡機構、壓縮編制為方向，原則上不因場館管理運行單獨成立常設機構，增加事業編制，新建的公共活動場館人員從原來的單位調入，同時嚴格控制編外聘用人員。

四是符合穩步推進改革的原則。各公共活動場館具體情況差異較大，為確保體制、機制改革取得成效，各項改革要穩中求進，視場館具體情況，成熟一項推進一項，及時總結經驗，完善操作辦法，逐步推進實施。

加強公共活動場館管理，特別是公益經營性活動場館管理，我們建議可按以下四個步驟穩步推進：

1.脫鉤。按照事業單位改革的總體要求，遵循政事分開、管辦分離的原則，改變政府部門對場館統包統攬的做法，對公益經營性活動場館實行脫鉤，克服行政型管理模式帶來的弊端。

2.分類。對公共活動場館實行分類管理，公益性活動場館應由財政予以保障，全面向社會開放；公益經營性活動場館可保留事業單位性質，但要逐步推向市場。

3.放權。改變傳統的行政管理模式中，主管部門權力高度集中，管理與治事脫節的狀況，下放掌握在主管部門手中的人事、分配、經營等權力，賦予場館作為一級法人應該擁有的權利。

4.搞活。改變公共活動場館管理手段單一，缺乏生機與活力的狀況，將競爭激勵機制引入公共活動場館各項工作之中。公益經營性活動場館要堅持以市場為導向，在保障公共活動場館公益性功能的前提下，廣開門路，不斷開拓新的經營項目，充分挖掘場館經營潛力，滿足群眾多樣性、多層次的需求。

以上四個步驟中，“脫鉤”是前提，“分類”是基礎，“放權”是關鍵，“搞活”是目的。四個步驟相互關聯，不可或缺，也不可分離。

三、提高我市公共活動場館管理水平的具體對策

公共活動場館管理直接影響人民群眾基本公共服務權益的實現程度，影響社會發展成果的共享程度，必須予以高度重視。提高我市公共活動場館管理水平，建議從以下五個方面著手：

1.激發改革活力，完善體制機制。市圖書館、博物館、紀念館等公益性活動場館，改革任務主要是建立健全競爭激勵機制和崗位目標責任制。著力推進內部勞動人事、收入分配制度改革，全面推行全員聘用、崗位管理和績效工資制度，進一步激發內在活力。將楊根思烈士陵園、**市革命烈士紀念館、中安輪烈士紀念館歸口文廣部門統一管理，實行同一文物保護管理標準和資源共享。公益經營性活動場館管理模式實際上是政府部門通過附屬的事業單位,享有事業編制的行政班子對場館進行經營的一種管理模式。對文化館、在建的新體育中心等有市場潛力的公益經營性活動場館，要在確保場館性質、功能不變，確保一定數量公益活動的基礎上，按照所有權與經營權分離的原則，借鑒無錫市公共體育場館政府建設、中心監管、企業經營的BCO運營模式和廣東省佛山市體育館商業運營模式，實行委托經營、承包經營或租賃經營，實現真正的自主經營。新體育中心等新建的公益經營性活動場館應避免“建立一個場館、成立一個機構、養一批人員、撥一筆經費”的現象。“三館”等新建的公益性活動場館確需增加管理和維護技術人員的，應面向社會公開招聘或走進高校對口招聘。已建成場館并入新建場館的，已建成場館原有編制內人員保留其原身份和待遇，根據工作需要統一調配、競爭上崗。原有人員不足以承擔合并后新場館的全部管理運行任務的，不足部分的工作量應通過相關服務項目外包或向市場購買勞務的方式解決，實行管養分離。

2.改變投入方式，調整支出結構。一是加大投入力度。逐步提高政府用于公共活動場館的資金在社會事業財政支出中的比例，保障工作人員及必要的運行經費，用于設施維護、人員培訓、開展群眾性文體活動等。進一步落實鄉鎮（街道）投入責任，確保有專項資金用于公共活動場館管理，落實農村公共活動場館人員報酬。根據實際情況，及時研究解決因延長公共活動場館開放時間、增加開放內容和接待人數而需增加運行經費等問題。同時，逐步減少公益經營性活動場館財政支出，降低這一領域政府投入的運營成本。二是改變財政投入方式。采用政府購買服務、補貼等方式予以公共活動場館經費支持。根據不同情況，合理確定補助項目和補助標準，采取經常性或專項等方式，從運行經費上給予補助，以支持公共活動場館正常運轉。三是推進投入機制多元化。引導企事業單位、社會團體和個人等社會力量為公共活動場館提供捐贈、贊助，逐步形成政府主導，社會、個人參與的多元化投入格局，以彌補財政對公共活動場館管理投入的不足。對國防園等公益經營性活動場館，可采取BOT方式，吸引社會力量投資建設，并由他們對場館進行管理運作。

3.擴大開放范圍，提升管理水平。一要著力提高規范化管理水平。建立健全公共活動場館及其設施使用和維修制度，定期進行安全檢查和維修養護，建立維修養護檔案，保證場館及其設施正常、安全使用。各鄉鎮（街道）負責本轄區內公共活動場館日常維護和管理，相關部門負責業務指導。完善場館日常管理制度，制定場館及設施使用注意事項、進館須知、文明公約等，引導市民自覺遵守有關規定，愛護場館及設施。建立健全安全保衛制度和預防處置突發事件方案，及時處置各類突發事件。創新服務形式，簡化服務流程，努力為不同群體提供靈活多樣、方便快捷的服務。二要著力提高對外開放水平。繼續做好和擴大公共活動場館免費開放工作，做到正常對外開放。機關單位、學校圖書館（室）、體育場（館）要利用節假日、上下班前后時間，創造條件向社會開放，為周邊居民參加活動提供便利，實現場館資源的社會共享。政府及有關部門對開放單位要以獎勵、補償等形式給予一定補助，鼓勵有條件的場館免費向公眾開放，同時也可采取有償收取少量使用費用的方式自我補償，用于場館、設施的保養、維護和管理人員的必要支出，推動開放工作可持續發展。三要著力提高活動策劃、組織水平。借助現有場館，通過行政推動、社會參與等方式，精心策劃舉辦形式多樣、健康文明的各類群眾性活動，吸引群眾參與，以活動的開展提高場館特別是農村公共活動場館的利用率。

4.加強隊伍建設，整體優化素質。以標志性公共活動場館、場館資源開發等為載體，有計劃地吸引、集聚一批優秀管理和經營人才。聘用有公共活動場館管理工作經驗、熱心公共活動場館管理工作的退休教師、離退休老干部參與管理。著力發展黨員義工，招募志愿者，穩定和發展專兼職結合的農村管理隊伍，切實解決基層公共活動場館管理人員不足的問題。加大人員培訓力度，采取請進來與走出去、學歷進修與短期培訓相結合的方法，提高現有管理人員素質。進一步放寬用人制度，給予用人單位更多招聘和使用人員自主權。根據相關規定，對公共活動場館人員逐步實行職業資格認證制度。同時在職稱評定、評先評優等方面給予照顧，激發他們熱愛本職工作。

5.開展創爭活動，嚴格監督考核。根據公共活動場館的特點，分類制定服務質量標準體系，建立和完善量化考核評價機制，將服務社會、服務群眾情況作為管理工作的重要考核內容，每年對各場館實施考評。將公共活動場館管理作為評價鄉鎮（街道）、部門發展社會事業的重要標準，加大年度目標管理考核權重。建立健全公共活動場館資產及資金監管機制，加強監督管理，確保國有資產保值增值，管理資金得到有效使用。積極開展優秀公共活動場館、示范公共活動場館爭創活動，規范運作和管理，不斷提高服務質量和水平。進一步加強公共活動場館管理工作的宣傳，努力營造全社會關心、支持、參與公共活動場館管理工作的良好氛圍。