關于提高財政收入質量的調查與思考

當前，我國經濟正處在“調速換擋”期，財政政策繼續指向積極穩健，定向減稅、“營改增”升級擴圍和企業減負等結構性減稅力度進一步加大，財政增支減收的格局將會持續。如何優化財源結構、提高財政收入質量，是關乎我市財政運行可持續性的現實而又緊迫的問題，市財政局課題組對此進行深入的調查與思考，形成報告如下。

一、我市財政收入結構情況

（一）財政收入的基本概念

財政收入是政府為履行經濟社會管理職能需要而籌集的貨幣資金。現列入市（縣）財政收入統計的是財政總收入和公共財政預算收入。

財政總收入統計口徑有四項：（1）公共財政預算收入；（2）政府性基金收入；（3）社會保險基金收入；（4）上劃中央收入，即：增值稅的75%、消費稅的100%、企業所得稅和個人所得稅的60%。

公共財政預算收入（原地方一般預算收入）統計口徑有兩項：（1）稅收收入，即：增值稅的25%、改征增值稅（營業稅改征增值稅）的100%、營業稅、企業所得稅和個人所得稅的40%、其他中小地方稅收、契稅、耕地占用稅；（2）非稅收入，包括：國有資本經營收入、行政性收費、罰沒收入、專項收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他收入。

在以上收入項目中，政府性基金是政府按規定收取、提取、轉入的具有專項用途，并納入財政預算管理的資金；社會保險基金是為了實施社會保障制度，通過各種渠道建立的法定的、專款專用的基金；上劃中央收入是地方對中央財政的貢獻。所以真正能衡量地方財力的指標是公共財政預算收入，思考和研究財政收入質量問題應重點關注公共財政預算收入。

目前，泰州市對市（區）財政總收入僅下達指導性指標，對公共財政預算收入下達考核指標。公共財政預算收入中，稅收收入是直接反映地方經濟發展水平的收入指標，因此省政府自2012年起，將公共財政預算收入中稅收收入所占比重作為收入質量考核的唯一指標，實現一票否決制，2012年該指標不得低于80%，2013年不得低于82%。

（二）財政總收入結構情況

2010年至2012年，我市財政總收入分別以40.67%、24.73%、14.85%的增速增長，年平均增速為26.31%。2012年財政總收入完成1024129萬元，其構成為：工商稅收（全口徑，即含中央收入和地方收入）完成484258萬元，占比47.28%；契稅、耕地占用稅（簡稱契耕兩稅）完成23844萬元，占比2.33%；非稅收入完成64777萬元，占比6.33%；政府性基金完成341677萬元，占比33.36%；社保基金完成109573萬元，占比10.7%。

（三）公共財政預算收入結構情況

2010年至2012年，我市公共財政預算收入分別完成227256萬元、279040萬元、326121萬元，分別增長20.69%、22.79%、16.87%，年平均增速為20.09%。2012年，公共財政預算收入完成326121萬元，其中，稅收收入完成261344萬元，占比為80.14%；非稅收入完成64777萬元，占比為19.86%。

2012年，公共財政預算收入中稅收收入的構成為：增值稅完成53972萬元，占比20.65%；營業稅完成75185萬元，占比28.77%；企業所得稅完成47542萬元，占比18.19%；個人所得稅完成9919萬元，占比3.8%；中小地方稅收完成50882萬元，占比19.47%；契耕兩稅完成23844萬元，占比9.12%。

2012年，公共財政預算收入中非稅收入的構成為（占非稅收入的比重）：國有資本經營收入完成7023萬元，占比10.84%；行政性收費完成18989萬元，占比29.31%；罰沒收入完成7506萬元，占比11.59%；專項收入完成14471萬元，占比22.34%；國有資源有償使用收入完成4425萬元，占比6.83%；其他收入完成12363萬元，占比19.09%。

二、財政收入質量影響因素分析

近年來，我市財政收入結構不斷調整，質量逐年提高，但受產業結構、收入體系、財政體制等因素的影響，我市財政收入面臨著總量、增量和質量的三重挑戰和考驗，具體表現為：財政收入總量在區域競爭中的優勢不強，爭先進位的壓力很大；經濟發展對地方財政的貢獻率相對偏低；公共財政預算收入中稅收占比低于蘇中地區平均水平。

蘇中市（縣）公共財政預算收入總量排序

注：圖中不含其間已改為區建制的市（縣）；靖江不含園區收入。

（一）經濟結構的影響。我市多年來實施“工業強市”的發展戰略，形成了“二、三、一”的產業格局。近三年，二產、三產增加值占GDP的比重分別為55.1%、36.7%；54.5%、37.5%和53.6%、38.6%，三產入庫工商稅收（全口徑，下同）占比分別為30.7%、28.27%和34.96%。第三產業在我市經濟中的比重總體雖在不斷提高，但工業經濟的主導地位沒有改變。就工業經濟而言，存在著主導產業層次偏低，新興產業發展不快，企業科技創新能力不強，歷史形成的重化工占比較高，“兩高一低”產品相對較多，資源能源消耗大，節能減排任務重等問題。就第三產業而言，房地產業所占比重大，現代服務的支撐作用尚未形成，三年來，房地產業工商稅收在三產中的比重分別為38.7%、37.47%和36.47%，占全市工商稅收的比重分別為11.88%、10.59%和12.75%。由于各產業及產業內部各行業的創稅能力不同，我市經濟發展對地方財政的貢獻率相對偏低，三年來，公共財政預算收入占GDP的比重分別為5.6%、5.7%、6%。2012年公共財政預算收入占GDP的比率低于全省平均水平4.8個百分點，低于泰州平均水平2.3個百分點。

公共財政預算收入占GDP的比率對比

（二）收入體系的影響

一是稅收結構不合理。在我市工商稅收收入中，增值稅、企業所得稅所占比重大，2012年分別為44.21%和24.54%，但占公共財政預算收入的比重分別為16.55%和14.58%。流轉稅中，營業稅為純地方收入，也是現三產的主體稅收。2012年我市營業稅占工商稅收收入的比重為15.53%，占公共財政預算收入的比重為23.05%，比全省平均水平低5.27個百分點，比泰州平均水平低1.39個百分點。

二是非稅收入的比重仍不高。2010年至2012年，我市稅收收入占公共財政預算收入的比重分別為82.5%、78.2%、80.1%，2013年上半年為84.3%，非稅收入除2011年將原預算外資金納入預算管理導致增幅達53.47%外，2010年、2012年增速分別為6%和6.38%。隨著對財政收入質量重視程度的強化和提高，我市收入質態有所改善，非稅收入增長也基本處于合理的區間，但受收入任務的趨動，非稅收入仍有調節的余地和空間，2012年，我市稅收收入占公共財政預算收入的比重比全省平均水平低1.5個百分點，比泰州平均水平低1.4個百分點。

公共財政預算收入中稅收占比對比

三是土地有償使用收入造成財政收入“虛增”。三年來，我市財政總收入中，政府性基金收入分別占32.81%、35.43%、和33.36%，其中，土地有償使用收入分別占31.69%、34.09%和31.98%，但隨著征地成本不斷增大和計提基金項目的增加，可支配財力所得不多。近三年，我市征地成本（征地拆遷補償費和土地規費）分別占土地有償使用收入的28.18%、56.7%和68.25%，計提各項基金和費用后，凈出讓金分別占土地有償使用收入的17.9%、15.51%和3.15%。將征地成本計入財政總收入，帶來財政收入“虛增”，不能夠真實反映財政實力。

（三）支柱稅源的影響

一是支柱產業增長的穩定性低。化工、機電、醫藥是我市的三大支柱產業，三年來，除醫藥產業外，化工、機電產業的運營受宏觀經濟環境影響的程度較深，與之相應的是入庫稅收的增減起伏。2010年至2012年以及2013年上半年，規模以上工業中，三大支柱產業完成工商稅收的增幅分別為：化工產業增長11.11%、下降0.95%、增長30.89%、下降5.21%；機電產業增長6.28%、增長14.06%、下降6.34%、下降10.81%；醫藥產業增長11.97%、36.78%、36.89%、26.62%。三大支柱產業對工商稅收增長貢獻率的綜合影響，決定了我市財政收入的運行走勢。

二是重點稅源企業總體規模不大。截止2012年，我市納稅規模（含免抵調增增值稅）超5000萬元的企業（集團）有6家，其中，新浦、濟川藥業入庫稅收超3億元，泰隆集團、振華油脂超1億元，愛森、中丹集團超5000萬元。6家企業中，化工企業為4家，機電、醫藥企業各1家。近年來，重點稅源企業對我市財政收入增長的支撐作用明顯。從增量看，重點稅源企業是財政收入增收的主力；從增幅看，財政收入增長與重點稅源企業稅收增勢有較大的依存度；從行業看，重點稅源企業引領相關產業稅收增長。但與周邊市（縣）相比，我市重點稅源企業還不多，規模也不大，缺乏年入庫稅收超10億元的“航母”級企業（集團）。

（四）財政體制的影響。由于我市以制造業為主導的經濟結構，共享稅占到工商稅收收入的七成以上，2010年至2012年，我市工商稅收收入中上劃中央收入分別占53.55%、52.04%、50.96%（2012年，剔除稅收收入中的不可比因素，實際占比為53.6%）。分稅制財政體制實行以來，中央集中財力過多，我市入庫工商稅收中有一半以上被中央拿走，省現行體制又加大對增值稅、企業所得稅以及與房地產有關稅種的集中力度，但市（縣）支出責任卻越來越重，財權與事權的不對稱，極大地影響到我市財政運行的可持續性。

三、提高財政收入質量的對策建議

（一）發揮財政政策導向作用，培植壯大稅源經濟

經濟是源，財稅是流，源遠方能流長，只有經濟發展了，經濟質態提高了，才能確保財政收入穩定增長和收入質量穩步提升。財稅工作要堅持以經濟建設為中心，圍繞經濟結構戰略性調整，從本市產業結構的現狀、特點等市情出發，創新財政支持方式，按照“調高、調輕、調優、調強”的思路，從財政政策導向、財政資金帶動以及以及與國家和省財稅、金融、產業政策協調配合等方面，加快構建結構合理、重點突出、富有特色的現代產業體系，促進產業結構優化升級。大力發展先進制造業。推動新材料、新醫藥、節能環保設備、高端裝備制造等優勢產業集群發展壯大，努力使“四大新興產業”成為支撐經濟發展的先導性、支柱性產業。加快改造提升化工、機電、醫藥三大傳統優勢主導產業。推動傳統優勢產業向產業鏈、價值鏈高端攀升，加快形成一批主業突出、核心競爭力強、支撐作用顯著的大企業和行業龍頭企業。加大對中小微企業及民營企業的扶持力度，激發中小微企業和民營企業創業、創新激情，為中小微企業和民營企業提供發展載體和提升空間。提速發展現代服務業。加大現代服務業項目招引力度，促進服務業發展提速、比重提高、結構提升。大力發展第三方專業化服務企業，鼓勵發展科技研發、現代金融、電子商務等新興服務業，促進生產性服務業和先進制造業融合發展。充分發揮沿江區位優勢，實施“以港興市”和“沿江一體化開發”戰略，加快推進跨江融合，積極謀劃實施跨江通道建設，盡早打通融入蘇南交通“瓶頸”。通過實現轉型發展、融合發展、特色發展的新突破，提高我市經濟綜合實力，在不斷完善財稅“造血功能”的基礎上，培植稅源經濟新的增長點和增長極。

（二）科學規范收入征管行為，實現收入質態穩步提升

一是正確處理“取”與“予”的關系。既要做到依法征收、應收盡收，又要涵養稅源、“放水養魚”，決不竭澤而漁。在經濟面臨困難，財政增收壓力大的情況下，更要注重落實好各項財稅優惠政策，扎實推進“營改增”擴圍，針對“營改增”后我市交通運輸物流業稅收征管面臨的新情況，制定《關于支持交通運輸物流業發展的扶持政策》，加大對交通運輸物流企業的扶持力度。嚴格執行小微企業稅收減免政策，認真做好取消部分行政事業性收費等清費減負工作，讓企業切實享受到政策紅利，營造寬松良好的發展環境，助推經濟結構調整升級，為財政增收提供不竭涌泉。

二是正確處理好“量”與“質”的關系。既要實現財政收入穩定增長，又要確保收入質態穩步提高，壯大財政實力。理性看待財政收入增速，科學合理下達財政收入目標任務，強化收入目標管理責任制。創新稅收征管方式、方法和手段，不斷提高征管水平，進一步完善社會綜合治稅機制，不斷優化綜合治稅信息平臺，著力提高綜合治稅信息分析利用效果，扎實開展零散稅收聯合征管工作，確保顆粒歸倉，充分發揮社會綜合治稅和零散稅收聯合征管的拾遺補缺、防“跑”堵“漏”作用。將非稅收入管理與部門預算管理改革、行政事業單位資產管理有機結合起來，規范非稅收入收繳行為。強化激勵機制，突出對收入質量的考核，促進財政收入均衡入庫，實現有質量可持續的財政增長。

（三）合理調整財政管理體制，建立基層財力保障機制

一是完善地方財政收入體系。要認真學習領會深化財稅體制改革的政策、舉措，把握改革的方向，增強工作的主動性、前瞻性和敏銳性，找準工作的著力點和重點，結合地方財政體制運行中出現的新情況、新問題，積極建言獻策，研究提出深化改革的建議，通過深化改革，爭取更多的紅利，為壯大地方財政實力注入新動力。隨著增值稅取代營業稅步伐加快，應合理調整中央與地方收入分享機制，增加共享稅中地方的分成比例，完善有利于地方發展實體經濟的分稅制體制。科學界定地方公共財政預算收入、財政總收入的收入項目和口徑，避免因統計口徑問題造成財政收入的“虛增”。

二是合理調整省對市（縣）財政體制。要搶抓省直管縣綜合改革試點、黃橋強鎮擴權改革試點、促進黃橋老區發展和省調整縣（市）財政體制的機遇，主動作為，爭取省對我市財政體制更多的政策支持。適當降低蘇中欠發達地區增值稅、企業所得稅和涉房涉地稅收省集中比例，適當下放金融保險等企業所得稅，拓展地方稅稅基，提高財政收入總量，調動基層政府發展經濟、做大做強財政收入“蛋糕”的積極性和能動性，不斷提高地方政府的可用財力。

三是調整和完善鄉鎮（街道）、園區財政體制。按照財力與事權相匹配的原則和財力均衡、基本公共服務均等化和公共財政保障的新要求，科學合理劃分市、鄉收入，發揮好財政體制的調控、激勵功能，支持城鄉一體化發展，促進鄉鎮財力做大做強，提升基層保障和發展能力。同時，要充分考慮本市先進區域支持落后區域的財政政策，實現先進扶持落后，工業反哺農業，城市支持農村。發揮激勵導向作用，改變考核思路，建立科學合理的考核激勵機制，把對財政工作考核的關注點轉到財政收入質量上來，轉到收支平衡上來，轉到政府債務的管控上來，轉到基本財力保障能力上來，不斷增強財政收入可持續發展能力，使財政收入與經濟社會發展良性互動。