加強對預算全口徑全過程審查監督研究

作為“國家賬本”，政府預算反映國家戰略、規劃、政策，反映政府的職責、活動范圍和方向。審查批準預算、決算和監督預算執行，是憲法、監督法等法律賦予地方各級人大及其常委會的重要職權。新修訂的《中華人民共和國預算法》及《**省預算審查監督條例》建立健全了全面規范、公開透明的預算制度，在加強預算審查監督工作方面，賦予人大更多的職責和任務。特別是今年3月份中央辦公廳《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》的出臺，進一步提高了人大對政府預算全口徑全過程審查監督的要求。****群島新區建設以來，隨著一些列國家戰略的落地實施，我市的經濟總量增長較快，與此同時，財政收入和支出也顯著增加，預算審查監督的新情況、新問題不斷涌現。在以往的工作實踐中，我市人大在預算審查監督方面也積累了一些經驗，同時也發現了需要改進完善的地方，以使我市人大全口徑全過程預算審查監督能夠與時俱進，促進我市經濟高質量發展。

一、我市預算全口徑全過程審查監督實踐情況

本級人大主要是認真落實國家預算法和省預算審查監督條例的相關規定，既重視預算的編制，又重視預算的執行，扎實做好預算全口徑全過程審查監督。近兩年著重加強了以下幾個方面的工作：

（一）加強預算審查監督制度建設

**年以來，為進一步加強和規范我市的預算審查監督工作，我們在深入調研的基礎上，制定了《**市預算審查監督實施辦法》和《**

市人大財經委預算審查監督操作規程》，今年6月和8月分別經市人大常委會會議和常委會主任會議審議通過并開始實施。這一實施辦法和操作規程，根據中辦關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的文件精神，以及預算法和省條例的規定，進一步細化了預算審查監督的主體、重點內容、時間節點及工作程序等,明確各方職責,厘清權限。預算審查監督實施辦法和操作規程的出臺，一方面將使我市預算審查監督工作可遵循、可操作,提高人大預算審查監督工作規范性和有效性；另一方面，也便于人大代表、社會各界對我們人大常委會、財經委的監督工作進行監督，提高人大監督工作的透明度，使人大預算審查監督水平進一步提升。

（二）抓住關鍵環節實施審查監督

市人大常委會提前兩個月左右時間將市人代會召開的時間節點通知財政部門，要求財政部門在市人代會召開前一個月將預算草案報市人大常委會進行預審，并按省條例規定，提供六個方面的相關材料，要求支出按功能分類細化到項、基本支出按經濟分類細化到款，部門專項和政府性專項單獨列表反映，并提供細化說明。加大財政專項資金績效監督力度，委托第三方機構開展專項資金績效評價，要求中介機構要客觀、公正地反映項目所取得的實際績效，發現并分析項目實施管理、資金使用管理等方面存在的問題及原因，對提高財政資金使用效益提出相應的改進意見和建議，推動預算績效管理、提高財政資金使用效益、優化資源配置。

（三）深化完善部門預算審查監督

**年我們重點加強了部門預算審查監督工作。一是在審查范圍上實現部門預算審查全覆蓋。除涉密單位外，全市204家單位全部提交市人代會接受審查，實現了部門預算審查監督全覆蓋。在全覆蓋的同時，堅持突出重點原則，選擇15家部門、單位進行重點審查，并在大會期間由市人大代表對2家重點單位以會議形式進行專題審查。二是在審查監督方式上，采取專委會對口審查，咨詢專家專業審查和人代會期間代表專題審查相結合。對專委會對口審查和咨詢專家專業審查，在原來的基礎上，進一步深化完善，制定具體審查方案，明確審查重點內容和工作要求，形成書面審查意見反饋財政部門及預算單位，并要求財政部門及預算單位書面反饋研究處理情況。人代會期間的專題審查，由人大財經委主持，組織大會預算審查小組成員和各代表團推薦的市人大代表，以面對面提問的方式對部門預算進行專題審查，體現了人大監督的民主性、公開性和程序性；同時，使代表提出的問題更具有針對性，意見建議富有建設性。三是在預算審查監督的方法上，突出重點，講求實效。對政府部門預算的審查，人大常委會確定2家單位作為審查重點，從預算、執行到決算進行全過程的審查監督；對專項資金，重大項目資金的使用，加強審查監督，突出績效管理，結合審計工作的專項審計或專項審計調查，開展績效評價。選擇一個專項資金，其使用情況委托中介機構進行績效評估，并進行審議，促進財政資金使用更規范、更有效。

（四）借力審計預算審查監督

政府審計部門依法對預算執行進行審計監督。市人大常委會對年度審計計劃提出建議，明確審計重點，要求審計部門向市人大常委會匯報的同級審計查出的問題,分部門列出清單，會同人大財經委、市監察委、市財政局召開專門會議，對應整改的問題進行集體交辦。為使審計查出問題的整改工作落到實處，市人大常委會組織人大財經委委員、人大代表和財政、審計、監察等部門的相關人員進行專項督查，聽匯報、查資料、促整改。把政府投資項目、財政專項資金使用及重大政策落實情況作為重點監督內容。市人大常委會每年聽取市政府關于審計整改情況的匯報，推動整改工作有效實施，問題整改率逐年提升。

（五）有效發揮人大代表和財經咨詢專家作用

人大財經委、財經工委人員少，日常工作忙，為解決專業人員缺乏和力量不足的矛盾，市人大常委會選聘一批專業人員，成立財政經濟咨詢專家組，為人大預算監督提供智力支持和工作保障。專家組成員專業覆蓋財政、稅務、審計、經濟、金融等，具有相關專業類別的中級以上專業技術職稱，熟悉計劃和預算有關業務及經濟工作。在實際預算審查監督工作中，通過組織人大代表和財經咨詢專家參加預算審查活動以及調研、考察和檢查等多種形式，積極發揮人大代表和咨詢專家作用，增強了預算審查監督效果。

二、對預算全口徑全過程審查監督中存在的問題

盡管我市人大在預算全口徑全過程審查監督工作中取得了一定的成效，但與中央對于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的要求還有不足之處，在推進預算全口徑全過程審查監督工作中也存在著一些矛盾和問題。主要是：

（一）思想認識還不夠到位

建立人大對政府預算全口徑、全過程審查監督機制是民主法治領域改革的一項重點任務，目前還處于改革完善的探索階段。在實際工作中發現，主要有三種思想認識問題影響人大預算審查監督的深入開展。一是“不想監督”。工作滿足于完成規定動作、落實法定程序層面，改革創新意識不強，也擔心如果把握不好導致各方面不滿意。二是“不便監督”。錯誤地認為，政府工作比較繁忙，監督如果安排太多、力度太大，是給政府添麻煩。三是“不能監督”。當前人員力量不足、方法手段不硬，加之新問題、新矛盾較多，感覺力

不從心，有畏難情緒。這些思想或多或少的存在各級人大預算審查監督工作，在一定程度上影響著預算審查監督實效。

（二）審查監督的廣度深度和方式方法還有待拓展

當前人大對預算審查監督的內容仍主要集中在預算報告和草案、預算調整、審計查出問題及整改等方面，對于重點支出和重大投資項目、部門預算、轉移支付、支出績效、政府債務、財政專項資金支出第三方績效評價等方面的監督仍存在一些尚需拓展的領域和空間，對于重大財政體制的確定和調整、影響區域經濟社會發展和民生改善的重要財稅政策監督也亟待加強。同時，人大對預算審查監督的方式方法主要停留在會議審查、審議和調研等層面，法律規定的特定問題調查、專題詢問和質詢等監督形式運用不夠，實際工作中還存在重程序性審查、輕實質性審查，重合規性審查、輕合理性審查等問題，制約了審查監督的效果。

（三）預算審查監督的剛性約束不足

新預算法、省預算審查監督條例實施以來，我市人大及其常委會通過開展政府預算審查監督作出的決議、提出的審查和審議意見，對于推動政府預算改革、加強預算管理發揮了積極作用。但在抓預算決議、審查和審議意見落實方面，雖然要求政府及其部門按時反饋辦理情況，但缺乏嚴格的跟蹤問效，特別對落實不力、人大代表和常委會組成人員不滿意的，缺乏相應的問責機制，致使人大預算審查監督

剛性約束不足，權威性、嚴肅性有待進一步提高。

（四）預算審查監督力量相對薄弱

隨著財稅改革和現代預算制度建設的全面推進，人大預算審查監督的任務越來越重，特別是人大預算聯網監督工作的開展，我市各級人大從事預算審查監督的人員力量不足的短板更加明顯。目前，市級人大常委會預算審查監督工作機構只有5人，縣（區）人大常委會預算審查監督工作機構只有3

至4人（包括兼職人員），加之工作人員整體專業素養還不夠高，難以適應新時代新形勢下加強人大預算審查監督工作的需要。

三、加強對預算全口徑全過程審查監督的意見建議

審查批準預算、決算和監督預算執行是憲法和預算法、監督法等法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。下一步，要進一步加強人大對預算全口徑全過程審查監督，深入貫徹落實中央關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，增強預算審查監督的針對性、實效性。

（一）統一思想認識，增強監督的使命感和責任感

加強人大對預算全口徑全過程審查監督，必須統一思想認識。一要提高政治站位。深入學習領會新時代黨中央對人大預算審查監督工作提出的新定位、新要求、新舉措，認真落實市委有關預算審查監督方面的工作安排，使預算更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和省委、市委的決策部署，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，更好地發揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。二要樹立正確的監督理念，創新監督方式。按照“敢于監督、善于監督、實施精準監督”的要求，著眼于促進依法行政，正確處理支持與監督的關系，寓支持于監督、寓監督于發展。把求真務實貫穿于監督工作始終，摸實情、出實招、解決實際問題，維護人大監督的法律權威。三要提升履職能力。深入開展“思想大解放行動大擔當”專題活動，加強干部隊伍思想作風建設；聚焦補充在實施監督認識方面的短板問題，切實提高干部隊伍的思想政治素質和業務能力。

（二）強化制度執行，積極穩妥地推進辦法實施

《**市預算審查監督實施辦法》明確了市人大常委會、財經委、其他專門委員會及相關工作委員會各自的職責；規定了人大開展預算審查監督的工作機制和方式方法；規定了政府及相關主管部門在預算編制、報告重大事項、報送資料時間、參會要求、落實常委會審議意見、執行常委會決議決定等方面的做法和要求；規范了預算草案初步審查、預算執行監督及預算調整和決算審查與批準的時間安排。《

**市人大財經委預算審查監督操作規程》對上述實施辦法中人大財經委在預算審查監督中“規定時間內的規定動作”作了進一步細化明確。下一步，要在貫徹落實上述實施辦法和操作規程過程中，不斷健全完善人大對政府預算全口徑全過程審查監督機制，落實好市委決策部署，保障黨的路線方針政策在工作中得到全面貫徹和有效執行，推動政府依法行政、依法理財，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

（三）突出重點，增強預算審查監督的針對性與實效性

1.加強重點支出與重大投資項目的審查監督。圍繞推動政府健全完善重點支出與重大投資項目的決策機制，提前介入預算編制。每年在政府預算草案編制前，財經委、財經工委要組織意見建議，促進政府合理確定重點支出與重大投資項目預算。在預初審環節，要逐步建立專題審議制度，每年選取1至2項重點支出進行重點審議。嚴格預算執行約束，預算執行中涉及預算調整事項的，政府應當依法編制預算調整方案，報本級人大常委會審查批準。探索建立重點支出和重大投資項目預期績效目標、績效評價結果的報告隨預算報本級人代會或常委會會議審議制度，推動政府全面實施績效管理，強化績效導向。

2.加強政府債務的審查監督。根據政府債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標，結合債務資金安排使用和償還計劃，評價政府舉債規模的合理性，按照法定程序，審查批準當年政府新增債務規模。重點審查地方政府債務納入預算管理的情況，要求有關政府債務的預算草案、預算調整方案要完整細化，全面反映本級政府年度新增債務的規模、結構、使用情況，確保新增政府債務有償還計劃和穩定的償債資金來源、債務資金使用依法合規。加大防范化解政府債務風險的監督力度，推動高風險地區完善存量債務化解方案和應急處置預案，積極穩妥化解累積的債務風險。高度重視隱性債務問題，督促政府及其有關部門嚴格監控政府融資平臺公司、相關國有企事業單位、PPP項目及政府引導基金等融資行為。

3.進一步加強部門預算的審查監督。在現有的部門預算審查監督方式方法的基礎上，要不斷學習外地優秀實踐經驗，繼續加大預算審查力度。在“一個部門一本預算”模式下，每年選取部分重點部門及所屬單位開展審查活動，促進部門預算的規范化、標準化、科學化。人大及其常委會要進一步建立健全對本級部門預算執行情況的經常性監督機制，完善部門預算執行情況監督預警機制，督促政府及其部門嚴格按批準的預算安排支出。同時加強對部門預算支出績效的監督，督促財政及相關部門建立完整的預算支出績效評價體系和考核機制。審計部門要將本級經重點審查的單位部門預算執行和支出績效作為本級預算執行審計和領導干部經濟責任審計的重要內容，加強審計監督。

4.加強重大財稅政策的審查監督。要逐步建立重大財稅政策出臺前的報告制度。對于事關本級行政區域內經濟社會發展全局、涉及群眾切身利益的重大財稅政策，各級政府在政策出臺前應當向本級人大常委會作專項工作報告。財經委、財經工委要加強調查研究，對擬出臺重大財稅政策提出初步審查意見。對常委會提出的審議意見，政府及其有關部門要及時研究處理并反饋。因新出臺政策需要進行預算調整的，政府應當依法編制預算調整方案，按規定程序報本級人大常委會審查批準。

（四）創新方式方法，拓展預算審查監督深度廣度

1.探索就重大事項或特定問題組織調查和質詢。根據預算法，各級人大和縣級以上各級人大常委會可以就預決算中的重大事項或特定問題組織調查，調查工作開展前應向本級黨委請示報告。經人大常委會主任會議批準，人大財經委、常委會財經工委等工作機構可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金使用等進行調查，政府有關部門和單位應當積極協助、配合。各級人民代表大會和縣級以上各級人大常委會舉行會議時，人民代表大會代表或者常委會組成人員，依照法律規定程序可以就預決算中的有關問題提出質詢，受質詢的有關政府或者財政部門必須及時給予答復。

2.完善落實人大及其常委會有關預決算決議的工作機制。在要求政府及其部門及時處理和反饋的基礎上，進一步加大跟蹤問效力度，通過聽取報告、開展專題調研、組織代表考察等形式，推動政府及其有關部門積極落實本級人民代表大會及其常委會有關預決算的決議。財經委、財經工委要組織聽取財政等部門落實預算決算決議的工作安排情況通報，并將有關情況發送本級人大代表。探索建立預決算決議落實情況滿意度測評和問責機制，增強人大預算審查監督效果。

3.更好地發揮人大專門委員會、人大代表和社會各界的監督作用。人大有關專門委員會可以結合開展執法檢查、聽取專項工作報告等，對相關領域部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目、有關專項資金和政策等開展調查研究，更好地發揮人大專門委員會的專業特點和優勢。注重發揮人大代表的主體作用，不斷完善人大代表在預算審查監督參與方式。同時，通過預算編制時組織聽取社會各界意見，充分發揮社會各界的監督作用，不斷提高預算審查監督工作水平。

4.強化預算審查監督的技術支撐。要加快推進預算聯網監督工作，建立人大預算聯網監督信息平臺，通過與政府財政、審計、人社、國資、稅務、統計、人民銀行國庫等有關部門單位的信息互通共享，及時掌握總預算及本級預算、重點支出和重大投資項目、部門預算、轉移支付、政府債務管理等方面情況，逐步實現預算審查監督的信息化和網絡化，提升審查監督的時效性。

（五）壯大預算審查監督力量，強化審查監督能力建設

1.加強預算審查監督機構建設，增加人員編制。隨著對人大預算審查監督工作要求的不斷提高，人大財經工委在面對面廣量大、政策要求高、時間要求緊的預算審查監督工作，審查力量顯得捉襟見肘。建議貫徹落實黨的十九屆三中全會關于“加強人大對預算決算、國有資產管理等是監督職能”的要求，切實加強機構隊伍建設，進一步健全財經工委內設機構，適當增加人員編制，加大干部交流和培養力度。

2.借助外力，增加預算審查監督力量。一是完善與審計的工作協調配合機制。各級審計機關在研究提出下一年度審計監督重點內容和重點項目時，應當征求本級人大常委會預算工委等工作機構的意見建議，形成監督合力。同時，要求各級審計機關應當加強對專項資金績效和政策執行的審計監督，并在向本級人大常委會報告年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大開展支出預算和政策審查監督提供支持。通過完善與審計的工作協調機制，充分利用審計成果，推動預算改革，維護財經秩序。二是借力第三方中介機構。根據預算審查監督工作需要，可以引入第三方社會中介專業機構為人大預算審查監督工作提供服務（如開展財政專項資金績效評價），通過借助外力提高人大預算審查監督的專業化水平，壯大人大預算審查監督力量。

3.加強學習培訓，提高預算審查監督能力。要經常性的組織人大預算審查監督知識和能力培訓，培訓的知識內容體系應包括：熟悉預算審查體系，清楚預算內容和要求，如何發現全口徑預算中存在的問題，怎么提出有針對性的審查意見等。財經工委工作人員在日常工作中也要認真學習監督法、預算法、審計法和省預算監督條例、審計條例等法律法規，熟記重要法規條文，實際工作中國熟練運用。通過上述培訓交流和加強日常學習等方式，持續推進人大預算審查監督能力建設。