第一篇：地方人大對政府全口徑預決算審查監督淺見

地方人大對政府全口徑預決算審查監督淺見

地方人大對政府全口徑預決算審查監督淺見

黨的十八大報告明確指出:支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。全國人大常委會委員、預算工作委員會副主任姚勝在十二屆全國人大一次會議期間回答瞭望周刊社記者提問時說：“我們國家的人大在預算審查監督方面發揮作用，主要是通過三個途徑來進行：一是決定預算，二是監督預算的執行，三是規范預算的管理。”湖南省人大常委會2013年工作計劃中提出：加強對政府全口徑預算決算的全過程審查和監督。這就對各級人大如何看緊政府“錢袋子”的預算決算審查監督工作提出了更高的要求。那么，全口徑預決算的含義和主要內容是什么？推進全口徑預決算目前還存在哪些困難和問題？地方人大如何開展對政府全口徑預決算的審查和監督？這些都是我們需要認真思考、著力研究、深入探討和妥善解決的問題。本文試圖從地方人大及其常委會如何開展和加強對政府全口徑預算決算的審查監督工作進行一些初步探討，提出一些粗淺見解。

一、全口徑預決算的含義及主要內容

關于全口徑預決算管理的概念及審查和監督要求，早在2003年10月中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第21條中就提出“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”。此后,國務院在《關于2005年深化經濟體制改革的意見》中進一步提出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理。”去年，黨的十八大報告再次對各級人大及其常委會加強對政府全口徑預算決算的審查審批和監督提出了更高更明確的要求。

其實，所謂全口徑預算管理是我國財政預算管理體制改革實踐過程中出現的特有名詞，其產生與我國預算外、制度外政府收支的存在與發展是分不開的。為規范預算外、制度外政府收支而實施的一系列制度變革，反映了我國全口徑預算管理改革的進程。政府預算改革應使“預算外財政專戶”管理正式進入到法制性預算內管理，深化“收支兩條線”的資金管理手段、實行國庫集中收付，形成完整地接受各級人大的審批和監督的政府財政預算體系，把原本介于法定預算與預算外之間的模糊管理、模糊稱呼的預算外財政專戶正式納入預算內管理。如此說來，全口徑預算管理的范圍不僅包括原來預算內資金和預算外資金的監管，還包括政府性債務和或有負債的監管，所有財政收入支出全部變為實際上的預算內管理。

因此，簡而言之，全口徑預決算的含義就是要對全部政府性收入支出，實行統一、完整、全面、規范的預算決算管理。即凡是憑借政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應納入政府預算決算管理。從而實現預算作為政府層面內部控制與人大層面外部控制的管理工具，最終使得以財政部門為財務具體執行部門的政府整體能夠對人大負責，進而確保整個政府活動是對人民群眾負責的。全部公共收支，包括政府為履行公共職能直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支，與預算原則中全面性、綜合性原則的要求相一致，是保證預算透明和可問責的基礎。換言之，所有政府性收支都要納入預算管理，在政府預算之外，不允許政府及其各個部門有任何收支活動。

審查審批和監督政府財政全口徑預決算，是人大監督職權的應履之責。對政府全口徑預決算的審查和監督，意味著政府的全部收入和支出都要納入人大的監管視野。我國政府目前預算體系屬于復式預算體系，不僅是公共財政預算，還包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算共有四個方面的預算。公共預算體系已經比較完備，其他三個預算基本框架也搭起來了，但仍需要進一步細化、完善。這四個預算的收支嚴格地說都是財政性資金，理應把所有政府資金納入到預算管理體系中。其中：公共預算是人們比較熟知的公共財政收支安排。其收入來源大都來自稅收，還有部分是非稅收入，支出主要用于政府提供的公共產品和服務，包括教育、醫療衛生、住房保障、農林水事務、國防、公共安全等；政府性基金預算收入屬于非稅收入，包括國有土地出讓金收入、基本建設基金、地方教育附加等，支出特點是專款專用，用于社會發展和改善民生，如教育、城市建設、文化事業發展等；國有資本經營預算的收入來源，主要是按照相關規定和比例向國有企業收取的國有資本收益，主要用于國有經濟和產業結構調整、改革重組、重大技術創新等；作為社會保障預算的重要內容之一，社會保險基金預算包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內容。以上這四大預算各有重點、有分工，相對獨立又相互銜接。比如，從政府性基金的土地出讓凈收益中，分別計提10%用于教育和農田水利建設；公共預算和社會保險基金預算都有社會保障的內容，但按照規定，社會保險基金不能用于平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金。但現實中，全口徑預決算管理還應包括：地方政府債務收支；預算與決算口徑的統一；還要解決仍然存在的以撥作支、將財政資金撥入政府管理的企業單位后再行安排使用等方式將預算內管理資金轉入預算外管理的情況等等。

總而言之，全口徑預算決算管理體系不是僅僅依靠一套涵蓋所有政府收支項目的預算報表體系就能夠實現的，還要推進預算的編制、審查審批、執行、監督的各個階段的規范化、法制化，包括預算法律制度規范、預算會計體系、預算權配置、預算管理的范圍、預算管理模式及預算報告體系等要素在內的系統工程。既要立足我國國情，有針對性地解決我國轉軌背景下突出的預算管理問題；同時還應具有充分的前瞻性和適應性，能夠滿足未來長期經濟社會發展對預算管理的要求，應當是具有中國特色的全口徑預算決算管理制度。

二、推進全口徑預決算存在的主要困難和問題

推進全口徑預決算管理從概念的提出到現在雖然已有十年時間，但是要建立一整套符合我國實際具有中國特色的全口徑預決算管理的制度體系還存在許多困難和問題。主要表現在以下幾個方面：

第一，思想認識有待進一步提高。如何真正做到看緊政府的“錢袋子”，使人大對政府的全口徑預決算審查審批和監督工作從程序走向實質，首先要解決的就是提高思想認識問題。目前在關于人大及其常委會對政府的全口徑預決算審查監督工作的思想認識上還存在一些錯誤的思想認識：一是“隔靴搔癢”論。認為人大及其常委會對政府的全口徑預決算審查監督工作既沒有足夠的人員和技術力量及時全面準確的掌握政府全口徑預決算全部全過程的實際情況，也沒有有效的辦法措施實施全方位的實質性的審查監督，也就實際上影響了人大及其常委會審批權否決權的有效行使。因此，有人說，人大及其常委會對政府的全口徑預決算審查監督有如“隔靴搔癢”——不能到位。二是“多此一舉”論。認為政府的全口徑預決算編制工作業已經過幾上幾下的反復協商，而且經過財政部門會議、政府常務會議、黨委財經領導小組甚至黨委常委會議反復研究才確定下來的方案，再到人大及其常委會來還要進行認真細致深入的審查監督就顯得“多此一舉”了。三是“橡皮圖章”論。認為人大及其常委會對政府全口徑預決算審查審批和監督只不過是“橡皮圖章”式的形式而已，走走程序、走走過場就行了，不需要那么認真、那么細致、那么深入。所以在人大及其常委會會議分組審議財政部門的預算報告時有的泛泛而談，有的發發牢騷，有的顧左右而言他，有的三緘其口沉默不語，有的甚至借故不到會不開會，很難很少聽到有針對性的在認真調查研究基礎上深思熟慮有遠見卓識的建設性審議意見。

第二，法律法規有待進一步完善。一是有關全口徑預決算的法律法規體系有待進一步健全完善。雖然我國已相繼頒布了包括《憲法》、《預算法》、《監督法》在內的以及與人大及其常委會預算審查監督相關的一系列法律法規，但是體系還不夠完善，而且有些已不合時宜亟需及時修訂完善。二是現有法律法規大多比較原則。盡管我國憲法和有關法律法規對各級人大及其常委會審查監督預算作出了規定，但大多比較原則。比如說，《預算法》規定的對預算草案的主要內容進行初步審查，這其中的“主要內容”該如何界定？其實，財政預算的每筆資金都很重要，哪怕涉及到一筆很小的數目，都可能成為全社會的人民群眾和人大代表爭議的熱點，很難有輕重之分。再比如，《預算法》第五十三條規定：“預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。”換句話說，只要不影響預算平衡，都不算“預算調整”。這樣就出現了法律上的漏洞，地方政府可在不違反預算法的前提下，人為地壓低預算數，提高執行數，將超收部分資金用于安排支出無需經過法律程序，造成了政府財政活動的隨意性，從而使預算法中預算調整的審批程序流于形式。三是現行有關法律責任不明確、處罰力度不夠，也是導致預算監督乏力的一個重要原因。對于行政機關違反預算法律的行為，《預算法》在法律責任一章僅列舉了3項，主要是針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定，對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。對于僅有的3類行為，其責任承擔也僅限于行政責任，沒有經濟賠償和刑事責任的規定。《監督法》也沒有對此作出具體的規定。法律責任的規定不完善，不利于對違法者追究其應有的責任，從而降低了人大預算監督的權威。

第三，預算編制的完整性科學性有待進一步增強。由于現行預算制度體系和傳統預算管理模式束縛等方面還存在諸多問題，這在一定程度上影響甚至阻礙了全口徑預算決算的審查監督具體實施。從預算編制的時間來看，雖然《預算法》規定財政部門應當在人民代表大會舉行前一個月將預算草案的主要內容及其它有關材料提交人大及其常委會有關機構進行初審，但由于財政部門的編制時間不充裕，所以向同級人大報送預算草案的時間也比較滯后。至于部門預算草案，也大都是在人民代表大會之后才著手編制，沒能及時提交人大審查。從預算編制的科學性來看，主要是相當粗糙。預算報表所列的科目級次太少，一般只列到“類”、“款”一級，很少有“項”、“目”的具體內容，而且極少有收支明細表和預算項目的編制說明。從預算編制的完整性來看，目前政府預算體系，預算管理的完整性、統一性還很不夠，納入預算管理資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到“橫向到邊縱向到底”的全口徑預算，比較突出問題諸如土地出讓金、社會保障資金、國有資本經營收入及其他政府性基金收入，還基本上沒有全部納入綜合預算中來，不能完整準確全面地反映政府財務信息，沒有形成真正意義上的全口徑預算決算管理。許多地方政府財政部門每年提交到同級人大的預算草案，也主要是以文字報告代替預算會計明細報表及說明文書，只報告大類收支總額。類似的預算草案，削弱了報告預算的功效。既看不出每一筆收入的具體來源，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理合法。

第四，人大預決算審查監督的力量有待進一步加強。從初步審查情況來看，《預算法》規定，地方各級預算草案應提交同級人大及其常委會有關機構或人大常委會進行初步審查。由于預算草案涉及到許多專業性數據，要對其進行一定深度的分析審查，必須由相應的專業人員承擔。然而，無論是人民代表大會財經委員會，還是人大常委會預算工作委員會，以及各級人大常委會，都非常缺少這方面的專業人員，僅靠現有工作機構人員以及常委會組成人員難以勝任預算審查這一專業性很強工作量龐大的工作，這就使得初審失去了作為人大及其常委會審查批準前置程序的應有作用。從人大會議審查情況來看，人大代表往往在大會召開時才拿到預算報告。在會期短、議程多、任務重的情況下，人大代表難以對預算報告進行全面、具體、細致、深入的審查，結果只是履行表決程序。

第五，預決算透明度有待進一步加大。目前，地方人民代表大會期間提交給人大代表審查的預算草案只是分大類、按功能羅列的預算收支總額，基本沒有部門預算，更談不上全口徑預決算，甚至就只有以財政局長名義的文字報告。有人戲稱為“外行看不懂，內行說不清”的天書式的財政預決算報告，就連一些經濟學者和財經工作人員也不明所以，人大代表就象讀天書一樣，更是根本無法對各部門具體的財政收支計劃以及財政收支背后的政府行為，進行深入的了解和審查。因而這些“看不懂”的預算報告,總是能順利過關。所以形成了“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”的狀況。雖然廣大人民群眾作為政府預算收入的承擔者，有權知道和監督上繳收入的使用情況，但由于不能了解自己所在轄區域人民代表大會審批的預算情況，對自己繳納的稅費具體怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而無法進行監督。

三、地方人大開展對政府全口徑預決算審查和監督的建議

加強地方人大對政府的全口徑預算決算審查監督，對于貫徹落實好黨的十八大精神，堅持科學發展觀，確保經濟社會可持續發展，全面建成小康社會，具有非常重大的意義。那么，地方人大及其常委會如何依法履行人大審查審批和監督預決算職責，如何做好地方人大加強全口徑預算決算審查監督工作，筆者提出如下建議意見。

第一，進一步深化思想認識。思想是行動的先導，思想認識到位了，行動就能不偏不倚直達目標。為了保證財政資金管好用好，取之于民，用之于民，加強地方人大對政府全口徑預算決算的審查監督工作十分必要，簡單的說，一是黨委有要求，二是人大有職責，三是政府有需要，四是人民有期待。黨中央早有十六屆三中全會上就提出了人大對同級政府全口徑預算監督的要求，去年十八大報告再次強調支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。可見黨委對人大的法律監督和工作監督要求是十分明確的。我國的憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一個非常重要的職責就是審查監督財政預算。而我國政府的重要特征之一就是由人大產生、對人大負責、自覺接受人大監督，政府的行政（當然包括財政預決算）本身就需要自覺接受人大的監督。我國人民代表大會及其常委會是人民行使國家權力的機關。人民對人大及其常委會依法監督政府財政預算寄予了極大的期望。因此，地方人大及其常委會必須強化監督意識，改進和完善監督方式和監督機制，使對政府全口徑預算決算的審查監督由程序性向實質性轉變，不斷提高監督實效。

第二，建立和完善全口徑預決算審查監督制度體系。制度是全口徑預算決算審查和監督的保障。首先是要加大力度向全國人民代表大會及其常委會建議，按照推進全口徑預算管理制度建設的要求，加快修訂完善《預算法》（包括《監督法》、《會計法》、《審計法》）以及相關法律的進展。同時，地方人大及其常委會還要依據法律結合本地區實際加強地方相關配套的法規、規章和制度體系建設。二是要建立和完善政府在行政層面對所有政府收支進行全口徑管理制度和與之對應的地方各級人民代表大會及其常委會在法律層面對同級政府（及所轄行政區域）的所有收支進行全口徑全過程審查和監督制度。從而建立和完善從政府及其財政部門的全口徑預決算方案和執行到人大及其常委會對同級政府全口徑預決算全方位全過程審查和監督的無縫銜接制度體系。真正做到全口徑預算決算管理有法可依，有章可循，編制有據，審查到位，審批有效，執行有力，監督有效，運行協調。三是督促政府及其財政部門在法定時限內提交預算決算草案，將全部政府收入和支出都納入預算管理，使政府預算管理覆蓋到政府全部公共服務活動，做到橫向到邊（全口徑）縱向到底（全過程），提高政府財政預決算編制的完整性科學性。

第三，加強人大預決算審查監督的人才隊伍建設。為保障全口徑預算決算監督的順利開展，加強全口徑預算決算審查監督的人才隊伍建設和知識能力培訓極為重要。首先要建立和加強人大及其常委會的預算審查監督工作機構。預算審查監督工作機構是人大及其常委會履行對政府全口徑預決算審查審批監督職責的載體和依托，不僅承擔全口徑預決算的具體初步審查和日常監督工作，還要為人大的專門委員會、人大常委會、人民代表大會提供初步審查材料情況和意見，甚至還要承擔人大代表和人大常委會組成人員全口徑預決算審查監督相關知識培訓的任務。二是要建設一支思想政治素質好、業務水平高、履職能力強的人大預決算審查監督工作人員隊伍。要增加編制，選調專業人才，充實工作人員隊伍。三是要加大培訓力度。適時舉辦人大代表和人大常委會組成人員培訓班，舉辦人大及其常委會預算審查監督專門委員會和工作機構工作人員培訓班。在培訓中，堅持以把握全口徑預算決算審查監督基本知識為基礎，以提高全口徑預算決算審查監督履職能力為重點。通過培訓和培訓后大家在實踐中的學習和努力，不斷提高自身進行全口徑預算決算審查和監督的本領。

第四，建立借助體制內外雙重審計的監督制度。好風憑借力，地方人大及其常委會要借助政府審計機關和社會審計機構的審計監督力量來加大人大對政府全口徑預決算審查監督的力度。一是要堅持審計機關（政府體制內）預算執行審計情況向人大常委會報告制度，按照正在修訂的預算法規定建立決算審計制度，并使審計內容與人大及其常委會審查監督的內容和要求對接，為人大及其常委會的審查和監督提供更多的、切實的依據。二是鑒于人大審查監督力量薄弱的現實狀況，還有必要借助社會審計機構（政府體制外）的力量參與對政府全口徑預決算審查監督有關具體工作，如參與“同級審”、政府重大投資項目等。三是在充分發揮政府審計機關和社會審計機構監督作用的同時，地方人大常委會必要時可建立全口徑預算決算審查監督咨詢專家庫，切實提高預算決算審查監督實效。

第五，注重熱點難點重點預算監督。一是要建立政府重大投資及項目人大審議決定制度，人大要通過規范重大事項決定權，明確人大及其常委會審議決定重大項目的資金額度、資金來源、項目選址等權限和程序，廣開言路，多方聽取意見，必要時可以組織專題詢問和辯論，以規范政府行為，用好有限的財力，避免行政沖動，盲目決策、盲目投資，推進民主政府、法治政府建設。二是人大要通過視察、調研、專題詢問等形式，了解重大項目的建設、資金使用等情況，適時提出有針對性、可操作性的意見和建議，促進重大項目順利進行，發揮應有的作用。三是要注重當地熱點難點重點預算事項的監督，特別是政府的重大投資項目占財政收入的比重比較大，如果把重大項目管好了，就管住了大半的財政資金。同時，也加強了對政府工作的監督，規范和調整政府的施政行為、執政導向，確保經濟社會科學發展、協調發展和可持續發展。

第六，建立公開透明的陽光預決算審查監督機制。將政府的預決算公開透明本身就是最好的公眾監督形式。因此，人大要建立對政府全口徑預算決算審查監督的公開平臺，設置專門的網站欄目，適時公開財政預算決算和審計報告，包括一級科目、二級科目、部門預算、以及公眾關注的“三公”經費等，要將完整的政府預算決算信息置于公眾的監督之下。財政收入取之于民，用之于民。政府怎么花錢要對人民有個交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白，不斷擴大公眾的有效參與，有利于對行政權力進行有效的監督，有利于增強預算決算的透明度和剛性約束，從而大大增強政府的權威和公信力。

第二篇：關于推進全口徑預決算審查監督的思考與建議

關于推進全口徑預決算審查監督的思考與建議

預算作為貼著價格標簽的政府工作計劃，是人大監督政府的重要抓手，也是人大為公眾看好“錢袋子”，對人民群眾負責的重要實現形式。黨的十八大提出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，新修改的預算法對預決算的審查監督從實體和程序上都提出了明確規范。

從當前的總體實踐情況來看，各級人大對預決算的審查監督還處在由程序性監督向實質性監督、由部分監督向全口徑監督轉型的初步階段。要實現這一轉型，貫徹落實好中央對加強全口徑預決算審查監督決策部署及新預算法的要求，不僅需要強化自身的能力，而且需要同政府預算管理能力的提升相合拍，把握好方法和節奏，穩步有序推進。

一、把握新預算法對全口徑預決算審查監督的要求

新預算法在以下幾個方面對預算管理和監督提出了新的要求：一是完善政府預算體系，積極推進預算公開；二是建立跨預算平衡機制；三是清理規范重點支出掛鉤機制；四是完善財政轉移支付；五是加強預算執行管理，提高預算執行績效；六是完善政府性債務管理體系；七是建立權責發生制的財務報告制度；八是全面規范稅收優惠政策。

新預算法為加強人大審查監督提供了有利條件，如提供了更多、更透明的信息。另一方面，對人大預決算審查監督提出了更高的要求。如預算審查的重點由平衡、赤字規模向支出預算和政策拓展，就要對支出預算的背景情況有更多的了解。中期預算規劃可以使人大看到現有政策對今后預算的影響，對批準預算提供了更多信息，但中期預算規劃與預算如何銜接、如何約束？政府提供權責發生制的財務報告后，需要人大審查，這也為人大審查預算提供了更多信息等等。但如何運用好這些信息，做好預算審查工作，是人大面臨的新課題。

二、提升人大的審查監督能力

1、強化審查監督的專門力量。預算管理將越來越專門化，技術性會加強。因此，人大應當著力提升自身的審查監督能力。當前，上海各區縣人大設立專門預算工委的不多，預算審查監督專業人員力量嚴重不足，應按照新形勢的要求，推動各區縣人大統一設立單獨的預算工委，并充實其人員和力量。

2、加強人大自身的內部整合。在人大內部，應形成整體合力。人大的各個工作機構應當根據各自的分工，加強內部統籌協調，把“議事”和“議財”結合起來，共同做好預算審查監督工作。比如，2013年，北京市人大常委會聽取和審議市政府關于本市旅游發展情況的專項工作報告時，對旅游發展專項資金的使用和管理情況進行了專題詢問，并且要求市審計局、市財政局做好該項資金的績效審計和績效評價工作。這樣，既發揮了各個工作機構的合力，又把“議事”和“議財”工作較好地融合起來。

3、善于借用外部力量。一是要借用審計部門的力量，人大可以在審議預決算草案或相關工作報告時，要求審計部門提供相應的審計資料，或者根據工作安排，事先對審計的重點、內容等提出要求，以結合審計報告來審查相關預決算報告或工作報告。二是要建立和完善預算監督專家咨詢制度，讓專家學者更廣泛和深入地參與預算監督的各個環節，借用專家的力量來提高審查監督能力。三是要擴大預算審查監督過程中的民主參與，通過公開聽證會等形式，充分發揮人大代表作用，善于借用社會公眾的力量來提升預決算審查監督能力。

三、穩步推進全口徑預決算審查監督的具體建議

1、推動政府改進預算編制。要按照國務院關于深化預算管理制度改革的決定要求，推動政府加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。加快建立基本支出、項目支出定額標準，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。加快制定機關運行經費實物定額和服務標準。加強人員編制管理和資產管理，完善人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。要推動政府按經濟分類編制部門預決算和政府預決算，合理細化部門預算報表，對專項支出、支出標準等說明要明確標準，更加細化，以便人大代表更加容易理解預算信息，從而增強審查監督的效果。同時，要按照新預算法和國務院有關決定的要求，推動政府編制三年滾動財政規劃，強化三年滾動財政規劃對預算的約束。

2、提高預算公開透明度。要推動政府按照新預算法和國務院有關決定的要求，積極推進財政政策的公開；細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出；按經濟分類公開政府預決算和部門預決算；加大“三公”經費公開力度，細化公開內容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。加大預決算信息向人大代表公開的力度，如財政收支月度分析報告的電子版，可以通過人大網站向代表公開，使代表能夠全方位、全過程了解財政預決算的有關情況。

3、把握審查監督的節奏。預算管理體制的改革需要一個過程，人大全口徑預決算的審查監督需要根據預算改革的進程、人大自身的能力穩步有序推進。比如，先在形式上要求政府把“四本賬”全部提交人大審查，形成全口徑預決算審查監督的架構，再逐步對“四本賬”的內容和細化程度提出要求。根據改革的進展情況，一些內容可以先向人大常委會主任會議報告，相對成熟后再提交常委會會議審議，最后再向人代會報告。對于預算編制過程的提前介入、預決算審查的深化、預算績效的評估等工作，可以根據情況逐步縱深推進。

4、突出審查監督重點。在人大精力和能力有限的情況下，更要注意突出重點，把力氣用到刀刃上。一要注重對重大項目支出的審查監督。基本支出彈性相對較小，而項目支出，尤其是政府重大投資項目是形成政府重大資產和負債的載體。二是要關注政府性基金預算和債務。政府性基金種類多、金額大、細化程度不夠，是當前預算監督的薄弱環節。政府債務還沒有真正納入預算，接受人大的審查監督，根據新預算法的規定，人大應當把這項工作納入監督范圍。人大可以把政府性基金收支的具體情況納入常委會議題，每年聽取匯報并進行審議。三是加強對國有資本經營性預算的監督。要求政府逐步細化國有資本經營預算，并擴大覆蓋面。四是對預算支出績效的監督。繼續推進預算項目績效的前評價、中評估、后評估，探索對部門的整體預算支出績效進行監督。五是人大對預算的審查要從審查具體金額向審查支出政策、支出標準延伸，實現從“治標”向“治本”的轉變。

5、做實預算初審。國外議會對預算的審查一般要花幾個月甚至更長時間，我國各級人民代表大會會議的會期短、內容多，因此，在大會期間對預算進行充分審查是不現實的。對預決算的審查監督，重點應放在人民代表大會會議召開之前的初審階段，由人大常委會來主導。人大常委會可以由財經工委或預算工委牽頭，統籌協調各個機構的力量，在初審階段對預算草案進行分工調查、分組審議。人大常委會還可以通過公開聽證會、調研座談會等形式，借助人大代表、專家和社會公眾的力量，對預算草案進行實質性的審查，為人民代表大會會議期間的審查批準做好充分準備。新預算法第二十二條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查，提出初步審查意見。”第四十五條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”這既為預算草案初步審查過程中的公眾參與，也為人大常委會做實預算的初審工作，提供了明確的法律依據。

第三篇：加強對預算全口徑全過程審查監督研究

加強對預算全口徑全過程審查監督研究

作為“國家賬本”，政府預算反映國家戰略、規劃、政策，反映政府的職責、活動范圍和方向。審查批準預算、決算和監督預算執行，是憲法、監督法等法律賦予地方各級人大及其常委會的重要職權。新修訂的《中華人民共和國預算法》及《**省預算審查監督條例》建立健全了全面規范、公開透明的預算制度，在加強預算審查監督工作方面，賦予人大更多的職責和任務。特別是今年3月份中央辦公廳《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》的出臺，進一步提高了人大對政府預算全口徑全過程審查監督的要求。****群島新區建設以來，隨著一些列國家戰略的落地實施，我市的經濟總量增長較快，與此同時，財政收入和支出也顯著增加，預算審查監督的新情況、新問題不斷涌現。在以往的工作實踐中，我市人大在預算審查監督方面也積累了一些經驗，同時也發現了需要改進完善的地方，以使我市人大全口徑全過程預算審查監督能夠與時俱進，促進我市經濟高質量發展。

一、我市預算全口徑全過程審查監督實踐情況

本級人大主要是認真落實國家預算法和省預算審查監督條例的相關規定，既重視預算的編制，又重視預算的執行，扎實做好預算全口徑全過程審查監督。近兩年著重加強了以下幾個方面的工作：

（一）加強預算審查監督制度建設

**年以來，為進一步加強和規范我市的預算審查監督工作，我們在深入調研的基礎上，制定了《**市預算審查監督實施辦法》和《**

市人大財經委預算審查監督操作規程》，今年6月和8月分別經市人大常委會會議和常委會主任會議審議通過并開始實施。這一實施辦法和操作規程，根據中辦關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的文件精神，以及預算法和省條例的規定，進一步細化了預算審查監督的主體、重點內容、時間節點及工作程序等,明確各方職責,厘清權限。預算審查監督實施辦法和操作規程的出臺，一方面將使我市預算審查監督工作可遵循、可操作,提高人大預算審查監督工作規范性和有效性；另一方面，也便于人大代表、社會各界對我們人大常委會、財經委的監督工作進行監督，提高人大監督工作的透明度，使人大預算審查監督水平進一步提升。

（二）抓住關鍵環節實施審查監督

市人大常委會提前兩個月左右時間將市人代會召開的時間節點通知財政部門，要求財政部門在市人代會召開前一個月將預算草案報市人大常委會進行預審，并按省條例規定，提供六個方面的相關材料，要求支出按功能分類細化到項、基本支出按經濟分類細化到款，部門專項和政府性專項單獨列表反映，并提供細化說明。加大財政專項資金績效監督力度，委托第三方機構開展專項資金績效評價，要求中介機構要客觀、公正地反映項目所取得的實際績效，發現并分析項目實施管理、資金使用管理等方面存在的問題及原因，對提高財政資金使用效益提出相應的改進意見和建議，推動預算績效管理、提高財政資金使用效益、優化資源配置。

（三）深化完善部門預算審查監督

**年我們重點加強了部門預算審查監督工作。一是在審查范圍上實現部門預算審查全覆蓋。除涉密單位外，全市204家單位全部提交市人代會接受審查，實現了部門預算審查監督全覆蓋。在全覆蓋的同時，堅持突出重點原則，選擇15家部門、單位進行重點審查，并在大會期間由市人大代表對2家重點單位以會議形式進行專題審查。二是在審查監督方式上，采取專委會對口審查，咨詢專家專業審查和人代會期間代表專題審查相結合。對專委會對口審查和咨詢專家專業審查，在原來的基礎上，進一步深化完善，制定具體審查方案，明確審查重點內容和工作要求，形成書面審查意見反饋財政部門及預算單位，并要求財政部門及預算單位書面反饋研究處理情況。人代會期間的專題審查，由人大財經委主持，組織大會預算審查小組成員和各代表團推薦的市人大代表，以面對面提問的方式對部門預算進行專題審查，體現了人大監督的民主性、公開性和程序性；同時，使代表提出的問題更具有針對性，意見建議富有建設性。三是在預算審查監督的方法上，突出重點，講求實效。對政府部門預算的審查，人大常委會確定2家單位作為審查重點，從預算、執行到決算進行全過程的審查監督；對專項資金，重大項目資金的使用，加強審查監督，突出績效管理，結合審計工作的專項審計或專項審計調查，開展績效評價。選擇一個專項資金，其使用情況委托中介機構進行績效評估，并進行審議，促進財政資金使用更規范、更有效。

（四）借力審計預算審查監督

政府審計部門依法對預算執行進行審計監督。市人大常委會對審計計劃提出建議，明確審計重點，要求審計部門向市人大常委會匯報的同級審計查出的問題,分部門列出清單，會同人大財經委、市監察委、市財政局召開專門會議，對應整改的問題進行集體交辦。為使審計查出問題的整改工作落到實處，市人大常委會組織人大財經委委員、人大代表和財政、審計、監察等部門的相關人員進行專項督查，聽匯報、查資料、促整改。把政府投資項目、財政專項資金使用及重大政策落實情況作為重點監督內容。市人大常委會每年聽取市政府關于審計整改情況的匯報，推動整改工作有效實施，問題整改率逐年提升。

（五）有效發揮人大代表和財經咨詢專家作用

人大財經委、財經工委人員少，日常工作忙，為解決專業人員缺乏和力量不足的矛盾，市人大常委會選聘一批專業人員，成立財政經濟咨詢專家組，為人大預算監督提供智力支持和工作保障。專家組成員專業覆蓋財政、稅務、審計、經濟、金融等，具有相關專業類別的中級以上專業技術職稱，熟悉計劃和預算有關業務及經濟工作。在實際預算審查監督工作中，通過組織人大代表和財經咨詢專家參加預算審查活動以及調研、考察和檢查等多種形式，積極發揮人大代表和咨詢專家作用，增強了預算審查監督效果。

二、對預算全口徑全過程審查監督中存在的問題

盡管我市人大在預算全口徑全過程審查監督工作中取得了一定的成效，但與中央對于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的要求還有不足之處，在推進預算全口徑全過程審查監督工作中也存在著一些矛盾和問題。主要是：

（一）思想認識還不夠到位

建立人大對政府預算全口徑、全過程審查監督機制是民主法治領域改革的一項重點任務，目前還處于改革完善的探索階段。在實際工作中發現，主要有三種思想認識問題影響人大預算審查監督的深入開展。一是“不想監督”。工作滿足于完成規定動作、落實法定程序層面，改革創新意識不強，也擔心如果把握不好導致各方面不滿意。二是“不便監督”。錯誤地認為，政府工作比較繁忙，監督如果安排太多、力度太大，是給政府添麻煩。三是“不能監督”。當前人員力量不足、方法手段不硬，加之新問題、新矛盾較多，感覺力

不從心，有畏難情緒。這些思想或多或少的存在各級人大預算審查監督工作，在一定程度上影響著預算審查監督實效。

（二）審查監督的廣度深度和方式方法還有待拓展

當前人大對預算審查監督的內容仍主要集中在預算報告和草案、預算調整、審計查出問題及整改等方面，對于重點支出和重大投資項目、部門預算、轉移支付、支出績效、政府債務、財政專項資金支出第三方績效評價等方面的監督仍存在一些尚需拓展的領域和空間，對于重大財政體制的確定和調整、影響區域經濟社會發展和民生改善的重要財稅政策監督也亟待加強。同時，人大對預算審查監督的方式方法主要停留在會議審查、審議和調研等層面，法律規定的特定問題調查、專題詢問和質詢等監督形式運用不夠，實際工作中還存在重程序性審查、輕實質性審查，重合規性審查、輕合理性審查等問題，制約了審查監督的效果。

（三）預算審查監督的剛性約束不足

新預算法、省預算審查監督條例實施以來，我市人大及其常委會通過開展政府預算審查監督作出的決議、提出的審查和審議意見，對于推動政府預算改革、加強預算管理發揮了積極作用。但在抓預算決議、審查和審議意見落實方面，雖然要求政府及其部門按時反饋辦理情況，但缺乏嚴格的跟蹤問效，特別對落實不力、人大代表和常委會組成人員不滿意的，缺乏相應的問責機制，致使人大預算審查監督

剛性約束不足，權威性、嚴肅性有待進一步提高。

（四）預算審查監督力量相對薄弱

隨著財稅改革和現代預算制度建設的全面推進，人大預算審查監督的任務越來越重，特別是人大預算聯網監督工作的開展，我市各級人大從事預算審查監督的人員力量不足的短板更加明顯。目前，市級人大常委會預算審查監督工作機構只有5人，縣（區）人大常委會預算審查監督工作機構只有3

至4人（包括兼職人員），加之工作人員整體專業素養還不夠高，難以適應新時代新形勢下加強人大預算審查監督工作的需要。

三、加強對預算全口徑全過程審查監督的意見建議

審查批準預算、決算和監督預算執行是憲法和預算法、監督法等法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。下一步，要進一步加強人大對預算全口徑全過程審查監督，深入貫徹落實中央關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，增強預算審查監督的針對性、實效性。

（一）統一思想認識，增強監督的使命感和責任感

加強人大對預算全口徑全過程審查監督，必須統一思想認識。一要提高政治站位。深入學習領會新時代黨中央對人大預算審查監督工作提出的新定位、新要求、新舉措，認真落實市委有關預算審查監督方面的工作安排，使預算更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和省委、市委的決策部署，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，更好地發揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。二要樹立正確的監督理念，創新監督方式。按照“敢于監督、善于監督、實施精準監督”的要求，著眼于促進依法行政，正確處理支持與監督的關系，寓支持于監督、寓監督于發展。把求真務實貫穿于監督工作始終，摸實情、出實招、解決實際問題，維護人大監督的法律權威。三要提升履職能力。深入開展“思想大解放行動大擔當”專題活動，加強干部隊伍思想作風建設；聚焦補充在實施監督認識方面的短板問題，切實提高干部隊伍的思想政治素質和業務能力。

（二）強化制度執行，積極穩妥地推進辦法實施

《**市預算審查監督實施辦法》明確了市人大常委會、財經委、其他專門委員會及相關工作委員會各自的職責；規定了人大開展預算審查監督的工作機制和方式方法；規定了政府及相關主管部門在預算編制、報告重大事項、報送資料時間、參會要求、落實常委會審議意見、執行常委會決議決定等方面的做法和要求；規范了預算草案初步審查、預算執行監督及預算調整和決算審查與批準的時間安排。《

**市人大財經委預算審查監督操作規程》對上述實施辦法中人大財經委在預算審查監督中“規定時間內的規定動作”作了進一步細化明確。下一步，要在貫徹落實上述實施辦法和操作規程過程中，不斷健全完善人大對政府預算全口徑全過程審查監督機制，落實好市委決策部署，保障黨的路線方針政策在工作中得到全面貫徹和有效執行，推動政府依法行政、依法理財，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

（三）突出重點，增強預算審查監督的針對性與實效性

1.加強重點支出與重大投資項目的審查監督。圍繞推動政府健全完善重點支出與重大投資項目的決策機制，提前介入預算編制。每年在政府預算草案編制前，財經委、財經工委要組織意見建議，促進政府合理確定重點支出與重大投資項目預算。在預初審環節，要逐步建立專題審議制度，每年選取1至2項重點支出進行重點審議。嚴格預算執行約束，預算執行中涉及預算調整事項的，政府應當依法編制預算調整方案，報本級人大常委會審查批準。探索建立重點支出和重大投資項目預期績效目標、績效評價結果的報告隨預算報本級人代會或常委會會議審議制度，推動政府全面實施績效管理，強化績效導向。

2.加強政府債務的審查監督。根據政府債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標，結合債務資金安排使用和償還計劃，評價政府舉債規模的合理性，按照法定程序，審查批準當年政府新增債務規模。重點審查地方政府債務納入預算管理的情況，要求有關政府債務的預算草案、預算調整方案要完整細化，全面反映本級政府新增債務的規模、結構、使用情況，確保新增政府債務有償還計劃和穩定的償債資金來源、債務資金使用依法合規。加大防范化解政府債務風險的監督力度，推動高風險地區完善存量債務化解方案和應急處置預案，積極穩妥化解累積的債務風險。高度重視隱性債務問題，督促政府及其有關部門嚴格監控政府融資平臺公司、相關國有企事業單位、PPP項目及政府引導基金等融資行為。

3.進一步加強部門預算的審查監督。在現有的部門預算審查監督方式方法的基礎上，要不斷學習外地優秀實踐經驗，繼續加大預算審查力度。在“一個部門一本預算”模式下，每年選取部分重點部門及所屬單位開展審查活動，促進部門預算的規范化、標準化、科學化。人大及其常委會要進一步建立健全對本級部門預算執行情況的經常性監督機制，完善部門預算執行情況監督預警機制，督促政府及其部門嚴格按批準的預算安排支出。同時加強對部門預算支出績效的監督，督促財政及相關部門建立完整的預算支出績效評價體系和考核機制。審計部門要將本級經重點審查的單位部門預算執行和支出績效作為本級預算執行審計和領導干部經濟責任審計的重要內容，加強審計監督。

4.加強重大財稅政策的審查監督。要逐步建立重大財稅政策出臺前的報告制度。對于事關本級行政區域內經濟社會發展全局、涉及群眾切身利益的重大財稅政策，各級政府在政策出臺前應當向本級人大常委會作專項工作報告。財經委、財經工委要加強調查研究，對擬出臺重大財稅政策提出初步審查意見。對常委會提出的審議意見，政府及其有關部門要及時研究處理并反饋。因新出臺政策需要進行預算調整的，政府應當依法編制預算調整方案，按規定程序報本級人大常委會審查批準。

（四）創新方式方法，拓展預算審查監督深度廣度

1.探索就重大事項或特定問題組織調查和質詢。根據預算法，各級人大和縣級以上各級人大常委會可以就預決算中的重大事項或特定問題組織調查，調查工作開展前應向本級黨委請示報告。經人大常委會主任會議批準，人大財經委、常委會財經工委等工作機構可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金使用等進行調查，政府有關部門和單位應當積極協助、配合。各級人民代表大會和縣級以上各級人大常委會舉行會議時，人民代表大會代表或者常委會組成人員，依照法律規定程序可以就預決算中的有關問題提出質詢，受質詢的有關政府或者財政部門必須及時給予答復。

2.完善落實人大及其常委會有關預決算決議的工作機制。在要求政府及其部門及時處理和反饋的基礎上，進一步加大跟蹤問效力度，通過聽取報告、開展專題調研、組織代表考察等形式，推動政府及其有關部門積極落實本級人民代表大會及其常委會有關預決算的決議。財經委、財經工委要組織聽取財政等部門落實預算決算決議的工作安排情況通報，并將有關情況發送本級人大代表。探索建立預決算決議落實情況滿意度測評和問責機制，增強人大預算審查監督效果。

3.更好地發揮人大專門委員會、人大代表和社會各界的監督作用。人大有關專門委員會可以結合開展執法檢查、聽取專項工作報告等，對相關領域部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目、有關專項資金和政策等開展調查研究，更好地發揮人大專門委員會的專業特點和優勢。注重發揮人大代表的主體作用，不斷完善人大代表在預算審查監督參與方式。同時，通過預算編制時組織聽取社會各界意見，充分發揮社會各界的監督作用，不斷提高預算審查監督工作水平。

4.強化預算審查監督的技術支撐。要加快推進預算聯網監督工作，建立人大預算聯網監督信息平臺，通過與政府財政、審計、人社、國資、稅務、統計、人民銀行國庫等有關部門單位的信息互通共享，及時掌握總預算及本級預算、重點支出和重大投資項目、部門預算、轉移支付、政府債務管理等方面情況，逐步實現預算審查監督的信息化和網絡化，提升審查監督的時效性。

（五）壯大預算審查監督力量，強化審查監督能力建設

1.加強預算審查監督機構建設，增加人員編制。隨著對人大預算審查監督工作要求的不斷提高，人大財經工委在面對面廣量大、政策要求高、時間要求緊的預算審查監督工作，審查力量顯得捉襟見肘。建議貫徹落實黨的十九屆三中全會關于“加強人大對預算決算、國有資產管理等是監督職能”的要求，切實加強機構隊伍建設，進一步健全財經工委內設機構，適當增加人員編制，加大干部交流和培養力度。

2.借助外力，增加預算審查監督力量。一是完善與審計的工作協調配合機制。各級審計機關在研究提出下一審計監督重點內容和重點項目時，應當征求本級人大常委會預算工委等工作機構的意見建議，形成監督合力。同時，要求各級審計機關應當加強對專項資金績效和政策執行的審計監督，并在向本級人大常委會報告預算執行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大開展支出預算和政策審查監督提供支持。通過完善與審計的工作協調機制，充分利用審計成果，推動預算改革，維護財經秩序。二是借力第三方中介機構。根據預算審查監督工作需要，可以引入第三方社會中介專業機構為人大預算審查監督工作提供服務（如開展財政專項資金績效評價），通過借助外力提高人大預算審查監督的專業化水平，壯大人大預算審查監督力量。

3.加強學習培訓，提高預算審查監督能力。要經常性的組織人大預算審查監督知識和能力培訓，培訓的知識內容體系應包括：熟悉預算審查體系，清楚預算內容和要求，如何發現全口徑預算中存在的問題，怎么提出有針對性的審查意見等。財經工委工作人員在日常工作中也要認真學習監督法、預算法、審計法和省預算監督條例、審計條例等法律法規，熟記重要法規條文，實際工作中國熟練運用。通過上述培訓交流和加強日常學習等方式，持續推進人大預算審查監督能力建設。

第四篇：論人大監督對政府的影響

論人大監督對政府的影響

（一）人大及其常委會對人民政府監督的必要性

我國的根本政治制度是人民代大會制度，這也是我國的政體。各級人民政府由同級人民代表大會產生，受人大監督，對人大負責。我國是社會主義國家，實行“議行合一的體制。人大是決策機關，人民政府是執行機關，人大為了使自已做出的決議得到貫徹落實，就有必要對人民政府執行其決議的狀況進行監督從行政權的性質角度來看，也需要人大及其常委會對人民政府進行監督。行政權是一種管理權、執行權，具有天然的擴張性，而且它所直接接觸的范圍非常廣涉及社會事務和社會生活的方方面面，所涉事物都是關乎公民切身利益的事項，稍有不慎就有被濫用的可能，從而造成侵害公民人身權利和財產權利的后果。所以行政權的行使必須要受到有效的監督和控制。再者，從建立社會主義法治國家的角度來看，人大及其常委會也有必要對人民政府進行監督。依法治國的核心是依法行政，建立社會主義法治國家必須將政府的各項行為納入到法治的軌道上來。人民政府的各項行為是否符合依法行政的要求，光靠政府的自律監督和政府內部的監督是遠遠不夠的，必須要有一個強有力的獨立于政府的外部機關對其進行監督。根據我國的憲政體制，這個強有力的外部機關就是人大及其常委會。

（）人大及其常委會對人民政府監督的現狀

在我國，人大及其常委會監督的對象主要是人民政府、人民法院和人民檢察院，即“府兩院”。①雖然憲法及其相關法律明確規定了人大及其常委會有權監督人民政府，但就目前的監督實踐而言，人大及其常委會對人民政府的監督是不理想的。憲法及其相關法律規定的許多人大及其常委會監督人民政府的職權沒有被很好地行使起來，從而成為靜靜地躺在紙上睡大覺的權力。這就造成了人大及其常委會憲法上的權力和地位與實踐中的權力和地位極不相稱的尷尬局面。比如，憲法規定了各級人大有權審批同級政府的預算及決算。但現實中很多地方政

府采取先斬后奏的策略，同級人大也只能無奈地聽之任之。造成人大及其常委會對人民政府監督軟弱無力的原因很多，其中最重要的一方面原因就是法律對人大及其常委會對人民政府監督的法律后果規定得不完善。

第五篇：關于加強地方人大及其常委會對財政預算審查監督的思考

關于加強地方人大及其常委會對財政預算

審查監督的思考

審查和批準財政預算、監督財政預算執行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是人大監督的重要組成部分，也是地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式。近年來，地方人大及其常委會正確理解和把握《預算法》、《監督法》的有關規定，依法開展預算審查監督，做了大量的工作，積累了不少經驗；但由于法律制度和審查監督工作的程序、方法還不夠完善等因素，致使人大預算審查監督工作還存在不少困難和問題,需要進一步研究探索,采取切實有效措施加以解決。

（一）筆者認為，當前地方人大及其常委會在預算審查監督工作方面主要存在以下困難和問題：

1．預算編制缺乏科學性，弱化了預算審查的基礎。從預算編制時間來看，雖然《預算法》規定財政部門應當在人代會舉行前一個月，將預算草案的主要內容及其它有關材料提交人大及其常委會有關機構進行初審，但由于財政部門一般在當年財政即將結束時才著手預算編制工作，編制時間倉促，預算草案特別是部門預算草案難以按時報送審查；有的地方在人代會之后才完成部門預算草案的編制，由人大常委會主任會議審查。從預算編制內容來看，一是預算編制過粗。預算報表所列的科目級次太少，只列到“類”、“款”一級，沒有“項”、“目”的具體內容，而且普遍沒有收支明細表和詳細說明；有的以文字報告代替預算會計報表，只報告大類收支總額，根本起不到報告預算的作用；既看不出每一筆收入的具體來源，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理。二是預算編制內容不完整。編制的預算草案只是反映預算內資金的分配情況，還有大致相當于預算內資金總量的預算外資金游離于財政預算之外，削弱了政府財稅政策的宏觀調控能力。

2．預算審查不深不細，審批流于形式。從初步審查情況來看，預算法規定，地方各級預算草案應提交同級人大及其常委會有關機構或人大常委會進行初步審查。由于預算草案，尤其是部門預算涉及到許多專業性數據和表格，要對其進行一定深度的分析審查，必須由相應的專業人員承擔。然而，無論是財經委員會，還是預算工作委員會，以及本級人大常委會，都缺少這方面的專業人員，僅靠其組成人員難以勝任預算審查這一專業性很強的工作，這就使得初審失去了作為人大審查批準前置程序的應有作用。從人代會審查情況來看，人大代表往往在大會召開時才拿到預算報告。在會期短、議程多、任務重的情況下，人大代表難以對預算草案進行全面、具體和深入的審查，結果只是履行表決程序。同時我國預算的表決方式實行的是一次性表決，一次性通過，沒有審批辯論程序，人大代表即使對預算草案部分內容有質疑，在表決時也照樣通過。

3．預算執行缺乏經常性監督，不便于及時發現和解決問題。加強預算執行的監督，及早發現違規使用預算資金的行為，防止違規行為給國家造成更大的損失是預算監督的重要任務。而我國各級人大及其常委會對預算執行的監督機制并不完善。預算法第六十九條作了較為籠統的規定：“各級政府應當在每一預算內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。”《監督法》和我省的《實施辦法》的有關章節規定，上半年聽取審議一次預算執行情況的報告，下半年遇到有較大情況變化時審查批準預算調整方案。除此之外，不再對預算執行情況進行日常性的監督。這樣經人代會審批的財政預算，由于受中心工作、重點任務等不確定因素影響，特別是對于專項資金缺乏精細的項目計劃，政府在執行中隨意性較大，頻繁追加，預算的約束力軟化。

4．監督機制不健全，降低了決算審查的實效。一是審批主體不明確。預算法第六十二條規定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人大常委會審查和批準。但實際情況是，決算草案需待上級財政部門批復后，才報本級人大常委會審查和批準；這樣，人大常委會審批決算只是走走過場而已，失去了應有的權威。二是決算作為法定程序批準的預算執行結果的會計報告，由決算報表和文字說明兩部分構成，但報送人大常委會審批的決算草案過于簡單，只有表示收支平衡的幾類大數，審查內容抽象、空洞。三是審計工作報告是常委會審查和批準財政決算草案的的主要依據；但審計部門從隸屬關系看，屬于政府工作部門，與財政部門在同一個行政首長領導下工作，對同一個行政首長負責；形成的審計報告須經行政首長審定后，才能提交人大常委會審查。由于經過政府的過濾處理，送達到人大常委會組成人員手中的審計報告已經不是原汁原味的內容，審計結果的真實性已打了折扣；以此作為依據，難以對決算進行深入細致的審查。

5．相關法律規定不完善，影響預算審查監督的實施。盡管我國憲法和有關法律對各級人大及其常委會審查監督預算作了規定，但大都比較原則；對于審查監督的范圍界定、主要內容、實施程序和操作方法，以及與之相適應的機構設置、人員配備等，都沒有具體的規定，實際監督工作難以有效開展。例如，《預算法》規定的對預算草案的主要內容進行初步審查，這其中“主要內容”該怎樣理解，什么是主要內容，什么不是主要內容，如何界定，由誰來界定？又如，預算法第五十三條規定：“預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者批準的預算中舉措債務的數額增加的部分變更。”換言之，只要不影響預算平衡，都不算“預算調整”。這樣就出現了法律上漏洞，地方政府可在不違反預算法的前提下，人為地壓低預算數，提高執行數，將超收部分資金用于安排支出無需經過法律程序，造成了政府財政活動的隨意性，從而使預算法中預算調整的審批程序流于形式。另外，法律責任不明確、處罰力度不夠，是導致預算監督乏力的重要原因之一。對于行政機關違反預算法律的行為，《預算法》在法律責任一章僅列舉了3項，主要是針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定，對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。對于僅有的3類行為，其責任承擔也僅限于行政責任，沒有經濟賠償和刑事責任的規定。《監督法》和我省的《實施辦法》也沒有對此作出具體的規定。法律責任的規定不完善，不利于對違法者追究其應有的責任，從而降低了人大預算監督的權威。

6．預算不透明，不利于公開監督。有些地方，人代會期間提交給人大代表審查的材料只是分大類、按功能羅列的預算收支總表，沒有部門預算。人大代表根本無法對各部門具體的財政收支計劃以及財政收支背后的政府行為，進行深入的了解和審查，形成了“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”的狀況。不少地方把預算看成是黨和政府的重要“秘密”，認為預算對于公眾是保密的。雖然廣大人民群眾作為國家預算收入的承擔者，有權知道和監督上繳收入的使用情況，但由于不能了解自己所在轄區人代會審批的預算情況，對自己上繳的錢具體怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而無法進行監督．

（二）胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“完善公共財政體系。深化預算制度改革，強化預算管理和監督”；“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。支持人民代表大會依法履行職能，保障人大代表依法行使職權”。這不但為公共財政體系建設、預算制度改革指明了方向，也為加強預算審查監督指明了方向。針對目前預算審查監督工作中存在的困難和問題，筆者認為，應從以下幾個方面采取相應的對策。

1．改進財政預算編制工作。一是提前編制部門預算。建議將部門預算編制至少提前半年進行。二是改進預算編制方法。在收入方面，運用“標準收入預算法”進行測算，力求科學、準確；在支出方面，全面推行“零基預算法”，按實際工作需要安排。三是建立以經濟預測為基礎的預算編制模式。在編制預算時，除了要了解以前的預算執行情況，還要對將來若干的宏觀經濟前景進行科學的預測，以決定是否對現行政策進行調整。四是全面實行綜合預算。將各部門的各類收支即是預算內外所有資金統一納入預算，以保持預算的完整性。五是細化預算科目。按照政府收支分類改革要求，將一般預算收入、基金預算收入及社保基金收入和預算外收入等統一納入政府收入分類體系，分別按類、款、項、目四級科目逐級細化；所有預算支出要按類、款、項三級科目細化，即類級科目綜合反映政府職能活動，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作，項級科目反映為完成某一方面的工作所發生的具體支出事項。

2．完善財政預算審查制度。從初審方面而言：一是加強初審的力量。雖然財經（工作）委員會和預算工作委員會是初審的主體，但力量不夠。需要吸收有關專業人員以及有關部門（審計、國稅、地稅、人行、發展改革委等）對預算工作熟悉、業務比較精通、作風比較正派的人員參與初審。二是明確初審時間。根據《預算法》等法律法規的規定，要求財政部門必須在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案提交本級人大及其常務委員會的有關機構進行初審。三是做好初審前的準備工作。組織有關人員圍繞預算編制的內容進行調查，必要時委托審計部門對預算草案進行審計，廣泛收集有關情況。四是規范初審的具體內容。即科目列到款的預算收支總表；本級各部門預算收支表；上級財政返還、轉移支付和對下級財政補助支出分類表；對農業、教育、科技、社會保障等重點支出的分類表；建設性支出、基金支出和重大建設項目支出分類表；編制本級預算草案說明書。五是落實初審意見。通過全面細致審查，提出初審意見，轉交財政部門限期辦理，并進行跟蹤督辦，確保初審意見及時得到采納。從人代會審批而言：要求政府及其財政部門向大會提交本級財政總預算草案和本級各部門預算草案；可嘗試推行財政預算草案的全面審查與分項表決制度，并引入辯論、聽證、修改、宣讀、投票等批準程序，使人大代表的意見得到充分表達，切實增強人代會審批預算的實際效果。

3．加強對預算執行的日常性監督。一是人大財經委（預工委）與財政部門要逐步實行財政預算信息聯網，及時、準確地了解預算執行情況，強化預算執行的動態監督。二是要求財政部門按月向財經委（預工委）報送預算收支項目報表以及綜合會計報表，在每季度末報送預算執行情況分析。三是加強對重點預算資金的監督，對農業、教育、科技等幾項法定支出增長的落實情況、關系人民群眾切身利益的資金投入情況、重點建設項目的資金使用情況和上級財政補助資金的安排和使用情況進行重點監督。四是對預算執行中發現的問題要及時向財政部門通報；對比較大的問題要開展專題調查，或委托審計部門開展專項審計，及時督促解決預算執行中出現的問題。

4．加大對決算審查監督的力度。一是要求財政部門細化決算報表數據，決算草案的內容、項目應與預算內容、項目相對應，決算報表要細化到具體項目，對決算中與預算對比有較大變動的項目，要加以分析說明；要規范決算報告內容，決算報告應包括決算編制的有關情況、決算的具體情況以及審計提出問題的整改情況。二是要求審計部門對預算執行審計時，既要全面審計，也要突出審計重點；審計報告在報送政府的同時，也要原原本本報送人大常委會、財經委（預算工委）；要開展部門決算審計，實行部門決算審簽制度，確保決算真實、完整。三是對審計發現的主要問題特別是違紀違法問題，要以人大常委會審議意見或決議形式，督促政府及有關部門承辦到位，落實到位，處理到位。5．修訂完善預算法律法規。建議盡快對《預算法》及其相關法規進行修訂完善，使之適應新形勢下開展預算審查監督工作的需要。一是注重對一些操作性不強，容易引起異議的條款重新界定。如科目調整的確切含義，預算調整的準確概念，超收收入的安排使用等；二是將近年來財政改革的重要內容如部門預算、轉移支付、政府采購、國庫集中收付、公共財政建設、政府收支分類等納入法律規范之中；三是明確規定違反預算法應承擔的具體法律責任。此外，市州人大及其常委會應根據《監督法》和我省《實施辦法》，結合當地實際情況，及時修訂、完善預算審查監督方面的工作制度，使其更具有針對性和可操作性。

6．建立預算公開監督制度。“陽光是最好的防腐劑”，財政公開是政務公開的核心內容，打造“陽光政府”首先必須打造“陽光財政”。把人大審查批準的預算向社會公布，有利于實現預算的公開化、透明化,有利于接受人民群眾的監督。我國是人民民主專政的社會主義國家，預算公開制度的完善對我國發展民主有著特別重要的意義。因此，《監督法》第二十條對預算公開作出了明確規定。預算公開的主要形式是通過報紙、廣播、電視等新聞媒體向社會公布。預算公開的具體內容包括：一是經本級人民代表大會審查批準的預算；二是半年或全年預算執行情況；三是經本級人大常委會審查批準的決算；四是關于預算執行和其它財政收支審計情況的報告。五是本級政府對預算方面審議意見研究處理情況或執行決議情況的報告。此外，地方人大及其常委會還應開辟必要的渠道傾聽和采納廣大群眾對預算方面的意見和建議，從而更好地促進預算的民主管理和民主監督。（荊門市人大財經委員會副主任委員 蔡明虎）