第一篇：《預算法》修訂風雨與中國財稅改革

《預算法》修訂風雨與中國財稅改革

復旦大學經濟學院教授 韋森

【編者按】《預算法》關系國計民生，素有“經濟憲法“之稱，從“三公消費”到“突擊花錢”都與此有關。在2012年，圍繞《預算法》修訂的爭議，是貫穿FT中文網全年的議題。從年初復旦大學經濟學院韋森教授在FT中文網呼吁《預算法修正案》公開開始，再到年中《預算法》二審爭議，FT中文網策劃了系列專題（預算法專題），也引發社會各界諸多關注。自2007年開始關注預算民主問題以來，韋森一直在努力推動《預算法》修改和中國各級政府的預算公開和透明，呼吁“以預算民主為核心制衡政府財權”。2012年7月份，在《預算法修正案》二審稿被放到全國人大網站上向全國公開征求意見后，韋森教授牽頭并組織了近20位教授和專家在上海召開了專題討論會，向全國人大提交了他們對《預算法修正案》的修正意見，并為全國人大所重視和接受，FT中文網期間也陸續刊發了韋森以及其他作者對于《預算法》修訂的評論。中國全國人大第十一屆第三十次人大常委會已經決定本屆人大不再審議《預算法》修正案，宣布《預算法》修訂將推遲到下屆人大。韋森認為人大常委會擱置《預算法》的修訂，是目前最好的結果?！兜谝回斀浫請蟆酚浾呖婄谠谏虾ＴL了韋森教授。他再度強調，制約政府的權力才是中國政治體制改革的關鍵，而從財政體制改革來推動中國的政治體制改革，應是中國未來當走的路。正值新年思變時刻，這篇訪談想必對不少讀者有所裨益。經韋森教授授權，FT中文網獨家發表這篇訪談的全稿。

讓財力和事權相匹配

記者：回顧過去十年，您覺得我國財政體制改革最大的成果是什么？

韋森：應該說自1994年實行分稅制改革后，隨著市場經濟的發展，我國政府財政體制在現有的整個體制下是有很大進步的。首先，自1994年的《預算法》頒布實施以后，盡管它本身頒布不久后就發現有許多問題，但是在規范中央與地方政府間財政分配關系方面還是有很大進步的，尤其是近兩三年，溫家寶總理和國務院在推進各級政府預算公開尤其是“三公經費”公開方面做了很多工作，財政部和地方政府在公開政府預算方面也開始做了一些推進工作。盡管目前看來各級和各地政府財政公開透明方面做得還很不夠，主要還是理念上的，離實際上的公開透明還有很大距離，但我們也要看到其中的進步。

其次，通過制定和完善各種“稅法”和征稅制度，尤其是通過“金稅工程”等現代互聯網技術的實施，這幾年各級國稅和地稅系統征稅的能力大大加強了，使企業和個人偷稅漏稅越來越難。特別是現在有了印發的防偽增值稅發票系統，通過電腦聯網技術，使征稅更規范，更程序化，企業和個人更難逃稅。這是過去十多年我國政府財政收入的高速增加的主要原因。自2002年以來，政府財政收入幾乎每年都以百分之二百以上的速率完成政府年初所制定的增長目標。譬如，2011年三月，溫家寶政府工作報告中說，2011年中國政府的財政收入計劃增加8%，但今年3月兩會期間，國務院和財政部的工作報告則報出2011年全年我國政府財政收入實際上增長是24.8%，也就是完成年初政府自己所定計劃的310%。這些數據和事實說明，目前我國政府征稅和其他財政收入，根本沒有任何制衡和約束機制。在征稅之后政府怎么用，更沒有實質上的約束機制。比如我國“窄口徑”的宏觀賦稅占GDP比重在20%上下，但“寬口徑”的宏觀賦稅已占GDP的34%～35%，雖然還沒有西方發達國家的高。但是西方國家的稅收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我們的財政收入，則大量用在建設上了，包括各地都在蓋豪華的政府大樓和漂亮的廣場上了。

第三，1994年的《預算法》，1995年國務院頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》，和1995年通過并于2003年修訂的《中國人民銀行法》，以及在2001年由財政部和中國人民銀行聯合頒發的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》等法律和文件，實際上確立了中國人民銀行“央行單一國庫賬戶”制的財政資金管理體系。盡管隨著近些年一些地方政府的“小金庫”和“財政專戶”的出現，政府財政資金一大部分不再存在央行“單一國庫賬戶”了，但這一制度建立起來后，對央行國庫對財政資金使用的監督以及財政部門資金的收支的規范化，還是有很大作用的。

但是，現有的預算法也是有問題的。正如全國人大預算工委主任高強所言，1994年制定和頒布的現有預算法的主要問題是：對預算編制完整性缺乏明確表述；對規范預算管理執行缺乏嚴格的約束；對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述；對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定；對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性；以及對預算公開缺乏明確要求等。但是在我們看來，更主要的問題是對政府財政征收和支出缺乏實質性的制衡和約束機制，導致政府想征什么稅，就征什么稅，想花在哪里就花在哪里，各級政府領導人一拍腦袋，就可以把錢支出去了。在這種情況下，政府官員的腐敗大面積地發生，且屢治不果，是一個主要原因。

記者：那么，分稅制改革的下一步要怎么走？

韋森：首先，現有的分稅制顯然不再適合已經有十幾萬億乃至近二十萬億的財政收支的大國的運作了。這種分稅制，大家批評較多的是中央和地方的財權和事權的不對稱。政府稅收的大部分錢被中央拿走了，地方的錢留的很少，但事權卻大量落在地方上，比如公共設施支出，地方吃財政飯的政府公務員、教師和其他人員的工資，醫保、社保，發展地方經濟的投資，還有保障房建設資金，等等。地方政府沒有錢，就迫使采取另外一些了渠道“融資”，主要一是賣地，一是向銀行貸款。這又導致了地方負債不斷攀高，甚至一有財政收入下降，連發工資和獎金都困難。在這種情況下，這種分稅制看來非改不行了。

那如何讓財力和事權相匹配？有兩條路子：一是增加地方政府的稅收分成；另一條思路是把財權進一步向中央收，但收權后事權也讓中央多扛點。我的觀點是，在地方政府負債嚴重、各自為政的亂象中，把稅收更多地留給地方，解決不了各地的大問題，反而只會留得多，他們花得更多，也常常貪得更多。因而，把財權上收，事權也上收，可能更好一點。所以我個人比較贊成第二個路子。但不管怎么改，都必須考慮中央與地方在財政收支上財權和事權要匹配。

當然，這里也牽涉到另一個問題，就是張五常、張軍、史正富等經濟學家所提到和論證的，近幾年中國經濟增長動力主要來自于地方政府，但是現在大多數地方政府現在已經負債累累，如果將來稅收大部分上收，地方政府怎么發展經濟？又怎么把有限的財政資金用到民生上呢？基于這一考慮，我倒是贊成財政部財政科學研究所賈康他們的建議，即考慮允許地方政府發債。不允許地方發債，地方政府就會向銀行借貸。一旦地賣不出去了，怎么還銀行貸款？那么，與其把這個風險留給銀行，不如把它留給投資者。也就是說，允許地方發債，但買債與否，交給投資者根據收益預期決定。這就分散了風險，也運用了市場機制。

不動財權，什么改革都是空的

記者：對于最近熱議的擴征房產稅您如何看待？

韋森：這個問題我沒有專門研究，但是通過參加幾次房地產高峰論壇，有些了解。我個人覺得這個問題十分復雜，目前推出比較困難。一方面，要控制房價，最有效的辦法一是推出房產稅，再就是推出官員公布個人財產制度。中國的房價高，有很多原因，沒有房產稅，和有權力的人大量買房投資，是其中的主要貢獻因素。這些年，中國整個房地產這么熱，個人按揭占整個商業銀行貸款余額卻不大，我看到的材料說也才只有2萬多億?，F在總共是有70多萬億商業銀行貸款余額，其中有十幾萬億在房地產上，但是有主要都是開發商的貸款和土地的貸款，住房按揭貸款所占比例并不是很大。

現在喊買房難的，大都是剛畢業參加工作的青年人。家里長輩多方幫忙，出個首付，然后按揭買房。但大部分買房的其實是政府官員和企業家和其他投資者、炒房者。這些人，幾套、幾十套的房子，用現金就直接買了，根本沒有貸款，租出去租不出去，都無所謂，大家都是投資，房價在漲，相比而言物業費算不了什么。這也是中國經濟不出問題和房價下不來的主要原因。如果按揭很大，一收銀行房地產利率，房價就馬上下來。但是現在的情況是，很多人政府官員和高收入階層買很多套房子，并沒有按揭，或只有很少的按揭，現在大家都是把購置房產作為一個投資，而不是“自住”和“消費”，推的房價越高，他們的財產價值越大。在這種情況下，銀行的利率對房地產的影響不大。購房者的相對不是很大的銀行按揭貸款比率，也使中國經濟蠻“抗風險”，即房價下跌一點不致于使中國經濟產生大的危機。

如果你到浦東、松江或者許多中小城市去看看，會發現很多房子很多都是空置著沒人住。如果是像西方那樣有房產稅的話，如果房主不住，又不租出去，那就要倒賠很多錢，還要繳物業管理費，誰還會想這樣大膽地投資呢！現在沒有房產稅，僅僅繳掉物業費，房價漲了這么多，所以許多人買了7套8套，甚至十幾套或幾十套，房子就放在那兒不住也不租，房價也就一直降不下來。如果開始普征物業稅了，一些官員和個人有那么多房子，若租不出去，就要拋售了，那房價就會下跌，甚至要大跌了。

故我的判斷是，如果開征房產稅，再加上強制讓政府官員個人財產公開，就會對房價產生重大影響，利率對房價的影響也就開始起“市場作用”了。據有關材料說，目前中國處級以上干部家庭平均有5套房以上，故一旦要求他們財產財產公開，一些政府官員多套住房就必須要出手了，不然怕追究期來源。如果官員財產公開制度真正普遍推開，肯定對房價會有影響，二手房價會下來一些，對新房價格也會有影響。

征房產稅，就應該普征，才公平。實際上，像上海現在的房產稅制，以前買的房子就不用繳稅，這就不公平，完全保護了既得利益者的利益，但無疑也保護了一些可能的貪污腐敗官員。要征，就要全國普遍征。即使稅率少一些、低一些，要普征，這才公平。

但問題是如果普征了，再加上推出政府官員財產公開制度，會不會導致中國房價大跌？房價大跌了，自然會影響房地產的投資，是否會導致中國經濟增速進一步下滑？甚至出現經濟大蕭條？這就給決策層出了道難題：既不要房價大漲，使房地產產生更大泡沫，但又不希望房價大跌，出現經濟危機，真是左右為難。

在《把脈中國經濟》一文中，我曾指出，今年7月在江蘇昆山舉辦了一個夏令營，邀請了全世界奧地利學派的經濟學家來講奧派經濟學。我在會上碰到了一個美國經濟學家，叫福特懷雷（Fred E.Foldvary）。這福德懷雷老兄，可真是一個奇人！1996年，他出版了一本只有34頁的小冊子，書名就叫《2008年的大蕭條》（2007年出版了第二版）。給他聊天之后，我馬上從他的個人主頁上擋下來了這本小冊子的PDF版。粗略翻了一下，發現這是我到目前看到的唯一一本能在之前能預測2008～2009年這次世界經濟衰退的著作。這位長期研究商業周期現象的奧地利學派經濟學家，在這本薄薄的小冊子中，警告世人，現代社會的大蕭條，起因都是房地產泡沫。福德懷雷把哈耶克的商業周期理論與Henry George等經濟學家的土地價值理論結合起來，驚人地發現，自1818年以來美國差不多200年的歷史中，每次經濟衰退（recession），尤其是大蕭條（depression），都是與房地產的“實周期”有關，且都是在地價、房屋建設和房價的最高峰后一兩年之后發生的，200多年來，幾乎沒有例外。福德懷雷也發現，在過去200多年間里，美國房地產的實周期大約是18年，之后一兩年肯定跟著一場大的經濟衰退。根據1990年美國發生了一次由房地產“實周期”引發的一場小的經濟衰退，他在1996年就預測大約在2008年美國將會有一次大的經濟衰退，并在2007年出版了這本小冊子的第二版，明確提出這一點。果不其然，2008年下半年，美國經濟急遽下滑，GDP總量在2008年下半年和2009年上半年萎縮了16％還多。讀過他的這本小冊子，我一方面為他的發現所震驚，一方面也心里直發怵。當中國的這一輪地價、房價和房地產建設的高峰期過去后，中國將會發生什么？中國的房地產周期，又將是多少年？

即使不用奧地利學派的經濟學來思考問題，稍觀察一下西方發達國家戰后的商業周期，也會發現，經濟的蕭條和繁榮，基本上與房地產的繁榮或蕭條緊密相關聯，可以叫“春江水暖鴨先知”吧：房地產總是經濟繁榮與衰退的先行指標。一旦房地產開始會恢復，建筑開工指數增加，買房指數開始增加，經濟就開始上揚了。反之，如果房地產價格下行了，甚至大降了，經濟蕭條也隨之就必然發生。如果中國經濟也是符合這個現代經濟體系運作的一般法則，中國房地產的價格大幅度下降了，房地產投資會下降，中國經濟也會出問題。這無疑給中國政府的管理決策層設了一個兩難境地。

現在的問題就在于中國政府到底要怎么做，以那頭為重。即使不考慮這個因素，普征房產稅，也是個很大的工程。畢竟每套房子的情況和價格不同，同一個樓上不同層面和朝向也不同?，F價買賣房子，征收房產稅很容易定價。但現有存量房，尤其是不參與交易的自有房產，價值怎么評估價值？要征稅，要先估價。估價，顯然是個很大的工程，做起來很困難?？磥硪谌珖毡橥崎_房產稅，目前也做不到。

記者：十八大報告提出要加快改革財稅體制，您認為財稅改革的未來方向是什么？ 韋森：我一直在講，政府權力的制衡，應是未來政治體制改革的關鍵。政府的權力是什么？首先是財權。不動財權，什么改革都是空的。所以從財稅體制改革來推動政治體制改革，這應該是未來中國政治體制是核心中的核心。只有政府權力有實質性的制衡了，尤其是征稅權和用稅權有人民代表的實質性的制衡了，我們才能建立良序法治下的和諧社會。這也是這幾年我為什么反復講，不斷地講，要從預算民主建設上來啟動政府體制改革。預算體制改革，應該以修改《預算法》來做為一個突破口。但看來在這一點上還沒有達成社會共識。

不久前，我在北大國家發展研究院的一次內部討論會上說了一個觀點：“以預算民主為軸心，構建憲政社會主義新國家?！蔽耶敃r提出，不是要取消發改委，而是要升格“發改委”，改成“政改委”。也就是說讓發改委把財權還給財政部，還給國務院其他大部。未來加強財政部的財政資金“統收統支”的權力。發改委把分配資源的財權還給財政部和國務院各個大部后，不要再批項目了，而是要專門研究和設計政治改革方案。

另外，就是要做實人大。人大現在很大程度上來說還是“虛的”。把人大“做實”，要做大動作，要動我們的基本制度，看來比較難?，F在我們的人大代表有將近3000人，這要怎么開會？如果把人大代表的人數減少，擴大人大常委的人數，競選上崗，大約400來個人就夠了。但如果這樣競爭全職上崗，在三五年在任期間，專心做人大代表，就可以監督政府的財政收支的日常行為和重大的經濟決策。同時，人大“做實”后，可考慮下面再設幾個委員會，就可以對口監督和制衡政府各部門的權力。比如人大財經委，現在才20多人，可以擴大為200多人，然后，成立個預算辦公室，從中央到地方的每一筆預算收支，都要人大預算工位核準批準符合預算后，才能支出，這樣就可以制衡政府的財政收支權力了。如果這樣做了，一些政府官員想貪都貪不了，也可以從根子上根治政府官員腐敗問題。

現在看來，這是現有的體制和環境下至少還可以實現的改革。所以，以預算民主為核心，修改預算法和憲法，這個路子至少目前看來應該是可行的。

《預算法》修訂背后風雨

記者：前幾天常委會第三十次會議已經決定本屆人大不再審議《預算法》了。韋森：是的。不久前召開的說第11屆人大第二十九次人大常委會通過了七個法律，但沒有討論通過預算法修正案。另外，第三十次人大常委會也最后決定本屆不再審議預算法了?？戳诉@個消息后，央行的人電話詢問人大方面原因是什么；結果回答說，主要聽取的是我在7月下旬在上海牽頭組織的近20位專家教授意見的結果。央行那邊也最近來過電話，向我們證實了這一消息。

記者：看來你們的意見反響很大。您作為經濟學家，當初為何參與又是如何推動它的修訂的？

韋森：今年3月份我寫了一篇文章，發表在《新民周刊》上，題為《<預算法修正案>亟需公開》（編注此文全稿亦發表于FT中文網，可見《預算法修正案》亟需公開），里面回顧了《預算法》的修訂過程。從我個人來講，我關注《預算法》比較晚，是2007年之后才開始關注。我原來一直是研究制度經濟學的，做思辨哲學和語言哲學以及與制度經濟學關系研究的。2007年，偶然因為5?30事件，搜到了李煒光等教授的文章，我才知道原來民主問題是實際上是個政府的預算問題，這才開始關注政府的征稅權和財政稅收問題。

這次《預算法》的修訂過程，說起來已經啟動幾年了。1994年制定了《預算法》，這在當時是個很大的進步。90年代制定《預算法》的背景是，80～90年代以前，中央幾乎收不上稅，當時整個政府稅收占GDP的比例，大約只有11～12%，非常低。對于一個市場經濟剛開始發育的國家，當時政府的財政收入才5000多億。中央政府收不上稅，市場經濟又開始發展了，怎么發展經濟？怎么建設一個現代化的強國？在當時中央政府的財政收入窘境中，時任副總理的朱镕基就有些著急了，跑到“納稅大戶”——廣東找到了當時的省委書記謝非，說要開始試行分稅制改革。分稅制的核心事實上是增強中央稅收的能力，把大部分錢錢收到中央去。當時地方政府官員基本上是比較抵制的。后來朱镕基甚至是到各省省長那兒去求他們，說一個國家的財力必須要集中。最后是謝飛和地方政府領導妥協了，才實行起來了分稅制。當時的財政部長劉仲藜還專門為此寫了一篇有關分稅制改革的文章，回顧了這一歷程，說明分稅制改革是在這種情況下制定和推出的。

實際上94年的《預算法》主要作用是肯定了這一分稅制的體制。從馬洪80年代提出制定預算法，到《預算法》到94年的制定和頒布，這是一個很大的進步。特別是其中的四十八條第二款，確定了央行國庫的“經理地位”。意思是說，財政部是國家的總賬房，是會計；央行成立國庫局，所有政府的財政收入必須放在央行國庫，故央行是國家的“出納”。90年代的《預算法》有兩點作用：

一、肯定了分稅制的財政體制；二是肯定了央行的經理國庫的制度。1995年制定的《銀行法》，又進一步對稱地確立央行經理國庫經理的地位。

今年8月，我在FT中文網發表的《切莫撐開腐敗尋租的制度保護傘》一文中就提到，2001年和2003年，財政部和央行所共同制定的國庫管理條例的具體實施辦法，明確規定所有財政稅收的錢必須放在央行國庫里，明確稱為“單一國庫賬戶”。上面講到，04年制定的《預算法》時，當時我國政府的財政收入比較少，只有幾千億。到了97年就開始發現有些條款不行了，需要修改。如何修改《預算法》，人大和國務院有關部門乃至社會各界，爭議比較大，包括央行和財政部如果管理國庫的權力之爭，即央行到底是“經理國庫”還是“代理國庫”之爭，也在國務院內部爭議很大。但終于到2004年正式開始啟動了《預算法》的修訂的程序，并于2007年開始重新起草《預算法》修訂案。

根據我掌握的資料，最早的《預算法》的修訂案是人大財經委負責起草的。08~09年草案就出來了，這個草案的立法核心有我們這些專家組的成員所一直宣講的精神：政府征稅權力有一定的制衡和監督，尤其是對財政部門進行約束，是最好的一稿。這也是說，第一稿大致符合現代預算民主政治發展的基本導向。這個草案出來后，據說讓財政部看后，一口就回絕了。后來有關部門就想了一個妥協辦法，即，既然人大財經委起草的稿子財政部不同意，那第二次的預算法修訂草案就由人大財經委和財政部各組織一個起草小組，兩套方案往一塊湊，最后看能否制定出一個大家都能接受的妥協方案。但據說后來發現兩個起草方案差距較大。一方面人大是想要給財政部的權力戴“緊箍咒”；另一方面，財政部卻是要給自己“量寬松的衣服”，制定法律管下邊，管其他部門。兩套方案的立法的導向根本不一樣，根本湊不到一塊。這是《預算法》修訂的第二個回合。

之后，《預算法》修正案也開始在全國征求意見。09～10年期間，人大財經委副主任高強曾來上海征求學界的意見，我也參與了一次征求意見的會議。從07年開始關注預算法，我發表了很多文章，表達了要限制政府的征稅權、制衡政府的財政收入和支出權力等觀點。也與李煒光、蔣洪、葉青等很多財政學的教授一起，呼吁從預算體制改革上來推動政治體制改革。

因為兩個草案的根本不同，到了2010年下半年，據說《預算法》的修訂就僵住了。后來據說就讓財政部一家起草，然后交給人大審議。結果交給人大審議時，人大一直沒有審，即一直沒有爭得“上會”，一直拖到了2011年下半年。2011年12月16日，溫家寶召開了國務院的常務會，原則上通過了財政部起草《預算法》的修正案。10天后，謝旭人又代表國務院和財政部向人大做了《預算法》修訂的報告，提出了人大的六點改進意見。但是這個最后這個修正案稿子，我們這些學者和外人大都沒見到。

2012年初，我寫了一篇文章，表達了以下意見，既然預算法修正案原則上已經通過了，就應該早拿出來，給老百姓看看，公開征求意見。大家知道，去年《刑事訴訟法》修正案公布后，爭議很大，全國吵得很厲害，最后也接受了大家和專家的意見，做了一些修改。但是，大家可能還不知道，刑事訴訟法所涉及到的只是很少一部分與犯罪有關少數人，而在目前我們以間接稅為主體的財稅體制中，每個中國人都是納稅人。牽涉到每個中國人權益的《預算法》，為什么不早點放到網上公開討論？同時，我也提出這次《預算法》修訂本身的方法也不對?！额A算法》不應該是財政部門自己給自己的立法，不是管他人的法律，而應該是人大制定的約束財政部門財政收支的法律。預算法，不應該是上級到下級的內部管理方法的法律，而不是管理監督政府財政部門的法律。故這樣立法，這本身就違背了立法的基本原則。

到了7月19日，一名人大常委領導打電話告訴我，提醒我說《預算法》已經掛在全國人大網上公開征求意見了，并提醒我新的《預算法修正案》二審稿在央行國庫的問題上有重大的倒退，希望我組織學界專家對《預算法》提出修改意見。當天下午，我就寫了一篇《預算修法怎能靜悄悄？》，這篇文章在FT中文網上發表后，在網上傳播甚廣。這篇文章應該是預算法公開掛在全國人大網上第一篇公開討論這件事的文章，也被任志強、許小年等國內微博名人用他們的微博大量轉載。這使得原本悄悄放在人大網頁下面的征求意見的消息開始受到了全國公眾的關注，后兩個星期一下子獲得了30多萬條修改意見。而在這之前，預算法放到全國人大網上，做得很隱秘，只是把改動條款放上，并規定從7月6號開始上網公開征求意見，到8月5日關閉。這次預算修法，做得如此低調，兩個星期過去了，連百度和Google搜索引擎上都沒有任何《預算法修正案》已經放到網上公開征求意見的消息，連一個搜索條目都沒有！

接著，我牽頭約請和組織了我國財政學界和法學界的李煒光、蔣洪、葉青、王雍君、施正文、傅蔚岡等近20為專家教授在上海召開了一次預算法修改案的專題討論會，對新的《預算法》修正案提出了逐條的修改意見。經過我們一天熱烈而又細致的逐條討論，我們發現，這次修正二審稿，做了兩個隱秘的“小動作”：

（1）“架空”而不是“強化”人大的對政府財政收支行為的審批監督功能。本來，近幾年我國財政體制改革的大方向一直是加強人大對財政預算的監督、審議和批準的權力，即由人大強化監督和控制財政部的財權，但這一修正案二審稿，不但沒有加強人大的監督審議功能，反而把這一點弄得更“虛”了，把原來應該是人大“批準”的，改成人大“審議”了，把該是人大“審議”的改成由人大“提出意見”，但具體辦法由國務院及其有關部門制定。這樣一來，非但沒有加強人大的監督，反而把人大進一步“架空”了，監督、審理和批準功能進一步“虛化”了。并且，這次預算法修訂，還把原來政府預算執行情況一年兩審制（一次在年中一次在年底）改成一年一審了，即人大只對政府預算執行情況年底審議一次。

（2）這次預算法修正案二審稿，最可怕的一招是把“央行的國庫經理地位”拿掉了，也就是刪除了現行預算法第四十八條第二款中“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的內容，代之以“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。這以修改所將導致的結果是把腐敗尋租合法化。

如果央行不再經理國庫，而財政部可以把財政資金存放在任何一家商業銀行，不再放在央行“經理的”國庫了，這實際上也就是欲把國家的“會計”和“出納”全歸財政部一家了。多年來，財政部門覺得自己的財政收支行為處處受到央行國庫的“制肘”，故這些年來一直想把央行經理國庫的職能拿掉，以實現自己全權且不受制約和不受監督的財政資金收支的權力。一個小公司都不敢把會計、出納交給一人，更何況目前我們政府全部財政收支的總盤子已經是近20萬億的國家了？所以，我們十幾個教授和有關專家一起，針對上述的這些問題，提出了我們具體的修改意見。然后，通過正式渠道把我們的修改意見上傳給全國人大，后來也直接寫信給吳邦國委員長和溫家寶總理，希望這個具有重大缺陷的《預算法》修正案不要“上會”通過。

記者：您組織的這近20位教授的意見中，主要反映了哪些共識？

韋森：我們17個教授把意見匯成了一個公開信，發出了五點呼吁：第一，建議賦予人大代表預算修正權，更好地落實憲法和法律賦予人大的預算審查、批準與監督職能，建議進一步明確預算的權力主體，強調全國及各級人大對于本級預算的權力主體作用。

第二，建議明確預算執行過程中的法定授權原則和人大的預算執行監督權。我們認為，預算編制、預算執行等條款應該遵循法律保留原則，不應該隨意授權給行政部門進行立法。

第三，建議明確國庫的構成、支配權與經理，確立央行的國庫經理地位。國庫是財政收支的平臺，國庫是國家的國庫，而不是財政部門的國庫。我們強烈建議將所有預算資金（包括財政專戶）應納入央行國庫單一賬戶管理，而不是像二審稿第五十一條那樣含糊地規定“財政專戶納入國庫單一賬戶體系管理”，從而避免各類“財政專戶”以虛賬戶之名，行實賬戶之利。同時，國庫由央行經理也有利于對資金的監督。人大是國庫的戶主，政府和財政部門是操作賬戶的受托人。央行經理國庫，行使的是監督權和審核權，而非簡單的代理。

第四，建議完善預算支出項目相關的信息公開條款，提高預算透明度。預算支出花的是納稅人的錢，一分一厘都應該讓納稅人知曉，因此預算公開是保障納稅人清楚知曉預算支出的重要方式。另外，對于公眾申請預算公開的異議處理機制應該明確。

第五，建議進一步明確《預算法》的法律責任，補充、明確對違法行為的懲罰責任條款。我們建議，明確違反《預算法》有關規定的，在實體上就依預算法的規定處分；區分情節給予不同處分，以增強《預算法》的可問責性。

記者：那么，未來《預算法》大改的可能性有多少，會怎么改變？

韋森：未來《預算法》如何修改，就要看下一屆人大了。我們七月份開會時，就發現，這樣的《預算法修正案》，最好的結果就是不上會、不討論、不通過。因為，一旦這種法律通過后，就要好多年不能再修改了，窒礙而不是推進中國的預算民主政治的建設?，F在，有《預算法》修正案2012年7月放到網上后的33萬多條修正意見，包括我們的“五點主要共識”在這里，還有媒體的大量批評和論證文章，未來不管誰來主持起草預算法，想再“架空”和“虛化”人大對政府財政收支的監督、審議和批準功能，恐怕是做不到了；再想拿掉央行國庫的“經理地位”，恐怕也不敢再提了。所以未來的預算法修訂，只要這兩條不動，其他的如三公經費公開、預算編制的完整性和科學性，都不是一些實質性的條款。概言之，就目前來看，把《預算法》修正案停掉、擋下來，應該是最好的選擇。

第二篇：淺析新預算法的改革意義

淺析新預算法的改革意義

十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預算法，決定自2015年1月1日起施行。新預算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現了黨中央、國務院確定的財稅體制改革總體要求，以及近年來財政改革發展的成功經驗，同時也為進一步深化財稅改革引領方向，在預算管理諸多方面取得了重大突破。預算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領域的基本法律制度。新預算法的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果，更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事，標志著我國加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步。

一、預算法修改的必要性和緊迫性

原預算法自1995年施行以來，對于規范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調控，促進經濟社會發展發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預算法已不能完全適應形勢發展的要求，主要是對預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規范性、預算監督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規定。此外，近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經驗，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法、建立現代財政制度。預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。因此，修改預算法，是規范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

二、新預算法的重大突破

我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預算管理上，力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執行有效，紀律嚴明。新預算法反映了上述現代預算管理的基本要素，是現代財政制度的重要組成部分。

1.完善政府預算體系，健全透明預算制度。近年來，隨著預算管理制度改革的不斷深化，我國已經取消了預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。這一實踐符合現代預算完整性的要求，體現了建立全口徑預算的改革方向。因此，新預算法刪除了有關預算外資金的內容，并明確規定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算功能定位、編制原則及相互關系做出規范。

公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來在推進預決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規范化、制度化，新預算法增加規定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內由各部門向社會公開，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

2.改進預算控制方式，建立跨預算平衡機制。

原預算法規定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調控政策效果。根據十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的要求，新預算法增加規定，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當等內容。為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求各級預算收入的編制，應當與經濟和社會發展水平相適應，與財政政策相銜接；各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。

3.規范地方政府債務管理，嚴控債務風險。

原預算法規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發展需要，采取多種方式融資，已經形成較大規模的地方政府債務。這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在一定的風險隱患。為規范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面做出限制性規定：一是限制主體，經國務院批準的省級政府可以舉借債務；二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三是限制規模，舉借債務的規模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務只能采取發行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經濟社會發展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監督，防范和化解債務風險。

4.完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化。

國家實行財政轉移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經驗，對于縮小地區間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展發揮了重要作用。但在執行中，也存在專項轉移支付設置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規范和完善轉移支付制度，新預算法增加規定：財政轉移支付應當規范、公平、公開，以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。除按照國務院規定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。上級政府應當提前下達轉移支付預計數，地方各級政府應當將上級提前下達的預計數編入本級預算。這將有利于優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。

5.堅持厲行節約，硬化預算支出約束。

針對現實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關于厲行節約反對浪費的要求，推動建設廉潔政府，新預算法確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強調，各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。對各級政府、各部門、各單位在預算之外或者超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分。

現代預算管理的靈魂，是硬化預算對政府支出的約束，而硬化預算支出約束的關鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此，新預算法增加規定：在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中做出安排。

國庫集中收付制度，是財政改革實踐中較為成熟的制度。為體現這一改革成果，新預算法增加規定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。

三、認真貫徹實施新預算法

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”，如果有了新預算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預算法是我國財政經濟工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：

第一，做好新預算法的學習宣傳工作。要認真學習、全面理解新預算法，準確掌握新預算法的精神、原則和各項具體規定，增強預算法治意識，自覺把新預算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。各級財政部門在學好用好新預算法的同時，還要大力做好新預算法的宣傳普及工作，把該法作為“六五”普法的重要內容，除專門組織新預算法培訓外，其他業務培訓中也要安排這方面的內容。財政部在“六五”普法驗收中要把各地貫徹執行新預算法的情況作為重要考核內容。同時，各地要采取各種方式廣泛宣傳新預算法，讓社會公眾了解掌握預算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

第二，做好新預算法實施的立法配套工作。新預算法的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發展方向但一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。我國是一個大國，各地預算管理所面臨的環境和條件不同，預算管理的水平差別也較大。因此，本著從實際出發、統一性與靈活性相結合的原則，中央層面還需要按照新預算法確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規?？傊?，加快形成一套較完善的現代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。

第三，做好新預算法實施與深化財稅改革的協調推進工作。這次新預算法的制定和實施具有承前啟后的重要作用，它認真總結并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預算管理實踐的經驗，同時也明確了今后預算管理活動的方向，為深化預算制度改革預留了空間。在貫徹實施新預算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預算法的銜接工作，做好新預算法配套制度建設與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協調，同步推進，堅持用制度引領和推進改革，在改革中不斷完善制度。

第三篇：中國財稅體制改革

中國財稅體制改革(2009-10-22 02:09:26)

標簽：雜談財政就是一種以政控財以財行政的分配體系，我國這樣一個財政分配體系大致的演變軌跡是在建國之前，革命根據地就有我們財政，從適應戰時要求供給型的財政，在建國之后一五時期轉入生產建設的財政，改革開放以后在八十年代中央書記處提出財政轉型的問題，當時提到概念轉為經營管理型財政，意圖非常積極的，希望財政能夠擺脫傳統體制下簡單給計劃部門做出納的角色，而正面的發揮自己的分配功能，做好統籌協調的管理。在八十年代這樣具體的要求在工作里面如何處理好并沒有得到比較現實的解決方案，到了九十年代提出了振興財政，是針對著財政方面積累的大量矛盾和問題，以及財政年年赤字的困難，一直到1998年在整個財政轉型的方面，樹立了一個明確的目標，要建立公共財政框架，這跟市場經濟新體制是相配套的財政轉型基本導向和大思路。

財政在傳統體制下六十年代后穩定總額分成一年一定的體制安排。改革開放以后，在推動了農村區域的聯產承包責任制的改革和沿海特區進行政策傾斜的實驗同時，自上而下的宏觀層面的改革要提到就是實行分灶吃飯，當時國民經濟不可能進行停車檢修大爆炸式的改革辦法，只能從分配角度實行分權，中央向地方放權拉開一個后續一系列改革可能去探索，通過摸著石頭過河的空間，分灶吃飯在運行十幾年以后，個人形式的包干制不能適應中國改革開放進一步的要求，替代的思路就是在1994年實行的財稅配套改革，走上了分稅制為基礎的分級財政。中國稅制從改革開放之后，從改革開放前分化改革，到多層次復合稅。

中央和省以下分稅制有四級，不僅欠發達地區，即使發達地區也很難形成稅基的制度安排相對清晰的情況。一般演變成一地一率，討價還價，復雜易變，五花八門的分層制包干制，越到基層越傾向包干制辦法處理體制問題。在1994年以后省以下分稅分級不能到位的情況下，縣鄉兩級財政困難越來越引起各方面關注，基層財政的困難是中國經濟社會轉軌過程中間，制度有效供給不足，在理財系統里面特定環節上集中反映。分稅制是增強事權財權的呼應性，處理政府企業，中央和地方兩大基本關系，但是省一下沒有取得分稅制的進展，造成基層任何一件事情做不到位都可能一票否決，而財權重心是上移的，中央要提高比重是有它的道理，省和市在地方地方高端也是提高手中財權，自然而然，縣鄉兩級所掌握的財力在整個財力的份額越來越降低的，這樣出現了事權和財權不相適應的困難，但是就事論事的說環節財政困難，現在看來沒有出路，不可能簡單的在轉移支付方面增加一些力度，在管理方面提高水平，就可以使縣鄉財政辦法解決，治標的辦法前幾年一直在采用，但是更重要尋求一個治本之路，研究上提出一個基本的想法就是要順應市場經濟進一步的完善，在中國把財政層級扁平化，省以下四個層級能不能通過鄉財縣管，和省管縣的改革試驗，實行扁平化與實制性分稅的前景。從原來沒有出路可能轉為柳暗花明、豁然開朗，這樣扁平化實驗地方上有很多令人鼓舞的進展，比如鄉財縣管，這在安徽農村稅費改革最早起動的省份，以后根據實際情況，在全省推行鄉財縣管，這實際的邏輯就不再把鄉鎮作為財政的實體層級建設，而把鄉鎮財政看成縣管的下級單位。另外省管縣，浙江有很多省管縣的經驗。我們得到的信息，比如湖北于振生同志在那有高度的改革思路，被稱為湖北新政，他是在鄉財縣管，省管縣兩個層面同時推行，現在湖北除了武漢郊區和恩施自治州特殊，其他都按兩個層級來搭建財政體制，探索省以下財政體制的改革。

第四篇：中國財稅教育

勤奮務實高效創新和諧

中國財稅教育培訓中心201

1年稅務干部培訓合作計劃書

全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團，各設區市（盟、自治州、地區），各縣（縣市、自治縣、區、旗）地稅局、國稅局（分局）：

“中國財稅教育培訓中心”(以下簡稱“中心”)是在國家稅務總局、財政部財科所以及中央財經大學等國家部委及多家高校的領導和專家教授共同努力和支持下創辦的一家集財稅干部培訓、業務咨詢、會議服務、商務考察等于一體的全能化培訓社團組織，其下設實體“北京北方中誠技術培訓中心”主要負責中心各類培訓業務的具體執行工作。中心自2006年成立至今，一直致力于財政、稅務等各行政事業單位的領導干部、公務員的培訓策劃及承辦工作。在過去幾年里，由我中心發起并舉辦的各類公開課、內訓班、研討會等培訓交流活動近八十期，培訓人數達四千多人，得到了各級參訓單位及合作院校的一致認可。迄今為止，中心已在全國擁有培訓合作部門及會員單位一千多家。

中心經過近五年的不斷探索和積累，現已具備了完善的經濟學、管理學、財政及金融學、稅收學、會計學、領導科學、心理學等學科的教育體系和雄厚的師資團隊，可謂“中國財稅再教育黃浦”。所有這一切都為我們今后的培訓工作奠定了堅實的市場基礎和質量保障。

為了更方便各地培訓班的順利開展，2008年至今，中心已先后同全國三十多所知名高校建立培訓同盟關系。從2009年起，凡面向全國財政、稅務部門組織開展的各類培訓活動，均由我中心同“中央財經大學”各對口院系（財政學院、稅務學院、培訓學院、財經研究院、會計學院等）共同負責培訓活動的主辦及承辦。同時，由各舉辦所在地對口兄弟院校負責培訓活動的協辦或承辦，從而形成了一個多元網狀的培訓結構體系，徹底實現了培訓合作與資源共享的互信共贏局面。

在2011年里，我們本著按需施教，平等合作，互惠互利的原則，希望能與更多財稅部門建立起一個長期的互信合作關系，為我國各級財稅干部隊伍建設做出自己應有的貢獻。

一、培訓定位

1、根據稅務干部級別和層次的不同，可劃分為處級干部培訓，科級（股級）干部培訓，縣(區)分局長培訓、中層領導干部培訓、基層領導干部培訓或者局全員培訓等。

2、根據學員學習內容方向的不同，可劃分為單一科室、單一選題的專題培訓以及綜合業

踏實做人，認真做事

勤奮務實高效創新和諧

務知識更新、綜合素質提升、領導力提升、干部綜合修養等培訓。

3、根據講課的方式以及規模的不同，可分為培訓班、研討會、大型論壇、實戰訓練等。

二、選修課程

中心自成立以來，堅持以“務實、高效、創新”的文化理念為本，根據各級各部門工作的需要和不同職位的要求，有組織、有計劃地進行培訓，部分培訓課程參見下表：

三、專家團隊

我們堅持以國家稅務總局、財政部、中央財經大學等國家部委及高校的實戰專家和領導教授為專家背景資源，廣攬各地優秀師資并建立專家數據庫，根據授課專家所處單位、地區以及研究方向、授課特長等的不同，而對授課專家進行分組分類，主要可分為以下幾大部分：

專家庫一：財政部、國家稅務總局相關司、處領導，國家稅務總局科研所、財政部財科所有關領導和專家學者。

專家庫二：中央財經大學、清華大學、北京大學、中國人民大學、首都經貿大學、北京國家會計學院等北京地區的全國一流高校的學者教授。

專家庫三：揚州稅務學院、吉林財經大學、長沙稅務干部學院、江西財經大學、上海財經大學、南京財經大學、西南財經大學等全國知名財稅類高校有關學者教授。

專家庫四：北京國家行政學院、北京市委黨校以及全國各省行政學院（黨校）領導專家，全國各“211工程”和“985工程”重點高校的資深學者和教授等。

專家庫五：社會各界在經濟學、心理學、領導力提升、團隊管理等方面享譽盛名的實戰專家，另聘高級拓展訓練師和沙盤實戰演習專家。

四、公開課程

如果貴單位參訓人數低于15人，可以參加由我中心和中央財經大學等高校每月在全國各地定期舉辦的公開課。公開課的培訓通知可隨時關注中國財稅教育培訓中心官方網站培訓動態（http:// 網址：http://www.tmdps.cn 業務咨詢QQ：578757013

注：此培訓合作計劃書長期有效。

第五篇：新預算法對財稅體制改革的積極影響的探析（小編推薦）

新預算法對財稅體制改革的積極影響的探析

摘 要： 在當今經濟迅猛發展的前提下，2014年8月31日，新預算法由全國人大常委會高票通過，翻開了預算法律制度的新篇章，也標志著新一輪財稅體制改革在預算領域的開始。本文通過預算法修訂的必要性和緊迫性、新預算法的五大突破和預算法宗旨的改變以及財政改革管理的影響等方面解讀。

關鍵詞：新預算法 財稅體制改革 積極影響

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2015）09-0069-02

新預算法與中央政治局批準的財稅體制改革總體方案相一致，為深化財政體制改革奠定了堅實的法律基礎，是一次歷史性改革。2015年1月1日正式施行的新《預算法》，帶領我們邁向現代財政制度的新時代。

一、預算法修訂的必要性和緊迫性

原預算法自1995年施行以來，對于規范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調控，促進經濟社會發展發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預算法已不能完全適應形勢發展的要求，主要是對預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規范性、預算監督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規定。

此外，近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經驗，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法、建立現代財政制度。

預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。因此，修改預算法，是規范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

二、新預算法的五大突破

新預算法修訂稿從原預算法的79增加至101條，做了82處修改。新預算法具體有以下五大突破。

1.完善政府預算體系，健全透明預算制度

隨著預算改革的不斷深化，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。新預算法刪除了有關預算外資金的內容，確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來在推進預算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規范化、制度化，新預算法增加規定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明。

2.改進預算控制方式，建立跨預算平衡機制

各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當等內容。為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求各級預算收入的編制，應當與經濟和社會發展水平相適應，與財政政策相銜接；各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。

同時，為適應經濟形勢發展變化和財政宏觀調控的需要，新預算法強調，各級政府應當建立跨預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用于彌補以后預算資金的不足。各級政府一般公共預算執行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。省級一般公共預算執行中，如果出現短收，通過調入預算穩定調節基金、減少收支等方式仍不能實現收支平衡的，經本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應當在下一預算中予以彌補。這就為今后實行中期財政規劃管理，研究編制三年滾動財政規劃，并強化其對預算的約束留出了空間。

3.規范地方政府債務管理，嚴控債務風險

新預算法規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但實際上，地方政府出于發展需要，采取多種方式融資，已經形成較大規模的地方政府債務。這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在一定的風險隱患。未規范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面做出了限制性規定：一是限制主體；二是限制用途；三是限制規模；四是限制方式，五是控制風險。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經濟社會發展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監督，防范和化解債務風險。

4.善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化

財政轉移支付應當規范、公平、公開，以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。上級政府應當提前下達轉移支付預算數，地方各級政府應當將上級提前下達的預計數編入本級預算。這將有利于優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性。

5.在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中做出安排。

同時，新預算法全面充實了法律責任規定，重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在相關條款集中詳細規定了法律責任。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，對負有直接責任的主管人員和其他責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。懲罰更嚴厲，追責更嚴肅。對違反預算法行為具體責任的規定和強化，有利于切實保障預算法各項制度的遵從和執行。

三、預算法宗旨的改變

新預算法從“治民之法”修改為“治勸之法”，將立法宗旨從過去的“宏觀調控”轉變為“規范政府收支行為”。使政府從管理主體變為規范對象，實現了從“管理型預算”向“法治型預算”的轉軌。

修改前，預算法立法宗旨為“強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展”。這帶有濃厚的“國家分配論”和計劃經濟色彩，其本質是認為預算只是國家管理經濟的工具。在這一理念下，行政機關自然占據預算權配置的核心地位，而不必關心對財政權利的控制，也難以彰顯預算公開、預算民主等價值；而修改后的預算法立法宗旨為“規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”。這充分體現了從“國家財政”到“公共財政”的觀念轉變，保障經濟社會的健康發展”。這充分體現了從“國家財政”到“公共財政”的觀念轉變，即已經不再認為財政是國家事務，而是關注財政的公共性，進而強調對財政權力的預算約束。相應地，預算也不再是作為政府管理之工具的“政府預算”，而成為規范政府之工具的“公共預算”、值得注意的是，本次修改過程中將原先條文中的多處“政府預算”替換為“預算”，這一語詞上的細微變動，實際上反映的就是這種對預算認識的根本差別。

新預算法要求政府的一切財政收支行為都要被置于預算的規范之下，就是要通過預算來控制和規范財政權力。而預算法的主要任務就是合理配置預算權，規定如何依法形成預算，并保證預算對于政府具有約束力。

四、強化了對預算的審查監督

修訂后的預算法進一步完善了監督機制、監督重點和監督方式。

1.細化預算、決算有了進一步規范

1.1新預算法要求各部門、各單位應當按照財政部制定的政府收支分類科目、預算支出標準以及績效目標管理的規定，根據各自履行法定職責和事業發展需要以及存量資產情況來編制本部門、本單位的預算草案，規定了政府收入分為類、款、項、目；政府支出按其功能分為類、款、項，按其經濟性質分為類、款。

1.2報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算支出按其功能分類編列到項。

1.3對細化決算也作出了規定，要求決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出，一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。

這樣的制度設計，進一步解決各級政府的預算“內行說不清、外行看不懂”的問題，有利于各級人大加強對政府預算、決算的審查監督。

2.完善了預算初審制度

新預算法對中央和地方各級預算草案報送初審的時限（中央預算報送時限為大會舉行的四十五日前，地方縣級以上各級政府預算報送時限為大會舉行的三十日前）、初審的主體（中央預算初審主體為財經委，地方縣級以上各級政府預算初審主體為有關專門委員會）都作出了規范。同時，新預算法規定了審查結果向大會主席團報告制度和報告的四項內容。

新預算法詳細規定了八項重點內容：（1）上一預算執行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求；（2）預算安排是否符合本法規定；（3）預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行；（4）重點指出和重大投資項目的預算安排是否適當；（5）預算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規定；（6）對下級政府的轉移支付支出預算是否規范、適當；（7）預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源；（8）與預算有關重要事項的說明是否清晰。

3.強化了審計監督

新的預算法強調縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算進行審計監督，審計的范圍比過去更寬了。同時，引入了公開原則，對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開。新的預算法第九十條是新增加的條款，規定政府各部門負責監督檢查所屬各單位的預算執行，及時向本級政府財政部門反映本部門預算執行情況，依法糾正違反預算的行為。對所屬各單位預算執行的監督檢查和糾正違反預算的行為成為各部門的一項法定職責。

為了使憲法規定的公民權利得以實現，新預算法增加了對公民監督權的規定，公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國家機關應當依法處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人。

整個“監督”一章的各項具體制度規定，進一步完善了對預算監督的體制機制，有利于各級人民代表大會、各有關部門和社會公眾對各級政府預算的監督，增強各級政府預算的剛性約束力。

五、認真貫徹實施新預算法

1.做好新預算法的學習宣傳工作

認真學習、全面理解新預算法，準確掌握新預算法的精神、原則和各項具體規定，增強預算法治意識，自覺把新預算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。大力做好新預算法的宣傳普及工作，把該法作為“六五”普法的重要內容。

2.做好新預算法實施的立法配套工作

新預算法的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發展方向但一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。

中央層面還需要按照新預算法確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。

3.做好新預算法實施與深化財稅改革的協調推進工作

新預算法的制定和實施具有承前啟后的重要作用，它認真總結并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預算管理實踐的經驗，同時也明確了今后預算管理活動的方向，為深化預算制度改革預留了空間。在貫徹實施新預算法的同時，要做好各項財稅改革具體方案與新預算法的銜接工作，做好新預算法配套制度建設與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協調，同步推進，堅持用制度引領和推進改革，在改革中不斷完善制度。

六、結論

新預算法如何在財稅體制改革中發揮積極作用，關鍵看如何執行。只有認真貫徹執行新預算法，加大新預算法的宣傳力度，完善新預算法實施的配套立法，才能更好的規范政府的財政預算行為，才能更好地發揮新預算法的法律指引作用。

參考文獻

[1]楊博野：《迎接新預算法》，《浙江經濟》2014年第18期。

[2]劉永剛，王紅茹.新預算法：一部管理政府的法[J].中國經濟周刊，2014，（35）