第一篇：淺淡行政復議中的調解

調解一直以來都是我國在處理民事案件、經濟案件、刑事自訴案件、行政賠償案件、仲裁案件等的重要方式之一，但在行政復議中適不適用調解呢目前在實務界、法學界仍然看法不一，可謂是仁者見仁，智者見智。借此機會，作為筆者也談點個人看法，與復行政復議同行們探討。目前對行政復議中適用調解持反對意見的人的主要觀點概括起來主要是：

一是《行政復議法》對此沒有明確規定。因為行政機關的職權是法定的，行政機關哪些可以做哪些不可以做，必須有法律作出明確規定，法無明文規定，行政機關是不得而為之。

二是人民法院審理行政案件，不適用調解。這是因為人民法院審另行政案件，不能象民事訴訟那樣，為了求得爭議的解決而要求行政機關在依法作出的處理決定作出某些方面讓步。同理，行政復議機關審查行政復議案件也同樣不能適用調解。

三是行政機關所擁有的行政管理職權是法律賦予的，是公權。行政機關作出的行政處理決定，是代表國家依法作出的，本質上是一種執法行為，是什么情況，就應當作出什么決定，它具有國家強制性、單方性、不可處分性和不可調解性。

四是行政機關與管理相對人地位不對等，調解難以做到客觀、公正、公平。五是行政復議的特點決定了行政復議沒有調解的余地。因為行政復議是對行政機關作出的具體行政行為的合法性和適當性進行審查并作出裁決。具體行政行為是合法、適當的，就必須維持；是違法、失當的，就必須撤銷。不維持或不撤銷都不是依法辦事。

基于此，筆者認為這種理論應隨著社會的發展應予以更新。特別是現代依法行政要求行政管理相對人更多地參與到行政決策過程中來，行政機關的行政行為已不再是傳統意義上的單方行政行為，況且任何理論都不是絕對的，對于實踐中發生的現象不能對照理論“一刀切”，應當堅持從實際出發。而且20xx年8月1日起實施的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十條規定：公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議，申請人與被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解的，應當向行政復議機構提交書面和解協議；和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，行政復議機構應當準許。這也為行政復議中調解埋下了伏筆，因此，對于行政爭議能否適用調解，要根據發生爭議的行政行為的不同，采取調解或裁決的方式靈活處理，不能機械地照搬某種理論。堅持行政復議裁決與調解“雙軌”運行，具有更大的原則性、靈活性、快捷性、兼容性、和諧性。

近年來，我們對行政復議中調解的運用進行了有益的探索和實踐，取得了明顯的成效，受到當事人雙方的歡迎。可見，行政復議調解在行政復議過程中有其廣泛的實踐意義和積極作用。

通過實踐我們認為，行政復議引入調解有很多的優點：

一是能夠充分尊重當事人對解決行政爭議方式的選擇權，突出“以人為本”的行政管理理念。作為行政復議申請人，不希望行政復議案件久拖不決，能夠盡快結案，調解恰恰具備了這一優勢，在保護申請人合法權益的前提下，通過調解方式解決行政爭議，申請人是可以接受的，它有利于簡便、高效地解決行政糾紛。

二是提高行政機關辦事效率。行政復議通過裁決作出行政復議決定的，相對來講，復議時間比較長，少則二個月，多則三個月，個別的甚至更長。調解因為方法簡便易行，只要當事人雙方能達成和解協議，一般都可以快速結案，大大地縮短了辦案時間，提高了辦事效率。

三是降低行政成本。行政復議從受理行政復議申請到作出行政復議決定，需要經過多個環節審查，行政成本一般都比較高。調解可以大大降低行政成本，節省經費開支。

四是減少行政訴訟。通過行政復議裁決作出行政復議決定的，申請人不服，可以向人民法院提起行政訴訟。調解解決行政爭議的，出于當事人雙方自愿達成的協議，一般來講，自動履行率比較高，申請人不再提起行政訴訟。這樣，有利于行政機關集中精力搞好行政管理，也緩解人民法院工作上的壓力，對行政機關和對人民法院來說都是有利的。

五是有利于構建和諧社會，減少當事人之間的對立情緒。行政復議并不是一切糾紛都要通過裁決解決，許多矛盾可以通過調解消化，達到平衡。調解更加理性、人性化，讓當事人有一種親切的感覺，覺得你真正設身處地替他們著想，感到你客觀、公道、正派，并不是在“和浠泥”。做好行政復議中的調解工作，能夠緩解行政主體與管理相對人的對立情緒，對維護社會穩定，促進安定團結，構建和諧社會具有重大的現實意義。

雖然行政復議適用調解有很多的優點，但并不是所有的案件都適用調解，筆者認為調解應當是有條件的。只有堅持下列原則，才能做好行政復議調解工作。

一、自愿、合法的原則。行政復議調解，首先要自愿。自愿是調解的基礎，否則，調解無從談起。

第二篇：行政復議調解之我見

行政復議調解之我見

作者： 江湘瑞發布時間：2009-08-07 07:38:36

一、行政復議調解的基礎

行政復議制度的基本職能和首要目標是防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為。提倡和鼓勵以調解的方式解決行政爭議。調解作為解決行政糾紛的新手段，改變的只是復議機關行使行政復議權的方式，行政復議的職能和目標并沒有發生變化。行政復議機關通過行政復議，除了解決行政爭議外，還應對下級行政機關的執法行為進行規范與示范，發揮應有的層級監督作用，防止違法或不當的具體行政行為。因此，行政復議調解應當在查清事實、分清是否合法與適當的基礎上進行。

二、行政復議調解的適用范圍、條件與內容

與民事調解不同，行政復議調解不是純私權之間合意的結果，而是公權與私權妥協的結果。受公權不能隨意處分原則的制約，行政復議調解在適用范圍、條件和內容等方面受到較多的限制。

在適用范圍上，行政復議調解限于兩類情形：（1）公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服，申請行政復議的；（2）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。其中，前一情形適用調解必須滿足兩個條件：一是行政機關行使了自由裁量權。自由裁量權是法律、法規賦予行政機關的一種自行決定權，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。行政機關行使的自由裁量權，最典型的有行政處罰種類的選擇、量罰幅度等。行政機關自由裁量權存在一定自由度，這種自由度意味著經雙方協商，行政機關對自由裁量行為做出一定程度的讓步是合法的，這是行政復議調解的前提；二是該自由裁量權須是由法律、法規規定的。行政機關依據規章或法律、法規以外的規范性文件行使自由裁量權作出的具體行政行為不在調解之列。

在適用條件上，行政復議調解只針對違法或者不當的具體行政行為。至于合法的行政行為，復議機關只能決定維持。在被復議具體行政行為合法的情況下，支持申請人明顯不合理的訴求，或者縱容被申請人不當行使處分權，都有可能危害公共利益，損害法律權威，破壞法治秩序。

在協商內容上，僅限于自由裁量權而將羈束行政行為（如應繳應補稅款、滯納金等）排除在外，同時雙方可以就自由裁量權行使的幅度進行協商。對處罰而言，為了不使過罰相當原則受到過大沖擊，一般情況下協商內容可控制在法定罰款幅度的三分之一以內，對于違法情節輕微的案件其幅度可以在罰款幅度的底線以下處罰或不予處罰。同時，可以對以上規定保留適當的例外，以做到靈活處理。另外，申請人放棄救濟程序、被申請人糾正違法或不當的行政行為作為當事人相互協商達成和解的前提條件，是協商的應有內容。

三、行政復議調解的程序

在調解過程中，復議人員不以獲得裁決為目的，其作用主要體現為促進合意形成。從行政復議制度的職能與目標出發，筆者認為，行政復議調解在程序上可以分為以下幾個步驟：

1.調解的預先告知

行政復議機關收到復議申請書后，經初步審查，對符合行政復議受理條件且屬于行政復議調解范圍的案件，可以在送達復議受理通知書、提出答復通知書時告知當事人調解的權利、調解的原則和法律后果。需要注意的是，此程序不是必經環節。

2.調解程序的啟動

復議申請受理后，復議決定作出前的任何時候都可以啟動調解程序。調解程序須經雙方當事人一致同意方可啟動。申請人或被申請人可以書面或口頭形式要求調解。當事人沒有提出調解要求的，行政復議機關認為符合調解條件的，可以向雙方當事人發出調解建議。雙方同意調解的，復議人員可以根據其意向，具體確定調解的時間、地點。擔任調解的復議人員與本案有利害關系的，應主動回避，當事人有權申請回避。

3.調解的實施

調解過程中，復議機關要始終遵循中立原則，對當事人存在分歧的意見和問題應明其道理，引導他們達成一致。如果雙方猶豫不決、舉棋不定，復議人員在尊重當事人意愿的前提下，可以通過正面引導，直至提出一個對雙方均有利的調解方案，供雙方參考。涉及第三人的，應通知第三人參加調解，達成的調解協議應當經第三人同意并簽字。

調解過程中有以下情形之一的，應終止調解，恢復復議程序：（1）一方或雙方兩次以上在確定的調解時間內無正當理由拒不到場的；（2）一方或者雙方在調解過程中要求終止調解的；（3）當事人濫用調解程序以拖延履行法律義務的；（4）經過數次調解仍然不能達成調解協議的。需要注意的是，在恢復后的復議程序中，行政復議機關不得以任何一方當事人在調解過程中為達成和解而對案件事實的認可作為對其不利的證據作出復議決定，以確保復議的公正。

調解的整個過程應制作筆錄，并由各方當事人簽字確認。根據行政復議期限的規定，復議中調解的期限一般可限定為30天，自復議調解啟動之日起計算，同時不超出復議的法定期限。如因調解程序啟動過晚或其他原因，可能超出行政復議法定期限的，復議機關可以依行政復議法第三十一條規定申請延長復議期限，其中用于調解的時間可掌握在15天內，以便調解一旦失敗，留有作出復議決定的時間。

4.調解協議的審查

行政復議調解協議是申請人處分權利和被申請人處分權力改變原具體行政行為的結果。行政復議機關在作出行政復議調解書前，應對調解協議的合法性進行程序的和實體的全面審查，包括申請人是否自愿達成調解協議、變更后的具體行政行為是否損害公共利益和他人合法權益等。一般來說，合法的行政復議調解協議應具備以下條件：（1）調解協議是雙方當事人真實意思表示；（2）被申請人處分行政權改變具體行政行為，不違反法律、法規的禁止性規定，不超越或者放棄職權，不損害公共利益和他人合法權益；（3）第三人無異議。

四、行政復議調解的法律效力

調解書的法律效力是行政復議調解的生命所在。從我國現行調解體系的法律地位及法律效力看，調解的法律效力有兩種情況：一是具有強制執行的法律效力，并且除法定情形外，當事人不得再尋求法律救濟，如民事訴訟調解；二是具有合同的效力，如人民調解。筆者認為，行政復議調解作為一種行政救濟活動和行政復議結案方式之一，與民事訴訟調解一樣，同樣表現為國家權力的干預，與表現為群眾性社會干預的人民調解具有本質的區別，其在行政復議中的地位與民事訴訟調解在民事訴訟中的地位具有相似性，應具有法律上強制執行的效力，并且除法定情形外，不得再申請復議或提起行政訴訟。因此，行政復議調解書一經各方當事人簽收，除非法定情形，各方當事人都必須遵守調解書的內容，自覺履行調解書規定的義務。如果被申請人（涉案行政機關）不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書的，申請人可以申請行政復議機關責令其履行；行政復議機關發現被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書的，應當責令其限期履行，并可以依照行政復議法第三十七條的規定追究被申請人相關責任人員的法律責任；如果申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書的，作出具體行政行為的行政機關可以依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

五、瑕疵調解的救濟途徑

行政復議調解書經各方當事人簽收生效后，除非違背當事人意愿（如存在欺詐、脅迫、乘人之危等情形）或調解協議內容違反法律、法規的強制性規定，當事人不得再申請復議，也不得向法院提起行政訴訟。

申請人如確有證據證明調解違反自愿原則或者協議內容違法的，可以參照不服復議決定提起訴訟的時效規定，在調解書送達后的15天內直接向法院提起訴訟，也可以依據行政領導與監督關系，向復議機關的上級機關申訴，上級機關可以決定調解無效，責成復議機關重新調解或作出復議決定，并依法追究相關責任人員的行政責任。

（作者系浙江省寧波市鎮海區人民法院人民陪審員）

第三篇：海關行政復議調解

海關行政復議調解

《行政復議法實施條例》實施以來，海關作為本系統行政復議的裁決、處理者，如何更好地以非訴訟的方式解決公民、法人或者其他組織與行政機關之間的糾紛，達到法律效果和社會效果的相統一是海關面臨的新課題。筆者試著以海關的一個行政復議調解案例來初步探析行政復議調解在海關與相對人行政糾紛中的適用。

一、基本案情

2007年11月21日，香港居民吳某持港澳居民來往內地通行證由皇崗口岸進境時被海關檢查，在其隨身攜帶的紙箱內，海關查獲100臺未向海關申報的MP4播放機，海關根據相關規定當場退還2臺，扣留超過自用合理數量的MP4播放機共98臺。經調查，皇崗海關認定，吳某所攜帶的MP4播放機已明顯超出自用、合理數量，屬于應稅貨物，應當主動向海關如實申報而未向海關申報，其行為已經違反相關法律規定。據此，皇崗海關作出《中華人民共和國皇崗海關行政處罰告知單》，并于2008年2月19日直接送達吳某，告知將對其科處罰款人民幣37,000元。吳某提出異議并要求申辯，皇崗海關進行復核后，于2008年2月29日作出行政處罰決定，依據《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十五條第（四）項規定，對吳某處以罰款人民幣37,000元。該處罰規定于2008年3月5日直接送達吳某。

二、行政復議情況 2008年3月25日，吳某向深圳海關提出行政復議申請，請求變更處罰決定。其復議申請理由為：

1、其攜帶的MP4播放機并非為在大陸境內出售，所有MP4播放機都是在深圳購買，帶回香港后才發現與所訂款式有所不同，故帶回深圳更換。

2、其攜帶的MP4播放機價值僅為19110元，而海關罰款數額為37000元，處罰過重。深圳海關（深圳海關為皇崗海關上級主管部門）經審查后，依法予以受理。2008年4月3日，皇崗海關向深圳海關提交行政復議答復。認為：申請人即吳某違規行為成立，被申請人即皇崗海關作出的行政處罰決定認定違法事實清楚，證據確鑿，使用法律正確，程序合法。但經復核案卷材料及查詢海關旅客管理系統，吳某在本案案發前無被海關處罰、征稅及退運記錄，原處罰決定過重，建議復議機關撤銷原行政處罰決定。

為進一步查清有關案件事實，復議機構于2008年4月18日前往皇崗口岸現場進行了復議調查。經過調查和審理，復議機關認為，吳某攜帶超出自用合理數量的MP4播放機進境未向海關申報，已構成違反海關監管規定的行為，皇崗海關有權依法予以查處。原處罰決定認定事實清楚，使用法律、法規正確，程序合法。但在量罰幅度方面，鑒于申請人此前無被海關處罰、征稅及退運記錄，且能積極配合海關檢查、主動承認有關事實，原處罰量刑偏重。至此，復議機關認為該案已經具備結案的條件和基礎，遂進行了認真細致的調解工作。2008年5月12日，經雙方同意，深圳海關依照《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條第一款第（一）項的規定，按照自愿、合法的原則，對申請人和被申請人雙方進行了調解，雙方達成調解協議如下：被申請人變更原處罰決定，依據《海關行政處罰實施條例》第十五條第（四）項的規定，該處罰款人民幣11,160元（漏繳稅款額的30%）。

三、行政復議調解程序的適用

本案中，申請人的違法行為具有以下特點：

1、申請人攜帶明顯超過自用、合理數量的MP4進境，應當向海關申報而未申報，其行為違反了海關監管規定；

2、被申請人沒有證據證明申請人有故意藏匿MP4播放機通關的行為，且申請人承認未申報事實，主動配合海關查驗，不具有逃避海關監管的主觀故意；

3、超過自用、合理數量的MP4播放機屬于涉稅貨物，申請人為申報行為影響國家稅款征收。上述情況，符合《海關行政處罰實施條例》第十五條第（四）項的規定：“進出口貨物的品名、稅則號列、數量、規格、價格、貿易方式、原產地、啟運地、運抵地、最終目的地或者其他應當申報的項目未申報或者申報不實的，分別依照下列規定予以處罰，有違法所得的，沒收違法所得：

（四）影響國家稅款征收的，處漏繳稅款30%以上2倍以下罰款。”

申請人對處罰決定的合法性沒有異議，但認為處罰數額過高，而本案被復議處罰決定的法定罰款幅度在“漏繳稅款30%以上2倍以下”，存在一定的自由裁量空間，符合《行政復議法實施條例》規定的可以適用調解的情形。按照該條例第五十條第一款第（一）項規定“公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議”，“行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解”。

根據上述情況，深圳海關作為復議機關認為，首先被復議具體行政行為不存在撤銷重作的法定情形，其次就處罰幅度而言，復議調解比撤銷重作更能起到根本性解決爭議的效果。因此，復議機關在復議調查中征求被申請人意見，被申請人表示可以理解；征求申請人意見，申請人表示只要罰款數額降低嗎，就可以接受。最終經雙方確認，罰款幅度確定在漏繳稅款37,000元的30%，即11,160元。

本案適用復議調解的兩個關鍵點：首先，必須遵守復議調解的使用條件。按照《行政復議法實施條例》的規定，復議調解包括必須按照自愿、合法的原則進行，調解的對象限于行駛法定裁量權作出的具體行政行為、行政賠償或者行政補償糾紛。本案的情況符合上述條件，因而復議機構在審理過程中主動運用了調解，最后得到令復議雙方都滿意的結果。在此過程中，復議調解這一方式起到了關鍵性作用。

其次，復議調解是在法律規定的條件下在復議雙方權益中尋找平衡點，從而實現定紛止爭。具體實踐中應注意：第一，運用調解方式結案，仍應以查明事實、分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益為前提。第二、調解并非一味遷就，復議機關應當處于中立的立場，如果調解不能達成協議，或者已超出法定的調解范圍，應當及時依法作出復議決定。第三，要耐心做好協調工作，增進申請人與被申請人之間的相互理解，將妥善化解行政爭議的法律效果和社會效果相統一。

四、關于本案的一些看法

本案是《行政復議法實施條例》實施以來全國海關的首宗以調解方式結案的復議案件。除了案件本身涉及的法律問題較具代表性外，復議調解手段的運用更是本案的最大關注點。隨著復議制度的不斷深入，海關復議工作既要發揮全力監督、權利救濟的作用，又要實現權益協調、化解爭議的目的。調解作為復議制度創新的最大亮點之一，如何將其具體運用到行政復議案件中，是各級海關行政復議機關面臨的一項新的課題。從本案經調解達成的圓滿結果可以看到，如果能夠將調解制度有效地運用到復議案件審理中，將切實起到定紛止爭、促進和諧的作用。

復議調解的法定范圍是基于法定自由裁量權作出的具體行政行為，因而在運用時必須謹慎，否則勢必造成對行政權的隨意處置。根據目前海關系統陸續開展 的復議調解的探索實踐情況看，我們嘗試運用調解制度的復議案件還僅限于行政處罰類涉及罰款幅度、數額的爭議，而對其他依法定裁量權作出的具體行政行為，則難以找到執法者與管理相對人“議價”的基礎與空間。如何準確把握和更加廣泛地運用復議調解制度解決行政爭議，仍需要我們在今后的復議工作中進一步思考和研究。

第四篇：行政復議調解制度問題探討

摘要：《行政訴訟法》第50條明確規定:“人民法院審理行政案件，不適用調解。”那么行政復議案件能否適用調解，現行《行政復議法》對此未做出規定。在理論界為行政復議案件能否適用調解的觀點爭論時,而以各級政府法制機構從事行政復議工作人員為務實界卻在實際工作中運用調解方式解決復議雙方矛盾作出了有益的積極的探索，收

到很好的經濟效益和社會效果。2007年實施的《行政復議法實施條例》只是粗線條規定行政復議可適用調解，但案件具體如何調解,卻沒有具體的程序規范，行政復議調解作為一項制度,應有其完整的體系構成。本文分六部分。第一部分從行政復議的概述入手,闡述了行政復議調解定義、特點以及行政復議調解解決行政糾紛的現實意義。第二部分列舉了我國理論界目前對行政復議能否適用調解的兩種觀點,并提出筆者認為行政復議案件中可以適用調解的認識。第三部分從法的本質和價值目標、行政權力的淵源、行政法的人文精神等法理方面來分析,證明行政復議案件可以適用調解的觀點。第四部分介紹國外在解決行政糾紛中適用調解的規定。第五部分闡述我國行政復議調解的現狀以及行政復議機關追求復議案件調解的目標。第六部分對我國行政復議調解制度的構建提出了幾點設想，包括行政復議調解的原則、適用范圍、選擇方式、程序設置和救濟途經等內容。

關鍵詞:行政復議；調解；構建

引 言

調解作為解決各方的利益沖突、促進社會和諧的有效方式在我國的矛盾糾紛解決實踐中被廣泛運用，其作為一種制度文化不僅深刻地影響著我國人民群眾的社會價值觀，而且它的作用范圍日益擴大。在調解廣泛用于解決民事糾紛的同時,其是否適用于解決行政糾紛，一直以來存在著較大的爭議。《行政訴訟法》第五十條規定:“人民法院審理行政案件，不適用調解。”1999年廢止的《行政復議條例》規定:“行政復議不適用調解”。現行《行政復議法》對此未做規定。隨著社會經濟發展和民主法制的不斷加強，運用調解方式解決行政爭議勢在必行。為適應新時期構建社會主義和諧社會的需要，《行政復議法實施條例》頒布施行肯定了行政復議案件調解的合法性。

雖然行政復議案件適用調解有了法律的依據，但《行政復議法實施條例》只粗線條規定在第四十條、第五十條的情況下行政復議適用調解,案件具體如何去調解,其中包括行政復議調解的原則、適用范圍、程序設置和救濟途經等內容，《行政復議法實施條例》中沒有作出規定，但這些具體細節在復議過程中卻具有廣泛地實踐意義及積極作用。本文擬結合工作實際對行政復議案件適用調解談幾點粗淺的認識，不當之處，請予批評指正。

一、行政復議調解的概述

（一）行政復議調解定義、特點

行政復議調解是指行政復議過程中，行政復議機關在確認被申請人行政機關的具體行政行為侵害了申請人的合法權益，在行政機關做出的行政行為是合法的前提下，依矛盾雙方當事人的合意，本著互諒互讓的原則，使糾紛在不傷和氣的氛圍中得以解決。

一般認為，行政復議調解具有如下的法律特征:

第一，調解首先是以存在糾紛雙方當事人自愿基礎為前提,共同有愿意和解真實意思表示,才能啟動調解。調解是非強制性的糾紛解決程序，無論是在啟動或者在協議達成等各個環節上，均應當以雙方當事人完全自愿為基本原則，包括是否運用調解方式解決糾紛，以什么樣的結果解決糾紛，都由雙方當事人來最終決定。

第二，調解必須在合法的基礎上進行。合法包括范圍合法、程序合法、結果合法三層意思。行政復議機關在進行調解時可以依據法律法規、國家政策、道德或者交易習慣進行調解，不能進行違法調解。雙方當事人在行政復議機關調解下達成的協議，不得違反法律法規的禁止性規定，不得違反社會公德或者公眾利益，不得侵犯他人合法權益。

第三，調解由行政復議機關作為第三者居中調停。糾紛雙方當事人由于矛盾存在缺乏溝通，由沒有厲害關系的行政復議機關作為第三者出面居中說合，雙方都能接受,從而幫助雙方當事人交換意見，達成合意。

第四，行政復議調解具有程序的便利性與處理的靈活性。行政復議調解一般不需要走嚴格的程序，調解一般也不公開，因而當事人無需顧忌暴露商業秘密及個人隱私。調解程序在糾紛雙方當事人主張事實的證明責任、適用規范和運作方式上都有其靈活性，便利與靈活性是調解的程序優勢。而作為糾紛解決所適用的依據，除法律規范和原則外，還可以是以各種有關的社會規范，如行業標準、地方慣例、鄉規民約、通行的公平原則、公共道德準則等。此外，糾紛雙方當事人還可以根據自身的利益和條件進行協商，達成雙方所接受的協議。

第五，生效的行政復議調解協議其效力能夠得到法律的保證，具有法律約束力。行政

復議調解協議首先基于當事人雙方的承認和自愿接受，屬于當事人的自治性權利處分行為，盡管不同于嚴格意義上的合同，但本質上仍屬于一種契約。同時，行政復議調解又是行政復議機關作為第三方主持進行的，調解協議的達成也表明了調解者的參加及其意志。當事人雙方達成的調解協議一旦經過行政復議機關認可，并制作行政復議調解書，經雙方簽字后，就產生了嚴格的法律約束力。因此，生效的行政復議調解協議對糾紛當事人雙方具有契約約束力，同時具有國家強制執行力，從而能夠有效地保證調解協議的履行。

（二）行政復議調解解決行政糾紛的現實意義。

一是突出“以人為本”的行政管理理念，體現了行政復議工作所追求“案結事了”目的。運用調解的方式解決行政復議糾紛，在保護申請人合法權益的前提下，本著互諒互讓的原則，充分考慮糾紛雙方當事人的合法權益來解決行政爭議，申請人是可以接受的，它有利于簡便、高效地解決行政糾紛。

二是提高行政工作效率。行政復議法規定復議期限是六十日，“情況復雜的案件，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長。”復議時間一般比較長，個別的甚至更長。調解因為方法簡便易行，只要糾紛當事人雙方能達成和解協議，一般都能很快結案，因而極大地縮短了辦案時間，提高了工作效率。

三是降低行政成本。行政復議從受理申請到作出行政復議決定，需要經過許多環節審查，行政機關花費大量人力、物力和財力，行政成本一般都比較高。調解則可以降低行政成本，節省經費開支。

四是減少訴訟發生，有利于構建和諧社會。運用調解方式解決行政爭議，由于糾紛當事人雙方自愿達成的協議，一般來講，自動履行率比較高，不會再去法院提起行政訴訟。這樣有利于行政機關更好地發揮服務功能，形成行政機關與管理相對人之間服務與合作的良性互動，有利于構建和諧社會。

五是充分發揮法治的正確導向作用。行政機關與管理相對人的矛盾因訴訟會更加激化，而以調解方式解決爭議，糾紛雙方當事人能夠心平氣和地充分溝通，許多矛盾則可以通過調解消化，達到平衡，調解更具有理性、人性化。

二、我國理論界目前對行政復議能否適用調解的觀點

（一）行政復議不能適用調解的觀點

目前理論界有學者認為行政復議不能適用調解，也不能適用和解。[①]其主要依據：首先是《行政復議法》對此沒有明確規定。因為行政機關的職權是法定的，行政機關可以做的行為，必須有法律法規及規章作出明確規定，“法無明文規定，行政機關是不得而為之”。其次是行政復議的特點決定不適用調解。行政復議是行政復議機關對行政機關所作出有爭議的具體行政行為的合法性和合理性進行審查，其結果無外乎是維持、撤銷、變更或者責令原行政機關重新處理。行政復議機關對于合法和合理的具體行政行為加以維持，對違法或者不當的具體行政行為予以撤銷、變更或者責令重新處理。如果可以調解，即意味著對具體行政行為之合法性和合理性可以進行調解，可以變違法為合法，變不合理為合理，拿法律來作交易，有悖于行政復議的宗旨。再次是“公權不得自由處分”。行政機關的職權是國家依法律法規授予的，與國家或社會利益密切相連的公權力。行政機關在行使權力時，無論是否與管理相對人發生爭議，都無權按照自己的意志自由處分手中權力，只能按照國家的意志即依法辦事。[②]盡管行政機關有一定的自由裁量權，但這種自由裁量權并非隨意處置的權力，而是根據案件的具體情況作裁量的，作為行政管理相對人無權參與對行政機關職權的處分。調解即是建立在私權利可以自由處分基礎之上的，在民事訴訟中可以進行調解，是因為糾紛雙方當事人都有權自由處分權利。因而，在行政復議中沒有適用調解的基礎。最后是行政法律關系當事人雙方地位不平等，調解難以做到客觀、公正、公平。形成行政法律關系的行政機關與管理相對人是命令與服從，管理與被管理的關系。而適用調解的基礎，是雙方當事人地位平等，且有自由處分權，只有如此，才能要求雙方相互協商、互諒互讓，達成一致意見。正是行政法律關系雙方當事人地位不平等，只能嚴格依法處理，不允許雙方當事人以協商結案。

（二）行政復議中可以適用調解的觀點

有學者認為行政復議案件可以適用調解。[③]其理由是，《行政復議法》雖然沒有對調解作出具體明確的規定，但并不等于在行政復議工作實踐中禁止使用調解方式解決糾紛。因為立法常常要滯后社會經濟的發展，那種認為調解只適用于平等民事主體之間發生的民事糾紛，而不適用于行政主體與管理相對人之間的行政糾紛的理論，應隨著社會經濟和法制的發展應予以更新。隨著國務院《全面推進依法行政實施綱要》的頒布，依法行政要求行政管理相對人更多地參與到行政決策過程中來，行政機關的行政行為已不再是傳統意義上的單方行政行為，更何況任何理論都不是絕對的，對于實踐中發生的現象不能機械地照搬某種理論，應當堅持從實際出發。對于行政爭議能否適用調解，要根據發生爭議的行政行為的不同，采取調解或裁決的方式靈活處理，在實踐上，調解在行政復議的實踐中已被廣泛運用，收到很好的經濟效益和社會效果。因為，行政復議的調解是一種方式、一種解決矛盾的手段，目的是為了化解矛盾、解決行政糾紛，和行政復議裁決的目標是一致的。調解解決行政糾紛并不是放棄行政管理職能，在堅持行政復議裁決為主的前提下，通過調解的方式，達到解決行政糾紛，化解矛盾的目的，正是法律效果與社會效果的統一。

（三）筆者認為行政復議案件中可以適用調解的認識

筆者的觀點認為,行政復議案件在一定范圍內可適用調解制度,其范圍標準就在于《行政復議法實施條例》第四十條、第五十條的具體規定，即涉及自由裁量權的案件和行政賠償或行政補償的案件可以適用調解。需要予以說明的是，盡管《行政復議法實施條例》規定了行政機關行使自由裁量權的案件可以適用調解,但并非所有自由裁量權行使相關的各種情形都可適用調解，它是有前提條件的。這個前提條件在《行政復議法實施條例》沒有作出具體明確規定，筆者認為這是《行政復議法實施條例》立法的不足。在通常情況下,行政機關在行使自由裁量權損害行政管理相對人權益有兩種情形:第一種情形為因行政行為顯失公平導致侵害行政管理相對人權益,比如在行政處罰中違法情節相同而處罰程度明顯不一致等。第二種情形為因濫用自由裁量權而導致侵害行政管理相對方權益,比如沒有法律法規的依據擅自授權或委托、故意不作為或延遲作為、不一致的解釋等等;雖然從外在的表現形式來看兩者是極為相似的,但是從實質上來分析卻是完全不一樣的，前者是合法但明顯不當的行政行為,后者是違法的行政行為。行政復議調解的定義已明確排除違法行政行為適用調解,即不能運用調解方式使行政機關的違法行為或者無效行為變為合法行為。因此,對于涉及自由裁量權領域的案件，行政復議調解只針對行政機關的具體行政行為明顯不當的情形。在實踐中的具體個案,行政復議機關在審理案件時根據情節，依據相關法律法規作出哪些是顯失公平行為、哪些是濫用自由裁量權行為的判斷，并依此來決定是否啟用調解。同時，《行政復議法實施條例》規定行政賠償或行政補償爭議適用行政復議調解,主要有兩個理由:

第一,便于行政復議與行政訴訟兩種制度的相互銜接。《行政訴訟法》規定了調解適用于賠償訴訟，那么行政復議與行政訴訟同是對行政機關的具體行政行為及由它造成的行政賠償或補償進行的審理。以此推理，在行政復議中對行政賠償或補償適用調解。第二,行政賠償或行政補償爭議是基于行政機關的具體行政為對行政管理相對方的財產權、人身權等侵害引起的，行政賠償或者補償所涉及的關鍵問題是行政管理相對方的權利,權利在一般情況下是可以轉讓或放棄等自由處分的,因而行政賠償或行政補償的爭議就有了進行調解的可能。雖然行政賠償或行政補償在行政復議中適用調解，但賠償或補償數額并不是沒有限定，無限擴大的，必須嚴格限定在有關法律法規的規定之內，被侵權的行政管理相對方才能與行政機關進行數額的協商。

在行政復議中堅持裁決與調解“雙軌”運行機制，對化解行政糾紛更具有原則性、靈活性、和諧性。國務院《全面推進依法行政實施綱要》發布以后，各級地方政府行政復議機關在實踐中探索采用了以協調的方式解決行政復議糾紛，通過說服行政機關改變不合法或者不合理的行政行為而使申請人撤回復議申請，以撤回申請來終止復議的方式結案，收到很好的經濟效益和社會效果。基于構建和諧社會，減少社會矛盾糾紛的需要，國務院法制辦在廣泛征求意見并深入論證的基礎上，于2007年制定頒發了《行政復議法實施條例》，終于使行政復議案件在一定范圍內可適用調解或和解的方式來結案有了法律法規的依據。

三、行政復議適用調解的法理分析

在行政復議中能否運用調解的手段解決行政糾紛，有兩種截然不同的觀點，認為在行政復議中不能適用調解觀點的主要理由是：行政機關行使的公共權力不能被自由處分。行政復議審查的是行政機關所作出的具體行政行為，行政機關與行政相對人之間是命令與服從，管理與對抗的不平等地位關系，缺乏平等地位協商的調解基礎，同時，行政機關所擁有的行政管理職權是法律法規授予的，行政機關作出的具體行政行為，是代表國家公權力依法作出的，本質上是一種執法行為，是什么情況，就應當作出什么決定，公共行政權是不可自由處分，亦不能轉讓或者放棄的，因此對行政糾紛就不能適用調解機制。假如行政復議中可以適用調解，那么原來行政機關的具體行政行為確實是依法行政，并無違法和不當之處的話，行政復議的調解行為導致已發生法律效力的具體行政行為被撤銷或者被變更，這樣就會造成行政權被自由處分的結果。

另一種觀點認為在行政復議中適用調解，其主要理由是行政復議法雖然沒有對調解作出明確規定，但并不等于實踐中不能使用調解的方式。因為立法常常要滯后社會經濟的發展，要樹立行政復議適用調解的創新理念，在不損害國家、集體和其他公民合法利益的前提下，有利益化解社會矛盾的調解方式為什么不能用呢？筆者比較贊同后一種觀點，認為在行政復議中引入調解方式具有一定的理論基礎。

（一）從法的本質和價值目標分析

法是以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級所期望的社會關系、社會秩序和社會發展目標為目的的行為規范體系。如今，代表我國最廣大人民根本利益的政府所期望的社會關系、社會秩序是什么呢？是解放生產力，發展經濟，滿足人民群眾物質和精神文明的需要，構建社會主義和諧的社會。要構筑穩定和諧的社會秩序，就必須解決眾多的社會糾紛，化解社會各種沖突。因此對于行政復議案件糾紛而言，運用靈活的調解方式解決行政糾紛則符合法的本質的潛在要求和法所追求“穩定、和諧社會秩序”的根本價值目標。

（二）從行政權力的淵源分析

人民主權學說的觀點認為，“國家的一切權力來源于人民”。那么作為國家權力之一的行政權同理來源于人民。因此，行政權的行使必須是為了人民，行政機關要把管理的職能轉化到服務的職能上來。從現實的行政權內容上看，目前有相當部分屬于公民私人之間的民間爭議糾紛，比如農村宅基土地所有權爭議糾紛，森林、礦產權屬的爭議也列入了行政判決范圍內。民間矛盾爭議在行政復議中不適用調解的傳統觀點，顯然違背人民主權學說的原理。

（三）從行政法的人文精神分析

法的現代人文精神在行政法中具體表現為行政主體與行政管理相對人之間的服務與合作的信任關系。一旦服務與合作關系失衡，表明矛盾已經存在，沖突在所難免業，這就需要以協商、對話和討論方式來溝通行爭議各方之間的意見，化解矛盾雙方之間的糾紛。調解是矛盾雙方主體通過協商和協調的方式來化解糾紛的一種溝通機制。對于行政復議案件糾紛的解決，行政復議機關可以在不損害公共利益的前提下，通過與矛盾雙方當事人調解協商來達到消除沖突，實現其行政目的。[④]

四、國外在解決行政糾紛中適用調解的規定

（一）美國

1990年，美國國會通過了《行政爭議解決法》，該法的目的是“授權和鼓勵聯邦行政機關適用調解、協商、仲裁或其他非正式程序，對行政爭議進行迅速的處理”。[⑤]法案要求各聯邦行政機關及執行部門推行實施adr(英文“alternative

disputeresolution”的縮寫，譯為替代性糾紛解決方式或選擇性糾紛解決方式，指“并非由法官主持裁判而是由一個中立的第三人參與協助解決糾紛的任何步驟或程序”)[⑥]的政策。聯邦政府使用adr解決行政爭議的合法性得到了確認。1996年，國會對adra作了修改，并將其確立為永久法律。根據《行政爭議解決法》和《協商立法法》，adr技術包括和解、調解、談判協商、仲裁以及小型審判等等，適用的最主要領域是能源管制和環境保護等行政過程中。

在美國，一般認為，adr在行政過程中的適用是行政程序中的當事人(包括行政機關和私方當事人)對正式的、昂貴的和官僚化的正式程序的一種反應。正式行政程序的廣泛適用使人們增強了對行政過程所應具備的“靈活性、非正式性以及程序對應于實體的適當性”等價值的渴望和對效率的訴求。adr的支持者還認為，行政過程中適用adr最首要的意義在于“這些非正式程序可以增強行政過程中當事人的滿意程度”，使他們能夠更加直接地參與到與自己有關的決定制作過程之中。因此，就行政機關這一方面而言，正式程序之外的替代性執法手段在實踐中是一種重要的執法技術。

行政過程中adr最常用的技術是和解。和解的本質在于爭議當事人通過協商合意的方式自行解決他們之間的糾紛。相對正式程序而言，和解可以被形象地理解為一種“私了”。作為一種解決爭議的技術，和解長期以來就是行政過程的一部分。例如，美國《聯邦行政程序法》明確規定:在時間、案件性質和公共利益容許的情況下，行政機關應給予所有的爭議當事人進行和解的機會。行政機關并不一定必須接受當事人提出的和解方案，但是如果和解方案被行政機關接受，該方案就成為一個行政決定。主持程序的行政法官通常是作為和解法官，當事人也可以向主持程序的行政法官或者行政機關提議由別的行政法官作為和解法官。通過和解而達成的協議只受非常有限的司法審查，法院的審查主要看該協議“是否公平和充分，是否存在違法、不合理或者違反公共利益”的因素。在實踐中，聯邦能源管制委員會(ferc)和聯邦環保署(epa)都制定了專門的和解規則和程序。在涉及眾多利益相關人的能源管制和環保案件中，和解被認為是一種非常有效的爭議解決方式。

與傳統的和解技術相聯系的調解是另一爭議解決機制。就如同和解程序中的和解法官一樣，調解人以一個中立第三方的角色出現，以促進合意的獲得。調解人不具有強制型權威要求當事人接受某個決定，其作用在于通過個人的感受、溝通技巧以及協調復雜問題的技術來發現和促進合意。調解的過程伴隨著各種各樣的協商。在協商過程中，調解人可以整理出各種爭論點并提出解決問題的建議，協助爭議的當事人之間進行符合實際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點，并在協商可能破裂的情形下使各方保持克制。[⑦]

（二）德國

嚴格來說，“和解”與“調解”是有區別的。但在本文中不作嚴格區分。在德國，行政爭議在行政訴訟中可以進行和解。《聯邦德國行政法院法》中就有關于訴訟和解的一般根據的明文規定。《聯邦德國行政法院法》第106條規定:“(法庭和解)只要參與人對和解的標的有處分權，為完全或部分終結訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達成和解。法庭和解也可以通過以法院、主審法官或編制報告法官建議作出的裁定形式，以書面方式在法院達成。”實際上，在德國每年都有大量的行政案件是以和解方式解決的。[⑧]

在德國，立法和理論界均認為，訴訟和解既是一種訴訟行為，又是一種公法合同。原則上，德國公法中只承認兩種和解合同。一種是以《聯邦行政程序法》第55條為依據的“簡單”和解合同。如果經過明智地考慮事實內容或法律狀況，對存在的不確定性能夠通過彼此讓步(和解)得到消除時，就可以簽訂這種和解合同。這種協議具有實體法上的效力。[⑨]另一種是根據《行政法院法》第106條達成法庭和解或訴訟和解，以便全部或部分終結訴訟。也就是說，除實體法上的效力以外，訴訟和解對行政訴訟本身具有直接效力。法庭和解的達成，使參加人得以通過相互妥協終結法律糾紛的全部或部分。因此，訴訟和解既是一種訴訟行為，又是一種公法合同。同時這也意味著，包含于和解中的實體合同總是有效的，即使訴訟和解本身由于形式上的原因是無效的。[⑩]

在德國，有效的訴訟和解等價于一個相應的法院裁判。[11]而且依據《行政法院法》的規定，訴訟和解協議也是完全可以作為執行憑據的。值得注意的是，訴訟和解的效力只能針對和解雙方當事人，而不針對某一被傳喚人。

關于訴訟和解的效力范圍，主要需要注意以下三個方面的問題:其一，一個“為第三人施加負擔的”訴訟和解，只能在第三人的同意下才會有效;如果這個第三人已經受到傳喚，則依據《行政法院法》第106條第2款的規定，而且這種涉及第三人的法庭和解，也只能在法院建議下達成。其二，和解合同的有效性必須以和解雙方對標的有處分權為前提。其三，如果和解本身由于形式上的原因而導致無效，包含于和解中的實體合同也不一定因此而無效。[12]

在德國，行政復議程序被稱為異議程序，是由行政機關對行政處理的合法性和適當性進行審查并作出決定的行政程序。德國對于行政復議并沒有單獨的分類加以統一規范，一般性的規范主要規定在1960年制定的聯邦《行政法院法》中，這是因為在德國法上，行政復議是撤銷訴訟和反拒絕訴訟這兩種訴訟類型的前置程序。[13]在復議進行過程中，復議決定公布之前，復議申請人可以不經任何第三人和被申請人的同意，撤回申請，并由此避免復議決定的作出。但即使己經撤回復議，只要仍然在規定的期限內，則仍然允許申請人再次提出申請。復議程序可以通過和解結束。這種和解應適用訴訟和解的規定。其條件是:第一，存在事實或法律關系的不確定狀態;第二，該不確定狀態無法通過職權調查排除，或者要進一步澄清將遭遇重大困難;第三，通過雙方當事人的妥協退讓可以取得一致的認識，但基于依法行政原則的要求，行政機關所承諾的給付義務必須不屬于法律禁止的事項。對于和解，不要求行政機關澄清行政處理的合法性與合目的性。但是雙方明知違法而簽訂的和解合同是無效的。此外，干預第三人利益的行政契約必須經過第三人的書面同意，才能發生效力。[14]

（三）英國

在英國，類似于我國行政復議制度的是行政裁判所制度。英國行政裁判所是在不同時期由不同的議會立法分別設立的，目前，英國大約有90多種行政裁判所，裁判所管轄的范圍幾乎涉及所有的行政行為(除部長作出的具體行政行為由法院管轄外)，同時，還管轄一部分與社會福利有關的當事人之間的爭議(比如勞動糾紛，但這類爭議所占比重較小)。總體上看，通過解決行政爭議，為行政相對人提供法律救濟，監督和支持行政機關依法行政，是行政裁判所的主要職責。凡是設立了行政裁判所的領域，一般都實行“行政救濟窮盡”原則，相對人對行政機關的具體行政行為不服，應當首先向相關的行政裁判所申請復議，然后，方可就法律問題向法院上訴。行政裁判所具有很強的專業性和較大的靈活性。行政裁判所除主席由法律人士擔任外，其他成員多由具備某一方面專業知識的人士擔任，有的成員還是相關行業的代表，比如，雇員代表、工會代表。這樣的人員結構，較法院能夠更好地解決行政糾紛中的專業性問題。行政裁判所在處理案件時往往根據具體案情作出相應裁決，而不像法院那樣嚴格受判例法的影響。重要的是，行政裁判所還廣泛使用調解方式，以求快速便捷地解決糾紛。[15]

五、我國行政復議調解現狀考察

（一）我國行政復議調解的現狀

盡管傳統觀點認為行政復議中不適用調解機制，但《行政復議法》頒布施行多年來，各級政府法制機構從事行政復議工作人員并不拘泥于傳統觀點，而是從行政復議所追求“案結事了”的目的現實出發，對行政復議工作進行了積極的有益的探索。在堅持行政復議裁決的同時，運用調解的方式，解決行政糾紛，化解了社會上大量的矛盾。據統計，重視運用調解手段的行政復議機構如浙江、河北、湖北、黑龍江、廣東、上海等，通過調解達成和解的行政復議案件，一般能占到行政復議案件量的20%到30%左右。江西省政府受理的行政復議案件中，80%是通過協調終止行政復議。湖北省從幾年來的實踐看，通過行政調解解決的行政復議案件，尤其是有些涉及第三人的案件，比如土地權屬糾紛、特許經營權、房屋拆遷、企業改制等方面案件，簡單作維持或撤銷決定，都會損害另一方當事人的利益。對此，湖北省提倡盡可能通過協調解決糾紛。2003年以來，湖北省各地各部門通過調解結案的行政復議案件占受案數的30%以上。2005年省政府直接審理的案件42件，有21件實現了調解結案。[16]

上述的事實已說明，行政復議調解已在全國各地行政復議工作中普遍開展。“法無明文規定，行政機關是不得而為之。”法律沒有規定行政復議可以調解，那么行政復議機關的調解行為算不算是“知法違法”呢？其實不然，《行政復議法》第25條有以行政復議終止結案的規定：“行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經說明理由，可以撤回;撤回行政復議申請的，行政復議終止。”申請人撤回復議申請，復議終止，這完全符合《行政復議法》規定的程序，算不上“知法違法”規避法律。可是，申請人撤回復議申請單純是申請人的真實意思，還是復議機關經過做工作，使得申請人的所求得到解決了之后，申請人才撤回申請的呢,這才是行政復議終止“背后的秘密”。從行政復議工作實踐看，其實申請人撤回復議申請一般有如下幾種情況:第一是申請人申請復議后，被申請人改變了原具體行政行為，申請人同意并撤回申請;第二是行政復議機關審查發現行政機關的具體行政行為或者行政裁決違法，經責令行政機關糾正后，申請人同意撤回;第三是行政復議機關發現案件比較復雜，撤銷或維持都會留下“案結事未了”的后遺癥，經反復做協調工作，矛盾雙方達成和解，申請人同意撤回行政復議申請；第四是申請人申請復議后，認識到行政機關作出的具體行政行為有法可依，合符情理，發現申請行政復議錯了而主動撤回。申請人撤回復議申請比較常見的是前三種情況，第四種情況極少數。雖然最終都是申請人同意撤回申請，但揭開申請人撤回申請的面紗，才發現藏著一個“公開的秘密”，即復議機關從中做了“變相調解”的協調、勸說等等法律法規未明確作出規定的工作。[17]

（二）行政復議機關追求復議案件調解目標的分析

《行政復議法》沒有明確規定行政復議工作中適用調解，為何各級政府法制機構從事行政復議工作人員卻樂于去做這種沒有法律依據的調解，而且成為他們復議案件追求的目標呢？筆者認為，有如下幾方面的原因:

首先，行政復議調解與行政訴訟、行政復議相比較，具有靈活便捷的程序、較低的行政成本特點。行政訴訟與行政復議都有著較為嚴格的辦案程序，一個案件辦結，時間長，工作效率低。且花費大量人力、物力、財力。目前基層政府復議機關普遍存在人數少、辦案經費緊張的局面。行政復議運用調解方式解決糾紛，恰好在這方面具有優勢，既可以迅解決糾紛，又能最大可能地滿足現代市場經濟對公平與效率的雙重追求。

其次，復議機關追求化解行政爭議，實現“案結事了”目的。行政復議是行政復議機關對行政機關所作出有爭議的具體行政行為的合法性和合理性進行審查，其結果無外乎是維持、撤銷、變更或者責令原行政機關重新處理。行政復議機關對于合法和合理的具體行政行為加以維持，對違法或不當的具體行政行為予以撤銷、變更或者責令重新處理。實踐中可是有些行政爭議案件走完了行政復議程序，當事人不服行政復議決定而提起行政訴訟，行政訴訟也僅限于合法性審查作出維持或撤銷，法定程序走完了，行政爭議并沒有“案結事了”。筆者所在地的某縣城就發生過李某與其姑姑因宅基地糾紛“久判不結”這樣一個案例，李某的爺爺有一塊宅基地及房屋三間，當時李某的爸爸去參軍當兵一直在外，姑姑已出嫁，家里僅留下爺爺獨自一人。過了幾年爺爺年事已老，姑姑回來住照顧爺爺，并在城里做些小生意。1970年姑姑因兒子結婚在原宅基地空地蓋房三間，上世紀八九十年代爺爺及爸爸相繼去世，姑姑也跟兒子到外地養老，該爭議地空置多年，近年因縣城土地升值，在2000年，李某向該縣政府主張擁有宅基地的權利。該縣政府經調查把宅基地確權給李某，姑姑不服向駐馬店市政府提起行政復議，駐馬店市政府作出維持決定，姑姑又到縣法院提起行政訴訟，法院審查認為事實不清，判決縣政府重新確權。如此循環，經過三輪行政復議和三輪行政訴訟，經歷8年的訴訟之路，當事人耗盡精力，復議機關和法院也花費了大量的行政成本，因矛盾雙方當事人對行政復議和行政判決不服，糾紛仍未解決，在今年五月，駐馬店市政府法制辦對此案件進行調解，終于使兩家握手言和。

再次，行政爭議的復雜性亦促使行政復議機關必須作調解處理。行政復議中涉及自然資源確權的案件相當復雜。其中最為突出的就是因歷史遺留問題引起的農村山林、土地、和水利糾紛，由此引發的群體性事件屢見不鮮。因而如何處理這三大糾紛便成了對行政機關的嚴峻挑戰。下面有這樣案例，駐馬店市的樂山林場與林場旁劉莊村因一山地及林木發生爭議，由于過去土改時并沒有對山林土地權屬進行過全面的調查、登記、發證，近年來雙方發生權屬糾紛之后，時過境遷，確鑿證據難以收集。政府確權給薄山林場后，引發村民上京上省會集體上訪。因為土地爭議是以行政復議為前置條件的，信訪部門引導村民提起行政復議，受理行政復議后，我們有管轄權的政府復議機構也頭疼，難以找到依據充分的證據來處理，如果不做雙方的調解工作，行政復議作出維持或者撤消的決定，把皮球踢給確權的政府或法院，案件不能“案結事了”，有可能引發更大社會矛盾，不利于構件和諧的社會。受理行政復議的政府復議機構從現實、現狀出發，成功運用調解解決案件，各方都滿意，達到平息事態，化解矛盾，達到法律效果與社會效果的統一。因此，行政復議本著“案結事了”的理念，通過調解方式使爭議糾紛得以最終解決，這也是符合行政復議制度保護公民、法人或其它組織合法權益的宗旨。

最后，部分行政爭議案件客觀上具有調解的可能性。行政機關的行政權力分為自由裁量權和羈束行政權。羈束行政權作出的具體行政行為不能協調，因為羈束行政行為嚴格受到法律法規具體規定的約束，行政機關沒有選擇的余地，如稅務機關按照法律法規規定的稅種及稅率的收稅等。而有自由裁量權的行政機關的具體行政行為，客觀上具有調解的可能性，因為自由裁量權的具體行政行為有法律法規規定自由裁量的空間。比如《行政政處罰法》規定的行政處罰種類有吊銷許可、沒收違法所得、責令停業整改、警告等等共7種處罰；行政法規對具體違法行政又有較大的處罰幅度，比如《旅行社管理條例實施細則》第六十條規定“超出核定的經營范圍開展旅游業務的，可以并處人民幣５千元以上２萬元以下的罰款；情節嚴重的，由旅游行政管理部門吊銷其許可證。”“公安交警機關對無證駕駛機動車可行政拘留15天，罰款200-2000元。”法律還根據行政違法行為的情節輕重，規定了從重、加重、從輕、減輕、和免予處罰等。至于自由裁量權如何把握尺度，則根據行政違法行為的情節輕重，實行“罪責相適應”的原則，也就是處罰輕重與行為性質、情節應當相適應。一般來說，行政管理相對人對自己違法而被處罰的合法性沒有爭議，有爭議的是被處罰是否適當合理性。現狀情況表明，全國各地交通、公安、城建等執法行政機關濫用自由裁量權，隨意對管理相對人處罰現象十分突出。中央電視臺每年都曝光一些地方基層交通運管執法人員上路攔車亂罰款現象；個別地方公安局給其下級派出所暗下罰款指標，將罰款數額多少作為考核干警的重要依據。[18]如此濫用自由裁量權，隨意處罰行為，其執法的合理性是可想而知的。行政機關在行政復議中對于不適當不合理的處罰作協調處理，是可以做到的。如在2008年，某縣公安交通警察機關對因處理機動車輛違章處罰過重，申請人提起的行政復議都運用協商調解方式予以解決。[19]實踐說明，行政復議適用調解機制，對有效化解行政爭議既有必要，也是切實可行的。

五、我國行政復議調解制度之構建

（一）行政復議調解的原則

行政復議的調解并不是所有的行政復議的案件都適用。調解是有條件的，是一種有限調解。所以其使用應當遵循一些基本原則。

1、自愿原則

“調解前提是雙方當事人有和解合意。”也就是說，自愿是調解的基礎。只有申請人和被申請人都自愿接受調解時，復議機關的調解才能進行。行政復議調解的啟動，可由申請人或被申請人主動提出，行政復議機關也可依職權提出調解建議。自愿原則包含了兩層意思，一是同意以調解方式解決糾紛的自愿，二是同意履行調解結果自愿。之所以在行政復議中必須堅持自愿原則，因為行政法律關系的雙方行政管理機關與行政管理相對人地位不平等，前者依法擁有管理權、強制權、制裁權等權力，后者是被管理與服從。在實踐中,調解的運用由于缺乏具體的程序約束, 出現帶有隨意性，“和稀泥”、以壓促調等無原則的調解,既放縱了行政機關枉法行政,也不符合行政相對人的根本利益。行政復議調解在堅持自愿原則的同時，需注意的是調解不應當成為行政復議的必經程序。

2、合法原則

行政復議調解的合法原則包括三個方面的內容：第一，范圍合法。行政復議機關只對僅限于沒有違法的復議案件予以調解，比如涉及自由裁量權處罰顯失公正不合理不恰當的案件。調解是有條件、有限度的；第二，程序合法。“法律程序從表面上、形式上體現法律的公正。”調解必須遵循法定程序,從實際出發，查明案件事實、分清是非；第三，結果合法。調解的目的在于糾正不恰當不合理的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益不被侵害。行政復議中的適用調解是復議機關解決行政爭議的方式，復議審查的內容并沒有發生變化，仍舊是行政機關的具體行政行為。

3、有限原則

適用調解解決的復議案件，必須是可適用調解的行政糾紛案件。并非所有的行政糾紛案件都可以通過調解的方式來解決。作為行政機關，代表國家行使公共權力，對于行使羈束行政權做出的具體行政行為以及違法的行政復議案件，是不能隨意處分自己的權力或者放棄職權的。也就是說此類行政復議案件不能調解結案。而對于行使自由裁量權做出的具體行政行為或者做出的程序瑕疵具體行政行為引起的復議案件，是可以進行調解;因此，現實中應避免以損害國家或集體的利益，與當事人法外私了或“以壓促調”，“掛調解之名行掩蓋違法之實”的現象出現。

4、中立原則

法理中的中立原則要求“任何人不能成為審理自己案件的法官，裁判人員對案件不得存有任何偏私，要始終保持其中立的地位。”那么行政復議人員在實施調解案件的過程中應自起至終處于“法官”的中立地位主持公道，充分尊重當事人的意志和處分權，不能心存偏私、偏袒及偏見，做到客觀、公平，以事實為依據，以法律為準繩。

5、快捷原則

快捷原則也是效率原則，行政復議調解與行政訴訟、行政復議相比較，具有靈活便捷的程序、較低的行政成本特點。行政訴訟與行政復議都有著較為嚴格的辦案程序，一個案件辦結，時間長，工作效率低。且花費大量人力、物力、財力。目前基層政府復議機關普遍存在人數少、辦案經費緊張的局面。行政復議運用調解方式解決糾紛，恰好在這方面具有優勢，既可以迅解決糾紛，又能最大可能地滿足現代市場經濟對公平與效率的雙重追求。

（二）行政復議調解的適用范圍

關于調解的范圍,《行政復議法實施條例》第五十條作了具體規定,即涉及自由裁量權的案件和行政賠償或行政補償的案件可以適用調解。

1、涉及自由裁量權案件主要有以下幾種情形適用調解

（1）在行政處罰幅度內和行政處罰種類上有自由裁量權案件。即對行政管理相對人做出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內和不同處罰種類上有自由的選擇。（2）選擇行為方式有自由裁量權案件。即在選擇具體行政行為方式上，有自由裁量的權力，包括作為和不作為。（3）做出具體行政行為時限有自由裁量權案件。即法律法規未規定具體行政行為的時限或法律法規規定了一段時限。（4）對事實性質認定有自由裁量權案件。即對行政相對人的行為性質或者被管理事項性質的認定有自由裁量權力。（5）對情節輕重認定有自由裁量權案件。

2、行政賠償或行政補償的案件可以適用調解。

因我國現行相關法律、法規對此已有明確規定，屬已經定論的調解范圍，如《行政復議法實施條例》第50條第1款第(2)項己明確規定，當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛，行政復議機關可以進行調解，故筆者在此不再贅述。需要強調一點的是,復議機關在進行調解時,必須將賠償或補償數額嚴格限定在《國家賠償法》或其他專門性法律規范所規定的范圍之內。

（三）行政復議調解的方式

在行政爭議的調解過程中,一般運用“面對面”和“背對背”兩種調解方式。“面對面”調解方式，即復議機關組織矛盾雙方在一起,就案件事實、法律適用、行政程序等問題進行陳述、辯論,經各方當事人面對面地協商而最終達成的一致意見。“背對背”的調解方式,即進行復議調解時,行政復議機關自始至終僅只與矛盾雙方中的其中一方當事人進行單方面會晤,不同時把矛盾雙方當事人召集在一起進行面對面的辯論和協商,當矛盾雙方的要求一致時達成調解協議。

這兩種方式無法分清誰孰誰劣,互存優缺點。“面對面” 的優點在于復議機關組織矛盾雙方在一起進行陳述、辯論，雙方的信息對等，達成的調解協議會自覺履行。缺點在于雙方當事人爭論針鋒相對，情緒激動，矛盾沖突激烈。要是矛盾雙方達成調解協議，需要行政復議調解人做深入細致全面的工作，充分了解當事人的所需所求,說清楚調解不成下行政復議決定的利弊等。實踐中，有時調解主持人雖然作了大量工作，由于矛盾雙方各不相讓，調解不成，白忙一場。“背對背”調解方式的優點在于矛盾雙方的信息不溝通，各方當事人的全部情況和案件的信息只掌握在行政復議調解人手里。在信息不對等的情況下,行政復議機關只需片面的強調對一方當事人不利的一面和不利后果等,就可以促使各方當事人達成調解。缺點在于信息的不對等和不透明，所達成的調解協議有可能不是當事人的最優選擇。倘若申請人了解案件全部情況認為對他有利，而調解的結果不利于他，會感覺受騙上當，可能最終不認可，也不履行調解協議。

不管選擇何種行政復議調解方式進行調解案件，都要講究調解的藝術，追求最佳社會效果。調解人員的理論水平和綜合素質，以及對案情的掌握熟悉等，都會對調解產生不同程度的影響和后果。因此，做好調解工作必須掌握以下幾點：一是要找準共同點。調解人員在調解之前要弄清案情，找準案件雙方爭議的焦點，分析他們提出的理由及法律依據是什么，找出他們之間的共同點，提出調解方案；二是要找準切入點。一個復議案件可能有一個或幾個請求，對于這些請求，從什么地方下手，從哪個角度入門，調解人員要充分聽取當事人的意見，了解要解決的主要問題，找準切入點，對癥下藥，有針對性地做工作。三是要找準平衡點。調解人員是當事人雙方最為信賴的，一定要主持公道，保持居中調解，平等對待各方。要把握好尺度，掌握好分寸，找準平衡點，多做勸說工作，力求達到最佳的效果。

（四）行政復議調解的具體程序

《行政復議實施條例》雖然規定某些行政復議案件適用調解行為,但其沒規定必要的程序約束調解行為,調解的靈活性容易被濫用,從而可能導致結果的不公正。筆者就行政復議調解的具體程序談幾點認識，包括調解的主體、方式、步驟和時限等。

第一、調解的主體。《行政復議法》和《行政復議法實施條例》都明確的規定：“行政復議機關內設的法制機構是行政復議機構,具體負責行政復議事項。”由于行政復議調解是行政復議一種審理方式，因此法律確定了行政復議機構是行政復議調解機構。從實踐上看，具體辦理行政復議人員了解案件情況,掌握案件雙方爭議的焦點和訴求，有利于調解成功，退一步說，假如調解不成，在進入行政復議裁決程序，也有利于提高工作效率。因此,具體辦理行政復議案件的人員可以成為調解的主持人。

第二、調解程序的啟動。在復議申請受理之后,復議裁決作出之前, 申請人或被申請人可主動提出調解，行政復議機關也可依職權提出調解建議。行政復議申請人或被申請人口頭提出調解的應該記錄在案。一方提出申請的,另一方同意即可啟動程序，如對方堅決拒絕和解,則不能啟動復議調解程序。行政復議機關受理案件后,認為符合復議調解要件的,可以向行政復議申請人或被申請人發出調解建議,征詢雙方當事人的意見。

第三、調解程序的期限。原則上自復議調解程序啟動之日起至不超出復議的法定期限（一般為2個月）范圍內。同時應考慮到調解有不成功的可能，行政復議機關看案件復雜程度，留出合理時間進行行政復議裁決程序。鑒于目前我國行政復議決定書按辦公公文實行各級審簽后制發，故是否終止行政復議調解程序應在行政復議法定期限前半月內作出決定，不至于因審批和制作政復議決定書時間耽誤而超出行政復議法定期限。

第四、調解的步驟。調解程序的啟動后，調解人員要弄清案情，找準案件雙方爭議的焦點，分析他們提出的理由及法律依據是什么，找出他們之間的共同點，提出調解方案；然后根據情況選擇實施“面對面”或“背對背”的方式調解。在調解過程中,行政復議機關要始終站在中立原則,讓雙方當事人心悅誠服。在雙方接受上有差距時,應為其講道理,在雙方間傳遞有利于調解信息,促成和解。在協商中各方面的意見應當記入筆錄并由當事人或其代理人簽字、蓋章，以備作為制作行政復議調解書的依據。

第五、行政復議調解書的制作。行政復議調解書可以包括以下內容:(1)

應有“行政復議調解書”的標題，“行政復議調解書”下編號，如駐政法調[2009]1號的形式，以便存檔查閱。（2）當事人是法人或者其他組織的,應當注明法人或者其他組織的名稱、地址、負責人或者法定代表人姓名。當事人是自然人的,應注明當事人的姓名、住址;

(3)行政復議申請人提出的行政復議請求。(4)經查明的案件事實。

(5)調解協議達成的結果。(5)調解書制作的時間、主持調解機構（行政復議機關）蓋章及當事人簽名或。

第六、行政復議調解協議的履行。行政復議調解書是行政復議調解協議的具體外部表現形式,它一經雙方當事人簽字或蓋章，即具有法律效力。當事人不履行行政復議調解書約定的義務時，另一方可以申請法院強制執行。行政管理相對人履行行政復議調解書的義務相對較簡單，對行政機關而言,履行義務的方式一般有以下幾種情況:第一種僅撤銷原具體行政行為。第二種先撤銷原具體行政行為,再根據行政復議調解書的內容重新作出具體行政行為。第三種重新作出具體行政行為的同時,宣布撤銷原具體行政行為。

（五）行政復議調解的救濟途徑

《行政復議法實施條例)規定：“行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。”調解書生效后，如果當事人一方有合理理由反悔的，能不能再提起訴訟，法律對此未作明確規定。一般認為，行政復議調解書是當事人雙方合意取得，應當對當事人的反悔權進行嚴格的限制。但為防止可能發生的錯誤調解所造成的不公正后果，為確保當事人權利救濟途徑的暢通，在行政復議調解書生效后，有新的證據證明調解之違法性后，當事人可以提起行政訴訟。人民法院有權對違反自愿原則作出的行政復議調解書和內容違反法律、法規及規章的調解書依法行使撤消權。

結 語

通常認為,行政復議不適用調解,其依據是公權不可處分。《行政復議法》頒布實施后,是否適用調解未作規定。若遵照法律保留原則,行政機關行使公權應遵循法有明文規定才得為,因而在行政法學的主導面和權威機構的解釋上均對行政復議不適用調解持肯定態度。但在實踐中,運用調解解決行政復議糾紛卻是“公開的秘密”。同時由于缺乏具體的程序約束，復議實踐中的調解不免帶有隨意性，“和稀泥”、以壓促調等無原則的調解,既放縱了行政機關枉法行政,也不符合行政相對人的根本利益。在《行政復議法實施條例》中，首次對行政復議調解作了有關規定，肯定了調解在復議程序中的適用。但在現實中，行政復議調解缺乏統一高效的制度或模式構建,對其研究探索的理論問題和實踐問題還很多，路還很長。筆者針對我國復議工作現狀，就行政復議程序中能否適用調解的可行性進行了粗淺的理論探討，對我國行政復議調解制度之構建提出了幾點設想。由于筆者的理論知識不夠深厚，經驗有限,致使論文仍然存在許多不足之處，如在對調解制度的構想上，缺乏深入的設計，內容還不夠全面等，請各位老師予以指導。

第五篇：行政復議和解與調解制度評析

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行政復議和解與調解制度評析

內容提要：《中華人民共和國行政復議法實施條例》已于2007年8月1日正式生效實施，該條例首創了行政復議和解與調解制度。本文試從復議和解與調解制度的缺陷、不足以及完善談起，并針對行政復議和解、調解在公安工作中的實踐進行了一定的闡述。

關鍵詞：行政復議 調解與和解 評析

作 者：柳菁，蘇州市公安局滄浪分局

《中華人民共和國行政復議法實施條例》已于2007年8月1日正式生效實施，該條例首創了行政復議和解與調解制度：

第四十條 公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議，申請人與被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解的，應當向行政復議機構提交書面和解協議;和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，行政復議機構應當準許。

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第五十條 有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：

(一)公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的;

(二)當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋行政復議機關印章。行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。

調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。

《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十條建立了行政復議和解制度，第五十條建立了行政復議調解制度。

一、行政復議和解、調解制度的積極意義

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行政復議調解、和解是解決行政糾紛的一種措施，目的是為了化解矛盾，即當事人雙方在復議機關的說服教育和勸導下，用平等協商的辦法，在互相諒解的基礎上解決爭議。行政復議調解、和解能給當事人創造平等和諧的氛圍，體現公開、透明、快捷、高效的價值，使當事人能更有效地表達其意愿，更充分地行使救濟權利，更能實現案結事了、息訴止爭的目標。行政復議法實施條例引入的復議和解和調解制度，體現了“恢復性行政”法律思維模式，即：通過所涉行政爭議相關的行政機關、相對人及第三人之間豐富的參與和交流，在正式的復議決定外尋求和解與調解，雙方相互學習、溝通和妥協，以期修復由行政違法導致的社會關系的破損，并盡量減少后續主體交往中的知識性和情緒性障礙;體現了對于和諧價值及社會治理的更深思考，為行政復議機關和諧解決行政糾紛，最大限度實現法律效果與社會效果的統一提供了制度支持和保障，對于緩解行政矛盾，改善政府形象，提高復議效率具有重大的現實意義。

二、行政復議和解、調解制度存在的缺陷

(一)行政復議和解制度存在的缺陷

《中華人民共和國行政復議法實施條例》設計了行政復議和解制度，應當說是一種制度創新，必將對有效化解行政爭議起到重要的促進作用，但是和解制度存在諸多缺陷：

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1.和解協議的法律性質不明確。《條例》未規定和解協議的法律性質，比如是屬于具體行政行為還是民事協議、行政合同?是否具有強制執行的法律效力?

2.《條例》未規定協議雙方不履行或不完全履行協議的法律后果。

3.《條例》中瑕疵和解如何救濟未做規定。

(二)行政復議調解制度尚不完善

1.《中華人民共和國行政復議法實施條例》沒有明確規定復議協調的啟動和處理程序。

2.《中華人民共和國行政復議法實施條例》未對生效后的行政復議調解書的監督和救濟途徑作出規定。

三、行政復議和解、調解制度的完善

(一)行政復議和解制度的立法完善

1.應當明確和解協議的法律性質，確立申請人與被申請人在行政

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復議和解中的對等地位。和解協議是雙務法律行為，其性質類似于行政合同，依法具有法律效力，但不具備強制執行的效力。

2.應當規定協議雙方履行或不履行協議的法律后果。在達成和解協議的情況下，被申請人在行政復議機構的監督下，根據和解協議的內容，依法撤銷原具體行政行為后重新作出具體行政行為，申請人應當同時撤回復議申請，復議機關可以依法終止行政復議;申請人不撤回復議申請的，復議機關也可以根據原具體行政行為已被撤銷的事實依法終止行政復議。行政復議終止后，如果對和解協議反悔，在申請人不履行和解協議的情況下，行政機關可以依法強制執行或申請強制執行新的具體行政行為。在被申請人不履行和解協議的情況下，申請人可以根據原具體行政行為已經撤銷和被申請人重新作出了具體行政行為的事實，要求被申請人承擔有關法律責任，如國家賠償等。

3.應當確立對瑕疵和解的救濟制度。所謂瑕疵和解，是指和解協議違反了法律規定或善良風俗，和解在事后被證明是在雙方意思不真實的情況下進行的，和解侵害了國家利益、公共利益、第三人或其他利害關系人的利益等情形下達成的和解。應當對行政復議和解協議的監督和救濟途徑作出相應規定，建議增加和解協議違反法律法規的規定，損害社會公共利益或他人合法權益的，和解協議無效;行政機關工作人員違反自愿原則，強迫申請人達成和解協議，并造成嚴重后果的，應當追究其法律責任。

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(二)行政復議調解制度的完善

1.明確規定復議調解的啟動和處理程序

符合調解要求的復議案件，可以由以下兩種方式啟動調解程序：一種是行政爭議當事人的一方主動向復議機關提出調解要求;另一種是復議機關認為有可能通過調解解決行政爭議的，經爭議各方同意，亦可進行調解。復議調解的處理程序應根據案件具體情況，因案而異，選擇不同的調解方法，并以筆錄的方式全程紀錄調解的過程，調解時還可邀請相關權威機構提供參考意見。

2.完善行政復議調解的事后監督機制以及救濟途徑。在被申請人依法強制執行或申請人、被申請人依法申請人民法院強制執行生效的行政復議調解書時，另一方有權依法向人民法院申請撤銷行政復議調解書;調解書全部或部分內容違反法律、法規規定或損害社會公共利益和他人合法權益的，人民法院可以依法撤銷;人民法院依法撤銷行政復議調解書的，應當通知行政復議機關重新啟動行政復議程序;復議機關拒絕重新啟動行政復議程序的(法律規定行政機關具有終局裁決權的，以及法律、法規規定復議為前置程序的，復議機關不得拒絕)，原復議申請人可以依法向人民法院提起行政訴訟。即人民法院有權對違反自愿原則作出的行政復議調解書和內容違反法律、法規、規章規

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定的調解書依法行使撤銷權。

四、行政復議和解、調解在公安工作中的實踐

行政復議調解、和解做為一種行政爭議解決方式，是化解社會矛盾、維護社會穩定，維護行政相對人合法權益的有效手段。公安部門應結合工作實際，按照“定紛止爭、案結事了”的要求，堅持“誠懇務實、服務為民”的工作理念，積極運用行政復議調解、和解工作機制調處復議案件;依法行政，正確開展行政復議調解、和解工作：

1.結合工作實際，我們對符合調解、和解條件的行政復議案件，優先適用調解、和解機制加以解決，對達成的調解和解協議予以合法性審查，在不違反法律的禁止性規定、不損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益、不違背公序良俗和社會公共道德的前提下，充分尊重申請人的自主權，保障申請人提出意見和理由的權利。

2.在復議實踐中，改變以往書面審查之后直接做出行政復議決定的工作方式，實行行政復議調解、和解機制，在查明事實、分清是非的基礎上做好雙方當事人的工作，要在立案、聽證會召開、確定調解方案后調解。對具體行政行為正確的，向群眾作好辯法析理和解釋說服工作，提高公安行政管理相對人履行義務的自覺性;對確屬公安機關行為違法或不合理的，應及時進行溝通，使其能夠認識到自身的問

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題，主動糾正錯誤的行政行為。

3.講究方法，因案施策，達到行政復議調解、和解目的。在與辦案單位溝通協調吃透案情的基礎上，選準突破口，有的放矢，耐心細致地做各方當事人的工作。一是客觀公正地分清利弊對錯，充分尊重當事人的意愿，使當事人在正確認識、理解信服的基礎上自愿達成調解和解。二是在充分聽取當事人意見的基礎上，把握其要解決的主要問題對癥下藥，同時保持居中調解態度，平等對待雙方，促使雙方達成協議。三是以情感人，使調解更加人性化，為案件的順利處理提供保障。

4.及時總結，建立行政復議調解、和解工作分析報告，促進公安行政執法水平的提高。應建立復議案件分析通報制度，對重大疑難復議案件進行集體討論研究，共同把關，找準案件雙方爭議的焦點和訴求，對辦案過程中存在的各種問題定期分析總結，達到提高辦案質量的目的，促進公安行政執法水平的提高。

總之，《中華人民共和國行政復議法實施條例》引入的復議和解和調解制度，為行政復議真正成為有效的糾紛解決機制，提供了立法保障。我們應該在工作中大膽實踐，摸索經驗，以便更加充分地發揮調解在行政復議處理矛盾糾紛的作用。

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行

政

復

議

程

序

一

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行

政

訴

訟

案的被

告

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