第一篇：對“新公共管理”的總結、反思與借鑒分析

對“新公共管理”的總結、反思與借鑒分析

摘要：新公共管理是20世紀70年代末以來全球興起的政府改革理論及運動，是公共管理領域一場新的革命，對各國行政改革的理論和實踐產生了深遠的影響。本文旨在通過闡述新公共管理的基本內涵及其缺陷所在，對其進行總結與反思；并進一步根據我國具體國情，分析將其引入我國公共管理領域所受的制約因素，及其對于現今我國行政改革的借鑒意義。

關鍵詞：新公共管理；新公共行政；行政改革

1、引言：

20世紀70年代末80年代初，以英國撒切爾內閣和美國里根政府為代表的西方發達國家均出現了大規模的政府再造運動，到20世紀90年代，這一運動已經成為席卷歐美主要發達國家以及其他發展中國家和轉型國家的一場聲勢浩大的世界性行政改革浪潮。這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義（managerialism）、以市場為基礎的公共管理（market-based Public administration）、企業型政府（entrepreneurial government），新右派（New Right）、新治理（New Governance）等[1]，其中以新公共管理（New public management）最為代表。盡管名稱不同，但它都旨在反思和批判傳統公共行政以及興起于上世紀60年代末的新公共行政所主張的理念和行為，在公共部門管理中建立起新的范式。

2、新公共管理的基本內涵：

對于新公共管理的內涵，很多公共管理學者和實踐者們做了不同的概括和闡述。依據 OECD（經濟合作與發展組織）的界定，西方國家行政改革的共同內涵包括以下幾個方面：①企業管理技術的采用；②服務及顧客導向的強化；③公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入。著名英國學者胡德將新公共管理的特征概括為：①即時的專業管理；②標準明確與績效衡量；③強調產出控制；④轉向部門分權；⑤轉向競爭機制；⑥強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐；⑦強調資源的有效利用 [2]。

從理論和實踐兩個方面來看，新公共管理包括以下幾個方面的基本主張： 2.1、重新定位政府角色：用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話來說，就是政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執行政策, 政府應該把管理和具體操作分開。政府只是起掌舵的作用而不是起劃槳的作用。

2.2、顧客導向：新公共管理認為，政府應以顧客或市場為導向。政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構，而是負有責任的企業家，公民則是其“顧客”或“客戶”，企業家政府應以顧客的需求為導向，以此為動力推動政府改善服務質量。

2.3、采用授權或分權的方式進行管理，重塑政府：在傳統官僚制組織中，權力高度集中，下層人員往往缺乏自行處置的權力，但面對快速多變的外部環境，政府需要對不斷變化的社會做出迅速的反應。因此，新公共管理提倡采取授權或分權的辦法。與集權相比，授權或分權更具靈活性，于新情況和新變化能迅速做出反應，也更有效率。

2.4、追求效率，效率至上：為此，新公共管理采取了一系列的具體措施： 2.4.1、在政府內部，放松行政規制，實施明確的績效目標控制：新公共管理主張放松行政規制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，與之簽訂績效合同，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估 [3]。這樣能使下屬更加具有使命感，比照章辦事的組織士氣更高，更具有創新精神，從而更有效率。

2.4.2、采用私營部門成功的管理方法和經驗：新公共管理認為，私營門管理在創新能力、效率、質量、服務水平等方面均優越于公共部門管理，因此，公共部門要運用私人部門的管理理論、模式、方法和技術，如項目預算、業績評估、戰略管理、合同雇傭制、績效工資制等，提高效率。

2.4.3、在公共管理中引入競爭機制，提供良好的公共服務：傳統觀念認為，微觀經濟領域的事情應該由私營企業承擔，而公共服務領域則由政府壟斷。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調政府管理應廣泛地引入競爭機制，取消政府壟斷，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過競爭從而提高公共服務的質量和效率。

2.4.4、重視結果，結果導向：新公共管理建立了一種新的責任機制，不再實行以規則和程序為本的事前控制，而建立以結果為本的事后控制體系 [4]。

2.5、改革公務員制度：西方文官制度本為避免分贓制（Spoil System）的不良影響而設立，它有助于保持社會公平和政治穩定。然而，它的缺陷是忽視了政府的效率。新公共管理對公務員制度的一些重要原則進行了改革。①通過推行臨時雇傭制、合同制等新制度，打破傳統文官制度“常任文官，無大錯即不得辭退免職”的規定。②廢除公務員政治中立原則。新公共管理主張公務員與政務官之間存在著密切關系，主張對部分高級公務員應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性 [5]。

3、對新公共管理的反思：

如上所述，新公共管理確實在諸多方面為傳統公共行政開辟了新的理論視角，注入了新鮮血液，但很多學者認為，新公共管理如同它之前的理論一樣，存在著不少的缺陷，只不過它所關注的對象有變，所謂“得此失彼”。眾人所提出的批評意見主要集中在以下諸多方面：

3.1、批評新公共管理的經濟學基礎：新公共管理的理論基礎主要是公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論以及新古典經濟學。盲目將這些經濟學理論引用于公共管理領域，濫用經濟學的理論和方法，可能會導致理論基礎的錯誤。而且，新公共管理承繼了新古典經濟學對人性的假設，即人性自利假設。它假設人總是趨利避害，以謀求自身利益的最大化為目的，利他只是達到自利的途徑和手段。然而，這種人性假設忽視了互惠、互信、體諒、容忍和同胞愛等文化因素對人性的影響，否定了公共倫理的存在，是不符合公共行政現實的 [6]。

3.2、批評新公共管理單一的價值取向。新公共管理各項政策措施追求的是經濟價值的目標，如三Ｅ：經濟（Economy）、效率(Efficiency)和效能（Effectiveness）。新公共管理以“三Ｅ”為追求目標，忽視了民主、法治、自由、人權、公共利益、社會公正、正當程序等民主社會基本的價值目標，只求“經濟、效率和效能”而棄“民主、公平和正義”于一旁，在某種程度上只是泰勒科學管理思想的復活[7]，可能導致公共行政的合法性危機和民主化危機。

3.3、忽視了私營部門與公共部門的差異：新公共管理照搬私營部門的管理經驗、方法和技巧，過于強調此類手段、技術層面上的重要意義，是一種“新泰勒主義”。它試圖簡單地以精神、技術和機制重塑政府，建立企業家政府，注定會在現實中受挫。

3.4、市場化導向的潛在危險：新公共管理者極力推崇市場機制，認為市場因其獨特的激勵和獎酬機制而具有極大優勢，主張市場作用最大化、政府角色最小化。這種對市場的過分崇拜顯然忽視了市場自身存在的缺陷。在實際生活中，市場失靈成為一種普遍的現象。而且在競爭的過程中，公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等可能成為公共市場的普遍現象 [8]，如若聽之任之，必不利于社會公平與社會正義，不利于社會的良性運行。

3.5、政治化的不良影響：新公共管理強調打破文官的政治中立，政治領導人愈來愈加強了對文官的政治任命，他有可能選擇那些認同其政治目標或具有相同、相似立場的高層文官擔任各部門或機構的頭頭。這種高層文官的政治任命違背了文官制度的基本精神，有可能導致政治腐敗以及權力的濫用[9]，可能會使政治分贓制的弊端重現。

3.6、顧客導向的誤區：新公共管理把政府和公眾的關系完全等同于企業家和顧客的關系，實際上是對現實中復雜問題的簡單化，因為公民不僅是公共服務的接受者，而且是公共服務的合伙人、參與者和監督者，政府的唯一“所有者”，將公民貶低成消費者，似乎降低了公民作為與國家相對的權利和合法地位的擁有者的作用[10]，降低了公民的憲政權利和法律地位。

3.7、結果導向的弊端：新公共管理主張以事后結果為本追究責任，而不重視實現結果的過程或程序。這雖然有助于分清責任、提高短期效率，但卻不利于長期性的、效果難以評估的政策的施行，從而不利于整個社會的長遠利益。而且，法治社會的重要內涵就是強調程序正義，強調程序上的正當過程（procedural due process），亦即馬克斯·韋伯所稱的“形式的合理性”。一味地注重結果導向不符合現代民主社會的法治精神。

4、對新公共管理的總結性思考：

公共行政的主流理論模式主要經歷了傳統公共行政（其中包括新公共行政所嘗試做出的努力）和新公共管理等階段。傳統公共行政以威爾遜和古德諾的“政治與行政二分”理論和韋伯的官僚制為理論基礎，主張把公共行政作為一種科學，主張由常任的、中立的和無個性特征的公務員組成嚴格的官僚制組織，亦稱科層制組織。但隨著經濟社會的發展，這種范式的弊端日益顯露，越來越不能適應發展的要求，于是在20世紀60年代末出現了傳統公共行政的更進——新公共行政。它主張社會公平和社會正義，突出行政的公共性質，主張民主行政。但新公共行政并不是公共行政理論模式的一場革命，而是一種理論改良，它并沒有針對行政部門效率低下的現狀做出改變，沒有對傳統行政模式做出理念和操作層面上的變革。20世紀70年代，西方國家面對經濟和社會發展的重重困難，迫切需要建立起新的管理理念和模式并帶入實踐，以解決政府管理的效率危機。在我看來，傳統公共行政以及新公共行政都是強調公平、民主、正義等層面上的價值意義（盡管傳統公共行政把效率原則作為其最高標準，但官僚制本身卻造成了其效率缺損）；而新公共管理則是更加注重效率，主張通過技術、方法及手段的合理化實現效率的最大化。新公共管理雖然在很大程度上提高了政府管理的效率，提供了更好的公共服務，但與傳統公共行政相比，它又不可避免地有所偏失。它所崇尚的理念和價值意義，可能會給社會公平和民主價值帶來損害，可能會在公平和效率的砝碼上傾向其一而抬高了另一邊。因此，正如眾多學者所批評的那樣，新公共管理模式并不一定是有利于結合社會公平和運行效率的最佳模式，它與傳統公共行政及新公共行政一樣，偏向于注重社會發展的某一層面，只不過其著眼點不同罷了。

5、新公共管理對我國行政改革的借鑒意義分析：

里格斯的公共行政生態學中明確提出了行政環境對于政府管理的決定、限制和制約作用。它認為，行政環境是行政管理生存和發展的宏觀形態，是行政管理存在的土壤和行動的空間。有什么樣的行政環境就決定了有什么樣的行政管理 [11]。

5.1、將新公共管理引入我國行政改革所受制約因素：

新公共管理是西方20余年來掀起的一場政府管理理念和實踐雙重層面上的革命，但究竟對我國行政改革有多大的借鑒意義，以及在哪些方面借鑒其長處，則要根據我國的行政環境做具體之分析。具體說來，在我國引入新公共管理，至少會受到以下諸方面因素的制約：

5.1.1、我國現階段經濟社會發展水平的限制：我國改革開放20多年來雖然經濟建設取得了巨大的成就，但社會主義市場經濟尚不完善，體制尚不健全，我國還沒有發育成熟的社會力量，第三部門即各種社會中介組織、NGO、NPO力量尚有待壯大。而西方新公共管理的大規模興起是建立在較為完善的市場經濟和發育成熟的第三部門基礎上的，我國現今的國情顯然離這種要求還相距甚遠。

5.1.2、我國現階段行政領域發展水平和自身特點的制約[12]：西方新公共管理主要批判的是政治與行政二分和官僚制，主張加大政治對行政和公務員的影響，增強行政人員的政治責任意識和政治敏感性，以使其更好地履行職責；主張重塑政府，摒棄官僚制；主張通過在政府內部放松規制來激發行政人員的企業家精神，提高行政效率。但我國的情況是：①在長期的計劃經濟時代，政治過分干預行政，黨政不分、以黨代政的現象實為常見，對我國的經濟和社會發展造成了消極的影響。因此，現階段我國應該加大政治和行政的分離，它有利于在我國的現實國情下，培養一支職責權清晰、職業操守好的獨立、穩定、專業化的公務員隊伍；②我國受封建思想的影響，傳統型組織長期占主導地位，韋伯所倡導的法理型組織——官僚制并未真正建立，因此根本無法像西方一樣，談及官僚制的摒棄了。對我國而言，官僚制不是太多，而是太少。我們要面對的不是批評和克服官僚制的弊端，而是如何鞏固和完善官僚制組織，發揮其精確性、紀律性、穩定性及可靠性的優勢，為合理有效的政府管理提供組織形態上的保障。③我國現階段需要的是一種可被預測的、更負責任的公務員制度。發達國家之所以要放松規制，是因為規制過度已經損害了行政效率。而我國現階段公務員制度面臨的問題不是規制過度，而是規制太少，行政隨意性很大，不依法行政、不按章辦事的現象屢見不鮮。因此我國公務員制度建設不在于超越規則，而在于細化規則，建立規范全面的以功績制為取向的公務員制度，促使公務員依法行政，以提高行政效率。

5.1.3、我國政治文化和傳統觀念等理念層面的束縛：當代西方政治文化的價值取向與中國不同，中國始終缺乏自由主義和個人主義傳統，而這些是西方行政改革包括新公共管理的理論根源和思想基礎。而且，由于我國兩千多年的封建統治，專制主義、集權主義影響巨大，民眾缺乏民主傳統、法制觀念、權利意識和市場理念，且這些思想意識范疇的改變將是一個艱難而長期的過程，這些都是我國借鑒新公共管理措施的不利所在。

5.2、新公共管理對我國行政改革的借鑒意義：

雖然存在一定的制約因素，但我們不能簡單地將新公共管理的所有理念和模式都拒之門外。我國正處在從計劃經濟向市場經濟的過渡時期，如何完善社會主義市場經濟，用市場的方法來科學有效地管理社會公共事務，是擺在我們面前的一個迫切問題。以市場為導向的西方政府管理變革，顯然對我國的行政改革有一定的借鑒作用。我們要大力發揮現實國情中有利于改革的積極因素，借鑒新公共管理中與我國國情相融的理論和方法，努力探索：

5.2.1、加大政府體制創新力度，切實轉換政府職能。新公共管理把政府職能定位為是掌舵而不是劃槳，應該制定政策而不是執行政策。這對于當前我們的行政改革來說，具有重要的借鑒意義。我們應該加快政府職能轉變力度，合理劃分政府職能，正確處理好政府和社會、市場、企業、事業單位、社會組織以及公民的關系，5.2.2、放松行政管制，打破壟斷，引入競爭機制，提供良好的公共服務。我國公共服務領域存在著效率低下、質量不高、且成本巨大的問題。為了提高公共服務的管理效率和水平，我們可以借鑒新公共管理的做法，在加強對公共服務領域監管的同時，我們應該在一定范圍內允許和鼓勵私營部門或非政府組織參與公共服務的供給，并通過在管理中引入競爭機制，提高公共服務的質量和水平。在具有自然壟斷性質的電信、電力、供水、供氣、鐵路運輸等行業，可以進行這方面的改革 [13]。十六屆三中全會就對此在政策上做出了放寬，廣東省在全國率先成為試點。

5.2.3、注重效率觀念，加大政府的企業化管理，嘗試把企業的一些先進的管理方法引入公共行政領域，提高政府效率。由于多種多樣的原因，我國政府機構中一直存在著效率低下的問題，在這方面，我們應該借鑒新公共管理的思想。首先，我們應該增強效率意識，樹立成本觀念，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的公共服務；其次，在公共行政領域借鑒一些先進的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共管理與私人管理在目的、對象和方法上有種種差異，但企業管理手段的科學性，重視市場需求和顧客反饋（所謂回應性）等，是可以為公共管理所借鑒的，它可以提高政府的工作效率。

5.2.4、增強行政人員的服務意識和公仆觀念，全心全意為人民服務。新公共管理強調顧客導向，把公民比做政府的顧客，雖然有所片面，沒有正確認清政府和公民的關系，但它對于現時期的我國還是很有現實意義的。我國的封建專制主義傳統非常悠久，封建殘余勢力強大。長期以來，受傳統觀念的影響，官本位思想在我國根深蒂固。政府官員，往往把自己看作是凌駕于人民頭上作威作福的“官老爺”，以“父母官”自居。在現實生活中，長官意志，唯上、唯權就是不唯法等種種無視法律的現象以及“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚衙門作風依然屢見不鮮。新公共管理以服務對象為顧客，以顧客為上帝的觀點，與我國所倡導的“人民公仆”的觀念有異曲同工之妙 [14]。它有利于我們摒棄官本位，消除官僚作風，增強服務理念，真正成為人民公仆，而不是只把它當作一句空泛的口號。

6、結束語：

新公共管理作為一種新的政府治理形態，在歷史長河中，同其他新生事物一樣，是具有兩面性的。我國正處在完善社會主義市場經濟的新時期，新公共管理追求效率，崇尚市場價值的理念和方法應該值得我們借鑒和學習。但我國同時又處于一個急劇的社會轉型期，如若片面追求效率而導致的民主、公平、正義危機也同樣會使我們身陷困境。我們應該學習新公共管理有利于提高效率的一面，抓緊時機謀發展；同時，我們又應該借鑒新公共行政謀求社會公平和社會正義的主張。簡而言之，就是正確處理好公平與效率之間的關系，吸取西方國家的經驗教訓，探索出一條適合我國國情、有中國特色的政府管理模式。

簡而言之，要建立起一套有中國特色的政府管理模式，我們需要在公共管理的以下諸多方面進行深入和細究：

6.1、如何科學合理地劃分政府職能，定位政府角色，建立一套符合我國國情的政府職能模式；

6.2、在公共服務市場化方面，具體措施如何操作，以及如何對承擔公共服務供給的私營部門進行監控；

6.3、如何深化事業單位體制改革，塑造適應社會主義市場經濟發展要求的現代事業單位體制，這是現階段一項刻不容緩的任務；

6.4、如何正確認識官僚制的優點與弊端及現今我國國情下如何完善官僚制組織，進行“政府再造”。

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第二篇：《新公共管理》讀書筆記

讀《新公共管理》筆記

趙成根老師的理論：公共治理模式=市場經濟體制+民主政治體制+官僚行政體制

一、新公共管理改革運動

二十世紀后二十年成為新公共管理改革的年代。從英美發端的這場改革，很快擴展到澳洲的新西蘭和澳大利亞，歐洲的法國、德國、荷蘭、挪威、瑞典等國。

英國的政府改革

1979年英國撒切爾夫人為首的保守黨，在尼斯坎南新保守主義思想的指導下啟動了英國的行政改革。主要做法是以公共服務的市場化為核心的民營化改革，包括：國有企業私有化；簽約外包的運用；鼓勵私人投資行動。1979年開始啟動的以管理績效評審為核心的“雷納評審”；1983年開始推動指在樹立成本意識提高公共部門的經濟和效率水平，從而降低公共開支的“財政管理模式創新方案”；1988年開始實施“下一步行動”改革，運用一整套商業管理模式，重塑了英國政府管理結構和模式。尤其是對政府決策功能和管理、服務功能科學劃分的基礎上，在管理和服務部門引入執行局制（agency），對于現代官僚行政體制和改革具有革命性的創新價值。

1991年約翰·梅杰上臺后發動了聲勢浩大的“公民憲章運動”，通過在四十多個具體的公共服務行業推動顧客導向的服務承諾制，努力提升公共服務質量和公民滿意度。1997年托尼·布萊爾以新工黨的政治形象結束了長達18年的保守黨的執政格局。他一方面繼續推進保守黨執政期間推行的改革（私有化改革）；另一方面，針對保守黨執政時期過分強調公共服務提供過程中的競爭，忽視了公共治理主體之間的有效合作和協調，從而帶來碎片化的制度結構的弊端，提出了構建協同式政府的新的改革構想。布萊爾政府認為，傳統的做官制模式和保守黨的市場化模式都各有局限，正確的選擇是充分利用公共部門和私人部門各自的優勢，通過多方面的合作共同為社會和顧客提供滿意的服務。布萊爾政府的協同式政府改革，改變了傳統的保守黨政府強調政府退卻的理念，而是努力讓政府有所作為。政府與私人部門之間的合作，從目標設定到具體操作從組織結構到文化整合，從政府內部到政府外部無所不包。即不是依靠傳統官僚制的命令服從關系，也不是依靠新公共管理的合同制而是建立在觀念共識、目標分享和組織整合基礎上的相互信任的誠信關系。

美國的政府改革

同英國一樣，1981年共和黨里根政府上臺執政后，運用新自由主義的改革理論啟動了美國的新公共管理改革。主要形式是公共產品和服務的簽約外包。另外一項重要內容就是放松政府管制。同時，政府管理體制改革也是里根政府、克林頓的美國政府改革的一個重要組成方面。通過貫徹顧客導向、績效導向、戰略導向和結果控制等原則，通過精簡機構、裁減政府雇員、放松政府管制、引入競爭機制和推行績效管理等具體的改革措施力求創造一個成本更低、效率更高的經濟型政府。

英國、美國、新西蘭的新公共管理改革構成了20世紀80年代以來各國改革的主流，但各國因政治結構、經濟發展水平、文化差異等不同，改革模式呈現越異性發展。英國著名公共管理理論家、改革分析家波利特將各國的改革分成了四種模式：

一是維持現狀派。這些國家主要通過松綁、精簡機構、收縮預算等措施，“減輕”現存的官僚制度，使現行結構和模式更好地運作，盡可能地維持現狀。德國和歐盟所采用的就是這樣的改革戰略。

二是現代化派。這些國家的改革，一般包括結果導向和業績導向的預算改革。強化績效評估，適度放松僵硬的人事制度，權力下放，強調戰略計劃的功能等，主要屬于政府管理結構和模式自身的調整和變遷。此類包括加拿大、芬蘭、法國、荷蘭和瑞典等。

三是市場化派。主張在公共部門內部引進更多的競爭和市場類型機制。英國、澳大利亞和新西蘭屬于此類。

四是小政府派。主張把任何可能私有化的東西全部實現私有化，從而回歸守夜人式的國家，政府只承擔一些私人部門不能或不愿承擔的核心職能。英國、澳大利亞、新西蘭部分時間屬于此類型。

美國的改革既有很強的現代化因素，也有很強的市場化趨勢，難于歸類。

政府管制是現代市場經濟條件下，政府管理市場經濟運行的一種基本方式。20世紀政府管制的發展，確實在很大程度上塑造了穩定規范的市場經濟秩序。但到20世紀70年代，過度的政府管制限制了市場自由和活力，政府管制機構膨脹，開支過大，管制成本過高，以及管制過程中的腐敗現象等弊端，已經嚴重制約了市場經濟的有效運行和經濟發展。

二、什么是新公共管理

學者對20世紀80年代以來的全球范圍的公共管理改革概括為：公共管理主義、市場導向的公共行政、后官僚制、企業家型政府、苗條政府、善治、新公共管理等。

英國著名公共管理學家胡德在《行政管理》雜志發表了《一種普適的公共管理模式》一文，提出“新公共管理”（new public management，NPM）概念，概括了公共管理的精髓，也反映了各種理論家的主要看法：（1）在公共部門引入精細的專業化管理；（2）明確的績效規范和績效評估，科學界定組織目標和組織部門、各單位的目標；（3）實行績效導向的資源配置和報酬管理制度，廢除傳統的高度集權的官僚制人事制度；（4）實行公共部門組織單位的分散化轉型，實現供應者和生產者的相對分離，充分利用合同制和特許經營等制度安排的效率優勢；（5）在公共部門中引入更多的競爭；（6）運用私人部門管理實踐中成功的管理模式；（7）在使用資源過程中，更多地強調紀律和節約，提升資源使用效率。

英國著名公共管理專業費利耶在《行動中的公共管理》一書，對新公共管理進行了四種分類：（1）效率驅動模式：這種改革模式以追求效率為核心目標，試圖用商業管理的技術和方法來改造公共部門的運行模式。（2）組織規模縮減和分權模式：從科層管理向合同管理轉型，強調組織間的戰略聯盟，從標準化的服務向靈活多樣的服務系統轉型。（3）追求卓越模式：強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門的管理影響。（4）公共服務取向模式：強調在公共服務過程中實現公民參與和維護公共責任。

歷史上任何一次重大變遷都是危機推動的結果。

公共管理的革命性轉型

第一次轉型

19世紀70年代—20世紀70年代,工業革命導致社會經濟結構和經濟發展變革,從而社會結構也發生了重大轉型。第一是現代民主政治制度的發展，普選制；二是，現代官僚制行政組織體制的發展，層級化、專業化、制度化的官僚制組織系統迅速發展起來；三是現代政府的擴展。這一百年是政府職能擴展的一百年，政府從自由資本主義時期的消極無為的守夜人轉變為一個無所不包、無所不管、無所不能的積極的大政府。四是現代國家的權力結構轉型。行政職能擴張，行政機構和人員規模膨脹，國家不再稱為政治國家，而是一個行政國家。

第二次轉型

20世紀70年代末，以英國撒切爾夫人和美國里根政府改革為啟動標志，國家公共治理模式向新公共管理模式轉型。這次重大轉型恰是國家的退卻，是校正20世紀 2 以來政府過度擴張、民主過度發展基礎上國家的政治行政結構、政府的公共政策結構、公共產品和服務供給模式暴露出來的問題和弊端。其核心目標是降低公共治理成本，提高公共治理效率，提升公共產品和公共服務質量和水平，塑造經濟型政府。（1）重塑行政組織結構，構建分權的、專業化的行政管理組織；（2）財政管理體制改革；（3）文官制度改革；（4）內部市場和準市場機構的運用；（5）實行績效管理；（6）強化質量管理；（7）加強組織間的合作和協調；（8）顧客導向的公共服務承諾制。

不斷塑造新的平衡

不同歷史時期，公共治理模式的差異只是相互沖突的原則和治理工具之間平衡點的不斷位移，因而構成不同的平衡結構而已。世界在不斷尋找平衡點：包括自由和平等之間的平衡；政府和市場之間的平衡；民主和權威的平衡；管理和行政之間的平衡；社會精英和普通民眾之間利益關系的平衡。

從來就不存在一種普遍適用的管理模式，任何一種管理模式都是在特定的環境下，滿足特定的社會需求而存在、運轉和有效地發揮作用的。在歷史發展的不同時期，隨著客觀條件的變化，公共治理中的各種平衡關系也在不斷地調整和變化，總是在兩個極點之間像鐘擺一樣不斷地擺動。

政府的經濟人假設

自由主義經濟學家亞當·斯密在《國富論》中提出經濟人假設。經濟人假設構成了西方經濟學理論的基石。斯密為第一位自由主義經濟學家，《國富論》的主要目的是研究分析自由市場經濟體制的內在邏輯。斯密對人的自利動機的分析，則是設計市場經濟制度的前提和基礎。

關于經濟人假設的一段經典描述：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利已心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利。”

人類對自我利益的追求，成為交易型經濟機制——市場機制的邏輯起點和基礎。功利主義哲學家邊沁認為：人的自然的本能就是趨利避害。這種自利動機是人的行為的根本動力。個人由自利動機所驅動的謀利行為，自由地追求利潤、財富，增進自我利益，客觀上也對大多數人有利，增進了最大多數人的最大幸福。

赫伯特·A·西蒙最早將有限理性引入經濟學理論，他提出：在人的選擇行為有限理性的前提下，人的選擇模式不可能是最優選擇模式。人的選擇行為受到信息不周全、知識不完備、決策成本限制等一系列主客觀條件限制，根本達不到理性程度。

行動經濟學認為：人關不是完全自私的，如父母會愿意為孩子奉獻自己的大部分財產，會為慈善基金捐款等。人的行為也不總是理性的，如炒股、賭博的時候。正確理解經濟人假設：

斯密自利經濟人假設的“自利”絕不簡單地等同于“自私”，不否認為人的各種良好動機的存在，也絕不否認人的動機結構的復雜性。斯密的“自利”從根本上說，不過是對社會個體“自我”的理解、承認和尊重。

斯密的理性，主要是人在動機意義上的理性。其基本模式概括為：主觀動機模式——環境——客觀社會行為模式。在人進行主觀選擇的過程中，大量的、綜合性的環境因素都會影響他的選擇行為。人是客觀環境的塑造物。人是各種社會關系的總和。對斯密經濟人假設的完整理解，必須把它放在一定的客觀環境下，尤其是一定的制度條件下來加以考察。因此，為重塑人的行為模式，必須首先重塑環境。不合理的制度系統必須導致劣質的行為淘汰優質 3 的行為，一整套具有良好品質的制度是構建一個良好社會的關鍵。唯有良好的制度系統，才會同時實現個人自由和社會和諧這兩個相互沖突的目標。斯密對人類制度設計理論巨大的貢獻在于，好的制度必須是充分尊重人的自由選擇、自主選擇的自由和權利，激發他最原始的、最基本的動力。不是靠強制、欺騙，而唯有依靠自然的制度系統，才能激發社會最強大、強烈的一個能量、能量源，那就是“人對自我利益的關系和不懈追求”。在私利的追求和公益的實現這兩個相互沖突的目標實現和諧的過程中,制度發揮了關鍵性的調節使用。

公共選擇理論的經濟人假設

詹姆斯·M·布坎南運用經濟的研究方法來分析社會公共治理問題，提出了公共選擇理論這一“政治的經濟理論”。他認為個人在公共選擇過程中就像在市場交易過程中一樣，同樣追求自我利益的最大化。布坎南認為，經濟學的本質就是一門交換的科學，把這一觀點應用到政治領域，公共選擇理論認為政治學也是一門交換的科學。是一種有組織的市場交換。公共財政學派認為“政治是復雜的交換”，“政府是公共交換的補償過程”。

根據公共選擇理論的看法，所謂政治市場是指政治家、官僚和選民等政治主體圍繞公共物品和服務供給所形成的關系結構。

英國著名的政治思想家托馬斯·霍布斯在其名著《利維坦》中表述，導致人類沖突的本質是利益的沖突。在人類開性中，我們發覺有三種主要爭執的原因。第一為競爭，第二為猜忌，第三為榮耀。第一種原因，使人類為利益而侵略；第二種原因，使人類為安全而侵略；第三種原因，則使人類為名譽而侵略。

個人主義是近代自由主義政治學和自由主義經濟學共同的思想起點和思想精髓。

第二章

公共物品理論

1651年，英國著名思想家托馬斯·霍布斯在《利維坦》中指出，國家的本質“用一個定義來說，就是一大群人互相訂立信約，每個人都對它的行為授權，以便使它能夠按其有利于大家的和平與共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格”。這句話指明了國家或政府存在的合理性在于其為個人提供公共服務。“大家的和平與共同防衛”是我們看到的最早的公共物品。

公共物品總是與某種組織相聯系的，公共物品總是某個組織的公共物品。

1740年，英國著名政治哲學思想家大衛·休謨在《人性論》最指出“政府存在的理由就是促進某些共同的目的或動機。

亞當·斯密首先注意到了公共支出的必要性與市場失靈的存在之間的關系，并由此推進在物品提供方面政府對市場的替代功能。他在《國富論》中指出：“君主要做好三件事：第一，保護社會不受其他社會侵犯；第二，建立嚴正的司法機關，保護個人不受他人傷害；第三，建設并維護公共設施。”斯密所指的公共工程主要是國防工程、行政司法方面的公共設施，還包括方便商業、促進教育的工程和設施這些對全社會有益的工程，由于所需費用太大，并且其收益難以彌補成本，因而不能指望由私人來提供。因此，公共物品的提供就成為政府的一項職能。

19世紀英國著名經濟學家約翰·斯圖亞特·穆勒在其《政治經濟學原理——及其在社會哲學上的若干應用》一書中通過路燈、港口、燈塔、堤壩等工程建設的案例，證明諸如此類的公共服務應該由政府提供。因為“公共服務的提供是重要的，但沒有人感興趣，因為這些服務的提供并不必然自然地獲得適應的報酬。”“個人不具備任何手段去截留那些利益，而避免其流向他人，也難以收取費用補償其創造者。”

維克塞爾在1896年出版的《財政理論考察兼論瑞典的稅收制度》中指出，公共物品所給 4 予個人的邊際正效用，應與個人納稅所損失的財富的邊際負效用相等，這就是著名的“利益財稅原則”。

歷史上最早關注公共物品的政治哲學家和政治經濟學家是A·R·林達爾。他在1919年《公平稅收》中提出“公共物品”這一概念，并指出公共物品是國家對人民的一般給付，個人或集團通過賦稅的形式購買公共物品，并由此建立了林達爾模型。

1949年，戴維·布坎南在《政府財政的純理論：一個建議的途徑》中指出，關于公共物品的提供，“在政府與個人之間一定存在著類似市場的聯系”。這個“準市場”就是民主社會的投票決策機制，由此構成了布坎南解決公共物品供給的主要思路。“準市場”為公共物品私人提供模式的提出奠定了基礎。

公共物品、私人物品

經濟生活中許多過去由政府公共部門提供的物品，現在可以在政府的科學管制下由公私企業提供，如城市交通、供水、供電、通訊等基礎設施產業。

影響公共物品形成的技術包括兩項：一是排他性技術，即阻止搭便車行為的技術能力，如果有足夠的成本低廉的排他性技術，就不會導致物品或服務的公共部門壟斷。公路隧道借助非接觸式電子收費設備實現了私有化運營。二是公共物品本身的生產技術水平，如現代復雜的自動滅火系統使一些消防工作變得更加“私人化”，新的演播技術使世界上的娛樂變得更為公共化。技術往往是影響公共物品與私人物品之間相互轉化的重要因素。

公共物品的屬性 “公共物品”（public goods）的嚴格科學的定義是由薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一文中給出的。即，公共物品是這樣一種物品，個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少。某種物品的社會消費總量等于每個消費者對該物品的消費量，不僅每個消費者對該物品的消費量相等，而且每個消費者的消費量與社會對該物品的總消費量相等。斯蒂格里茨在《政府經濟學》中寫到：“要排斥任何人的使用是不合理的，一個人的消費不會減少其他人消費的數量，這就是說，多供給一個人物品的邊際成本等于零。”布坎南《公共財政》一書中強調了公共物品的聯合消費特性。

公共物品區別與私人物品的兩個本質屬性：消費的非對抗性（非競爭性）和消費的非排他性。

斯蒂格里茨在其后來的《經濟學》中還發現有些公共物品在消費時會產生擁擠性。

公共物品的分類：純公共物品、俱樂部物品（準公共物品）、公共資源性物品（公共池塘資源）。

純公共物品：嚴格滿足消費的非競爭性和非排他性兩個條件。純公共物品聽提供方式是非市場的。如，國防、外交、法律等。

俱樂部物品：消費具有非競爭性和排他性。公共的范圍是有限的，如收費公路、有線電視。第一，當俱樂部成員數目超過其容納的固定規模后就會產生擁擠，從而破壞消費的非競爭性，所以限制俱樂部的“消費”數目是必要的。第二，由于俱樂部物品具有排他性，應采取收費這樣的辦法來限制消費者數目，以排斥非俱樂部成員享用該物品。擁擠性是準公共物品有別于純公共物品聽一個重要特征。

公共資源性物品：同時具備消費的競爭性和消費的非排他性特征的物品。如公共漁場、公共牧場、空氣、河水、海洋資源、礦藏等。它們的共同特點是，在消費上具有競爭性，但卻無法有效地做到排他。也就是說，無法通過收費的方式將拒絕付費者排除在消費者的行列之外，搭便車成為一種基本的現象。

從動態的角度來看，種類物品聽屬性是動態變化著的，它們之間的區別也是相對的。從時間上看，在人類文明發展的進程中，隨著科學技術的進步和新技術、新方面、新工藝的不斷推出和廣泛應用，物品的屬性也隨之不斷地變化著。比如，電視節目曾被認為是純公共物品，但是隨著科技的進步，有線電視網可以通過收費來實現排他的準公共物品。與之相反的是，互聯網產生之前，信息只能在有限的范圍內交換和享用，在網絡時代，信息可以全球范圍內共享。

從空間上看，隨著人類組織化的程度的提供和組織結構模式的變遷，公共物品的屬性同樣發生了重要變化。

再次，產權的引入對公共物品屬的影響。產權的界定會引起物品屬性及類別的變化，如作為公共資源性物品的一條河流，產權的界定使其轉化為具有排他性的物品。

最后，需求強度的變化對公共物品屬性和分類的影響。供小于求的狀況、擁擠的到來，排他也就產生，收費方式就有可能使公共物品向私人物品轉化。

外部效應分析

資源配置職能是公共財政的三大職能之一，而政府公共財政之所以具有資源配置職能，主要是因為外部效應、壟斷和信息不對稱等導致的市場失靈現象的存在。

布坎南和斯塔布爾賓給“外部效應”下了這樣一個定義：只要某一個人的效用函數（或某一廠商的生產函數）所包含的變量在另一個人（或廠商）的控制之下，即存在外部效應。消費的負外部效應（消費的負外部性），指消費者個體的消費行為給社會帶來了損失。從外部效應的概念和分類看，外部效應會使收效或成本外部化，導致經濟效率的損失。約瑟失·斯蒂格里茨說：“只要存在外部效應，資源配置就不是有效的。”外部效應是市場失靈的一種表現。

外部效應的成因主要存在兩種爭論：一種看法認為，外部效應的存在源于市場機制自身（經濟人假設）。另一種看法認為，外部效應的存在源于產權的不明晰（公地悲劇）。

外部效應的糾治：1。征稅或罰款；2。補貼；3。政府管制；4。法律道德措施；3。產權界定；6。組織設計。

公共物品的多元化供給機制：政府供給、市場供給和社會供給。

第三章 民主危機

各種具有共同利益偏好的社會群體都建立了自己的利益組織，并通過一定的渠道影響政府的政策運行。

民主政府的公共政策成為“千百種集團利益的混合物”。政策過程中政府和社會的互動和交換主要由有組織的利益集團來進行，這種互動的特質決定了政策過程的特點和政策的績效。公共政策便成為各種利益集團競爭所造成的均衡物。利益集團影響下的政策均衡，一般地說是公正、合理的。

利益集團影響力的大小取決于多種因素，包括組織成員的多少、財富的多寡、組織能力的強弱、領導能力的高低、與決策者關系的遠近，以及集團內部的凝聚力等。杜魯門指出，在利益集團影響政府決策的政治體制中，政府的主要任務應該是建立利益集團競爭的規則，安排妥協與平衡利益，制定政策以規定妥協的方式，執行妥協的結果以解決集團間的沖突。

多元社會利益集團影響政府決策并塑造平衡格局。壓力集團之間的沖突是改革和進步的媒介。

福利其本質是社會財富的再分配。福利國家是工人階段爭取政治經濟權利的斗爭成果。

第四章 科層官僚制組織的危機

科層制的特征：層級化、專業化、制度化

萊賓斯坦提出了X效率理論：

個人的行為具有惰性特征，通常在惰性區域工作，只要有可能，個人就會偷懶，這是由經濟人的機會主義特征決定的。

個人的努力水平不是機械決定的常量，而一個隨機決定的變量。

萊賓斯坦的X效率理論表明，企業組織成員的努力程度，企業組織降低成本、追求創新的可能性，與他們的運行環境存在著密切的關系，只有創造一定的壓力，形成比較強的壓力環境，才能推動員工最大限度地努力工作，推動企業最大限度地降低成本，尋求創新。

第三篇：新公共管理理論

〖新公共管理〗理論分析

● 李洋 柴中達

新公共管理的出現被稱為行政管理范式的轉換。作為一種新的理論范式，它涉及到以往的公共行政領域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當代西方行政改革的主導理論。

第一，政府的管理職能“應是掌舵而不是劃槳”。“新公共管理”理論提倡通過“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務中解脫出來，從根本上解決機構臃腫、預算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑癥。“新公共管理”理論認為，政策組織與規制組織的職能是負責“掌舵”，而服務提供組織與服從型組織的職能是“劃槳”。這樣做可以自然而然地達到消腫減肥的目的，減少開支、提高效率。

第二，將企業化的管理方式引入公共部門。“新公共管理”理論認為，企業先進的管理方式和手段、服務理念都可以為公共部門所用。應該打破政府部門的壟斷，通過公開競標的方式將公共服務承包出去，實行全面質量管理和目標管理；對產出和結果高度重視，而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭機制和績效工資制，而不是終身任職。

第三，營造“顧客導向”的行政文化。“新公共管理”理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。于是，“新公共管理”理論改變了傳統公共行政的政府與社會之間的關系，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負責任的企業家，公民則是其“顧客”。

第四，采用授權或分權的方式進行管理。“新公共管理”理論提倡以授權、分權的辦法來對外界變化迅速做出反應。與集權的機構相比，授權或分權的機構有更多優點，比集權的機構有多得多的靈活性；對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更強的責任感、更高的生產率。

第五，實施明確的績效目標控制。“新公共管理”理論主張放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，與之簽定績效合同，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。這是組織由過去的“規則驅動型”向“任務驅動型”轉變。

第六，考慮外部性問題。“新公共管理”理論認為由于公共產品消費的非排他性，政府可以將一些公共產品實行經營權與所有權分離，實行公共產品消費低收費制，從而減少人們對公共產品消費，增加私人產品消費，同時也改變公共服務者激勵機制，減少公共產品帶來外部性。

第七，強調人力資源管理。“新公共管理”理論強調人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等。

“新公共管理”理論強調進行公共管理信息化改革，主要目標是建立電子化政府。隨著知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應，無法發揮其應有的效能，為改革這種狀況，建設信息高速公路和實現社會信息化，已成為各國政府的共識。

新公共管理理論在西方的出現并不是偶然的。首先，自20世紀70年代由石油危機引發的經濟衰弱、西方各國高額的財政赤字、福利國家的不堪負重以及一系列新的政治、經濟問題的浮出水面，成為引發政府改革的直接原因；其次，經濟全球化對政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動力；再次，自二戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府規模的無限膨脹，使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下；最后，新技術革命的發展要求西方各國對政府組織作出適應信息時代的變革與調整。這些因素共同促成西方各國公共行政管理的改革浪潮，西方國家普遍進入新公共管理時代。

（作者單位：南開大學國際商學院）

第四篇：新公共管理理論對城市管理具有哪些啟示（定稿）

新公共管理理論對城市管理具有哪些啟示 中國作為當前世界上最大的發展中國家,具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:

第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;

第二,公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;

第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發展,它比傳統的行政學更具有現實性;

第四,公共管理注重公平與效率的統一,公共利益與私人利益的統一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。

第五篇：新公共管理與鄰避政治

湯京平,陳金哲.新公共管理與鄰避政治─以嘉義縣市跨域合作為例[J].政治科學論叢，2005(23)新公共管理與鄰避政治：以嘉義縣市跨域合作為例

摘要：臺灣以較有彈性的治理模式來追求更高效率的成果已于近年逐漸浮現。以民生廢棄物的終端處理為例，焚化爐以BOT的方式興建確實已為政府節省不少公帑。然而，這項財貨的供給有相當大的規模經濟之要求，但多年前中央政府欲克服鄰避現象而采取了「一縣市一焚化爐」、各自管理自己垃圾的分權政策，以政治外力限制財貨供給者尋求最適規模經濟的可能。時至今日，全國焚化廠的處理總量已超過需求量，而行政疆界的隔閡卻導致縣市間焚化設備分布不均，使部分地區有垃圾處理危機，有些地方卻出現沒有垃圾燒的窘境。在環保團體停止興建焚化爐的訴求下，環保署又朝向上集權的方式修正政策，希望透過強制性的「垃圾跨區域處理機制」來解決垃圾處理能力分布不均問題。但當初因集權而讓環保單位焦頭爛額的鄰避問題，如今可曾因為時空條件的改變而能避免？答案似乎是否定的。本研究以嘉義縣鹿草焚化廠的運作為例，提供了另類的思考途徑。嘉義縣市同時委托達和公司操作焚化爐，在嘉義縣尚有處理余裕，嘉義市卻有爆發垃圾處理危機的狀況下，縣市政府透過協商的過程，建構起有利的誘因結構，達成一個縣、市政府與民營公司三贏的協議，也避免了可能發生的鄰避沖突，顯示新公共管理對于化解鄰避沖突似有意想不到的效果。本研究雖因地方特殊情境而有其適用的局限性，但透過民營化降低政治爭端、避免中央集權、由地方主動尋求合作伙伴、共同謀求協商雙方共同利益等原則，應可普遍適用于所有跨區域處理一般廢棄物的情境。

關鍵詞：鄰避情結、公私協力、多中心治理

壹、前言：新公共管理與垃圾終端處理

環境管理在臺灣往往開風氣之先，在政策中常蘊含許多較新的治理觀念。除了很早就應用誘因機制來輔助傳統的管制措施，在新政府運動以及后來的新公共管理（New Public Management）被積極推展之后，我國環境政策的發展也相當符合近年多元化治理的趨勢，結合公、私以及第三部門的力量來提供環境相關公共財貨。

以垃圾處理為例，若觀察我國過去數十年來民生廢棄物處理政策的演變，就能夠看到政府企圖引進私部門力量來改善治理效率的努力。就垃圾的末端處理而言，在行政院科技會議「焚化為主，掩埋為輔」的中長程指導原則下，雖然招致不少環保團體的批評，但僅就其針對公共財貨特性引進私有部門（private sector）的力量，以創新的公私協力模式——公辦民營（BOT）或后來民有民營（BOO），來降低政府的財務負擔而言，確實深得新政府運動或新管理主義充分利用市場機制的精髓。

在民國八十年臺灣地區垃圾資源回收廠興建計劃」下核定的21座焚化廠之中，僅有8座屬于傳統由政府建造經營的案例，而有13座屬于公有民營的模式；在八十五年環保署又訂定「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」，讓之后核定的15座焚化廠皆屬公辦民營或民有民營，充分反應新政府運動浪潮之下公共服務私有化的趨勢。

在新公共管理（New Public Management）或新管理主義（New Managerialism）的改革風潮中，民營化（privatization）、契約外包（contracting-out）只是比較受到國人注意的部分。事實上，在這個援用理性選擇概念于公共行政的學術傳統內，一直有多中心治理的主張：公共財貨的提供必須考慮該財貨本身的性質——如資本密集或勞力密集，規模經濟的大小、對在地知識（local knowledge）的依賴程度、對于人身自由的侵害程度等特質——再決定由哪個部門（公、私、第三部門或彼此合作）或哪個層級（中央或地方）政府提供，俾能降低生產財貨或提供服務的成本，達到最高的供給效率。

而此類將公共行政建構在多重治理層級（multiple layers）中的多重權力中心（multiple power centers）之上的體制，也將更符合民主行政的原則（Ostrom，1973）。這些原理不但解釋美國復雜的多中心治理體制（polycentric governance，McGinnis，1999）的制度邏輯，以及單一功能政府（special-purpose government）林立的現象（Foster，1997:3），也為地方自治事項以及中央對地方政府垂直的權力劃分，提供重要的理論架構與運作的指導方針（Ostrometal.，1988）。

不論是新公共管理或多中心治理，都承襲自由經濟的傳統，對于國家主權或強制力在追求集體目標的必要性方面，有相當的保留。雖然許多治理工作仍然相當依賴國家以強制力介入，這些治理新思維，都強調治理者間的自治以及治理者與被治理者間協力合作的可能，并在不同的治理事項上，尋求成功的案例。從政治經濟學的角度出發，治理工作包括兩大類型，一方面在于透過規范性政策來維持市場秩序并進而防止集體悲劇的發生——亦即，避免因為個人追求其私利而危及集體的利益（如個人競相取用共享性資源而導致其快速枯竭）；另一方面，則是由政府積極提供市場通常無法正常提供的公共財貨或服務與社會福利措施。一般而言，公共財貨（服務）與社會福利的提供，比較類似私部門活動的性質，因此新政府運動的實驗多從這個治理領域著手，進行改革。然而，隨著相關研究日益累積，也有越來越多的實例指出，規范性的治理工作也有可能透過自愿性的協力合作來達成。例如，各地以小區為自治主體的共享資源管理，往往被證實比政府強力介入更有效率（Gibsonetal.，2000）。以垃圾終端處理為例，若政府援用早年在堆置于行水區或簡易掩埋的方式處理，則資本需求有限，規模經濟也相當小。若采取衛生標準甚高的掩埋方式，資金需求變大，規模經濟也增大。若以興建焚化爐的方式處理，則涉及動輒二三十億臺幣的資金需求以及昂貴的維護費用。此時，因為垃圾處理并不涉及人身自由的干涉或國家主權的行使，若能適當地引進私部門的力量，與公部門的功能形成互補，則能產生「公私合營增效」（public-private synergy）的利益。若希望以資源回收、垃圾減量的方式降低對于終端處理的需求，則屬于勞力密集的狀況，透過制度誘因的提供讓財貨需求者合作生產（co-producing）這項公共財貨，則可望獲得最高的效率（湯京平，2001）。綜合而言，以往采取簡易掩埋方式處理垃圾時，因規模經濟小，由鄉鎮級政府主導實為合理的設計；后來改采垃圾焚化政策，資金需求甚大，以BOT等公私合營的方式降低政府的財務負擔，也是非常睿智的作法。只是焚化廠營運的規模經濟相當大，遠超過縣市的疆界，與后來「一縣市一焚化廠」的政策似有抵觸。

本文以下將厘清「一縣市一焚化廠」的政策起源，并介紹嘉義縣市合作方案形的政治經濟因素，以說明類似跨域合作方案將能克服規模經濟不足的問題，讓縣市政府以及受委托的操作商都能改善目前的狀況，達到柏瑞圖最適境界（Pareto Optimal），展現新公共管理改革增加效率的可能性。依照此一案例研究，本文針對環保署近來企圖將焚化爐管理向上集權的雛議，提供一個另類的思考方向。

貳、鄰避情結與「一縣市一焚化廠」的垃圾末端處理政策的形成雖然焚化爐相較于傳統的垃圾掩埋場因為能夠發電而較具經濟效益，故比較容易吸引民間企業的投資，但由于焚化爐屬于典型的鄰避（Not In My Backyard，NIMBY）設施，在設置時容易遭致政治上的困難。垃圾焚化廠一方面可能會造成地區居民重大的財產損失與環境衛生的威脅（如房地產暴跌、景觀破壞、農作物滯銷、垃圾運輸與貯藏引起的惡臭，或煙塵與戴奧辛可能污染附近水源等），而另一方面有成本利益負擔公平性的問題——政策利益被廣大的民眾所分享（使民眾免于垃圾臟亂的威脅），政策的成本卻由少數人承擔，利益分配有嚴重失衡之現象強化了標的地區居民的受害意識，使其有非常強烈的動機克服保守的、不愿鬧事的惰性而加入抗爭運動。在許多鄰避抗爭中，由于抗爭者的地理分布范圍較小，動員成本較低，傳統社會網絡較綿密，溝通互動較強，凝聚力（solidarity）較高，因此較能控制其成員搭便車意圖。此時，若有地方政治菁英登高一呼，扮演對內凝聚民氣、運籌帷幄，對外募集資源的角色，極易突破群眾運動的臨界規模（critical mass），并達到持續動員的效果，有效對抗執政當局的意圖。相對而言，鄰避政策受益者的陣營卻往往十分被動，無法為政策提供強而有力的奧援。此乃因為一方面政策的利益被分配到廣大的民眾身上，而個別的受益人不易體會到該利益的重要性，而提供足夠的誘因讓個別的受益人有足夠的動機克服惰性以參與為政策護航的集體行動；另一方面政策受益者往往散布在廣大的地理空間之中，使有效動員的成本更高，因此不易組織起來支持這類政策。這些因素都使政府在規劃或執行這類政策之際，常處于倍感孤立無援的困窘，甚而被迫與激烈抗爭的民眾妥協。此乃鄰避情境往往造成政策僵局的主要原因。

緣此，政治可行性成為引進新治理模式的主要障礙，而如何化解抗爭所造成的政策僵局則成為政府首要考慮。為此，環保署的對策是乃將興建與營運焚化廠的主導權交給各縣市政府，而有「一縣市一焚化爐」政策：由中央補助各縣市至少擁有一座焚化爐（黃文杰，2003），但由地方政府負責選址，在興建期間安撫相關的抗爭，興建完成后并負責營運與監督事宜（在公辦民營的模式下則由地方政府與廠商簽約），此間環保署只提供政策指導以及提供興建硬件部分的補助。環保署這樣把問題推給下級政府的作法，乍看之下似有逃避責任的嫌疑。然而，詳細分析之下，卻具有提升政治可行性的智慧。畢竟鄰避抗爭屬于地方性的抗爭，中央單位不但缺乏地方知識（local knowledge）以找尋雙贏的解決之道，更可能因為上級的強行介入而引進復雜的利益糾葛，導致治絲益棼的反效果。

由地方政府主導化解鄰避抗爭有許多優勢。首先，化解鄰避僵局最有效的辦法就是縮小政策轄區的范圍。縮小政策轄區的最主要功能在于限制抗爭的規模。抗爭要能夠獲得預期效果，規模當然越大越好，除了能展示選票的實力，聲勢浩大才能吸引媒體注意，引起社會回響，并對政策制訂者構成有效的威脅，進而達成抗爭的集體目標。然而，抗爭的規模往往取決于幾個重要因素，都與政策轄區的大小有關。因素之一是受害團體的自我認定。「鄰避」沖突的英文直譯為「不要在我家后院」，因此，「我家」或「我群」（we group）的認定就攸關抗爭團體的大小。當政策疆域屬于區域性或全國性，亦即垃圾處理的范圍跨越許多既有的行政區，則容易激發個別行政區民眾的受害意識，把自己定位成政策的主要成本擔負者。例如，當垃圾焚化爐座落在特定鄉鎮，若其處理范圍擴及全省，則不但該鄉鎮的居民會有受害意識，可能連全縣的縣民都認為焚化爐將在自己的后院興建，而將自己定位成受害者。此時，潛在的抗爭參與者將大幅擴增。反之，若政策疆域縮小到各縣市，則政策的受益人與成本負擔者就在縣市疆界內自行區隔，可能大部分的縣民會把自己定位成受益人而非成本負擔者，因此「我群」的規模可能局限在下一層級的行政區域（如鄉鎮），規模因此大幅縮小。

影響抗爭規模的另一個因素則是抗爭團體的動員能力。關于抗爭或社會運動等集體行動的形成已累積不少討論，不同的理論派別雖強調不同層面的因素，但綜合而言不外乎如何透過菁英領導以及社會網絡來強化身份認同，募集內外部資源，同時克服集體抗爭行動中個別成員搭便車的意圖。

縮小政策轄區將直接影響政治菁英參與或領導抗爭行動的動機。地方政壇的菁英主要由行政部門的民選首長以及立法部門的民意代表構成。在民主的制度下，民選官員的態度與立場往往會響應其選民結構。縣市首長比較傾向在自己的轄區內興建垃圾焚化廠，因此將成為化解鄰避沖突的主要力量。理由之一乃因為縣市首長在既有的選舉制度下，選民分布范圍較廣，除了鄰近設置地點的相對少數選民之外，其更必須同時考慮到全縣境內選民的利益與意愿。廣大的地方選民往往對于即刻的威脅——諸如垃圾危機或經濟問題（尤其是失業問題）比較敏銳，在通盤考慮之下，環保問題往往在地方政治中因較不具急迫性而位階較低。對于執政者的幕僚——行政部門的官員而言，特定政策方案的可行性與可操控性可能是主要考慮。境內擁有垃圾焚化廠可把垃圾處理的主導權握在手上，避免受到其他縣市的挾持，是不確定性較低的方案，也免除了行政單位的協商成本。相對而言，立法部門政治菁英的態度可能較不一致。由于議員的選區相對較小，只要能夠獲得相當數量的死忠支持者，就能在下一屆選舉中無往不利。此一選舉制度這讓許多議員代表比較能保有若干理想的性格，也讓許多鄰避設施預定地附近選出來的民意代表，有充分的動機利用這類事件與選民搏感情，因而采取與執政者對抗的策略。立法委員雖然選區較議員遼闊，但當選的門坎遠較縣市首長的低，因此也比較可能采取與執政者對立的立場。尤其是反對黨（或派系）的立委，為了爭取更大的問政空間，制造日后競爭百里侯寶座的有利戰略情勢，更有動機充分計算聲援這類抗爭活動是否具有累積政治資源的效果，而采取同情鄰避抗爭的立場。但即便如此，許多與執政者同一陣營的議員或立委，很可能與行政部門的政治菁英結合成主流陣營，分享利益，共同為興建案背書，讓鄰避抗爭的規模被有效控制。

從鄰避抗爭的反動員角度而言，縮小處理垃圾的轄區，雖然一方面政策成本負擔者的范圍縮小，根據Olson(1965)的集體行動邏輯，將比較能夠克服集體行動中搭便車的問題，而形成抗爭行動，但另一方面政策受益人的地理分布范圍也同時縮小，比較容易凝聚足夠的政治壓力與抗爭者對抗。在地方形成政策受益人的行動聯盟將給予政策推動者實質上的支持，而地方性綿密的社會網絡容易形成直接的社會壓力，以集體利益的理由要求鄰避抗爭者妥協。「自己垃圾自己處理」的原則，讓民選地方首長比較容易向選民交代，更重要的是鄰避情結中難以化解的受害者心理，也會因而稍微減輕，也讓政治菁英比較容易透過道德勸說以及實質的利益（如補償金）分解鄰避動員。此外，環保署將興建焚化爐的主導權下放給地方，也讓環保署避免直接站上爭議的火線，容許環保署以上級政府比較超然公正的立場，監督地方的運作，并在必要時透過環境影響評估等機制為爭議的雙方提供仲裁服務。

從以上討論可知，我國近年垃圾處理政策，深深受到鄰避現象的牽動，因而發展成各地方政府各自處理自己垃圾，各自擁有自己垃圾焚化廠或掩埋場的現狀。然而，從較具批判性的角度思考，現行的垃圾處理政策，尤其是目前垃圾焚化廠設置的情形，是否具有經濟效益？

參、垃圾焚化廠的興建與跨域處理的需求

誠如上述，如果治理的主要目的之一是提供公共財貨，則有效率的治理，必須考慮每種公共財貨的供給事實上都有其最適的規模經濟（economies of scale），當政策疆域越接近這個最適當的營運規模，則越能提升財貨供給的效率（Brown and Jackson，1990）。因此，在其它條件允許之下，政策的制訂者應該設法讓政策疆域盡量接近該財貨供給的最適營運規模，以追求最佳效率。

垃圾焚化處理這項公共財貨的供應有多大的規模經濟？目前以地方政府為主導者的現況是否是符合其最適之營運規模？從許多實證資料來分析，我國的廢棄物終端處理似仍有相當大的改善空間。從國外的例子來看，廢棄物管理的營運規模可以非常龐大。除了有無毒性以及或民生或事業廢棄物等常見的類別，完整的廢棄物管理體系事實上整合了收集（collection）、儲存（storage）、運送（transportation）、焚化或掩埋等終端處理（disposal）、以及減量（waste minimization）與資源回收（recycling）等主要次體系（O’Neill，2001），雖各有不同的財貨性質以及規模經濟，但可以透過購并、結盟、合資、成立子公司等常見的企業伙伴關系，進行水平與垂直的整合，以有效降低營運成本。著名的例子是全美最大的廢棄物管理集團——廢棄物管理公司（Waste Management Incorporated，簡寫為WMI）——于一九六八年成立之初，整并了佛羅里達州以及芝加哥的廢棄物終端處理公司，經二十多年的快速擴張，成為Fortune雜志排名的全球前五百大公司。全美第二大廢棄物管理集團是廢棄物事業聯盟（Allied Waste Industries，Inc.），是數百個地方公司的集合體，其于一九九九年購并著名的BFI（Browning-Ferris Industries）后，目前營業額高達55億美元，服務人口超過1千萬，范圍遍及全美37州。

上述廢棄物處理產業在近幾十年內快速蕈集成龐大集團的趨勢，證明垃圾處理的規模經濟顯然相當可觀——大公司能夠整合運輸、倉儲、能源管理、以及資源再生使用等產業，降低營運成本，增加營運靈活度與對外談判籌碼，使得小規模經營的小公司因相對而言較缺乏效率，不是遭到淘汰、兼并，就是尋求彼此結盟以圖生存。以垃圾焚化廠為例，每個垃圾焚化廠的興建，動輒耗資數十億元的經費；焚化廠的日常營運與維修也動輒數千萬元，并涉及相當程度的專業，耗費相當可觀的公務人力，除北高等財務規模較大的政府單位，實非一般地方政府有能力負擔的公共設施。同時，焚化廠的運轉必須燃燒相當噸數的垃圾量才能發電出售以維持損益平衡，而維持穩定的垃圾量以維持穩定的供電量之能力也讓焚化廠具有較大的談判議價空間。因此，若能整合不同焚化廠的營運以降低垃圾量供應的不確定性，將能增加營運效率。

此外，拜運輸科技進步以及高速公路網發達之賜，廢棄物處理的規模經濟得以日益擴大，除了垃圾收集較屬于勞力密集的產業，較有地緣上的考慮，其它次體系都因運輸成本能夠有效壓低，而得以沿著特定終端處理廠址向外延伸，透過集中處理以達到更具效率的營運規模。而地方政府則透過委托外包（contracting out）等方式，讓一些甚具規模的廢棄物處理公司以較低廉的價格提供完整的服務，讓垃圾在不同行政疆界之間自由流動，而不涉及「誰家的垃圾」與「由誰處理」的問題，似乎是較具效率的作法。

反觀國內的情形，現行的垃圾處理政策正面臨重大的考驗。我國垃圾處理長久以來一直是最基層的鄉鎮市公所的職責，不但由鄉鎮市公所的清潔隊負責收取垃圾，也由其負責找地方掩埋。此一制度設計也許因為垃圾收集、分類是勞力密集的工作，也有地域上的限制（在短時間內服務全境的需求），同時早年社會對于垃圾掩埋的衛生安全要求不高，因此允許地方政府以低成本的方式便宜行事。

在許多大型焚化廠興建完成并順利運轉之后，垃圾處理雖有從鄉鎮向縣市集權的趨勢，同時九十三年版的「廢棄物清理法」也規定，九十三年七月十四日前各縣市環境保護局應完成一般廢棄物工作調整，由縣環境保護局統一處理，屆時如能否克服鄉鎮市公所的抗拒，依照各鄉市垃圾處理設施能力宏觀地調配縣市境內的垃圾，將能增加垃圾處理的效率。但純就經營規模的角度而言，縣市政府其實還不是最適（optimal）之處理層級。一方面興建的費用本身就是幾十億元的預算，沒有中央政府補助，除了北高兩市財政能力稍佳之外，幾乎沒有地方政府能夠負擔這樣龐大的費用。而操作經營與設備維護則涉及相當的高的專業需求以及可觀的經費，往往也超過地方政府能夠負擔的極限。而更重要的問題是，就全國焚化廠的總處理量而言，已遠遠超過總需求量，但焚化廠因興建時程的差異，在各縣市之間的分布并不平均，導致有些縣市有高額的余裕處理量，有些卻還沒有焚化爐處理自己的垃圾。由于過去十多年來垃圾焚化爐的興建與營運都由地方政府主導，地方雖然在特定時空背景下對焚化爐有不同程度的需求，但因為早期垃圾無處可去所引發之垃圾危機是如此刻骨銘心，讓各地方政府莫不希望透過擁有自己的焚化爐，能夠一勞永逸地解決垃圾處理的問題。此外，環保署巨額補助地方興建焚化爐的政策，也提供了重要的財務誘因，導致地方努力與地方居民達成各類補償協議，積極弭平地方的鄰避抗爭，讓許多地方的焚化廠都能完成興建并順利運轉。在各焚化爐相繼完工加入營運之際，環保團體開始質疑環保署核準興建的焚化爐已超過需求量。

根據環保署的統計，臺灣地區九十一年的垃圾清運總量約為675萬公噸，其中56.62%（共約382萬公噸）以焚化方式處理。而環保署八十年核定興建并完工運轉的18座焚化廠，若以85%的操作運轉率計算，目前國內處理容量每年約已超過612萬公噸。若再加上即將完工的宜蘭利澤廠、基隆市廠，以及八十五年核定興建將于近年完工的各焚化廠所擁有的196萬公噸，近年內將有超過800萬公噸的總處理容量，不但超過處理目前所需焚化垃圾量的兩倍，即使全部清運垃圾都已焚化處理，屆時處理容量也遠超過所需之量。換句話說，許多焚化廠不是必須以處理事業廢棄物來填補，就是將面臨無垃圾可燒的窘境。而縣市政府往往與焚化廠代操作廠商簽訂保證進廠量的契約，依目前過高保證量，對許多地方政府都產生很大的壓力，可能很快就會發生政府需付費買垃圾給焚化廠，或焚化廠之間互相搶垃圾燒（以維持發電量）的現象。至于環保署當初為何核準這么多焚化廠之興建，主要是因為受委托的學者依照當初的垃圾量以及10%的成長量推估出來的需求量過高所致，而學者則是依據環保署提供的統計資料來估算。相關的統計資料是由下級政府層層匯報至環保署。由于以往垃圾以掩埋為主時，各鄉鎮清潔隊并沒有精確估算垃圾量的能力與動機，僅能以「車」為單位概略推估。

對于基層的清潔隊員而言，清運量攸關其工作績效以及人力、預算的規模，因此寧愿高估也不可少算。反之，當以垃圾以焚燒為主要處理方式時，由于焚化廠有較精確的磅秤，而且垃圾量多寡攸關政府必須負擔的費用，因此基層政府單位有動機提供相對精確的數字。這也許是我國近年垃圾減量的成效異常卓著的部分因素——從八十七年每人平均1.13公斤的垃圾量，大幅降為九十一年的0.86公斤，降幅高達27%。然而，民眾環保意識抬頭，各種資源回收（如保特瓶回收計劃）與垃圾減量措施成效卓著，以及民間加入垃圾處理（如臺塑收取廚余以生產有機肥）產業等因素也可能有重要影響，讓今后的垃圾量持續下降的趨勢相當明顯。

垃圾焚化處理容量遠大于需求量雖然是許多垃圾焚化廠營運績效不彰的結構性因素，但地方行政疆界的藩籬，讓各縣市各自為政無法互通有無，才是更重要的問題。由于各縣市在垃圾處理方面各自為政，同時興建焚化廠的進度不一（有些比較順利，有些則遭遇較大的阻撓），因此現階段焚化廠在各個縣市的供需情形也不一樣：有的縣市可能因面臨較劇烈的抗爭，無法順利興建焚化廠，導致目前垃圾末端處理設施的容量不足，因而對焚化廠的需求相對較高；反之，有的則因境內已有多座焚化廠，余裕處理量甚大（如高雄縣有仁武、岡山兩廠各1350噸的日處理量，卻只有800噸的需求），卻因為地方政府唯恐引起民眾抗爭，不愿進行跨縣市的整合以改善各地「垃圾市場」供需失調情形。

此外，從財政上的角度，讓垃圾在不同行政區域內自由流動也將有互蒙其利的效果。從環保署（2003）提供的資料來看，許多焚化爐委托民營事業單位代為操作。由于各類契約條件不同，代操作的費用也有相當大的差異，從最低的每噸負136元，到最高的849元，此間相差將近1000元。若能降低對高操作費焚化廠的依賴，把垃圾轉到低操作費的焚化廠，則有節省公帑之效果。為了讓既有焚化廠維持營運的效率，也讓各縣市能夠透過轉運降低垃圾處理成本建構垃圾管理區域合作機制乃全然合理的思考方向。但政治可行性多高？是否會激起新的鄰避抗爭？

肆、跨域合作管理垃圾的可能——以嘉義縣市的合作機制為例

跨域合作有其困難度。趙永茂教授列舉了跨區合作及管理經常面臨包括政治、經濟、組織等層面的限制。在政治面，可能發生中央與地方垂直政府間（或政黨）的對抗（vertical confrontation）、水平政府（或政黨）間對抗（horizontal confrontation）、同一政府內的行政立法沖突（internal conflict）、府際關系與府際管理法制的建立不足等問題，以及不同地區公民投票議決沖突等問題，干預跨域合作的形成。在經濟方面的限制，則可能有雙方合作所生之外部效益不足以提供合作之誘因、地區產業及經濟衰退區的威脅、經濟性機能與組織發展不足導致經濟發展規劃案與其它競標外包合作案不易推動；經濟發展與環境、文化、歷史保護的競爭等問題。最后，行政機關本身則可能有本位主義，缺乏合伙之觀念、經驗、技術與組織等內在因素，都可能形成阻礙（趙永茂，2003：62）。因此，跨域合作在臺灣成功的例子至今仍相當有限。

一般討論跨域合作處理垃圾的案例，都會提及臺北市與基隆市之間的合作協議——由臺北市提供基隆市300噸垃圾焚化處理量，而基隆市則代臺北市處理等量的灰渣，堪稱為互蒙其利的雙贏協議。然而，誠如環保團體所批評，此一協議背后的前提是基隆市自有之600萬噸容量垃圾焚化廠仍持續建造，近期內將完工運轉，屆時將不再需要與臺北市合作處理，頗有暫時解決基隆市垃圾處理燃眉之急的意味，并無透過跨域合作以達到最適營運規模、提升垃圾管理效率的意圖，故難謂的新治理的范例。反觀嘉義縣市所達成的協議，雖不見媒體大肆報導，知名度遠不如北基合作案例，但以其較有長治久安的企圖，也有降低彼此營運成本的效果，因此十分值得深入了解，探討這類合作案例成功所代表之多元治理上的意義。

一、鹿草垃圾焚化廠的興建與達和公司的營運

長期以來，臺灣地方政府一直十分仰賴中央政府的財政補助，地方大型公共建設更是極端仰賴補助，而爭取的途徑有二：

一、是地方人士充分合作，以籌集資金，并借資向上級請求補助。

二、是地方首長、民意代表的合作向上級爭取補助（趙永茂，1978：219）。因此，派系爭斗嚴重的地區如云林縣、嘉義縣等，地方首長與不同派系合作爭取上級政府的建設補助，成功案例并不多見。基本上，焚化廠屬于「鄰避」設施，亦即不受人歡迎的設施，但這種屬于區域性的公共設施，以鄰避設施的特性來分析，焚化廠所生之效益為廣大區域的使用者共享，但其所產生之負面外部效益則由廠址鄰近區域之民眾來負擔，其次，設施之興建本身屬于高度專業科技知識。

嘉義縣搭上環保署「臺灣地區垃圾資源回收廠興建計劃」的列車，爭取到鹿草焚化廠的興建計劃，并順利克服地方的反對聲浪，于九十年完工運轉，提供每日900噸的垃圾處理量。在設廠之初，雖然也遭遇民眾的抗爭，但諸多因素讓這些抗爭活動并未形成太大的政治壓力。首先，就設置的地點而言，其設置范圍倘依都市計劃法第四十七條之規定類推，必須符合：「應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，于邊緣適當地點設置之」，垃圾焚化廠設在臺糖的土地上，不但減少了土地取得相關補償的爭議，同時其周圍廣大的土地都是臺糖的甘蔗田，人煙相當稀少，因此甚難達到較具威脅性的抗爭規模。第二，焚化廠的廠址雖座落于鹿草鄉，但在與太保市與樸子市交界之處。鹿草鄉本身人口不多，加上鄉長缺乏地方派系奧援，動員有困難。

鄰近兩市的政治菁英雖然可能有意運作，但因垃圾焚化廠并不設在自己轄區內，抗爭的正當性便似有商榷余地——雖焚化廠緊鄰自己的小區，但就行政疆域而言，仍在別人家后院。第三，因太保市的距離稍遠，受焚化廠影響較大的區域應屬樸子市，但此間未見樸子市曾經發動大規模的抗爭活動。由于樸子市市長黃純真與嘉義縣縣長李雅景分屬不同派系，理論上前者應該有充分的動機進行杯葛以牟取最大的政治利益。然而，由于環保局長吳榮輝為樸子市新莊人，一方面在樸子多年經營，培養基層實力，另一方面也在環保業務上盡力挹注樸子市財政資源，增加黃市長的政績，方便其為連任鋪路，因此讓樸子市長愿意采取比較溫和協商的路線，放棄激烈抗爭的手段。雖然上述因素都草根性的抗爭活動能夠被有效化解，但一般認為鹿草焚化廠能順利興建最重要的原因，還是要歸因于嘉義縣一派獨大的地方派系的結構。在民進黨執政之前，執政的國民黨內主要有黃派與林派兩大勢力。當時嘉義縣政府由黃派領導人李雅景主政，而縣議會也以黃派勢力較大，由黃派的董象擔任議長，侯清河擔任副議長。由此時府會一家親的情形，顯示黃派這段期間在地方政壇具有壓倒性的優勢，讓縣長能夠有較大的施政空間。而派系與其樁腳不但在選舉時是動員的機器，平時更是被政治菁英用心經營的社會網絡，因此在鄰避抗爭的動員與反動員操作上，居于樞紐的地位（湯京平，2000）：

黃派的縣長除利用其執政優勢，順利安撫地方菁英，也透過參訪既有焚化廠的觀摩活動，有系統地與地方民眾進行溝通，減低其對于污染的疑慮，而獲得相當顯著的效果。

嘉義鹿草焚化廠九十年底完工時，依照BOT的規劃，將操作經營權公開招標，最后由達和環保股份有限公司（以下簡稱達和公司）標得操作經營權。達和公司為一上市公司，在全國各地以BOT方式取得焚化廠的操作營運合約。從八十五年到九十年止，其先后取得「臺北縣樹林垃圾焚化廠」、「臺中市垃圾焚化廠」、「嘉義市垃圾焚化廠」以及「嘉義縣鹿草垃圾焚化廠」的委托操作營運合約，已為全臺灣規模最大的廢棄物管理公司。目前負責操作營運的三座焚化廠——臺中廠（900公噸/日）、嘉義廠（300公噸/日）、鹿草廠（900公噸/日）——每日之操作處理量可高達2100公噸，服務的縣市人口在當時已達200萬人之多。其于九十二年又取得臺北縣八里垃圾焚化廠之代操作營運合約（1350公噸/日），以及云林縣林內焚化廠的BOO案（600公噸/日），俟后者開始營運，其垃圾焚化處理之經營規模又將倍增。此外，達和也與操作經營高雄縣岡山焚化廠的臺糖公司達成定量垃圾供給的策略協議等，透過其規模越來越大的垃圾清運事業網絡，及各地的轉運站，達和已默默地達到縣市間垃圾搬有運無的功能。

除了水平整合，達和公司的垂直整合也相當有規模。為因應北部工商業發達的縣市因垃圾掩埋場、焚化廠處理容量不足所引發的商機，其于九十一年起增加廢棄物轉運業務，并于九十一年、九十二年分別取得臺中市及臺北縣轄內之廢棄物轉運服務，年廢棄物轉運量約為22萬噸。此外，其亦成立子公司達和廢棄物清除股份有限公司，專門負責臺北地區廢棄物清除及溝渠清理工作，年廢棄物清運量超過3200噸，各種機具與車輛約50輛。也許因為其具備這些垂直與水平整合的龐大營運規模，導致其在操作經營績效方面有非常亮麗的成績。其代操作的嘉義鹿草廠年平均運轉效率高達96%，在環保署九十一大型垃圾焚化廠營運績效評鑒中，名列第一名，而臺中廠也名列第三。

從達和的營運策略來看，其以嘉義鹿草焚化廠為核心，透過公司的廢棄物清運體系，加上依約取得之操作經營權的臺中市、嘉義市、嘉義縣三個焚化廠，均具備地緣接近優勢，皆在100公里之內，垃圾轉運成本在高速公路的便捷性之下，可以降低營運成本，增加獲利。焚化廠營運獲利的關鍵，除了降低進料（垃圾）的成本以及出貨（電能）的價值（如夏季電能的價格較高），最大的問題還是能夠維持更高的運轉率，除了停車維修，最好都能滿載運轉。但由于垃圾供給的多寡變異量極大，而垃圾體積也大，故雖然焚化廠本身通常擁有龐大的儲存槽，可以維持三天以上的供應量，但不管垃圾量暴增（如風災之后）或驟降（如清潔隊放長假），都會造成困擾。因此，有效調節焚化廠的垃圾量遂成為提高營運績效的重要條件。

由于嘉義縣實際垃圾處理需求量僅約400多公噸，這讓鹿草焚化廠每日有四、五百余公噸的余裕處理量，能夠容納其它廠的超額需求。例如臺中市每日的垃圾量約有1000噸左右，而臺中市焚化廠只能處理700噸，因此有300噸的垃圾必須藉由外縣市的焚化廠來協助處理。而達和公司的營運體系，就提供這些垃圾一個重要出處，由達和運交鹿草焚化廠加以調節吸收。以二○○四年上半年為例，透過達和公司臺中轉運站進入鹿草焚化廠處理之廢棄物少則每日50公噸（一月），多則每日174公噸（六月），顯示民間環保公司的靈活經營策略，有助于焚化廠的操作營運效率，更為垃圾跨域處理的提供可行的替代方案。

二、鹿草焚化廠：縣府的聚寶盆

根據BOT的原則，鹿草垃圾焚化廠興建完成后，交由民間公司代為營運，經公開招標，最后由全國最大的廢棄物處理公司——達和于九十年十二月一日取得二十年之委托操作營運權，與縣政府簽訂契約，詳細規定雙方的權利義務。比較值得注意的部分是縣政府對于達和有垃圾進廠保證量的承諾：若將900公噸每日處理量以85%操作運轉率計算，焚化廠將至少有765公噸的日處理量，其中由縣政府保證提供432公噸的垃圾，而每噸需付給達和234元。換言之，在這個數量以下的垃圾，不管多少，縣政府每年至少必須支付約3700萬元處理費給達和公司，若未達到這個數量，還有發電損失等相關賠償。就某種程度而言，這協議讓達和立于不敗之地：只要將營運成本壓低到這個數字之下，就不會虧本。另外，達和則有333公噸的保證量，除這部分處理容量可以自行運用外，若操作運轉率高于85%則其自行處理額度更高。因此若能妥善經營，達和應能創造相當可觀的營收。

乍看之下，政府好像簽訂了一個圖利廠商的協議。但從達和對政府的義務來看，則可發現政府不但能藉此解決部分垃圾問題，還能夠增加縣庫收入。達和一方面可能利用鹿草的余裕量支持其它達和代操作焚化廠處理過量的垃圾，另一方面可能夠向縣政府爭取處理一般事業廢棄物的執照，吸收處理單價更高、更具利潤的一般事業廢棄物。但不管這部分燃燒物來源為何，達和都必須上繳縣政府每公噸1474元的費用，包括回饋金200元、灰渣處理費300元、焚化廠折舊費974元等。因此，若達到85%的操作率，則達和將繳給縣政府接近1億8千萬的費用，讓垃圾焚化廠成為縣庫的聚寶盆。為此，嘉義縣成立了全國第一個專款專用的垃圾處理基金，目前盈余已接近3億元。

這樣的協定讓達和與縣府有一致的利益：兩者都希望焚化爐能夠達到更高的操作運轉率。對于達和而言，其主要利潤來自于發電出售的利潤以及向服務對象收取的處理費。鹿草焚化廠為機械式焚化處理技術之大型焚化廠，其燃燒過程中產生之熱能，可以氣電共生的方式產生電能，然后轉售給臺電。據估計每噸垃圾可以產生500～550元的發電營收，因此達和公司處理每日765公噸垃圾的總發電效益約為1億4千萬元，若加上縣政府支付的3千7百萬元的保證量處理費，就接近達和應繳交給縣政府的費用。此外，達和的另一項主要收入則為對外收取垃圾處理費。達和為嘉義市處理每噸一般廢棄物可收取849.2元的處理費，而一般事業廢棄物的處理單價更高，可能高達1800元一噸。這些都是屬于達和的利潤。但不管是發電效益還是處理費收入，都與處理量成正比，因此讓達和有動機維持穩定的垃圾量以提高操作運轉率（例如九十一達到96%）；對于縣政府而言，提高操作運轉率也意味著達和將上繳更多的費用，對縣府也有更多收入。而當達和能夠吸收的垃圾量遠超過焚化爐的處理量時，達和也比較不會計較縣政府保證量的短差，樂于取用縣政府的保證量。基于以上原因，縣政府因此也樂于協助達和對外吸收垃圾，維持接近滿載的高操作運轉率。在這個誘因結構下，嘉義縣市合作處理垃圾的機制默默地展開。

三、嘉義縣、市垃圾焚化處理合作機制的形成

嘉義市本身也有一個300公噸日處理量的湖內里焚化廠，但以85%的操作運轉率估算，日處理量僅達255公噸，遠不敷嘉義市312公噸的日清運量所需。而都會區地狹人稠，衛生掩埋場的增設勢必遭遇非常大的阻力。因此需委托其它民間廢棄物清運公司，將為數不少之垃圾送至高雄縣仁武垃圾焚化廠處理。因此，若能將垃圾運往近在咫尺的鹿草焚化廠代為處理，將是更符合經濟效益的作法。

但行政疆界的隔閡可能讓咫尺成天涯。嘉義縣市之間的關系看似唇齒相依，但近年透過合作協議而互蒙其利的經驗實際上非常有限。嘉義市在七十一年改制為省轄市后，多年來一直由無黨籍的許家班取得地方執政權，在許家班的影響下，傳統上是由反對國民黨的勢力所主導。相對而言，嘉義縣雖有傳統派系政治的競爭，但在九十年之前是由國民黨長期執政。因此，嘉義縣、市之間，長期以來一直都是各自為政。此外，縣、市分家之后，嘉義縣因大量縣有財產座落于嘉義市，為了財產移撥使用問題，更造成前嘉義縣、市政府之間沖突不斷，特別是嘉義縣李雅景縣長（八十三年至九十年兩屆任期）與嘉義市長張文英（八十三年至八十六年）及張博雅時代（八十七年至八十九年），齟齬最為明顯。

然而，縣市政府間的關系在八十九年五月市長張博雅入閣、市政由副市長陳麗貞代理后似有改善的跡象。陳麗貞曾任環保局長，上任后不久即著手進行八掌溪畔湖內里垃圾掩埋場的遷移計劃。詎料清理出來的垃圾量過大而發生無處堆置頭痛問題，使市府垃圾處理的需求量突然大增。加上九十年年底又逢地方選舉，因此對于市府產生很大的垃圾處理壓力。適逢嘉義縣鹿草焚化廠剛完工，試車運轉需要相當數量的垃圾試燒，不但釋出相當龐大的垃圾處理容量，而在各鄉鎮市公所尚未完成垃圾供應配合措施的情況下，湖內里垃圾場清出的垃圾恰可節決縣府的燃眉之急。在此互利基礎下，九十年六月開始，嘉義縣政府許可部分嘉義市湖內里掩埋場清出的垃圾進入鹿草廠焚化處理，以每公噸處理費八百元計，期限至九十年年底止。

雖然是試驗性質的方案，非屬兩地方政府之間的常態協議，但已開啟了日后合作的契機。

除了嘉義市對于垃圾處理的壓力持續存在，嘉義縣本身未能收到足夠數量的垃圾也是促成合作的主因。嘉義縣的保證進廠垃圾量為每日432公噸，但根據環保署發布之統計，嘉義縣扣除資源回收、廚余回收及少部分仍以衛生掩埋處理之垃圾后，被送進鹿草焚化廠處理之垃圾量平均每日低于400公噸。因此，嘉義縣仍有約30公噸的余裕量，若能透過協議代收其它縣市的一般廢棄物，并酌收處理費，將有充實縣庫的實質利益。由于焚化爐的余裕處理量仍有支持的空間，故在鹿草焚化廠九十一年一月試燒期滿之后，仍舊沿襲之前的合作模式，而達成嘉義市政府以每日50噸及每噸處理費新臺幣1000元的代價（含灰渣處理），把垃圾送進嘉義縣鹿草焚化廠的協議。

從客觀數據來看，嘉義縣在這項協議中顯然給予嘉義市相當大的優惠，因為嘉義市把垃圾送進其湖內里焚化廠，必須支付給達和的代操作費每公噸也高達849.2元，另加灰渣處理費300元。

而其若透過達和吸收，算進達和自行處理的額度，則因為達和每噸需繳交1474元給縣政府，故達和若希望能夠達到本益平衡，處理費則可能相當高。不但在價格上相當優惠，更最重要的安排其實是只設定處理上限的條款：協議中只規定嘉義縣必須提供每日50噸的處理容量給嘉義市，卻未規定嘉義市保證提供的數量，由于嘉義市沒有垃圾掩埋場或轉運站堆放垃圾，這條件給嘉義市相當大的彈性處理空間。但也由于嘉義市進入鹿草焚化爐的垃圾量并不穩定，因此造成鹿草焚化廠設備利用上的困擾，成為嘉義縣比較迫切希望處理的問題。

這問題后來透過「嘉義縣市聯席會報」的協商機制來解決。九十年年底縣市長選舉時，原屬國民黨籍的嘉義縣地方派系林派領導人陳明文加入民主進步黨，獲得征召并競選成功，嘉義縣地方執政權首度易幟；而嘉義市則由許家班支持之無黨籍代理市長陳麗貞（九十二年三月陳麗貞市長也宣布加入民主進步黨）勝出后，能夠有效整合資源，避免有「各自為政」及「重復投資」的情形，縣、市政府開始規劃府際公務協調的機制——縣市聯席會報。九十一年四月二十五日，兩位新市長首度召開，之后并順利運作，每季召開，持續商討縣、市政府間可以彼此協助的事項或共同推動的政策。

既有的垃圾合作處理模式在經歷將近一年的運作后，在第三次聯席會報（九十一年十月）中提出檢討。由嘉義市垃圾處理的容量并未改善，因此市環保局提案請求嘉義縣鹿草垃圾焚化廠于下一繼續協助其處理垃圾焚化事宜。嘉義縣環保局雖因焚化廠尚有余裕而表示同意，但在第四次聯席會報時指出，嘉義市一直無法確定進廠之垃圾量而造成嘉義縣的困擾，因此要求嘉義市政府重新評估進廠需求量，并提出每月保證進廠量。幾經協商后，縣、市環保局于九十二年三月之協調會中達成協議，鹿草焚化廠保留給嘉義市的處理容量降為每月300公噸，即每日約10公噸（嘉義縣政府，2003）。但實際上，跟據嘉義縣環保局進行總量統計粗估，從九十二鹿草焚化廠代嘉義市處理的一般廢棄物，每個月約在450公噸上下，平均每日約有15噸，略符合縣政府能夠容忍的范圍。

在此協議之下，市政府當然是贏家，因為其能夠以較便宜的方式處理垃圾處理容量不足的問題。相較于其于湖內里焚化廠自行處理垃圾的成本849.2元加上灰渣處理300元，嘉義縣的方案反而更優惠。若能將嘉義市的焚化廠改收處理費單價更高的事業廢棄物，而一般廢棄物送交鹿草處理，則無疑將為市民省下相當可觀的市政預算。不過嘉義市并未充分利用這個有利的協議。九十二年以來，嘉義市一方面推動垃圾強制分類及資源垃圾回收政策，另一方面把商業區的垃圾界定為事業廢棄物，要求業者自行委托私人的垃圾清運處理公司收取，而將經手的垃圾量減低到平均每日245.4公噸的能夠自行處理范圍。

對于嘉義縣而言，這項協議也可為縣庫賺取相當豐厚的收入。如前所述，也許是預留垃圾成長空間的考慮，縣政府與達和所定的每日432公噸之保證進廠垃圾量有點過高，實際上各鄉鎮市送進鹿草焚化廠的垃圾量已減低到400公噸以下，而持續下降的垃圾量，也讓縣政府為滿足垃圾保證量而產生不小壓力。達到保證量之前的30多公噸余額，不管有沒有垃圾進廠都需支付固定的處理費，甚至還要加上發電損失。而代嘉義市處理每日約15公噸的垃圾，因在保證量之內，并不增加成本，與現況相比，卻能為縣庫賺取每年約540多萬元的收入；而即便代收量超過嘉義縣承諾的保證量，達和也承諾第一優先處理縣政府的垃圾，處理費也有優惠的議價空間。因此，這協議實可謂具企業精神（entrepreneurship）治理之實例。對于達和而言，維持最高操作運轉率是基本原則。雖然縣府垃圾量不足432公噸時，也會支付等量的處理費，并依照復雜的發電損失公式對達和進行補償，故達和沒有損失，但如果縣政府送進廠的垃圾越接近其保證量，則達和越能維持高水平的運轉操作率，發電量與售電收益也會越高，因此達和也將樂觀其成。從這觀點來看，這個跨縣市合作處理垃圾的方案可謂三贏的范例。

伍、結論——跨域治理的政策建議

在立法院永續會的質疑下，環保署于九十三年重新檢討其焚化爐興建政策，行之多年的「一縣市一焚化爐」政策，在立法院與環保團體的壓力以及學者的建議下，終于改弦易轍，以抽象的「跨域合作處理」原則取而代之，在取消南投、花蓮以及澎湖等縣的焚化廠興建計劃之后，這些地區將不會擁有任何焚化廠。若興建垃圾掩埋廠的阻力仍舊難以克服，則勢必要依賴鄰近縣市的掩埋或焚化設備，來協助其處理無處可去的垃圾，如花蓮的垃圾可能轉運即將完工的臺東或宜蘭利澤焚化廠。在九十三年五月五日的環保國是論壇中，環保署把全國23縣市劃為六區，宣示其跨區域處理機制。這辦法看似合理，但似乎把問題拉回到原點：如果沒有鄰避問題之類的政治因素，當初就不會有「一縣市一焚化爐」政策，也就不會有今日焚化爐分布不均，造成有些縣市沒垃圾燒要被罰錢、有些卻有垃圾無法處理而即將爆發垃圾危機的窘境。反過來說，當初既有鄰避問題，現在為何就沒有？以往因為地方居民抗拒、菁英政治操弄的問題而采取分權的處理方式，現在透過中央強制的區域劃分卻能防止同樣的劇目再度上演？

中央集權從來不是解決鄰避問題的良方。環保署強力介入反而容易重新挑起地方民眾的危機意識。尤其當臺灣幾乎年年有選舉，當選舉迫近時，參選的地方政治人物可能為了爭取媒體曝光率而介入甚至領導這類抗爭運動，或利用這類事件激起民粹風潮來對抗在位者的優勢。反之，利用公私協力的方式，把垃圾處理有技巧地歸類到私領域的范疇里，可能反而是防止垃圾政治化的可行之道。若觀察歐美國家的發展，一般廢棄物的處理設施發生鄰避抗爭的案例已日漸減少，較難善了的往往只限于有害廢棄物或輻射性污染物的處理。除了因為這些國家處理廢棄物的衛生安全標準甚高，而政府管理這些廢棄物處理的信用已經建立之外，這和這些國家長久以來透過委外等民營化方式處理廢棄物也有密切關系。民營化把廢棄物處理的成本適當地反映在營運效率上。為了防止居民抗爭或官司，民營公司有動機嚴格控制廢棄物處理過程中令人厭惡的成分（如惡臭、空氣或水源污染、戴奧辛危害等）。當這些令居民厭惡的成分變得不明顯，垃圾就與一般商品無異，而鄰避情節將會獲得舒緩。而垃圾變成私領域范疇內的商品，則政治人物拿來操弄的正當性就不復存在。

事實上，本研究所呈現的跨域合作，在環保署的鼓勵下，已經在許多地方默默地運作，而且成效相當良好。除了前述臺北與基隆知名的合作方案、南投縣的垃圾遠赴高雄岡山焚化廠處理、以及臺中垃圾透過達和進入鹿草焚化廠外，云林縣大埤鄉的垃圾也就近送到鹿草焚化廠處理，嘉義縣政府也比照對嘉義市的辦法，以每公噸1000元的價格代為處理，除填補縣府保證量的不足外，也為縣庫創造可觀的營收。若林內焚化廠竣工運轉，大埤鄉的垃圾必須送過去處理，則政府需支付的費用每公噸將高達2555元。本研究結果顯示，垃圾轉運其它縣市所涉及的鄰避問題，以及可能引發的政治糾葛，似乎并沒有想象中嚴重。府際合作加上公私協力所達成的三贏效果，在本案例中充分已展現。達和公司在許多地方都標得政府的焚化廠操作權，因此在公司內自行調配各廠垃圾來源與儲存量，以最符合經濟效益的方式進行調節，因屬于私人公司的內部營運問題，所以政治顯著性不高，只要不發生諸如汞污泥出口之類的丑聞，政治操作的可行性不強。因此焚化廠區附近居民為該廠處理外縣市垃圾而抗爭的情形其實并不多見。比較常見的政治效應只是議員在議會中向環保局官員提出相關質詢。然而，只要能夠提出數據證明這類合作處理不會妨礙本縣市的垃圾處理，且有利于縣市政府的財政健全，就能滿足議員展現問政成績的需求。此外，因為政府與代操作廠商之間訂定了契約，能夠透過法律來保障民營公司收取其它縣市垃圾的裁量權，政治菁英介入的空間也就比較有限。

這個案例本身有一些特定的條件，使它在其它縣市的適用性受到限制。最明顯之處是合作的縣市雙方剛好需求互補，合作方案對雙方都有明顯的財政收益，因此能夠有充分的正當性以避免議會的杯葛。而在正當性充足時議會也不一定不會杯葛，因此縣市長也需有相當的政治實力，如對派系力量的適度掌控，來防止合作案受到議會力量的破壞。此外，更顯而易見的因素是嘉義縣市同為民進黨執政的縣市。跨政黨的地方合作雖非不可能，但會因為政黨利益不一致或彼此信任不足而顯得困難度更高。其它因素如主其事者（特別是縣市長與環保局長）展現的斡旋才能當然也攸關本案的成敗。因此，這類跨域合作要能成功，有一定的難度。

然而，由本案可知，多元治理可能是最能配合地方需求，達到治理效率的最佳方案。地方政府透過與廠商簽約的方式，建構起廠商與政府都能互蒙其利的誘因結構，同時也透過私有化的方式來克服潛在的政治爭端。本研究事實上展示了這樣的可行性。此間，透過民營化降低政治爭端、避免中央過度干預、由地方主動尋求合作伙伴、共同發掘協商雙方共同利益等原則，應可普遍適用于所有跨區域處理一般廢棄物的情境。相較于環保國是論壇中諸多傾向于集權的建議，如環保署內增設統籌的焚化行政單位、組織焚化廠行政法人、成立區域議會等大幅沖擊現有體制的變革，本研究并不認同。依照多元治理的精神，有效率的治理應指向更細致的合作模式——由具有地方知識的地方政府主導，透過垃圾處理民營化政策及個別地方政府間的協議，設法建構起雙贏的契約誘因結構，并透過法院強迫兩造執行契約。環保署在此間可透過提供補助款等誘因及搜集相關契約或協議模板等方式從旁協助，而不宜強力介入，以維持協議的志愿性質。