第一篇：包頭市城市基礎設施投融資對策研究

摘要

城市基礎設施是基礎性產業，是一個城市生存和發展的物質基礎，是工業化和城鎮化的重要支撐。城市基礎設施投融資體制對城市基礎設施的建設、管理起著引導性的作用，一個健全有效的城市基礎設施投融資體制能夠改進資源配置效率和推動經濟結構的合理化，是促進城市基礎設施建設發展的直接動力。包頭市是一個中西部地區的新興城市。近年來，經濟建設飛速發展、城市建設日新月異、社會事業全面進步。但城市基礎設施相對于經濟社會發展和人民群眾要求還遠不能滿足。為了加快城市化進程，廣泛吸引各級各類資本進入基礎設施投資領域，解決大規模集中建設時期資金供需矛盾，降低基礎設施建設和運營成本，減輕政府財政補貼負擔，為廣大市民提供更優質的公共產品和服務，這些都要求包頭市城市基礎設施投融資體制進行更加深入的改革。因此，包頭市必須適應新形勢，改革現有的投融資體制，建立起政府與市場兩種機制互為補充的新型投融資體制，最大限度地滿足城市建設投融資的需求。本文選擇了包頭市城市基礎設施投融資體制改革作為研究主題，著重對包頭市城市基礎設施的現狀、存在的問題及相應的改革措施進行探討。論文的主要結構是：第一部分為全文的導論，介紹了本篇論文的研究背景、國內外相關領域的研究動態以及本篇論文使用的研究方法。第二部分是城市基礎設施投融資概述。首先對基礎設施的概念、特征．、地位進行界定，其次介紹了基礎設施投融資體制的概念以及模式。第三部分主要介紹包頭市城市基礎設施投融資的發展及存在問 目錄 導論?????????????????????????????????????????8

一、研究背景??????????????????????????”8

二、國內外相關研究動態_?????????????????????9

三、研究方法??????????????????????????14 第一章城市基礎設施投融資概述????????????????????15 第一節城市基礎設施的內涵???????????????．．．???一15

一、城市基礎設施的界定???????????????????·15

二、城市基礎設施的特征??．．．????????????????16

三、城市基礎設施的地位??????????????????··17 第二節基礎設施投融資體制???????????????????17

一、投融資體制的概念???????????????????·17

二、投融資體制的模式???????????????????一18

三、城市基礎設施投融資體制????????????????·19 第二章包頭市城市基礎設施投融資體制的發展及存在的問題???????21 第一節加快包頭市城市基礎設施建設的必要性???????????21

一、加快包頭市城市基礎設施建設是城市發展的需要??????-21

二、加快包頭市城市基礎設施建設是經濟發展的需要??????“22

三、加快包頭市城市基礎設施建設是社會發展的需要??????·22 第二節包頭市城市基礎設施投融資體制的發展歷程?????????23

一、政府為主體的投融資模式????????????????·23

二、城投公司為平臺的投融資模式???????????????24 第三節包頭市城市基礎設施投融資存在的主要問題??????????26

一、資金嚴重短缺與體制性浪費并存?????????????”26

二、投資主體單一與決策責任不明并存????????????一27

三、建設管理落后與運行管理粗放并存????????????一27

四、經營主體模糊和法制建設滯后并存????????????”28 6

五、債務風險較大與運營方式守舊并存?????????????28 第三章包頭市城市基礎設施投融資模式的選擇和對策建議????????30 第一節國內外基礎設施投融資體制的借鑒?????????????·30

一、西方國家投融資體制??????????????????”30

二、我國部分城市基礎設施投融資體制改革??????????·32

三、國外及我國部分城市基礎設施投融資體制改革的啟示和借鑒?．37 第二節包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的構想????????38

一、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的思路??????·38

二、包頭市城市基礎設施投融資體制發展的模式選擇??????·40

三、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式實施的途徑????．40 結論????????????????????????????????．49 參考文獻?????????????????????????????．50 致{射?????????????????????????????????????????”53 中央民族大學研究生學位論文作者聲明????????????????·54 7

一、研究背景 導論

近年來，包頭市經濟發展取得了前所未有的成績。2008年，地區生產總值突破1500億元，達到1760億元，是2000年228億元的7．7倍，年均增長22％，財政收入突破200億元，達到205億元，是2000年27億元的7．6倍，年均增長29％，固定資產投資突破1000億元，達到1080億元，是2000年54億元的20倍，年均增長45％，被評為“2008年中國制造業名城’’、“中國城市信息化50強“、“2008年度最具影響力的品牌城市’’和“中國優秀創新型城市’’。①隨著經濟實力的大幅攀升，包頭市在城市基礎設施建設方面，也大刀闊斧地實施了一系列重大工程，城市化和基礎設施水平得到了顯著提高。但其與經濟、人口的增長仍不能同步，甚至還遠低于經濟和人口的增長速度，這就不可避免地造成了城市基礎設施不同程度地過度使用。包頭市發展投資有限公司成立近十年來，共實施重大基礎設施項目40個，融資規模超過90億元，達到97億元，為包頭市城市建設和發展做出了突出貢獻。但是，即便如此，仍不能有效解決包頭市基礎設施建設的資金需求。特別是2008年，為了進一步提高城市化和城鎮化水平，促進以城帶鄉戰略的全面落實，加快經濟社會發展，包頭市在全市范圍內進行了大規模的行政區劃調整，將農牧區大面積地調整到幾個城區，增加城區的發展空間，形成全市合力加快推進城市化，這也勢必呈幾何數增長得大幅擴大基礎設施建設資金的需求。因此，當前加快包頭市基礎設施建設投融資體系建設已成為城市擴容提質的根本途徑。而要解決建設資金問題，從現實來看，投融資體系的建設與完善是必不可少和不可替代的。美國、日本、西歐等許多發達國家及我國的先進地區在這方面取得了成功經驗，值得我們研究、學習和借鑒。而包頭市基礎設施投融資體系建設尚處于初級階段，有很大的發展8城市基礎設施投融資體系建設，促進城市化水平提高是擺在我們面前的一個重要課題。

二、國內外相關研究動態(一)國外研究動態

國內外學者對基礎設施投融資的研究主要集中在投資主體、籌資渠道、融資模式等方面。20世紀70年代末以前，多數西方經濟學家主張由國家和政府負責基礎設施的投資和建設。亞當·斯密(Adam simith)在《國民財富的性質和原因的研究》中主張基礎設施的建設和運營是國家的重要職能之一，認為“君主或國家的第三種義務就是建立并維護某些公共機關和公共工程設施”。凱恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就業、利息和貨幣通論》中，強調政府干預經濟的重要性，認為政府應通過舉辦公共工程刺激私人投資、增加社會就業，并從治理經濟危機的角度出發，指出政府應將基礎設施等公共工程的投資作為宏觀經濟調控的手段。發展經濟學家羅森斯坦一羅丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》強調基礎設施的投資建設必須通過政府干預，認為“基礎設施這個具有積聚性特征的領域無疑要求計劃化，通常的市場機制不能提供最合適的供給“。20世紀70年代末新公共管理范式的興起，深刻改變了包括基礎設施投資建設在內的經濟活動中政府與市場的關系，市場的作用重新被人們所重視。特別是20世紀80年代末以來，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界銀行專家把市場、競爭、商業化原則、私人部門參與等因素引入基礎設施及其投資的研究，擺脫了基礎設施投資只能由政府提供的傳統認識，拓寬了基礎設施投資研究領域。(二)國內研究動態

近年來，我國經濟學界對基礎設施投融資的研究主要集中在資金的“瓶頸”問題和體制方面。

1．對傳統體制的批判。唐建新(2002)在《基礎設施與經濟發展》中認為，“國家干預理論“是高度集中和垂直一體化傳統基礎設施投融資體制的歷史背景，而基礎設施產品的自然壟斷特性及其外部性，則是傳統體制的理論基礎。鄧淑蓮(2003)在《中國基礎設施的公共政策》中指出，我國基礎設施投資管理體制①王尊光．《城建基礎設施投融資創新研究——以南京市為例》：[碩士學位論文]．南京：東南的弊端是忽視市場的作用，政府的稅收政策和交叉補貼存在嚴重的市場缺陷。上海城市發展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》中，通過上海市城市基礎設施投融資體制的專題分析，指出傳統體制的失敗源自對項目區分理論的忽視。姜偉新(2001)在《投資領域的積極變化與新形勢下的投資政策》中認為，沒有建立“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的投資決策體制，是造成我國基礎設施投資不足、長期形成資金“瓶頸“的重要原因。建設部課題組(2002)在《中國城市基礎設施投融資體制改革研究報告》中指出，城市基礎設施傳統投融資體制的瘤疾在于政府越位和市場缺位，認為深化城市基礎設施投融資體制改革己成必然。

2．關于投融資來源與結構的分析。國家計委宏觀經濟研究院課題組(2000)在《我國城市基礎設施建設的融資問題》中指出，城市基礎設施債務依賴型的融資模式使政府債務規模不斷增大、商業銀行的融資風險加重，不利于城市基礎設施的健康發展。劉立峰(2001)在《國債政策可持續性及財政風險度量》中對利用國債進行城市基礎設施建設的相關問題進行了研究，提出運用國債資金進行基礎設施建設的有效性不足，難以在短期內形成對經濟增長的支持，同時在《城市基礎設施建設中的融資問題》中指出，將城市基礎設施的投資來源概括為財政稅費收入、土地批租收益和債務收入三個方面：并指出政府承擔的城市基礎設施建設越來越依賴于債務收入，特別是依賴于銀行債務融資的現實將不利于基礎設施的健康發展。建設部課題組(2002)對我國城市基礎設施投資中財政資金、銀行貸款、專項稅收的比例變化情況進行了量化分析，指出城市基礎設施投資中專項稅收下降導致了政府投資的不足，政府資金中可控資金比例的下降將不利于保持政府資金主導作用的發揮，認為社會資金的增長己成為必然發展趨勢。楊軍(2003)在《基礎設施投資論》中認為，以稅收和收費為主要來源的政府資金作為基礎設施的建設投資的主體，將產生代際不公等社會問題，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中國市政公用設施投融資現狀與改革方向》中指出，目前我國城市基礎設施建設資金主要還是依靠政府動員財政性資源的模式來實現的，政府資金和利用國內外金融機構貸款占投資總額比重過大的現狀不利于現代投融資體制的建立。3．關于投融資主體多元化和體制創新的研究。建設部課題組(2002)對城市

基礎設施投融資主體多元化進行了深入的探討，提出了城市基礎設施融資的層次概念，認為投融資體制的創新應集中在基礎設施專業銀行、專項基金的建設和資本市場融資方面，以發揮社會投資者的作用。楊軍(2003)在《基礎設施投資論》中指出，解決我國基礎設施發展滯后和資金缺口問題，政府應轉化投融資手段，利用市場機制動員民間資本和外資進入基礎設施領域。潘偉榮(2002)在《我國股票市場制度性缺陷的社會“結構化”分析》一文中對基礎設旌市政債券發行的政策問題及對策措施進行了分析。余池明(2003)在《民間資本如何參與城市基礎設施建設》中就民間資本進入城市基礎設施領域的特許經營、服務合同等途徑進行了詳細的分析。此外，國內學者還就城市基礎設施的股票融資、地方政府債券、基礎設施產業基金、PFI等融資方式進行了專題研究。@(三)理論成果

國內外關于城市基礎設施投融資比較有影響的理論成果主要有三項，分別是公共物品生產理論、基礎設施可銷售性評估理論和基礎設施項目分類理論。1．公共物品生產理論

①純公共物品與私人物品經濟學理論認為，一般物品可分為公共物品和私人物品。公共物品又可分為純公共物品和準公共物品(俱樂部物品)。純公共物品

是許多人都能消費的物品，比如國防、公共安全、公共交通及公共衛生等。這種物品雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，即市場機制在這里不起作用。此時，需要政府介入，通過強制征稅支持純公共物品的供給。相反，私人物品是專供私人消費的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽車等。純公共物品具有以下特征：(1)消費的不可分割性。純公共物品的效用是整體的，很難分割成可以交易的單位，所以純公共物品的消費難以分割。(2)消費的非排他性。純公共物品在消費過程中所產生的利益不能被某些人獨占，一些人在消費的同時不能排斥其他人的消費，這就不可避免地存在“免費搭車“的問題。(3)消費的非競爭性。這種情形主要指：一是邊際供給成本為零。在現有的供給水平上，新增加的消費者不需要增加供給成本。二是邊際擁擠成本為零。新進入的消費者不影響原來消費者消費的數量和質量。私人物品不具備以上特征。②準公共物品。所有介于純公共物品與私人物品之間、兼有二者一些特征的物品稱為準公共物品。其中又有兩種情況：一是可能發生擁擠的公共物品，比如①沈曉鐘．《基礎設施投融資體制改革的現狀研究》：[碩士學位論文]．重慶：重慶大學，2007年，第2-4頁．公共圖書館、博物館和公路等。在消費者人數低于擁擠點時，該物品是非競爭性的；而消費者人數超過擁擠點時，這種物品的消費就變為競爭性的。比如公共圖書館，當讀者人數稀少時，圖書館提供的服務就是非競爭性的。二是價格排他性的公共物品。該類物品在消費上是非競爭性的，但在技術上和經濟上可以是排他性的。比如收費橋梁、有線電視等。橋梁本來是非競爭性的，但變為收費橋梁后就意味著不愿意繳費的消費者不能享受這種服務。

③地方公共物品。公共物品按受益范圍不同可分為全國性公共物品和地方性公共物品。雖然部分地方公共物品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區，但地方公共物品的成本和收益基本上在一個區域之內，它的供給應著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應由本地居民承擔。地方公共物品的生產是按照“誰受益誰負擔”的原則進行的。考慮到“市場失靈“的存在，地方的純公共物品應當由地方政府提供，提供的方式依受益范圍的大小而定。相應地，地方的私人物品應當由市場提供。對于地方的準公共物品，更接近純公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市場提供。具體來說，更接近私人物品的地方準公共物品應當由地方政府資助私人企業提供。

④公共物品生產理論的指導意義。公共物品生產理論的重要作用在于，它為我們提供了城市基礎設施服務生產的思路。市場機制的作用區域分為兩部分：一是有效作用區域，在該區域市場可以提供私人物品；二是無效作用區域，在該區域由政府提供公共物品。城市基礎設施所提供的服務大多屬地方公共物品，部分屬地方私人物品。屬地方純公共物品的，則由地方政府提供；屬地方私人物品的，則由市場提供屬地方準公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市場提供。2．基礎設施可銷售性評估理論

從總體上看，城市基礎設施具有壟斷性，但是在不同部門間、部門內部和各種技術類型之間的城市基礎設施的經濟特征大不相同。一般來說，所提供服務的可銷售性越高，私人參與的可能性就越大。對于不同的基礎設施所提供的服務，私人參與的程度和方式也不相同，所以西方國家對不同類型的城市基礎設施采取了不同的投融資方式。(DChristine Kessides的可銷售性評估理論。1993年，經濟學家ChristineKessides對不同基礎設施的可銷售性進行了研究，提出了一套完整的指標體系。12在這套體系中，他選取了6個指標對基礎設施的可銷售性進行衡量。其中，競爭性和排他性是反映基礎設施提供服務自然屬性的指標，沉沒成本、規模經濟和協調性是反映基礎設旌所提供服務生產經濟屬性的指標，外部性是反映基礎設施所提供服務社會屬性的指標。每個指標給出高、中、低的定性判斷(外部性除外)，這樣就可以對基礎設施的可銷售性形成一個大體的判斷。不難發現，雖然各種基礎設施表現出不同程度的公共物品沉沒成本和規模經濟特征，但其運營則不產生很高的沉淀成本，因而是可進入的。②世界銀行專家的可銷售性評估理論。遵循同樣的思路，世界銀行在1994年也對基礎設施的可銷售性進行了評估。世界銀行的專家采用了不同的指標體系，其選取的指標包括競爭的潛力、貨物與服務的特征、以使用費彌補成本的潛力、公共服務義務及環境的外部因素，但卻得出了相類似的結論，基礎設施的市場化遠比人們通常認為的廣泛。比如，城市客運服務和固體廢棄物的收集，一旦脫離了其他相關活動，就可以由市場提供。城市自來水供應和電力輸送等活動，雖然具有一定的自然壟斷性，但可以遵從商業化原則和成本回收原則，由私人企業提供。凡是可銷售性指數在1．8以上的領域，7都可以采用市場化的方式運作。城市垃圾收集市場化程度最高為2．8，污水分散處理為2．4，污水集中處理為2．O，公共汽車為二人除城市道路為1．2外，絕大多數基礎設施都在1．8以上，都可以用市場化的方式提供。3．基礎設施可銷售性評估理論的指導意義

基礎設施可銷售性評估理論的重要作用在于，根據可銷售性可以確定政府和私人企業在基礎設施服務生產方面的職責。城市基礎設施服務既不可能由政府完全包攬，也不能簡單地推向市場。由于“市場失靈’’和社會目標的存在，政府的干預和監管是必不可少的。在保證效率和公平的目標下，政府應采用成本盡可能小的干預措施。為此，政府應進行多種政策選擇。(1)對于自然壟斷程度和沉淀成本都很高的城市基礎設施，需要政府制定發展規劃，也需要政府通過公共投融資建設和擁有。同時，也可以在政府監管下由私人企業通過私人投融資建設和擁有。(2)對于服務具有可競爭性的城市基礎設施，并非必須由公共部門經營，可以通過競爭性招標委托給適當的經營者經營。政府的職責是簽訂特許經營合同，監督經營者的業績，保證企業公平競爭。(3)對于不存在高額沉淀成本的服務，比如公路貨運，政府的主要職責是保證公平競爭。(4)對于基礎設施的環境影響等外部效應，可以通過控制性詳細規劃、技術標準等規制(regulatio)和財政轉移支付等手段加以干預。(5)對于分配目標可以通過規制(比如普遍服務要求)、投資規劃、政府為具有社會重要性的服務提供投融資來實現。(6)對于存在明顯協調性要求的城市基礎設施，政府應該對其投融資和經營標準進行規制。國

三、研究方法(一)文獻研究法‘

本文大量查閱有關城市基礎設施建設方面的資料，對包頭市基礎設施投融資進行分析和評價。(二)實例分析法

本文以國內外其他城市為實例，研究借鑒城市基礎設施投融資改革的經驗，為包頭市城市基礎設施投融資改革提供參考。

①城市基礎設施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年14 第一章城市基礎設施投融資概述 第一節城市基礎設施的內涵

一、城市基礎設施的界定

從各國城市的發展狀況來看，雖然性質和規模有所不同，但城市基礎設施的構成大體相同，二般來講主要包括六大系統：(一)城市能源系統

主要包括城市電力生產和供應系統，人工煤氣的生產、天然氣、石油液化氣的供應系統，集中供熱的熱源生產和熱力輸送系統。城市能源系統在城市中的作用市管理和組織能源流循環。現代化城市能源系統具有安全、經濟、舒適等特點。(--)城市水資源和供水排水系統

主要包括水資源的開發、利用和管理系統，自來水的生產與供應系統，污水、廢水和雨水的接納、輸送凈化及排放系統，中水供應系統等。其功能是組織水流及廢水流循環。(三)城市道路交通系統

城市道路交通系統由城市道路系統、交通管制系統和客貨運輸系統組成。城市道路系統包括各級城市道路、橋梁、隧道、停車場、道路照明等交通工程設施，以及城市的對外交通運輸集散和銜接設施，如航空港、火車站、長途客車站、港口、碼頭等；交通管制系統包括交通信號等、各種交通標志設施等；客貨運輸系統包括公共電、汽車站線、出租車、地鐵、輕軌、纜車等軌道交通站線、輪渡港站等各種客運設施，以及各種形式的城市貨物運輸。(四)城市郵電通信系統

城市郵電通信系統有城市郵政系統和城市電信系統組成，包括郵電局、所和郵政信箱等郵政服務設施，電信局、所及電話、電報、傳真、移動通訊和網絡等服務設施。(五)城市生態環境系統

包括城市園林系統，如公園、動物園、植物園等；城市綠地系統，如草坪、林帶、行道樹、公共綠地、防護綠地、苗圃等；城市環衛系統，如垃圾糞便的收集、清運、處理設施，公共場所和公共廁所的保潔，以及其它市容和環境衛生設施。(六)城市防災系統

包括城市抗震、防震設施、城市防洪、排澇等防汛設施，城市消防設施，以及城市人防設施等。① ·

二、城市基礎設施的特征

城市基礎設施作為城市賴以生存發展的基礎條件，作為一項系統工程，一般具有以下四大特征。

(一)基礎性。城市基礎設施產業所提供的產品和服務是其他產業賴以運作的基礎條件，也是其他生產部門和再生產時所必須的投入品；其產品與服務的性能與價格會涉及其他部門的價格與營運。

(二)共享性。城市基礎設所提供的產品和服務帶有公共產品或準公共產品的性質，與其他產品不同，一般不是為特定的對象服務，而是為許多企業與個人服務與享用。它所服務的對象往往是不確定的，甚至是隨機的，且在使用和服務過程中一般不能獨占，進行排他性的消費，具有較明顯的共享性，而共享性程度將隨著項目性質不同而有所差異。(三)巨額性。城市基礎設施，其資本規模和工程投資往往是巨大的，投資資本積淀性強，且投資回報率較低、周期長、資本流動性差，并具有不可分的特點。

(四)區域性。基礎設施一但建成不再發生位移，其受益區域一般存在明顯界限(相對于跨地區大型能源、交通項目而言)。因此城市基礎設施的建設和管 ①城市基礎設施投融資體制改革課題組．‘中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年8月．第6頁．16理一般均劃入地方政府的職責范圍。①

三、城市基礎設施的地位

城市基礎設施在城市經濟發展中地位及作用是極其重要的，它既是經濟發展的基礎，也是城市綜合實力和風貌的體現，是城市發展水平文明程度的重要標志，是城市經濟和社會協調發展的物質條件。(一)城市基礎設施是城市賴以生存和發展的基本條件城市基礎設施是城市形成的重要條件，是城市的構成骨架，是基本的物質支持，是城市存在和發展的必要前提。城市賴以生存和發展，維持城市居民生活，就必須有足夠的水源補給；必須有便利的交通；必須有整套行之有效的基礎設施保障系統。

(二)城市基礎設施是城市經濟正常運轉的前提條件，城市基礎設施建設服從于、服務于經濟建設，促進經濟的發展，同時它作為經濟建設的重要方面，產生直接的經濟效益。它不但可以提高城市的承載能力和經濟運行能力，而且可以直接增加內需，拉動經濟增長。(三)城市基礎設施是城市居民生活質量的重要制約因素基礎設施現代化是城市現代化的重要內容和決定性條件之一。城市居民生活質量的高低取決于經濟的發展、收入的提高，但城市基礎設施的完善與否同樣對居民生活質量具有極其重要的影響。它既使居民在生活上得到實惠且直接感受，也使城市經濟的持續發展獲得推動力，其影響是潛在而深遠的，作用不容忽視。第二節基礎設施投融資體制

一、投融資體制的概念

投融資制作為經濟體制中的一個有機組成部分，它是指社會組織、領導和管。肖云．《城市基礎設施投資與管理》．復旦大學出版社，2004年3月．第2頁．@肖云．《城市基礎設施投資與管理》．復旦大學出版社，2004年3月．第3頁．17理投融資活動所采取的基本制度和主要方式。任何投融資體制的目的，都是為了提高投融資活動的效率，而要在實際中做到這一點，就必須在投融資活動中，建立起一套符合其內在要求的組織、制度和具體的管理方式，這些內容的總和就稱為投融資體制。①投融資體制的主要內容，包括投資主體如何確定，投資資金的籌措方式如何選擇，投資運營方式如何選擇，投資利益關系如何處理，以及投資調控方式如何采用等問題。投融資活動，首先是誰投資、誰決策的問題。投資主體的確定是投資體制的首要問題。投資主體是籌集與運用投資資金的責、權、利緊密結合的統一體。投資主體是投融資體制的核心要素，它表明投融資體制的真正屬性。j確定了投資主體，還需選擇合理的資金籌措方法。具有足夠的資金才能保證投資活動良好的進行，所以說在投資活動中，資金的籌集是不可或缺的關鍵步驟。資金的籌集包括資金的來源，各種資金的比例關系等。如何進行制度選擇，以經濟、有效的方式，籌集到投資活動正常進行所需要的資金是投融資體制的一個重要方面。

投資主體籌集到資金后，要選擇運用投資資金的合理方式和方法，它是由投資主體的層次與結構決定的。投資主體單一，投資決策權集中于國家，投資方式和方法也必然是單一的，投資采用撥款方式；投資主體多元化、決策多層次化，投資資金的運作方式也會多樣化。投資的實施，涉及諸多部門、單位和經濟實體，不僅有投資項目建設單位、投資公司、勘察設計單位和施工單位，還有咨詢機構、銀行、物資供應單位等。它們之間經濟關系的正確處理，對于投資資金的正確運用和投資效益的提高具有重大意義。留

二、投融資體制的模式

投融資體制各因素的不同內容及其組合，形成多種不同的投融資體制。例如不同國情的國家之間或一國在經濟發展水平不同時期的投資體制就是不完全相①楊文進．《投資經濟學》．中國財政經濟出版社，2004年10月．第432頁．@鮑清杰．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》：[碩士學位論文]．成都：西南財經大學，2006年．第13頁．18同的。基本有以下三種投融資體制模式：集中計劃投融資體制。主要特征是所有制的單一性；投資決策權集中在政府手中；以完成計劃為動力機制；投資調節以計劃或行政命令形式進行：信息垂直傳遞。． ． 自發性市場經濟投融資體制。主要特征是所有制的多樣性；投資主體多元化；投資決策權由企業支配；信息傳遞以橫向水平形式進行：以市場規范與法律為獎懲措施等。混合投融資體制。主要特征是以市場經濟為基礎，政府投資與企業投資范圍根據市場經濟的要求相對獨立；政府和企業之間的投資決策權分配相對均衡；政府投資調節以計劃為主，企業投資調節以市場為主，但政府對市場機制有相對較大的調節能力；信息傳遞是水平與垂直相結合；組織結構也是水平與垂直方式相重疊等等。①在以上投融資體制不同模式中，實踐表明，混合投融資體制更適合現在中國經濟發展狀況。‘

三、城市基礎設施投融資體制 城市基礎設施投融資體制是一國或地區組織、領導和管理城市基礎設施投融資活動的基本制度和主要方式，由投資主體、投融資方式和政府用以扶持、引導、限制和管理的投融資調控體系三項要素組成。城市基礎設施投融資體制對城市基礎設施的建設、管理起著引導性的作用，一個健全有效的城市基礎設施投融資體制能夠改進資源配置效率和推動經濟結構的合理化，是促進城市基礎設施建設發展的直接動力。城市基礎設施作為國民經濟發展中的一個特殊行業，是其他一切生產部門從事生產經營活動和人民生活的基礎性條件，具有適度的超前性。基礎設施投資規模較大，建設周期較長，社會效益顯著，并需要社會各方面協調行動，需要政府適度的干涉，并在其融資上提供種種幫助。因此城市基礎設施投融資體制除了具有一般投融資體制所具有的內容和特點外，又具有不完全相同于一般投融資體制的特點。

(一)需要政府主導。政府以及各行政主管部門在規劃、投資決策以及項目

①楊文進．《投資經濟學》．中國財政經濟出版社，2004年10月．第433頁．19建設和運營中的政策指導、行政管理、技術標準制定和監管方面，要發揮主要的、決定性的作用。由于基礎設施的投資具有較強的外部性，同時需要的資本非常大，投資周期長，本身具有的自然壟斷性質，尤其是基礎設施目前和在今后相當一段時間內仍會處于短缺狀態，使得基礎設施的產品價格不能完全由市場自發調節，而必須由政府對基礎設施的供應數量和價格進行調解或直接控制。這種情況決定了在今后相當長的一個時期內，計劃投資成分在整個投資體制中仍會占有較大的比重。雖然這方面的投資也可以由企業投資和經營，但為了保證這些活動不對國民經濟產生不良影響，其活動必須在國家嚴格的監督和控制之下進行。

(二)需要社會資金廣泛參與。城市基礎設施建設項目投資資金需求巨大，必須廣泛吸收社會各種資本的參與。要明確鼓勵各類投資者，以獨資、合資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性基礎設施和公益事業項目的建設，凡能對外開放的項目，加快對國內民間資本的開放。同時要為社會資本界定明確的投資領域，建立高效的投資促進服務體系。∞①鮑清杰．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》：[碩士學位論文]．成都：西南財經大學，2006年．第13頁． 第二章包頭市城市基礎設施投融資體制的發展及存在的問題 第一節加快包頭市城市基礎設施建設的必要性

城市基礎設施在城市發展進程中的作用是非常重要的，它既是城市經濟社會生活和城市穩定的保障，又是城市經濟社會發展的基礎，同時還是體現城市綜合實力的標志。但相對城市基礎設施巨大的建設成本和較長的投資回收期，包頭市的財政實力還遠遠落后，很難有積累資金專項用于城市基礎設施建設，甚至對城市基礎設施維護資金不能全部保證。因此，加快包頭市城市基礎設施投融資體系建設已成為實施基礎設施建設的重要前提和保障。

一、加快包頭市城市基礎設施建設是城市發展的需要

包頭是國務院首批確定的十三個較大城市之一，是內蒙古自治區最大的工業城市，是國家重要的基礎工業基地，先后被評為“中國優秀旅游城市”、“聯合國人居獎““全國文明城市”、“國家園林城市”、“國家森林城市“。總人口270萬，其中城市人口180萬，是全國23個市區人口超百萬的大城市之一。按照今年中央經濟工作會議“以擴大內需特別是增加居民消費需求為重點，以穩步推進城鎮化為依托，優化產業結構，努力使經濟結構調整取得明顯進展’’的總體要求和包頭市城鄉統籌、“十二五”規劃的發展思路，包頭到2015年，城市化率要達到90％，城市人口要超過300萬，也就是說城市人口要凈增120力．左右。包頭市目前人均住房近30平方米，人均綠地11．2平方米，人均道路面積10平方米測算，近五年內包頭市要新建住房3600萬平方米，綠地1344萬平方米、道路1200萬平方米，這還僅僅是筆者查到的-d,部分主要基礎設施，僅這幾方面的投資也是非常巨大的。這對于包頭市財政的壓力也是可以想象的。因此，只有做好包頭市城市基礎設施投融資，才能實現包頭市城市發展的目標，才能使包頭步入先大投入后大發展的良性軌道。

二、加快包頭市城市基礎設施建設是經濟發展的需要

根據國內外關于基礎設施投資與經濟增長關系研究結果，基礎設施與經濟產出同步增長，即基礎設施增長1％，GDP就增長1％。伊斯特里和雷波羅(1993)收集了28個發達國家的數據，研究基礎設施對GDP的影響，結果表明運輸和通信投資對經濟增長的作用更明顯。與此同時，坎寧和費伊以104個國家和地區為研究對象，以5年為間距對1960一1980年這些國家的增長情況進行了研究，同樣得出了相同的理論。國內也有一些學者對該領域進行了研究，例如趙堅(1995)、楊鳳林(1996)、馬樹才(2001)、王延中(2002)、婁洪(2003)等。研究結果充分表明，基礎設施投資對原材料工業有很顯著的正向影響，基礎設施投資每增加1億元，將影響化工、冶金和建材工業的銷售額分別增加0．105億元、0．215億元、0．236億元；我國經濟增長各要素中，資本貢獻率最大，勞動貢獻率最小；基礎設施投資貢獻率大于一般固定資產投資貢獻率。近年來，包頭市作為內蒙古自治區最大的工業城市，緊緊抓住國家實施西部大開發和自治區加快呼包鄂區域經濟發展的戰略機遇，積極推動科學發展、率先發展，國民經濟的成長性、持續性和穩定性進一步增強，主要經濟指標實現了重大突破。地區生產總值成為自治區第一個進入全國千億元級行列的城市，2009年更是達到了2000億元以上。也因此獲得“2008年中國制造業名城”、“中國城市信息化50強’’、“2008年度最具影響力的品牌城市“和“中國優秀創新型城市”榮譽。但是，包頭市是一個典型的內陸城市，經濟發展也屬于典型的投資拉動型。實踐充分證明，包頭市沒有大規模的固定資產投資特別是基礎設施投資，就不會有今天的發展成就。‘

三、加快包頭市城市基礎設施建設是社會發展的需要

現代社會的顯著特征是城市在經濟社會發展扮演極其重要的角色。城市化水平的高低與城市發展的狀況已成為衡量國家和地區綜合發展水平的標志，城市發展速度更是國家與地區發展速度與質量的重要依據。基礎設施是城市生存與發展的基礎性條件，既是城市生活的前提，也是城市生產、再生產的必要條件，它的各個系統縱向延伸、橫向擴展，和城市社會發展相互連接。城市基礎設施作為城

22市運行的承載體，直接關系到城市居民的正常生活，關系到提供更好的生產生活條件，關系到民生，關系到社會和諧與穩定。． 第二節包頭市城市基礎設施投融資體制的發展歷程

一、政府為主體的投融資模式 上世紀90年代起，包頭和全國其他城市一樣，一直實行以計劃為主的經濟模式，經濟也是以投資的管理為核心的，因此，形成了集中統一的計劃經濟投融資體制。

(一)政府是唯一的投資主體，包攬了所有城市基礎設施建設。城市基礎設施部門不是獨立的投資主體，只是政府的附屬和投資的實施者，不承擔經濟責任，導致了城市基礎設施建設的投資、建設、管理、經營與還貸相互脫節，資金使用效率非常低下，搶項目、爭貸款現象十分嚴重。

(二)在資金來源上，主要靠財政投入單一方式。城市基礎設施建設完全靠財政預算內撥款，按部門按地區無償分配使用。建設資金不足，繼續申請追加財政投資。因此，城市基礎設施建設項目的資金流動性較差，即使是同一部門、同一地區基本上不流動。另外，由于城市基礎設施建設資金是無償使用的，所以城市基礎設施部門很少使用國內銀行信貸資金或國外貸款，民間資本或外商投資城市基礎設施更是沒有。

(三)在投資計劃管理上，城市基礎設施建設項目靠單一的指令性計劃和行政性命令控制，完全按政府指令性計劃運行，用行政手段分配任務，完全排斥市場調節。這就決定了城市基礎設施運行投資基本上沒有風險責任，無論是城市基礎設施建設的投資總量、結構、布局等決策發生失誤，還是某個具體項目的決策、設計、施工發生紕漏，均難以追究責任。

(四)在投資決策上，城市基礎設施投資決策權高度集中于政府。市政府對全市各區、旗(縣)的基礎設施項目投資總量和投資結構有完全的決策權，同時以指令性計劃方式貫徹實施，城市基礎設施部門只是計劃執行者，沒有決策權。另外，項目審批權高度集中于政府，從提出項目建議、設計任務，到初步設計、開工報告都要報市政府部門審查核準。歸納起來，就是以政府的直接命令、包攬一切、絕對權威為基礎，構成了以政府為主體，操縱城市基礎設施投融資活動全過程的體系。

二、城投公司為平臺的投融資模式

1988年，國務院頒發《關于投資管理體制的近期改革方案》，針對投融資領域存在的問題，第一次較為系統地提出投融資改革的任務和改革的措施。對重大建設投資實行分層管理，初步劃分了中央和地方政府的投資范圍，加重地方的重點建設任務。涉及全國和跨地區的重大項目由中央承擔，區域性地方項目由地方承擔，具體劃分了中央投資的具體范圍，實行“誰投資，誰受益”原則，調動了地方投資的積極性。隨之，各地政府紛紛成立自己的城投公司，由政府授權城投公司對城建資金進行籌措、使用和管理，從而使基礎設施建設由政府直接投資轉向間接投資。1987年，沈陽市首家創辦城投公司，繼之，上海、廣州以及越來越多的城市也陸續成立了城投公司，從內蒙古自治區內看，周邊一些盟市的經濟發展不斷加快，如呼和浩特市，2001年正在規劃建設30平方公里的金橋新市區，并要在三年內建設成為“內蒙古的浦東“，呼市城投公司每年可為城市建設融資1卜20億元。鄂爾多斯市，也劃出31平方公里的開發區，每年也融資10億多元進行城市建設，并要把城區面積擴大到100平方公里。

面對這些兄弟盟市“你追我趕”的“逼人態勢”，包頭市大膽構筑，打造包頭市經營城市的運作平臺，2001年4月由市委、市政府批準成立了包頭市城市基礎設施投資開發有限公司(以下簡稱城投公司)。城投公司運營期間主要承擔著為包頭市基礎設施建設投融資、國有資產運營管理、城建項目開發及帶動相關企業深化改革等四項職能。城投公司在經過前三年的積極運營，充分發揮了城市基礎設施建設投融資主渠道的作用，共計融資6．88億元，其中積極落實了國家開發銀行支持我市基礎設施建設4個打捆項目的2．25億元資金；采用BT合作方式與河北建設集團合作改造了巴彥塔拉大街；以特許經營權招商引資的方式，與山東訊通電信工程公司、內蒙古地利管網開發公司合作開發建設了弱電信息訊通管網工程，總投資2．4億元；通過股權轉讓方式，公司所屬市燃氣總公司出售國有資產，盤活存量資產的資金1．2億元。各項融資的及時落實，有效地確保了市政府交由城投公司承擔的“十大工程“的順利實施，即：巴彥塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水輸配水管網擴容工程、供熱系統節能改造工程、成吉思汗草原生態園工程、東河區舊城二期改造工程、火車站站前道路工程、火車站站前廣場工程、勞動路建設工程及站北路道路橋梁工程等。同時，積極穩妥地推進了所屬公用企業的改制工作，特別是對市燃氣公司進行了市場化改革，揭開了我市公用企業改革的先河。使全公司經濟運行始終保持了良好的發展勢頭。隨著包頭市工業化、市場化、城市化相互促動、整體推進、重點突破的強勁發展態勢的到來，2003年底，市委、市政府在充分調研分析的基礎上，決定將原市城投公司更加做大做強，進一步擴大資產總量，擴展運營職能，從體制上和機制上進行全面改組，以達到擴張提質的目標，應勢改組成立了包頭市發展投資有限公司。包頭市發展投資有限公司具有雄厚的資金實力和償貸能力，其資本構成為：由全市現有的城建國有資產(受市國有資產管理部門委托)、全市每年的土地出讓收益資金、市政府每年列入財政預算資金用于基本建設和城市基礎設施的投入和還債資金以及爭取到的國家和自治區用于非經營性重點項目及城市基礎建設的國債和補助資金等組成。

包頭市發展投資有限公司的主要職能和作用是：作為市政府進行經濟建設的融資主體，擔負著為城市建設和經濟快速發展進行融資的職責。包頭市發展投資有限公司將利用全部資本，采用集中使用、資本化管理、市場化運作的方式，按照市政府的決策，進行有效地經濟發展投資。包頭市有著雄厚的財政實力，2003年實現財政收入50．2億元，比上年增長42％，到2008年起已突破200億元，年均增長超過20％。所以該公司的成立為包頭市經濟社會的全面協調發展提供了高規格的投融資平臺。包頭市發展投資有限公司將充分發揮其巨大的融資功能作用，為包頭市“努力實建設經濟強市的新跨越”的奮斗目標做出應有的貢獻。包頭市發展投資有限公司從成立到2009年，公司總資產為117億元，總負債為90億元，共為包頭市基礎設施建設融資97億元，在很大程度上緩解了城市基礎設施建設資金的不足。具體運作過程中，主要采取了以下幾種融資方式。

(一)是以回購方式積極爭取貸款。由市政府授權發投公司對貸款項目進行建設，市政府對發投公司給予定額補助，對授權融資建設的項目簽訂回購的協議，市人大、市財政出具列入預算的文件。以此類方式完成了石拐棚戶區搬遷項目18．33億元的貸款，市建委道路改造項目3．4億元、九原區哈德門溝防洪工程項目1．3億元、達茂旗生態移民小區建設工程項目0．6億元、青山區大青山綠化工程0．65億元4個項目5．95億元的貸款等一系列貸款。

(--)是以政府承諾和第三方擔保方式爭取銀團貸款。目前招商、浦發、中信和包商四家銀行已初步同意與開發銀行一同組建銀團。以市政府承諾、市人大批準，第三方擔保的形式進行貸款，已完成貸款32．35億元。其中：供熱干線項目貸款2．5億元；北部基礎設施項目貸款3．9億元；昆河二期改造項目3．9億元；東河東污水處理項目1-6億元；體育中心項目4．2億元；會展中心項目3億元；橋梁加固項目1．4億元；新都市區基礎設施建設8．55億元，哈德門防洪項目1．億元；達茂移民生態小區項目0．6億元，重點高中校擴建項目1．4億元。(三)是以教育收費權作為質押爭取貸款。為加快教育事業發展，以大中專和高中學校部分收費權作為質押，積極申請輕工職業技術學院新校區建設項目貸款9，000萬元。

第三節包頭市城市基礎設施投融資存在的主要問題

我國各地在城市基礎設施投融資方面所面臨的難題，也是包頭市當前所面臨的問題。但相對而言，包頭市作為一個西部欠發達城市，面臨的問題相對更多、更為復雜。

一、資金嚴重短缺與體制性浪費并存

包頭市作為一個欠發達城市，根本問題就是經濟發展落后，很難有足夠的資金專項用于興建基礎設施，資金短缺一直是城市基礎設施建設與發展的瓶頸。特別是在當前國際國內競爭日趨激烈、國際金融危機影響不斷深入和城市化進程不斷加快的情況下，由資金短缺而導致的城市基礎設施的供求矛盾也越來越突出。同時，由于管理和運行機制的不科學而導致城市基礎設施投資低效率和低水平服’務現象非常突出，重復建設和建設項目質量低劣，突出表現在基礎設施投資缺乏 科學規劃；“拉鎖工程“、“豆腐渣工程”比較常見；經營城市水平低，政府信用出現危機；等等，這些彼此影響又相互疊加，形成惡性循環，使本來有限的資金又被大量浪費了，也更加劇了本來就短缺的資金矛盾。

二、投資主體單一與決策責任不明并存

包頭市的基礎設施投資基本上仍是單一的政府財政撥款。投資主體多元化的改革在城市基礎設施建設領域尚未大規模的展開，政府仍承擔城市基礎設施建設投資的主要責任。但因為政府投資主體責任虛化，至今城市基礎設施建設項目仍存在投資者明確而業主不明確的問題。同時，城市基礎設施建設項目的選擇、投融資方式的選用、項目開發建設隊伍確定等方面都存在缺乏明確的責任約束機制、民主監督制約等一系列問題。這種決策體制雖然表面上是集體決策、集體負責，而事實上均是首長決策和無人負責，沒有明確的追究投資決策失誤責任的制。①

三、建設管理落后與運行管理粗放并存

包頭市所有的基礎設施投資項目基本上都實現了市場化運作，從項目提出、設施施工、工程監理、到設備采購、技術引進、安裝調試等普遍采用招投標和第三者中介服務等市場競爭的管理辦法。但是城市基礎設施項目的建設管理，仍然是以政府的投資預算管理為主。由于政府預算約束軟化，建設中造價管理的失控使這類項目投資的“三超“問題十分嚴重，即概算超過估算、預算超過概算、決算超過預算。并且工程的質量和工期也存在不少問題。這種項目的管理體制和不僅難以實現對投資總量的嚴格控制，還會滋生出各種腐敗現象，甚至出現類似“重由于此類項目大多是直接經濟效益差而社會效益和宏觀效益好，投資大、回收期長，有的投資根本談不上回收。政府投資城市基礎設施建設形成的這部分國有資產一般沒有明確的業主去經營和管理。結果是項目開工建設時熱火朝天，項目建成后資產無人問津，或者出現多頭管理、各取所需的局面，導致了國有資產的閑置、浪費和流失。比如，道路路牌、路燈、天橋等市政設施上的廣告收入，本應①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第26-27頁．全部納入投資的回收渠道，形成新的城建維護資金，而現實是缺乏統一管理，大多各自為政，成為部門甚至個人的收益來源。

四、經營主體模糊和法制建設滯后并存

城投公司市場主體地位缺失。包頭市發展投資公司，實際上就是政府成立的政策性投資公司，是以國有獨資公司存在，注冊資本來源于政府注入資金，在這種體制下，政府是實實在在的投融資主體，直接承擔者基礎設施建設的任務，既是投資者，又是經營者。但是，基礎設施建設項目的決策、融資、建設、經營和管理由政府的不同部門來完成，所以沒有形成真正意義上的風險與收益一體化的投融資主體。代表政府作為投融資主體的城投公司，實際上擔當了“出納”的角色，只負責籌集資金和支付資金，根本不能全方位的參加基礎設施的建設和管理。“管錢’’和“管事”相分離，形成機制上的相脫節，使得基礎設施建設責任難以真正落實。每年城投公司貸多少款，不是由城投公司承擔債務的能力來決定，而是由政府基礎建設資金的需求量和財政能力來決定的。城投公司的領導由政府部門官員兼任，政企不分，沒有按照現代企業制度的要求建立法人結構。城投公司的主要職責本來應該是投融資，但事實上是按照政府部門的意圖來展開工作，不是從盤活存量資產、資本運作來考慮融資，而是停留在單一的貸款上，背上了沉重的債務負擔，這樣很難滿足城市可持續發展的需要。同時，長期以來對城市建設的投融資領域，在理論上缺乏研究，在法律上仍是空白。特別是對投融資體制、對所有者、投資者、經營者的權利和義務，對資金來源、歸集、投入、使用、管理、收益、分配等問題沒有明確的法律規定，影響了社會力量和社會資金對城市基礎設施建設投資的積極性。

五、債務風險較大與運營方式守1日并存

當前，包頭市基礎設施建設融資渠道基本上均采用政府信用貸款，以財政作擔保，以城投公司為平臺，渠道非常單一。城投公司從成立至2009年底，已累計貸款97億元，還款壓力巨大。已形成的基礎設施資產中，很大比例是準公益性和公益性資產，變現可能性和流動性較小。目前，城投公司沒有建立還款約束機制及還款保障機制，沒有形成在一定財政資金補貼下自借、自用、自還的自我平衡體系，單純依靠財政撥款來償還貸款，財政壓力很大。①①城市基礎設施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年8月．第32-35頁．

第三章包頭市城市基礎設施投融資模式的選擇和對策建議 第一節國內外基礎設施投融資體制的借鑒

一、西方國家投融資體制

20世紀70年代以來，西方各國開始對基礎設施領域進行大刀闊斧的改革，采取了一系列新舉措。回顧國外的城市基礎設施投融資體制改革的歷程可以分為以下幾個階段：(一)國有化階段、在20世紀70年代之前，大多數國家都把城市基礎設施視為具有自然壟斷的社會福利性產品，都側重于對城市基礎設施實行國有化管理，因此，國有的公共企業在國民經濟中占有重要的地位。(二)私有化改革階段

20世紀70年代末80年代初，各國逐漸發現，政府投資建設并運營管理城市基礎設施存在許多問題，如投資浪費、效率低下、服務質量差等等。為了解決這些問題，許多國家開始籌劃在基礎領域進行改革，改革的一項重要措施就是在基礎設施、公共企業方面推行私有化，讓私人、私營機構和私人企業購買部分公營事業，或把原先政府管理的公營事業項目轉包給私人企業或公司。私有化改革最早是從英國開始的，1979年，撒切爾夫人上臺后，英國開始推行私有化政策。起初，只出售英國宇航公司、英國聯合港口公司等幾家少數公司的股票。1984年以后，私有化范圍進一步擴大，涉及的部門和行業越來越多，私有化收入急劇增加。90年代私有化擴大到郵政、鐵路、運輸等部門，同時，公共住房，甚至部分衛生、教育部門也開始了私有化的進程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時減少了支出，長期困擾英國政府的財政問題大大緩解，英國經濟從此開始走向復蘇和穩定發展的新時期。美國的私有化于1981年，當時提出拍賣聯邦政府的聯合鐵路貨物運輸公司，1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1988—1992年，出售聯邦資產及減少補助金額共計達24億美元。這樣不僅大大的減少了政府工作人員的數量及財政預算，而且每年可以增加50億美元的財政收入。法國政府也進行了達規模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關國有企業私有化的法規，按照法律規定，將65家企業和銀行以及一家電視臺私有化，總資產多達2750億法郎。，日本政府從20世紀80年代開始私有化改革。1985年政府國營的電信電話公社和專賣公社實現了私有化，1987年和1988年，國營鐵路、日本航空和沖繩電力等也完全實現了私有化。(三)市場化改革階段

城市基礎設施投融資市場化，概括的講就是要打破壟斷，引進競爭，通過培育市場經營主體，將原來依靠行政方式進行建設經營城市基礎設施項目，交由市場主體按照市場化的方式進行組織經營，引入競爭機制，加快政府職能轉變，實現經營主體多元化，最后達到減少財政負擔進行基礎設施建設的目的。這種以市場為基礎的改革開始于80年代中后期，很多政府開始向私有部門尋求新的資金支持。西方國家在城市基礎設施市場化改革的具體實踐中采取了一系列新的舉措，如合同出租、公私合作、用者付費等。美國城市基礎設施的投融資模式。∞美國的城市基礎設施建設以市場競爭為主，其基礎設施服務主要由民間提供。鐵路系統是19世紀民問資本利用歐洲資本市場建立起來的，其他能源、交通運輸、電信也都由民間投資經營，甚至許多‘學校、醫院也是私立或私人捐贈。唯一例外的公路全部由政府建設，因為免費公路只有投入沒有產出。

日本城市基礎設施的投融資模式。日本基礎設施建設中由許多實體參與，主要為中央政府、地政府、私營公司等。每個實體雖沒有法律上的明確劃分，但一般而言，中央政府負責核心的基本的建設項目，這些項目的覆蓋范圍要跨越地方，地方政府負責同居民日常生活直接有關的基建項目，而私營公司運作那些收①丁蕓．《我國城市基礎設施投融資體制改革研究》．中央財經大學學報，2004年，第8期：第25頁．31取使用費和能夠自給自足的基建項目。法國和德國城市基礎設施建設模式。法國和德國兩國，政府在城市基礎設施的投資中都起到了非常重要的作用。兩國的做法相同，把基礎設施分為兩類，一類是經營性的或社會效應非常大的項目，如城市道路、地鐵等，這類項目完全由政府財政預算投入，如果政府財政預算不能滿足需求，則政府向銀行貸款，但貸款數額必須控制在財政長期預算可償還的范圍內；另一類是經營性的或可收費的項目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業進入，鼓勵企業通過市場融資。此外，對于經營性的城市基礎設施項目，法、德兩國也廣泛采取銀行貸款、項目融資、BOT等國際通行方式籌集資金。西方國家的實踐表明，公共服務中引入競爭機制不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務市場化給了社會公眾自由選擇服務機構的權力，對公共機構形成一種外在的競爭壓力，這必然使公共機構竭力改善服務質量、提高效率。①

二、我國部分城市基礎設施投融資體制改革(一)北京基礎設施投融資體制改革

1996年以來，北京市城市基礎設施的投資建設和經營管理已逐步引人市場機制，使城市基礎設施建設從單一的政府投資行為轉向政府、企業(公司、集團)、外商共同投資建設與經營管理的新型投融資體制。其總體思路是城市基礎設施的建設與運營主要由企業運作，政府不再直接具體運作城市基礎設施項目，政府主要通過產業政策、城市發展規劃、法律法規等宏觀調控手段，從宏觀上引導、促進城市基礎設施的發展。其總體目標是投資主體多元化，融資方式多樣化。北京市經過幾年來的運作，取得了較大的成績，改變了原來單一的由財政撥款的落后局面，形成了多種融資方式并存的格局，主要有以下幾種融資方式：

1．中外合資、合作。1999年2月14日加拿大埃森一蘭萬靈公司出資巧億元人民幣參與北京地鐵五號線建設的協議在京簽字。采用商業投資，以中外合資的模式運作地鐵工程，這在北京還是第一次。更重要的是，北京地鐵五號線投資有限公司與蘭萬靈公司的合資，是中外雙方資金、人才、經營理念及管理模式在地鐵建設及經營管理上的一次創新，為北京城市軌道交通建設引人了全新的概①王秀云．《城市基礎設施投融資體制改革的國際經驗及對我國的啟示》．中國城市經濟《城市．金融》，第80頁．32念。引進外資，既在一定程度上解決了建設中的資金瓶頸問題，又能引進先進技術及現代化的設計經營理念，實現了國際接軌，可以說，這是城市軌道交通建設在投融資體制上的一次突破。今后，仍應本著平等互利的原則，加快海外投資者參與北京市城市基礎設施建設與經營的步伐。

2．對外借款。借用國際金融組織貸款、外國政府貸款等一直是北京市籌集城市基礎設施資金的重要渠道，如總投資9億元人民幣的高碑店污水處理廠二期項目，使用瑞典貸款1．84億元人民幣，對外借款今后也仍然是北京市城市基礎設施建設的重要資金來源渠道。

3．發行債券。通過證券市場發行債券是國際上通行的籌集城市基礎設施建設資金的一種有效方式。到目前為止，已經利用這種方式為北京市基礎設施項目籌集了一定數量的資金。

4．轉讓經營權。為了盤活現有資產，籌集城市基礎設施項目的建設資金，1998年4月8日國家發展計劃委員會批準了北京市將市公用局所屬自來水公司經營管理的第九水廠一期20年的經營權以玖億元人民幣價格轉讓給北京控股有限公司，轉讓所得用于自來水公司第九水廠三期的建設。這是北京第一次運用轉讓經營權方式利用外資。今后，在符合條件的項目上應更多地采用這種方式籌集城市基礎設施建設資金。此外北京市還對外商獨資、發行股票和BOT、ABS等項目融資方式進行了探索和嘗試，取得了一定的效果。①(二)上海市基礎設施投融資模式

上海市從1991年到2000年的10年間，城市建設累計投入超過3000億元，但市財力每年投資只有30億元，90年代前期建立的一大批國有投資公司在基礎設施的建設過程中發揮了巨大的作用。而上海市建設投資開發總公司在其中則最具代表性。上海市建設投資開發總公司成立于1992年，是上海市建設委員會設立的行業國有投資公司，其主要職能是受市政府委托，為上海城市基礎設施建設籌措、管理和使用好資金，并承擔償還資金的責任。1-上海城投的性質和定位

上海城投的性質是接受政府委托、承擔政府城市建設與管理任務的特殊國有企業。從其承擔部分政府投資功能以及上海城市建設任務的現狀來看，與其他國①黃抒雁．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》．首都經濟雜志，2001年，5月刊．33有企業相比，其特殊之處主要表現在以下幾個方面：①上海城投是上海市政府國有資產投資的全資公司，隸屬于國資委，其資本金來源于地方財政。以公司名義發行的建設債券及海外融資，是受政府委托或以財政為擔保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建資金的籌集、使用、管理、高度職能，并以企業形式，進行市場融資。所以上海城投是具有部門政府職能的特殊法人，不同于一般意義上的企業。②上海城投公司主要投資基礎設施領域。由于城市基礎設施項目大部分是公益性項目，具有較高的社會效益，直接經濟效益不明顯。而且，由于我國長期以來實行的是計劃經濟體制，到目前市政、公用事業價格還未調整到位，所獲項目收益尚達不到建設和運營成本，難以依靠項目自身的收益來償還債務。這些特殊性決定了城投公司一定階段中必須每年接受政府的財政投入，以實現財務平衡。由此，公司投資項目和額度控制絕大部分不是由公司本身意愿決定的，而是受政府委托，執行政府的城建投資計劃。上海城投的性質決定了其公司功能定位為：投資管理功能、資產運作功能、資金服務功能、直接融資功能和海外融資功能，其中投資管理功能和資產運作功能是核心的兩項功能。①投資管理功能。執行政府的建設計劃，根據項目性質確定合適的投資方式，并代表政府控股與管理城建國有資產，城投公司對下屬企業和所投資項目的管理以間接管理為主，主要是通過股權管理來實現，即通過制定各類規章、標準，加強對投資項目的管理，如強化財務監管；通過對董事和主要經營管理人員的任免、對企業發展方向及重大事項的決策權等方式，實現股權管理。這一功能成為總公司最重要的功能，并通過總公司管理層來實現。②資產運作功能。城投公司擁有的城建資產規模較大，且形態各異，資產經營方式很多，專業性較強。總公司通過專門部門進行操作，加強資產經營，籌措建設資金。使資產運作功能成為總公司的一項重要功能。③資金服務功能。城投公司通過統籌安排、調度和管理投資資金，對項目建設過程中用款總量和用款進度進行監督和控制，通過集團公司內部資金的結算，實現資金服務功能。④直接融資功能。即在國內證券市場上發行債券或資產掛牌上市。上海城投通過包裝上市、注資和發行建設債券等手段來實現直接融資功能。其中，建設債券是主要融資方式之一，是代表政府發行的政策性債券。而股票市場的融資，主要通過上海城投總公司控股的上市公司實現。目前，到國際資本市場籌措城市基礎設施建設資金在成為公司融資的一個新的重要渠道。2．上海城投的投資范圍

受政府職能部門管理權限的制約，目前上海城投公司的投資范圍只限于市建委系統內的市政、公用設施的建設與經營。由于上海城投是上海市政府所有的主要投資公司，其對基礎設施領域的投資正從系統內擴大到全市范圍。目前，除繼續加強建委系統內的市政、公用設施建設以處，城投公司還參與一些回報率較高的基礎設施的投資活動，如港口建設與經營，機場建設和經營，在城投公司參與建設的重大基礎設施項目的沿線附近，劃撥一部分土地，建立土地銀行機制，開展與基礎設施建設相關的土地儲備與開發等等，并也投資某些利潤較高且受政府控制的行業。目前，上海城投作為國有資產授權經營的國有資產投資公司，在體現政府和國有資本在城市基礎設施方面的投資建設功能，提供社會公共產品，同時滿足國有資產保值增值的愿望方面發揮了較好的作用。公司通過擴大投資范圍和投資領域，不斷開辟新的融資渠道，增加投資收益，逐步減少了財政建設資金的投入，使公司逐步走上自我平衡、資金良性循環的發展軌道。①(三)深圳基礎設施投融資改革

深圳是由邊垂打魚的小鎮發展起來的，在建市的初期，城市基礎設施幾乎為零。滄海桑田，經改革開放二十年，深圳城市面貌發生翻天覆地的變化。深圳市基礎設施改革的主要經驗是：開創了多渠道籌資搞建設的新體制，突破了單純依靠財政積累的傳統觀念。深圳的沙角B電廠就是我國第一個利用BOT模式吸引外資的典型例子，開創了BOX融資方式的先河，為政府更好地指導能源產業運用BOX模式提供了可借鑒的經驗。深圳也勇于創新，通過組建政府投資公司，大膽引入信貸資金。將基礎設施建設由政府財政撥款行為轉為企業的投資行為，先后開辟了“利用特區優惠政策、公共設施配套收費、土地拍賣和批租、基礎設施經營權轉讓、上市公司融資”等新的融資渠道，為城市二十年基礎設施建設提供充足的資金保證。如：深圳利用國家開發銀行融資200個億合作開發地鐵一期工程、地鐵二期工程、鹽壩高速公路(B，C段)、寶松快速干道、鹽田港三期等25個基礎設施建設項目。它不僅僅①王啟章．《大連市基礎設施項目投融資模式研究》：[碩士學位論文】．大連：大連理工大學，2008年5月．第38—39頁．

改變了單純依靠財政積累有多少錢辦多少事的傳統城市基礎設施投資方式，更重要的是帶來融資方式的根本轉變，使基礎設施投資由政府財政性資金單一投入轉變為財政資金、信貸資金、社會資金并重，為深圳完善城市基礎設施、實現城市的跨越式發展奠定了資金基礎。2．突破了土地資源無償使用的思維定勢。

深圳特區創辦以來，在土地管理上進行了長期的探索。早在1981年，廣東省五屆人大十三次會議就通過了《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，在特區的土地管理上主要實行“行政劃撥、分片開發、分散經營、征收使用費“的辦法，這雖比不收分毫就使用土地的辦法好許多，仍存在一些弊端。面對困難，深圳決定大膽改革。至1987年5月，市委討論通過了《深圳經濟特區土地管理改革方案》，方案明確了土地實行商品化經營，全面推行土地的有償使用，土地的一級市場由政府壟斷，政府可采用公開招標、拍賣、協議的方式將土地的使用權轉讓給使用者，準許土地的流通、轉讓、買賣和抵押。為此，深圳還劃出一塊地搞公開拍賣的試點，為全國實施土地改革方案積累經驗。同年9月，深圳分別以協標、招標的方式拍賣了---N土地，同年12月，由以公開拍賣的方式賣掉了第三副土地，至此，深圳的大膽嘗試揭開了我國土地有償使用的新一頁，土地作為資源在配置上實現市場化，作為資產，成為政府重要的財源，根本上實現了從土地資源到資金的轉化，為后來城市基礎設施投融資機制打開新局面。二十年來，深圳的地價達4300多億元，既從土地的有償使用中獲得了大量城市改造和建設資金，又通過土地的級差效應，使中心城區的布局得到合理調整。3．突破了基礎設施由政府投資公司投資的單一模式。探索了基礎設施投資的多元化路子。在深化城建投融資改革進程中，深圳始終把體制、機制創新放在重要位置，促成了財政撥款——城投資——組建項目公司——多元投資項目法人制，實行代建制等投資方式的轉變。對于有一定收費機制的項目，逐步探索對社會資金、國內外資金開放，在高速公路、供水、燃氣、污水處理等領域，通過轉讓、上市、合資、合作等形式，吸收國際資本、國內民營資本、社會資本。如：九十年代建成的梅觀高速公路是中外合資投資的，1995年完工的深圳機荷高速公路是國有投資的，最典型的是龍崗第二通道水官高速公路的開通，1997年，深圳華星機構作為民營投資企業，首次用民營資金以BO丁融資方式進入高速公路類別的重大項目基礎設施建設一水官高速公路，開創了民營資金投資城市基礎設施項目的先例。① ．

三、國外及我國部分城市基礎設施投融資體制改革的啟示和借鑒 從以上國外以及我國部分城市的投融資經驗可以看出，各國、各城市在不同時期的改革措施不同，做法不一樣，為包頭市城市基礎設施投融資體制改革提供了有益的借鑒。我們應該有針對的借鑒外國及我國其他城市的先進經驗為包頭市投融資體制改革服務。縱觀外國及我國其他城市的投融資體制的改革和實踐，為包頭市投融資體制改革帶來如下啟示：

(一)政府發揮積極的引導作用而非行政作用

從西方國家和我國其他城市的投融資模式可以看出，各國政府都很重視市場化融資在基礎設施建設中的作用，積極倡導民間資本進入基礎設施建設領域，并采取了多種吸引民間資本的政策和倡導新型的融資方式。而包頭市的基礎設施投融資改革，走“中國式”模式，改革總是由政府直接主導，主要圍繞政府內部，中央與地方之間，政府各部門之間進行的“體內循環’’式的改革，且每一次改革大多是通過政府直接下達指令的方式來推動。屬于行政主導型的融資體制。這種體制通常會導致行為效率低下。因此，應轉變政府職能，從主要靠行政手段轉到主要靠經濟手段、法律手段調節基礎設施項目的融資，從而引導各類投資主體的行為。(二)形成多元化的投資主體，在基礎設施建設中，政府不應該作為唯一投資主體，企業和個人才應該是最主要的投資主體，占社會投資的較大份額。政府應該制定各種措施鼓勵個人儲蓄、私有企業、外商等投資主體進入這一領域。本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險“的原則，支持、鼓勵和引導非政府部門、非國有機構、企業和社會資金(包括民間資金)參與城市基礎設施建設。

(三)開拓多元化的融資渠道

除傳統的貸款外，各國都大力開拓多元化的融資渠道，發行股票、發行外幣證券、運用BT、BOT等多種方式進行融資。?(四)以城投公司為平臺進行融資成立城投公司，以城投公司為投融資平臺，成為各地政府在財力不足的情況①龔鴻雁．《深圳城市基礎設施投融資制度的探尋》．深圳大學學報，2004年，第ll頁．37下解決城市基礎設施建設資金短缺的有效途徑。

第二節包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的構想

城市基礎設施投融資模式是一個國家、一個地區投融資體制的外在表現形式，由社會制度、經濟發展水平、投資管理體制等諸多因素所決定。由于城市基礎設施投融資模式的時空性特征，在不同的經濟發展階段，其模式是不同的。因此，包頭要建立新型的基礎設施投融資模式，就必須改革現行的投融資體制，建立適應包頭經濟發展要求的新的投融資體制，為新的基礎設施投融資模式的實行提供體制機制保障。

一、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的思路

(一)發揮政府在基礎設施建設中的主導作用，但需轉變政府職能基礎設施投融資改革與政府職能轉變密切相關。長期以來，政府一直在基礎設施項目中承擔著直接投資者、建設者和運營者等多重角色。“大政府”的管理模式導致基礎設施投融資市場主體缺位，資金效率低下，政府財政風險不斷積聚。基礎設施投融資改革要以政府職能的重新定位為前提，政府應在基礎設施領域發揮主導作用并不意味著政府要投資、建設、運營和管理“一肩挑’’，而是應當充分發揮政府在基礎設施建設中的引導、服務、管理、監督職能。具體來說： 1．引導’

政府要切實轉變行政思路，樹立“政府引導、社會參與、市場運作”的觀念，做好對社會資金進入基礎設施領域的引導工作。一方面，政府要負責基礎設施未來需求預測和總體布局規劃，制訂基礎設施建設的中長期計劃，通過向社會公布基礎設施發展計劃和政府的政策、重點戰略，為外資和民間資本投資提供導向，消除市場盲目性，提高基礎設施投資效率；另一方面，在民間投資基礎設施的信息不充分情況下，政府要改進投資方式，通過運用財政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段，提高政府投資效率，帶動民間投資基礎設施建設。2．服務

在基礎設施市場化融資過程中，政府要加快職能轉變，加強服務職能，為廣大投資者創造一個公平競爭的投資環境。政府要向社會提供廣泛的信息服務，通過增強政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息優勢。利用這種信息優勢，不僅可以改進政府的決策質量，而且可以向企業、其它機構和個人提供與基礎設施項目投資預期相關的信息，從而降低投資者投資的不確定性。3．管理

政府對基礎設施市場化融資的管理主要體現在運用經濟、法律和必要的行政手段對其進行宏觀調控，以彌補或糾正市場失效、調節資源配置。一是按照政府投資、投資管理和行業管理職能相分離的原則，對城市基礎設施相關政府機構和城投公司進行配套改革，真正做到政企分開，政府退位為基礎設施項目的監管人而不是主辦人；二是積極培育社會中介服務體系，發揮咨詢、設計、評估、擔保、審計等中介機構在投融資中的作用，盡快建立中介機構的信譽保險和監督體系，為基礎設施項目的市場化融資創造良好的外部條件。4．監督

國內外的實踐都表明，監管是基礎設施市場化融資改革成功的關鍵。政府應當加強對基礎設施融資過程和融資資金使用的監管，以保證投融資過程的透明公開，防止違規使用資金。一是建立公開透明的決策程序，公開決策結果并為利益相關者提供發表意見的機會；二是聯合司法、審計以及新聞媒體等社會監督機構，發揮其對基礎設施融資過程、融資資金的使用的監督作用。為了發揮政府職能，更好的為城市基礎設施建設服務，成立城投公司，專門為城市基礎設施投融資的運行機構，負責投融資活動。∞(二)完善法律法規，營造一個公平競爭的投資環境

市場經濟是法制經濟，基礎設施項目的市場化融資要以相關的法律法規作保障，實行規范有序的運作。這是因為：一方面在基礎設施項目的設計、籌資、建設、運營過程中，有關政府部門、企業和居民的責任、義務、權利要用法律的形式加以明確，以杜絕責權不清的現象；另一方面法律可以為合法的融資活動提供保護，對各種投機違法活動嚴加懲戒，營造一個公平競爭的投資環境。@改革開放20年來，我國在投融資方面頒布了多部法規，如《關于固定資產投資項目實行資本金制度》、《中華人民共和國招標投標法》、《證券法》等，為基礎設施項目的融資活動提供了一定的法律依據。但是由于基礎設施項目融資①孫榮慶．《城市環境投資癥結和改革對策》．中國投資，2008年，第一期：第98—103頁．@尹竹．《基礎設施產業的市場化改革》．經濟科學出版社，2004年．的復雜性和法律建設的落后，基礎設施項目市場化融資的法律環境還不完備，現行的有關法規對新型融資方式還有限制之處。因此，必須破除法律及政策障礙，才能實現基礎設施投融資對社會資金的全面開放，從而加快基礎設施項目的市場化融資改革。①

二、包頭市城市基礎設施投融資體制發展的模式選擇

城市基礎設施投融資沒有固定的模式，只有與本地情況的最相適應的模式。只有找到一種最適合自己發展的模式，才能加快本地區的城市基礎設施建設。為此，需要對未來一段時期內包頭市基礎設施的需求做一分類，依據國內外’基礎設施投融資已有經驗和包頭市的實際情況，歸納各類項目，尋求最適宜的投融資方式，實現包頭市基礎設施建設的超常規、跨越式發展。(一)項目分類

根據項目區分理論，對包頭市近些年的基礎設施建設項目進行分類，分出那些是經營性的項目，哪些是非經營性項目。(二)制定投資方式

根據對項目的分類，對不同的基礎設施項目區別對待，不同類型的項目選擇不同的投融資方式。’

如包頭正在建設的項目如，包頭市區道路建設項目，屬于非經營性的，不易產生收益，一般選擇政府直接投資，可以選擇項目代建方式。包頭城市生活垃圾建設項目工程，可以采用BOT等融資方式建設。‘包頭市可以通過上述方法，依照項目分類，借鑒國內外基礎設施投融資模式已有的經驗，結合包頭的實際情況，選擇以包頭市城投公司為平臺，做大做強包頭市城投公司這個投融資平臺，完善政府的項目代建制度，通過多種渠道進行融資。

三、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式實施的途徑(一)規范城市基礎設施投資行為

1．重視項目可行性研究①王灝，李開需，高朋．《我國城市軌道交通主要投融資模式及創新思路》．中國投資，2008年，第3期：第101—03頁．可行性研究廣泛應用于新建、擴建和技術改造項目，在對工程項目做出資決策之前，通過做好可行性研究，使投資決策工作建立在科學性和可行性的基礎

之上，從而達到工程項目在建設上可能，在技術上先進適宜可行，在商業上、經濟上合理有利才予以投資建設，從而實現項目投資決策科學化、民主化，減少和避免投資決策失誤，提高投資的經濟效益。2．理順城市基礎設施的價格體制①

基礎設施的使用和消費應該進行交換和補償，實行有償使用。在包頭，特別是對于經營性基礎設施，政府應該按照“誰受益、誰承擔”的原則進行收費，使建設和經營企業排除在政府補貼之外；對于準經營性基礎設施，政府應該在居民可以負擔的范圍內，采取論證、聽證等方式，加大宣傳和公開力度，適當提高其使用價格，既保持一定的福利性，又補償一部分成本，從而減少政府的財政補貼，使財政資金更多地投入到基礎設施建設中。3．加強基礎設施的質量管理

質量低下是包頭市現有基礎設施的突出問題之一。群眾對于城市基礎設施建設過程中出現的“拉鎖工程’’、“豆腐渣工程”等現象深惡痛決。造成了財政資金的浪費，因此，政府應該嚴把基礎設施質量關，引進先進的技術，提高基礎設施維修養護的水平，延長其使用壽命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分發揮城投公司職能作用 1．準確定位城投公司

從投資體制改革角度定位，城投公司具有政府出資人的身份，主要是從事增量投資的政府投資主體；從國有資產管理的角度定位，城投公司是國有資產經營的主體；從城市基礎設施建設的角度定位，城投公司是政府用增量投資發揮投資導向作用的主體。城市基礎設施的建設，本質是一項經營項目，市政府作為直接建設或直接控制的主體，是違反政府職能職責的。政府本質是為社會提供公共服務，不應該從事任何經營性項目，因此，只有充分發揮城投公司的作用，才可能從根本上解決城市基礎設施建設資金的難題。城市基礎設施的建設，買主是全市的居民，而全市的居民并不可能作為一個統一的整體來購買基礎設施，因此，由市政府作為城市居民的代表來行使購買者或業主的權利是必然的，也是可行的。市政府必然要對城市基礎設施發揮著巨大的影響，但這種影響不應該發展成傳統①-J．蕓．《城市基礎設施資金來源研究》． 中國人民大學出版社，2007年5月．第71頁．41計劃經濟時期完全由政府操辦整個城市基礎設施的局面，而應由城投公司來具體組織融資、實施建設和強化資產管理。@ ． 2．建立政企分開、產權明晰的企業法人治理結構

城投公司應采用“獨立自主、自負盈虧、自主經營、自我發展”的純企業動作模式。城投公司要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度要求建立法人治理結構。公司的管理層不應由政府官員兼任，城投公司應承擔城建投融資的主角，政府各職能部門要支持并服務于城投公司。政府對城投公司的扶持必須到位，而不是停留在表面上。政府要打破行業間的限制，實現城建資產最大范圍的優勢互補，改變目前包頭市城投公司僅僅充當政府職能部門的配角的現狀。

3．發揮城投公司的四大職能

城投公司的職能設置應包括四大部分，即城市基礎設施的投融資、項目儲備、項目建設管理和資本運營。首先，要發揮城投公司的投融資職能。城投公司可將政府授權的資產按經濟效益強弱劃分為純公益性產品、準公益性產品和非公益性產品。對純公益性產品，要以政府扶持為主，城投公司作為政策性業務進行管理；對準公益性產品，在政府適當扶持下，城投公司按市場化手段運作；對非公益性產品，則由城投公司完全按市場化手段進行運作。

其次，發揮城投公司的項目儲備職能。當前，包頭市的城建項目普遍前期準備不足，項目前期工作大部分分散在政府各個職能部門，市本級項目基本上集中在包頭市建委，旗、縣、區項目都由各自的建設局進行收集。項目前期缺少一個統一的經濟主體，將項目前期各項工作進行融合，一定程度上造成項目上馬準備不足。因此，應當由城投公司牽頭，各部門參與，站在城市發展規劃和政府財力允許的前提下，做好城建項目立項、項目建議書、項目可行性報告、項目設計、項目投資估算等工作，做到統籌規劃。再次，發揮城投公司的項目建設管理職能。從目前包頭市城建項目的投融資和建設管理現狀來看，城投公司只負責融資，具體建設和管理分散在政府各個職能部門和各旗縣區，一定程度上造成了建設管理混亂、責權不明晰、投資浪費等諸多問題。因此，必須改革當前的運作模式，使城投公司擔負起項目法人公司，①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第131—134頁．4．2做好工程項目的招投標、施工管理、工程預決算和后續管理等工作，嚴把項目質量關，盡可能地降低建設成本，增加回收收益。第四，發揮城投公司的資本運營職能。按照經營城市的思路，盤活城市存量資產，實現國有資產的保值增值，負責城市建設資金籌措、信貸、融通、投入和償還，用好管好資本金，為資本經營創造條件，實現城建資本或資金的集中營運和滾動發展。改變目前城投公司只負責項目建設前期融資貸款，而單靠財政還款的局面。

4．理順市政設施的管理關系．

城投公司是集城市基礎設施融資、建設和經營為一體的經濟實體，政府與公司之間是委托投資建設、代理經營的關系。城投公司是代行部分政府職能的企業法人，應當按照現代企業制度的要求對市政設施進行管理和運作。城投公司對所有存量和增量城市基礎設施資產應當具有法人財產權。一方面有助于城投公司利用這一巨額資產進行融資，加快城市建設步伐；另一方面也是明確和理順城投公司與現有的市政設施維護和管理單位之間關系的基礎。具體實施過程中，城投公司可以自營基礎設施資產，也可以通過租賃、承包方式轉讓基礎設施經營權，與現行的市政設施管理單位之間形成一種全資或控股關系，即城投公司是各經營管理單位的投資者，各經營管理單位要對投資者負責，保證資產的保值增值。

5．創造寬松的發展環境城市基礎設施建設投資巨大，且具有極強的公益性，在賦予城投公司獨立的投融資主體地位之后，市政府還應該在諸多方面給予必要的支持，如貼息貸款、擔保貸款、劃拔必要的土地、稅收優惠、財政貼息等。在具體運作中，政府一方面可以設立城市基礎設施建設基金，由市政府籌措，交由城投公司使用。在使用時，與城投公司簽訂資金使用合同，明確資金使用的責權利三者的關系。另一方面，鼓勵城市土地的集中成片開發。政府通過規劃調控、土地調控、政策調控、經營權調控等方式，為城投公司提供有力的支持。此外，允許城投公司在建設城市基礎設施的同時，進行相關的經營活動，對這部分的經營在稅收上給予必要的優惠。比如，對于城市道路建設項目，可以賦予城投公司對道路兩側土地的壟斷經營權，使之或者進行綜合開發，或者進行土地收益轉讓，來補償道路建設資金。(三)努力開創多元化主體投資格局 1．加大財政性資金投入

(1)改革收費體制，使城市基礎設施配套費成為城建資金的有益補充。目前，包頭市已通過市人大立法開征了市政公用設施配套費，該項費用成為城市基礎設施建設資金的重要來源。但也存在一些不容忽視的問題，如收費與設施配套不對稱；收費標準較為混亂；減免情況較為普遍；等等。因此，需要繼續對基礎設施類項目的政府收費體制加以改革，一是理順產品價格，使本應通過市場交換取得的成本費用補償資金合理地還原價格中去；二是通過稅收體制，增強財政對城市基礎設施建設的投入能力：三是清理不合理收費項目，只保留必要的非營利性和公益性設施建設配套費①。

(2)逐步提高財政預算資金用于城市基礎設施建設的比重，建立相對集中、穩步增長的財政投入制度。加大對公益性基礎設施的投入，重點投向城市道路、環境治理、防洪工程等方面的重大項目。采取貼息、補助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財政性資金，提高財政資金的使用效率。緊緊抓住國家擴大內需的政策機遇，積極爭取國家投資的傾斜支持，對涉及跨區域的項目如城市道路樞紐、城市燃氣轉換、城市防洪工程等要盡快列入國家規劃以獲得相應的資金扶持，對屬于國家鼓勵發展的項目如城市集中供熱、污水治理、垃圾發電等要努力爭取貸款貼息補助。∞

(3)利用好土地資源，使土地方面收入成為城市基礎設施投資的重要資金來源。@城市土地和城市存量資產是城市經營的重要內容，只有經營好城市土地和存量資產才能使整個城市納入投入產出的良性循環。一是充分利用好土地資源。近年來，包頭市大力推行土地收購儲備制度，對于提高土地收益、強化政府對土地供應的主導作用發揮了重要作用。但是，政府的收儲力度還不大，還沒有最大限度地獲得土地收益。因此，必須進一步強化政府掌控土地，采取市場化運作方式，加強對市場上土地供應量的控制，始終保持土地處于供不應求的狀態，充分利用市場機制配置土地資源，確保土地增值，使更多地資金用于城市基礎設施建設當中。二是要強化對土地的管理，節約用地、依法操作。對在規定時間未能按規劃使用的土地，政府要依法無償收回或征收土地閑置費。①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第68頁

@遲慶峰．《淄博市城市基礎設施投融資體制的構建》：[碩士學位論文]．青島：青島大學，2008 年．@丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第69頁．

2．加大社會資金參與的深度和廣度

事實上，在加大財政性資金投入基礎設施建設的同時，在經營性和準經營性基礎設施領域，實施投資主體多元化，增加社會資金參與基礎設施建設的深度和廣度更加重要。作為一個欠發達城市，包頭市要有效解決基礎設施資金短缺、投入不足問題，僅利用政府資金是遠遠不夠的，必須積極吸收民間資本，使民營資本盡快進入基礎設施建設的各個領域。

第二篇：城市基礎設施投融資分析

據統計，與近年來快速增長的民間投資相比，政府投資規模占全社會固定資產投資的比重逐漸減小。但是，政府投資對全社會投資，特別是民間投資的引導、帶動作用十分顯著。

為此，國家發展改革委、財政部在《關于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》（發改投資〔2012〕1580號）（下簡稱通知）指出，各地方、各部門在安排政府性資金時，要根據法律法規和有關政策規定，對符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對待，不得單獨對民間投資主體設置附加條件。鼓勵和引導民間資本參與公共服務、基礎設施和扶貧開發等領域的投資。

2012年6月，住房和城鄉建設部發布了《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》，強調“不對民間投資另設附加條件”“凡是實行優惠政策的投資領域，其優惠政策同樣適用于民間投資”“為民間資本創造良好的公平競爭環境”。

其中政府性資金包括財政預算內投資、專項建設資金、創業投資引導資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等。本期就市政公用事業領域利用政府性資金、資金管理，及項目投融資進行探討。※城市基礎設施民營投資現狀

改革開放以來，我國城市基礎設施建設雖取得了顯著的成就，但還存在嚴重阻礙城市基礎設施建設及城鎮化推進的諸多因素，其直接因素是投入資金缺口較大、投融資主體單一，而深層次的原因則是城市基礎設施投融資體制及其運行機制改革相對滯后，民間資本進入市政公用及其他行業仍遇到“玻璃門”、“彈簧門”。

隨著人口總量持續增長，工業化、城鎮化快速推進，積極穩妥地推進城鎮化，是“十二五”期間發展的一條主線，我國的城市化經歷了改革開放30

多年的發展，已經進入持續快速發展的階段。2010年3月聯合國有關部門發布《世界城市化展望》，報告指出，中國的城市化水平從1980年的19%躍增至2010年47%，預計2025年將達59%。目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國，這預示著未來20年我國的城市化水平每年將提高約1個百分點，每年將新增1300多萬城市人口。社科院2012年8月14日發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告NO.5》稱，2011年，我國城鎮人口達到6.91億，城鎮化率達到51.27%。2010年發布的《中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮化率將達到65%左右，這意味著有3億農村人口進入城鎮工作生活，而一個農民轉入城鎮的投資成本是7萬元。可以預見，城鎮化將使城市基礎設施建設產生巨大的資金需求，社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元。

然而，投資需求雖然巨大，但由于土地收入難等因素導致了地方政府財政收入的大幅減少，而地方政府債務又很重，所以僅以地方政府財政投資將難以完成城鎮化這個巨大任務。同時，我國很多地方政府并沒有建立適應城鎮化資金需求的多元化投融資機制，城市建設資金仍然以政府投入為主，其他形式的投入為輔，融資方式仍以銀行貸款為主，難以滿足巨大的資金需求。《國民經濟和社會發展第十二個五年(2011—2015年)規劃綱要》規定，深化城市建設投融資體制改革，發行市政項目建設債券。為此，進行投融資體制改革，讓更多民資和外資進入，形成多元投資主體，這樣才能從根本上解決城鎮化建設過程中存在的資金不足問題。目前，城市市政公用設施建設投資已由1978年前單一的政府財政投入逐步向城鎮維護建設稅、公共事業附加、中央財政撥款、地方財政撥款、國內貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費等多種渠道拓展。其中，預算內資金占城建資金的比重較大。

然，民營資本進入城市基礎建設困難重重，以前改革的很大障礙是國有企業不愿意改革，而現在是市政公用行業被看作是有穩定現金回報的資產，地方政府希望控制市政公用行業為其融資服務，這成為民營資本難以進入的障礙之一。尤其2009金融危機后，基礎設施領域正彌漫著一股“國進民退”的潮流，由于經濟刺激計劃投資的著力點在于包括市政公用設施在內的基礎設施建設,而參與基礎設施建設的大部分企業又是國有企業,客觀上造成財政供給和信貸資金供給同時傾斜于國有企業。民營企業雖然也分得了一杯羹,但相較于國有企業來說,其受惠程度明顯較低,民營企業貸款難、融資難的問題并沒有從根本上得到解決。同時,政府部門從主觀上抱有打造具有國際競爭力的大企業的迫切愿望,對國有企業的行政扶持力度明顯強化,一定程度上加速了國進民退現象,從而，國有企業憑借其強大的政治優勢和資源優勢，擠占了民營企業的發展空間。

《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）“新36條”規定，政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入，及鼓勵民間資本參與市政公用事業建設等。“新36條”傳達的信息就是，要進一步鼓勵和支持非公經濟的發展，這次的重點就是市場準入，就是要平等對待、一視同仁。然民間資本進入城市基礎設施建設領域仍遇到“玻璃門”，和國有資本競爭處于不對稱地位，在戰略性的新興產業，比如風能、太陽能發電等原先由民間投資占主導的競爭性領域，也出現了國資快速進入，進而擠出民間投資的情況。在市政基礎設施領域，具有國資背景企業同樣如此，比如四川省2011年7月成立公司制產業投資基金：四川產業振興發展投資基金，以龐大的募集資

金規模300億元投資基礎設施領域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域簽約。北控水務集團等企業依托國資優勢在全國范圍內攻城掠地。

為此，壟斷國有資本擴張對于民營企業的擠壓，融資渠道的短缺等壓在民營企業身上，天然利益聯盟難以割斷，地方政府與國有資本的觥籌交錯，“新36條”難以落實。

今年各部委落實“新36條”的細則相繼出臺，重點解決的就是民間投資如何得到公平準入的問題，如何讓民間投資在各個領域的準入環節能夠得到公平待遇。然而，出臺的配套細則多數條款無實質性內容，多是以往政策的匯編，原則性仍然大于操作性。為此，要真正落實“新36條”和實現各部委實施意見的政策目標，需要為民企和民間資本提供導向性政策優惠，比如有更加優惠的貸款條件、補貼資助和更加便捷的審批程序，形成民企和民間資本的實質“利好”條件。更為關鍵的是，監管層和有關部門要不折不扣地落實好這些政策和措施，避免出現利好政策的打折；與此同時，決策層還需從頂層設計的高度發力，根除壟斷的根源，營造更加公平的市場競爭環境。

為引進民間投資，除消除“玻璃門”，不折不扣地落實“新36條”及細則，平等對待民間資本和國家資本，還需要發揮政府投資對民間資本的帶動作用，通過財政投資調動社會投資，促進城市基礎設施建設的發展。※城市基礎建設資金來源及相關政策 一．政府性資金 1）財政預算內資金

財政預算內支出項目之一為：經濟建設支出。政府預算內支出包括：中央財政專項撥款、“兩項資金”和地方財政撥款三個部分。

“兩項資金”是指環境保護專項資金和污染防治資金。環境保護專項資

金由企業上繳排污費的80%組成，污染防治資金主要由政府財政撥款組成。環境保護專項資金的相關規定有：《排污費征收使用管理條例》、《排污費資金收繳使用管理辦法》、《四川省省級環境保護專項資金管理暫行辦法》等，主要用于：污染防治項目和污染防治新技術、新工藝的推研發廣應用項目。

預算內資金含國債專項資金，由財政部根據國家投資計劃和基本建設支出預算撥付到項目建設單位，其中國債專項資金實行與地方配套資金、銀行貸款和其它資金同比例撥付的原則。使用國債專項資金的建設項目必須開設“國債專項資金專戶”，實行單獨建賬、單獨核算。省級財政部門應指定一家國有商業銀行作為本地區建設項目“國債專項資金專戶”的開戶銀行。國債專項資金的相關規定有：《財政部關于加強國債專項資金撥款管理的通知》《關于加強國債專項資金財政財務管理與監督的通知》《關于印發〈國債轉貸地方政府管理辦法〉的通知》《關于加強管理基礎設施建設資金管理與監督的通知》等。

國債資金應當用于的建設項目：

（一）農林水利投資；

（二）交通建設投資；

（三）城市基礎設施和環境保護建設投資；

（四）城鄉電網建設與改造；

（五）其他國家明確的建設項目。使用國債資金項目必須依法進行招標，未按規定程序進行招投標的項目，財政部門有權緩撥或停撥資金。國債資金期限一般為15年，并按規定及時還款。2）專項建設資金（政府性基金、土地出讓金）

城市自籌資金包括土地出讓金、城市建設維護費、市政公用設施配套費、出租車牌照有償使用費、排水設施有償使用費、公用事業附加費等。

土地出讓金的適用范圍：城市建設支出，即完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出等，相關規定有《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）《國有土地使 用權出讓收支管理辦法》《四川省人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等，根據《四川省人民政府關于加快市政公用行業改革和發展的意見》（府發[2003]18號）《川省人民政府關于加強全省城鎮污水處理 廠建設和管理的通知》（發［2007］53號），城市土地出讓金應主要用于市政公用等城市基礎設施建設，要把污水處理設施作為重點工程，國有土地使用權出讓收入用于城市建設支出的資金，要安排部分用于城鎮污水處理設施建設。

城市建設維護費的資金來源于城市維護建設稅，其征收依據為《城市維護建設稅暫行條例》。

城市基礎設施配套費是指按城市總體規劃要求，為籌集城市市政公用基礎設施建設資金，由市政府有關部門強制征收的政府性基金（見財綜函[2002]3號，不同于發改辦價格［ 2009 〕 1243 號定性的行政事業型收費）。

3）國際金融組織貸款和外國政府貸款

國際金融組織和外國政府貸款（以下簡稱國外貸款）即借用世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金會等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈款、聯合融資等。

國外貸款屬于國家主權外債，按照政府投資資金進行管理。國外貸款主要用于公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區經濟和社會發展。境內企業、機構、團體均可申請借用國外貸款。

國外貸款主要規定有《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》《國際金融組織貸款贈款項目財務管理暫行辦法》《國家發展改革委關于進一步加強國際金融組織 貸款項目管理的通知》等。4）創業投資引導資金

創業引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。引導基金的資金來源：支持創業投資企業發展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益等。

引導基金主要通過參股、融資擔保、跟進投資等方式實現財政資金的杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。二．社會融資 1）民間投資

在市政基礎建設領域，自《國家計委、建設部、國家環保總局關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》（計投資[2002]159

1號）作為第一個系統提出市政基礎設施市場化、產業化發展以來，民間投資在基礎設施投資比例逐漸增大；民間投資在石油和天然氣開采、公共設施、教育、衛生等壟斷行業和公共事業領域投資中的比重一直較低,但隨著民間投資‘新36條’和相關實施細則出臺實施,近期這些行業的民間投資增速明顯高於同期行業均值。

地方政府主要通過招標、拍賣、政府采購等途徑引入民間資本，投資方

式以BOT、TOT居多。交易標的一般為特許經營權、股權、資產。2）銀行貸款

國內貸款占1999年我國市政公用基礎設施投資總額的24%，成為市政公用基礎設施建設資金的第二大來源。

在市政基礎領域，以特許經營權進行質押為貸款的主要方式。國務院西部開發辦《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》（國辦發（2001）73號）中規定，擴大以基礎設施項目收益權或收費權為質押發放貸款的范圍。創造條件逐步將收費權質押貸款范圍擴大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎設施項目。對具有一定還貸能力的水利開發項目和城市環保項目(如城市污水處理和垃圾處理等)，探索逐步開辦以項目收益權或收費權為質押發放貸款的業務。國務院關于印發《“十二五”節能環保產業發展規劃》（國發〔2012〕19號）中國人民銀行、國家發展和改革委員會、財政部等在《關于進一步做好水利改革發展金融服務的意見 》（銀發〔2012〕51號）等文件中亦規定，按照政策規定，探索將特許經營權、收費權等納入貸款抵押擔保物范圍。

基礎設施貸款期限一般在15年左右，根據《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》，對投資大、建設期長的基礎設施項目，根據項目建設周期和還貸能力，適當延長貸款期限。對城市基礎設施項目，貸款期限可放寬至10年；對其他基礎設施項目，貸款期限最長可放寬至15年。

銀行貸款除上述收費權質押外，還可以項目公司股權、固定資產進行擔保貸款。除了爭取商業銀行貸款，國家還有政策性銀行貸款。

國家政策性銀行由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟

管理工具的金融機構。目前，具有政策性的銀行是中國進出口銀行、中國農業發展銀行，國家開發銀行2008年改制為國家開發銀行股份有限公司，成為一家商業銀行。國開行的戰略重點為支持基礎設施，促進城市發展。3）社會融資

所謂市政債券是指地方政府及其代理機構或授權機構發行的一種債券。1994年,我國推行財政體制改革,中央與地方政府實行“分稅制”,自此地方政府成為一個相對獨立的利益主體。但是,從我國財政運行的現實矛盾來看,地方政府缺乏籌集資金的權利,卻面臨艱巨的基礎設施建設任務,事權和財權不匹配,因此,當地方政府以常規的方式難以解決自身的財力不足的問題時,借鑒世界上許多國家經驗,就應當通過適度舉債方式籌集必要資金,市政債券應運而生。市政債券在發達國家已有100（***）多年的歷史,其中以美國、日本、德國為主要代表,目前,我國也具有一定市政債券性質的券種,較典型的有上海浦東發展建設債券、重慶城建重點債券和1997廣州地鐵建設債券。

地方政府進行融資主要通過城投債的方式，按照《證券法》、《企業債券管理條例》的規定發行企業債券。4）外資投資

外商投資包括外商直接投資（含中外合資、中外合作、外商獨資股份制企業及合作開發）和外商其他投資（含外商購買中方的股票及其他）。城市市政公用事業利用外資必須符合國家產業政策和建設事業中長期規劃。吸收外商投資應遵循《指導外商投資方向規定》和《外商投資產業指導目錄》。

我國市政公用事業領域對外開放要早于對民間資本的開放，上世紀90年代中期外資即通過BOT方式進入我國市政公用事業領域。如成都第六水

廠擴建工程項目即為國內市政公用事業領域首例BOT試點的外商投資項目。2000年5月，原建設部還專門制定了旨在擴大利用外資規模和提高利用外資水平的《城市市政公用事業利用外資暫行規定》。總體而言，目前外資企業進入我國市政公用事業的廣度和深度要超過民間資本。按照有關部門最新發布的《外商投資產業指導目錄（2011年修訂）》，幾乎所有的市政公用事業領域都屬于鼓勵或允許外商投資的范疇。顯然民間資本要面對外資尤其是跨國公司的激烈競爭。

（待續）

第三篇：關于我市城市基礎設施建設投融資情況的匯報

濟源市住房和城鄉建設局

關于城市基礎設施建設投融資情況的匯報

近年來，我市緊緊圍繞省住建廳關于創新投融資體制的有關指示精神，積極探索城市基礎設施建設投融資模式，形成了以市財政直接投入為主，公用事業改革和BT模式融資為輔的融資體系，城市基礎設施不斷完善，城市服務功能更加健全。現將我市城市基礎設施建設投融資情況匯報如下：

一、我市城市基礎設施建設投融資現狀

（一）投資結構。2010年，我市城市基礎設施建設共完成投資 24435萬元，其中財政撥款15491萬元，爭取上級資金2834萬元，BT模式融資357萬元，企業自籌資金5753萬元。

（二）融資主要渠道。除財政投入外，我市城市基礎設施建設資金主要以政府獎補帶動、公用事業改革、BT模式融資為主要渠道。在“兩氣一水”工程建設中，市政府從2005年起每年拿出1000萬元作為獎補資金，加快管網建設，2010年“兩氣一水”工程共完成投資1.1億元，政府獎補資金1000萬元，企業自籌6110萬元。在城市集中供氣方面，2003年，我市通過市場化運作，積極吸引外資，與中國城市燃氣發展有限公司合作，成功完成企業改制工作。采取BT模式引進山東星通電訊科技有限公司在我市投資建設共用地下弱電管網，并于2003年由山東星通在我市成立了全資子公司—濟源市星通城網共用管道有限公司，加快城市地下弱電管網建設，2010年共投資弱電管網建設357萬元。

（三）組建投融資公司。為進一步拓展城市基礎設施融資渠道，2011年3月份，我市成立了城市建設投資發展公司，隸屬市住房和城鄉建設管理局管理，主要負責城市基礎設施建設的資金融集、項目開發、建設經營和市政府確定的基礎設施項目融資工作。通過優化資本結構，壯大資本實力，增強融資能力，建設“借、用、管、還”的一體化投融資公司。

二、城市基礎設施建設投融資工作思路

（一）充分利用融資平臺，拓展項目融資渠道。一是壯大融資公司實力，我市計劃對住建局下屬部分單位進行國有資產整合，整合后的凈資產納入城市建設投資發展公司，目前已確定整合工作方案，整合后進行企業注冊，實行企業化運作；二是開發融資項目，我市計劃對城市生活垃圾焚燒發電項目，城市污泥處置建設項目，虎嶺產業集聚區污水處理廠建設項目，采取BOT模式進行招商引資；三是申請銀行貸款，計劃利用市政道路、橋梁項目和廉租住房項目申請農發行貸款。

（二）實施公用事業改革，推動公用事業民營化。從盤活國有資產存量出發，總結我市中裕燃氣公司改制的成功經驗，繼續改革供水、污水處理、垃圾處理等行業，采取TOT模式將其存量設施或新建設施和經營權進行限期轉讓，由政府授權特許經營。采取公開向社會招標形式選擇經營單位，獲取的資金重新用于城市基礎設施建設，形成“轉讓—收益—投入”的良性循環。

（三）整合供熱資源，規范城市供熱管理。針對我市現有兩家供熱企業同時供熱，管理困難的現狀，政府計劃對兩家供熱企業進行合并，采取政府收購經營或出售給一家經營的方式，規范城市供熱管理。

雖然我市在城市基礎設施投融資方面取得了一定成績，但仍存在一些問題，一是融資公司注冊資本主要為土地、房產，現金注冊比例較低，加上主要承擔公益性項目，沒有經營收入，償債能力差；二是受央行存款準備金率的頻繁上調，商業銀行貸款利率較高，銀行貸款難度較大；三是在融資平臺的經營管理上，缺乏良好的運作機制，投融資專業性人才欠缺，項目的洽談、實務操作能力較差。

三、城市基礎設施建設投融資的建議

（一）完善融資公司經營管理機制。政府部門要牽頭出臺投融資公司監督管理辦法，明確投融資公司在籌建設立、經營決策、業務運作、內部控制、債務管理、外部監督等環節的要求、職責和責任主體，指導融資公司建立起“自我管理、自我經營、自我約束、自我發展” 運轉機制，促進融資公司的高效規范運行和可持續發展。

（二）增加財政資金投入。一是財政部門應增加現金量補充融資公司本金，推動公司構建多元化的融資格局；二是改變投入方式，擴大投資規模。對于能帶動社會投資的項目，可采取財政貼息、投入資本金等形式，以較少的公共財政支出獲取較大的社會效益；三是建立債務償還保障機制。政府應撥款設立長期穩定的償債基金，或將每年超預算收入作為償債基金，以解決公益性項目的償債問題。

（三）融資規模應結合城市發展規劃。政府要依據經濟發展實力和可支配財力，考慮本地的中長期發展規劃，投資規模要與地方財力

相適應，投資規模要控制在政府財力能夠承受的范圍內，在特殊情況下，負債建設雖有必要，但也要考慮今后的還款能力。

（四）建設投融資專業隊伍。應加強學習外地市先進投融資經驗，大力引進投融資專業人才，加大投融資理論及實踐培訓力度，組建專業投融資隊伍。

二〇一一年六月二十二日

第四篇：較好小城鎮基礎設施投融資探討

英才高職論壇 2006年第 2期(總第 3期)The Foru m ofY i ngcaiH i gh er Vocat i onal Educat i on 2006N o.2(SerialNo.3)我國小城鎮基礎設施投融資探討* 費振國

(山東英才職業技術學院 評估辦公室, 山東 濟南 250104)摘要: 資金對于小城鎮基礎設施的建設和發展來說是必備的或是不可缺少的, 但傳統的投資體制和有限的融資渠道卻造

成了小城鎮基礎設施建設資金短缺,導致我國小城鎮基礎設施的普遍滯后。根據小城鎮基礎設施投融資的特點,提出鄉鎮政

府、企業、個人共同充當投資主體和多渠道籌集資金的對策。關鍵詞: 小城鎮基礎設施;投資體制;融資渠道

隨著我國城市化水平不斷提高和農村經濟的不斷發展,小城鎮進入了快速發展時期,而作為小城鎮存在和發展基礎的基礎設施目前整體水平普遍不高, 欠賬 嚴重,嚴重制約了小城鎮調節經濟結構、擴大內需等功能的發揮,成為小城鎮經濟發展中的突出問題。而建設資金的缺乏是造成小城鎮基礎設施落后的主要原因。因此, 小城鎮基礎設施投融資體制的進一步完善和發展, 是小城鎮健康發展的基礎和保證。

一、資金短缺已成為制約

我國小城鎮基礎設施的瓶頸 因素

英國經濟學家 P!羅森斯坦!羅丹提出的優先發展基礎設施理論認為, 在消費品工業建立之前,必須大規模地籌集不可分割的社會分攤資本, 建立起基礎設施部門。也就是說基礎設施部門應優先于直接生產部門, 超前發展, 只有這樣, 基礎設施才能為直接生產部門提供外部經濟效果, 從而達到收益遞增的目的。但目前我國小城鎮基礎設施卻由于長期的資金短缺造成的整體滯后嚴重影響了它的健康發展。我國小城鎮基礎設施建設的資金缺口十分巨大, 九五

時期, 我國小城鎮基礎設施建設所需資金為 4064億元, 而小城鎮自身財力所能提供的資金僅為 2339億元, 資金短缺達1625億元, 大大阻礙了小城鎮基礎設施的建設。在未來一段時期內, 基礎設施建設資金短缺狀況仍然十分嚴重。我們通過灰色預測的方法,可以預測未來幾年我國小城鎮基礎設施投資需求, 再根據相應各年份小城鎮自身經濟實力所提供的資金供給, 就可以計算出各年份小城鎮基礎設施建設的資金短缺額和資金短缺率。經過計算可知,未來幾年我國小城鎮基礎設施的資金短缺率是很高的,平均達 42.2%。資金短缺額也是十分巨大的,如到 2005年, 我國小城鎮基礎設施所需資金達 2894億元,而小城鎮自身的經濟實力所能提供的資金僅為 1676億元,資金短缺額達 1218億元。可見, 資金短缺成為制約小城鎮基礎設施建設的 瓶頸 因素。因此, 在未來的一段時期內, 單純依靠小城鎮自身的積累,已遠遠不能滿足基礎設施的資金需求,還必須有相當數量的其他的資金來源。這就需要對我國小城鎮基礎設施投融資體制進行改革,以保證小城鎮有足夠的資金進行基礎設施建設。

二、我國小城鎮基礎設施投融資中存在的主要問題(一)傳統的投資體制制約

由于基礎設施自然壟斷性、公共物品屬性、投資的資金集合性的特點,決定了基礎設施建設需由國家來承擔, 因此,在傳統的投資體制中,鄉鎮政府成為小城鎮基礎設施的單一的投資主體。政府包攬了小城鎮基礎設施建設的全部,從街面道路、地下排水管、垃圾處理、供水供電到學校、醫院,統統由政府來承擔,而企業、個人對小城鎮基礎設施建設的投資卻很少。應該講,這在鄉鎮企業快速發展時期還是可行的。因為在那時, 鄉鎮企業是鄉鎮政府的附屬物, 鄉鎮政府所需的基礎設施建設資金大部分由鄉鎮企業來提供,尤其是對一些鄉鎮企業比較發達的地區, 基本上能滿足基礎設施建設的需要。但自從 20世紀 90年代中期以來,國家對鄉鎮企業的優惠政策開始取消,鄉鎮企業的發展速度明顯放緩,在個別地方甚至出現倒退,并且隨著鄉鎮企業產權制度改革, 鄉鎮政府已不能隨意從鄉鎮企業抽取基礎設施建設資金,因此單純依靠小城鎮自身財力已遠遠不能滿足小城鎮基礎設施的建設需要。同時, 有些鄉鎮政府認為基礎設施作為非物質生產部門不但不能創造價值, 反而會消費價值,將本就有限的基礎設施建設資金挪作它用。(二)有限的融資渠道

鄉鎮政府作為小城鎮基礎設施的投資主體,其資金來源渠道包括預算內資金和預算外資金兩部分,由于預算內財政收入十分有限, 大部分鄉鎮是 吃飯 財政,預算內資金對基礎設施的投資除了城鎮基礎設施維護費外,幾乎沒有其它可用于建設的資金。因此, 用于小城鎮基礎設施建設的資金主要是城鎮基礎設施維護費和預算外資金,具體包括: 1.城鎮基礎設施維護稅。按現行標準規定, 縣城和建制鎮按 5%征收城鎮建設維護稅, 由于城鎮建設維護稅屬于預算內收入, 常常被挪作它用。因此, 大部分小城鎮很少能真正利用此項資金進行基礎設施建設。.出租、出讓土地使用權收入。通過出租、出讓土地使用權按一定留成比例進行基礎設施建設,這對于土地相對充裕的小城鎮無疑是一項重要的資金來源。.收取基礎設施配套費。鄉鎮政府對在轄區建廠建房的單位和個人征收公共設施費,但由于目前鄉鎮企業普遍不景氣, 征收存在很大的難度。同時, 有些小城鎮為了吸引外資, 對外資基礎設施配套費實行減免,因此,鄉鎮政府征收的基礎設施配套費也十分有限。4.社會集資。在小城鎮建設初期, 有些鄉鎮直接或以單位擔保向社會集資進行基礎設施建設,對小城鎮基礎設施建設起到一定推動作用。但由于基礎設施投資回收期長,投資回報率低, 屬微利或無利項目, 因此在資金償還上存在很大困難, 同時,參與社會集資的個人財力十分有限,集資款要用于子女上學、婚嫁以及養老、醫療等開支。由于集資款不能按時償還, 在一些地方引發了社會問題,不利于小城鎮健康發展。

三、解決我國小城鎮基礎設施投融資問題的對策

我國小城鎮基礎設施傳統的投融資體制,已嚴重制約了小城鎮基礎設施建設,必須加以改革, 需要我們積極探索新型的適合小城鎮基礎設施的投融資體制。其改革方向是:建立政企分開、權責明確、主體多元、間接調控為特征的投融資制度, 包括自主決策、行為規范、責權利相統一的多元投資主體體系;直接融資和間接融資相結合, 市場有效約束的融資體系。通過建立這種新型的小城鎮基礎設施投融資體制,加快我國小城鎮基礎設施的建設,促進小城鎮的健康發展。

(一)多元化投資主體體制的建立

在傳統的投資體制中,鄉鎮政府是小城鎮基礎設施建設的單一的投資主體, 由于鄉鎮政府本身財力有限,單純依靠鄉鎮政府進行基礎設施的建設是行不通的。這就需要建立新的投資體制, 即建立鄉鎮政府、企業、個人共同充當投資主體的小城鎮基礎設施投資體制。小城鎮基礎設施按其是否具有盈利能力分為經營性基礎設施項目和非經營性基礎設施項目,作為鄉鎮政府應將其資金主要投向非經營性基礎設施項目如城區道路、橋梁、公共場所照明等, 因為這些領域很難吸引企業和個人進行投資。對于經營性基礎設施項目,可以在政府宏觀調控下, 按照 誰投資、誰開發、誰所有、誰受益的原則吸引集體、企業、個人進行投資,以集體和個人作為投資主體。同時,鄉鎮政府對經營性基礎設施服務收費也要進行合理的指導,使其高到能提供足夠的現金流量以彌補運營和維護成本,為資本投資提供足夠的折舊費并帶來收益作為投資資本的回報, 只有這樣才能廣泛吸引企業和個人投資小城鎮基礎設施建設。

(二)多渠道籌集資金

小城鎮基礎設施建設需要大量的資金,但目前我國小城鎮基礎設施建設融資渠道卻十分有限。因此,必須用市場經濟的方法多渠道籌集小城鎮基礎設施建設資金,只有這樣才能解決資金缺乏對基礎設施的 瓶頸 制約, 加快小城鎮基礎設施的發展,帶動我國農村經濟和社會的發展。小城鎮基礎設施融資途徑主要有: 1.建立小城鎮基礎設施發展基金。我國社會上現有大量的閑置資金,但缺乏機構投資者的中介作用, 造成了資源的閑置。而小城鎮基礎設施建設發展基金可以代理中小投資者進行理財,投資收益歸投資者所有, 使中小投資者具有較高的抗風險性和較高的收益,可以在較短的時間內籌集到大量的建設資金。因此通過建立小城鎮基礎設施發展基金,將市場經濟金融機制引入小城鎮基礎設施建設資金管理的范疇, 通過有效的經營,實現資金的開發、融通、增值,可以不斷地增加小城鎮基礎設施建設資金,促進基礎設施的建設。2.公私合營。鄉鎮政府可以通過與私人資本組成新的公司, 由他們進行經營性基礎設施項目的建設。鄉鎮政府以土地、現有基礎設施或現金形式合伙, 私營合伙人將為新公司帶來專門知識和資金。當合作雙方參與某個項目時,政府并不把項目的責任全部轉移給私人企業,而是參與使用的各方共同承擔責任和融資風險。由于有鄉鎮政府的參與和風險分擔, 增強了私營資本合作的信心, 從而可以吸引更多的資金投入小城鎮基礎設施的建設和維護。同時通過引入私人企業, 將市場經濟的競爭機制引入小城鎮基礎設施建設中, 能更有效地提供服務和維護。.債券融資。應根據基礎設施建設周期較長和投資數額較大的特點發行較長期限債券,以小城鎮基礎設施運營所產生的現金流量向持券人支付利息和償還預付資本。當然目前對大多數小城鎮來講,由于自身規模和財力有限不可能直接發行地方債券,但可以走聯合開發的路子, 以縣城鎮為主導聯合發行債券,進行小城鎮基礎設施建設。基礎設施雖然具有回報期長的不利因素,但投資收益率卻相對穩定, 完全可以吸納保險公司和養老基金這樣的機構投資者為基礎設施項目融資。通過發行這種地方債券可以在資本市場上大量籌集資金,加快小城鎮基礎設施建設。(下轉 55頁)49果開始階段項目進度被低估,開發階段就可能要采用壓縮項目時間的方法。但是進度壓縮有其極限。通常進度估計錯誤對項目的影響, 會在項目后期慢慢顯現出來。因此在項目開始前將一些延誤項目的因素消除,進行詳細地系統分析和需求分析, 控制需求變更,做好風險管理,并獲得高層管理者的支持, 增加項目組成員對任務目標的認同感, 可以減少因項目延期而進行的進度壓縮。如果項目開始執行時, 或是項目開發途中, 因為要縮短項目開發時間而進行進度壓縮,在安排進度表的時候要讓項目組成員知道壓縮的目標, 提高內部的凝聚力。在系統的開發上可以采用提高系統的模塊化程度, 使用并行開發過程,提升軟件復用的程度。系統中的部分非核心的組件并不需要全部自行開發, 可以從外部獲得,例如使用開放源代碼產品或者商業組件, 或者采用合理的軟件外包以爭取時間。不同的項目可以根據各自的特點選擇適合自己的進度壓縮方法。參考文獻: [ 1] Frederi ck P.B rook s.人月神話 [ M ].北京: 清華大學出版社,2002.55-59.[ 2] To m DeMarco , T i mothy L ister.與熊共舞: 軟件項目風險管理[M ].北京: 清華大學出版社 , 2004.136-139.[ 3]Wa l ker Royce.Softw are Proj ectM anage m en t [M ].北京: 高等教育出版社, 2002.69363.[ 5]盧琳生.軟件開發項目進度控制淺談 [ EB /OL ].希賽軟件工程網(網址: www.tmdps.cnpress ion in Sof t wareD evelopm ent Chen Hu i(Schoo l o f E lectronics and Inf o r m ati on Eng ineer i ng Compu ter Sc i ences , Shandong Y i ng ca i Voca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan Shandong 250104)Abstrac t : One co mmon proble m t hat soft w are pro jec ts face is t hat t he ti m e is a l w ays not enough.On l y a few pro j ects can be fi n ished on ti m e.In the process o f the pro j ec t deve l opm ent , people need accelerate the process to m ake up for t he l agg i ng part o r com press the entire schedu l e to adapt t o m arket co m pe ti tion.The t hesis co m bines t he pri o r t heory w i th the aut hor ? s exper i ence i n o rder to propose t h ree means of schedu l e compression : pro j ect m anage m ent , soft w are deve l opm en t process and tea m struc t ure.K eywords : so ft w are developm ent;schedu le compress i on;pro jectm anagement(上接 49頁)另外, 小城鎮還可以利用國內外銀行貸款、收取沿線受

益者費用、經營權轉讓、項目融資等多渠道、多途徑吸引各種 資金, 形成多元化的融資體制, 加快小城鎮基礎設施發展。參考文獻: [ 1]崔功豪, 魏清泉, 陳宗興.區域經濟與規劃 [M ].北京: 高等教育出版社, 1999.[ 2]關宗樸, 白紅.跨世紀以小康為目標的小城鎮基礎設施投資規模分析及建議[ J].建筑管理現代化, 1996.[ 3]陶雨華.進一步完善蘇南小城鎮基礎設施建設投融資機制 [ J ].中國農村經濟, 1999 ,(12).[ 4]遲福林.中國基礎領域改革 [ C ].北京: 中國經濟出版社, 2000.The D iscussion on the Invest ment and Financing for the Small Town Infrastructure Fe i Zhenguo(O ffice of Assessm ent , Shandong Y i ngca iVo ca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan , Shandong 250104)Abstrac t : The f und i s necessary and i ndispensable f o r the deve l opi ng and constructi on o f t he sm a ll to w n i nfrastructure.But the trad iti onal sy stem o f i nvestm ent and the li m ited financing channe l lead to the lack of the i n frastruct ure construc ti on fund i n sm a ll to w ns , wh ich causes t he universa l lag i n these areas.A cco rding to t he characteristi cs o f invest m ent and financi ng of the s m a ll town i n frastructure , a counter m easure is put forwa rd i n the article : the l o ca l governm ent , the enterpr i ses and the i ndi v iduals shou l d act t o ge t her as the m ain body o f i nvestment to en l a rge t he channe l for fund co ll ection.K eywords : i nfrastruc t ure of s m a ll towns;sy stem o f i nvest m en t;fi nancing channe l 55

第五篇：農村基礎設施建設投融資初探

農村基礎設施建設投融資初探

徐惠娟

（桃江電大06級行政管理專業 桃江 413400）

摘 要：農村基礎設施對于農民、農村、農業具有重要作用，但我國農業基礎設施投融資遠不能滿足農業發展的需要，很大程度上阻礙著許多農村地區有效擺脫封閉落后狀態的進程。本文從農村基礎設施的問題這個點出發，結合現有基礎設施融資方式比較分析，從而對農村基礎設施建設投融資的渠道進行拓寬。

關鍵詞：農村；基礎設施建設；投融資

The Study on Investment and Financing of Rural Infrastructure

Construction

Hui Juan Xu

（HuNan Taojiang,413400,China）

Abstract: Rural infrastructure plays an important role in the modernization of farmer, countryside and agriculture.However, rural infrastructure in vestment and financing is far beyond the requirement from the rural development in China, which has mostly dragged in the process of getting rid of the close and behindhand situation in many rural areas.Basing on the point of rural infrastructure, combined with the analysis of infrastructure investment and financing currently, this paper, consequently indicates enlarging the rural infrastructure investment and financing channel.Key Words: Countryside;infrastructure construction: investment and financing 1

前 言

農村基礎設施，是指從事農業生產經營的全過程所需的物質基礎和社會條件，是在農業經濟運行的產前、產中、產后使用的勞動條件、勞動對象等生產力要素的總和，農村基礎設施是為農村經濟社會文化發展提供公共服務的各種硬件，主要由農村物質基礎設施和農村社會基礎兩大類構成。農村基礎設施是建設社會主義新農村的重要內容，是實現“生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”的一個基本保證。長期“二元經濟”的格局，使得農村公共基礎設施的起點很低。在我國經濟社會確立“全面建設小康社會”和“加速構建和諧社會”總目標、“三農”問題日益嚴峻，建立市場化和多樣化的農村基礎設施投融資模式應是大勢所趨［1］。同時，加快農村經濟的發展，可以縮小城鄉收入差距，實現全面的共同富裕的目標。農田基本建設和農村其它基礎設施建設，關系農村經濟和社會發展，是長期性的基本任務。中央頒發的文件中提出：要“加強農村基礎設施建設，為農民增收創造條件”。當前，我國農村的基礎設施建設存在動力不足、協作困難等制約因素和供給短缺、結構不合理、管理不善等問題。就如何加快和搞好農村基礎設施建設，如何進行農村基礎設施建設投融資是擺在國家、縣、鄉、村各級組織面前的重要課題。

1農村基礎設施建設的基本內容和存在的主要問題

1.1農村基礎設施建設的基本內容

(1)鄉村交通

主要指農村村莊內的道路規劃、建設以及村與村之間的道路建設。有資料顯示目前全國還有近5萬個村不通公路，但沒有資料顯示全國還有多少個村內沒有修成道路［2］。在農村調查中，依然有許多村內沒有像樣的道路可走，雨雪后泥濘滿地，干旱天塵土飛揚。農村隨處可見“要想富，先修路”的標語，說明農民已經意識到交通道路的重要性，當然這還主要是指與外部路網接通的道路是發展生產、提高收入的前提條件之一，但也邏輯地關聯著村內道路是必然的配套因素和 2 鄉村生活狀況改善的標志之一。

(2)農村通訊

主要是指農村區域固定電話、移動通訊和網絡通信的基本建設。由于農利不像城市那樣有著高密度的居住人群，加上農民經濟水平較低，能夠用得起固定電話、移動通訊、網絡的人較少，導致通訊設備的安裝使用成本高，電信、移動通訊公司為農村提供服務的積極性低。（3）農村自來水設施

全國共建成農村飲水工程300多萬處。其中，鄉鎮集中供水工程3．2萬處，村集中供水10多萬處。農村飲用水水源主要是地下水(淺井、深井和引泉水)比例約占73％，地表水(引江河、湖庫、池塘和水窖水)比例約27％。目前，農村居民中享受自來水的人數約4億多人，占農村總人口的45%。但自然村屯自來水普及率僅29％；沒有享受自來水的人數約5.2億人，占農村總人口的55％。其中飲用手壓井水的就有2.25億人，飲用水窖、水柜水的有2000多萬人(主要分布

。在西北部和西南部等地區)［3］（4）農田水利設施

農田水利設施的整體狀況令人擔憂。2003年全國有耕地19.5億畝，其中缺乏灌溉條件或設施的“望天田”11.l億畝，灌溉面積僅8.38億畝，占耕地總面積的43％，其中有效實灌面積僅7.1億畝。已建成的8.38億畝灌溉面積中，2／3的灌溉面積還在沿用傳統落后的灌溉方法，全國灌溉水平均利用率只有45％，400多處大型灌區骨干建筑物損壞率近40％；全國有6000多萬畝易澇耕地、3000多萬畝鹽堿地和近l億畝漬害低產田，大部分地區排澇標準偏低，只有3—5年一遇，加之配套不完善、設備老化失修、投入無保障，已成為防洪減災體系中的薄弱環節；全國農田平均每年受旱面積達3億畝以上，灌區中等干旱年缺水300億立方米，因旱減產糧食數百億公斤［4］

（5）農村電力供應

我國農村電力供應近年有所改善，但是還存在一些問題：一是電力供應上的 3 保障不足，特別是在急需時，如在播種、收割、抗旱等時削。二是農村用電的價格仍顯偏高。

(6)農村基礎教育的設施

農村已經實現的基本普及九年義務教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉的差距擴大正在加劇，是一個嚴峻的現實。據90年代中期的統計，全國只有40%左右的小學和5%左右的初中達到了原國家教委規定的實驗儀器和圖書配備的標準，由此推斷農村中小學絕大多數沒有達到國家規定的最低標準［5］。在有些城市投入上億、甚至數億元建設所謂“標致性學校”或“示范性學校”的同時，鄉村不少學校卻在危房里上課；城市有的學校建設超標準的健身房、溫水游泳池等高于當地居民生活水準的豪華設施，而不少鄉村學校的學生買不起必需的書本，教師得不到必要的教學材料。

(7)農村醫療療衛生基礎設施

農村醫療衛生機構的狀況不容樂觀，基礎設施差，醫療設備陳舊落后，人才流失現象嚴重，一些簡單的檢驗、急救和手術都不能開展，不能滿足農民日益增長的醫療服務需求。另外農民看病難、看不起病，因病致貧、因病返貧的問題比較突出。在構建新型農村合作醫療制度的過程中，需加強農村醫療衛生基礎設施建設。

(8)農村文化、娛樂設施

農村的文化、娛樂設施包括圖書館、電影院、體育活動場所等。農村文化建設投入不足，農村文化不足的原因是缺少資金支持。文化基礎設施落后，農村很少見有公共的文化娛樂設施，無籃球場或足球場，供銷書店也很少。公共文化機構運轉存在較大困難，由于缺少資金技術等方面的支持，在加上農村文化組織方的不固定性，造成公共文化機構在運轉上出現了困難，有些公共設施也得不到很好的利用。文化產品與文化服務供給不足，文化娛樂活動貧乏且單一，由于閑暇時間沒有很好的娛樂方式，于是大多人進行打牌等賭博活動，看電視也成了主要的消遣方式之一。

1.2農村基礎設施建設存在的主要問題 1.2.1農村基礎設施薄弱

(1)農村基礎設施薄弱的狀況總體表現為：建設力度嚴重滯后于經濟社會發展的速度，底子薄，投入不足，欠賬較多：相當一部分地方基礎設施特別是交通、電力、通訊和農田水利基礎設施總量和規模較小、水平較低，基本設施及配套的功能陳舊、老化、落后甚至失效的問題比較明顯，等級化、現代化、綜合化、系統化程度較低，抗御大災大害的能力和對經濟發展的承載力較弱。在傳統的優先發展重工業戰略和城鄉二元經濟結構并存的歷史條件下，國民收入分配對農業、農村和農民來說是取多予少，農村基礎設施建設薄弱，“靠天”吃飯現象明顯，農民收入很不穩定，抵御自然災害的能力十分脆弱，因災致貧、返貧現象非常嚴重，脫貧難度大。廣大農民消費水平不高，農村基礎設施不足是主要原因。目前農村地區的水電、交通、通訊等基礎設施遠遠不能滿足農民生活水平提升的要求，直接影響了現代消費品在農村的普及和推廣。靠農業積累、農民的貢獻和農村的支持，我國建立起了比較完整的國民經濟和工業化體系，但城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市。據統計，我國城鄉居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后連年明顯擴大[6]，同時，農村基礎設施建設和教育、衛生、文化等社會事業，與城市的差距更大。

(2)農村地區公共投資在數量上存在嚴重的供求矛盾，對于經濟潛在報償與對要素生產率的提高形成明顯的“瓶頸’’制約，嚴重影響著農村人口生活水平的提高，阻礙了農村的經濟發展。農村公共產品具有公益性、非競爭性和社會福利性，尤其在尋租行為的驅使下農村公共投資水平仍處于一農村地區公共投資在數量上存在嚴重的供求矛盾，對于經濟潛在報償與對要素生產率的提高形成明顯的“瓶頸”制約，嚴重影響著農村人口生活水平的提高，阻礙了農村的經濟發展。農村公共產品具有公益性、非競爭性和社會福利性，尤其在尋租行為的驅使下農村公共投資水平仍處于一個較低水平，而且農村公共投資的資金在有限情況 5 下還存在資金拖欠、抽調嚴重的情況。各級政府對于農田水利設施、農村生活性基礎設施和生態環境基礎設施的投資偏低，而且常年不進行檢修，30％以上的設施帶病運轉或根本不能使用，損壞淤積嚴重。農村的教育和科研投資力度不足，投資額與農業GDP的比例呈下降趨勢［7］。

（3）中央和地方政府財政投入不足，由于農村基礎設施具有公共產品的屬性，因此對其投資是政府的主要職責之一。對于我國這樣的農業大國，國家更應加大對農村基礎設施的投入。但改革開放以來，國家財政對農業基建投資的數額始終偏低，我國的國力不斷增強，80年代初國家的財政收入只有1千多億元，而2003年已經超過2萬億元，增長了十幾倍［8］。然而，我國對農業的支持并未隨著實力的增強而相應提升。總的來看，改革開放以來，雖然國家能力增強，但提供農村公共產品的意愿卻相對不足。其結果是我國的農業近些年來一直在較低的水平徘徊，農民收入也難以增加，由于農村經濟發展緩慢，很多問題也開始凸現出來。正因如此，改革開放初期，原來在集體化時期形成的農村基礎設施尚可以發揮作用，農業仍可以高速增長一段時期，但隨著集體經濟形式的徹底解體，已有的農村基礎設施也遭到相當程度的破壞，表現在農田水利設施年久失修、道路橋梁無人問津、農村能源電力建設、農村通信設施等均嚴重不足，農業的增長必然難以維持。

1.2.2我國農村基礎設施融資基本情況

(1)長期以來，我國農村基礎設施建設投資的主要主體是國家和地方各級財政，但是實際上各級財政投資于農村基礎設施建設的資金也非常有限。財政支農支出相對財政總支出及農業在國民經濟中的地位來說，總量投入不足。1990年以來，我國一直存在財政支農支出占財政支出比重下降的問題，不僅中央財政如此，地方財政也是如此。中央財政支農支出占財政總支出的比重，1991年為21.3％，2000年下降到12.7％，2004f進一步下降到10.8％。相應地，地方財政支農支出占地方財政總支出的比重，1991年為9.6％，2000年為6.7％，2003年為5.8％。并且，長期以來，中央財政支農支出的比重小于農業GDP占總GDP 6 的比重，與農業在國民經濟中的地位不相符。1994—2004年11年間，中央財政支農支出占GDP的比重平均為11.6％，而同期農業增加值占GDP的比重為17.6%，相差5個百分點[9]。由于國家財力有限，盡管多年來我國為建設和發展農村基礎設施投入了相當數量的資本，但是從財政支農的結構來看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農村基礎設施新建、修建項目的投資比例很小。尤其是近年來，我國財政赤字連續攀升，不可避免地會削弱中央政府對農村基礎設施建設資金的投入。另外由于鄉鎮嚴重負債，隨著“大一統”的財政體制被“分灶吃飯”的財稅體制取代后，農村基礎設施建設主要由縣鄉財政負擔。然而，我國縣鄉財政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉財政現在負債十分嚴重。

(2)我國農村基礎設施建設融資長期以來農民籌資、以工代資是農民參與農村基礎設施建設的主要形式，為我國農村基礎設施建設發揮了巨大的作用。但近兩年，由于農民收入增長緩慢，沒有多余的資金投資于農村基礎設施。同時，農村基礎設施產權不明，部分項目沒有按“誰投資、誰受益”的原則來運行，從而影響了農民投資基礎設施建設積極性。

(3)由于國內銀行近年加速向港業銀行轉變，作為自負盈虧的單位，具有了追求利潤最大化的特征。而農村基礎設施項目一般規模大，期限長，相對資金收益率低，償債能力差，銀行往往不愿對其發放貸款［10］。而農發行等作為向農村基礎設施貸款獻政策性銀行，雖然遵循保本微利的經營方針，但存在融資成本較高，融資期限不匹配等問題，使之仍然不能成為農村基礎設施的主要資金來源。

(4)我國當前農村基礎設投資中雖然也有一定數量的民間團體投資，但其比重過少，不具有普通性。由于多年來形成的以政府投資為主的集中統一模式，加之社會團體的參人缺乏成熟的項目法人運行機制，使農村基礎設施建設難以有效吸納大量的社會閑散資金，實現投資主體的多元化。

2基礎設施建設融資模式比較分析

2.1BOT方式

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設一經營一 7 轉讓”。BOT融資方式最早起源于19世紀后期的北美大陸，當時用以建設鐵路和高等級公路，后來逐步推廣應用于電站、地鐵、港口、水廠、橋梁隧道等公共工程。后來，這種方式被認為是減少主權國家借款和吸引國外直接投資基礎設施的有效手段。BOT實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，是指政府通過簽訂特許經營協議方式，把某一重大項目設計、施工、融資、經營、維護等責任授予私營機構，允許私人機構在建成此項目后的協議期內，通過經營該項目，獲得投資回報，并且在特許期屆滿后將該項目無償地移交給簽約方政府部門。

BOT融資方式的優點：采用BOT融資方式可以減少政府的財政支出，改善政府的財政收支平衡；可以吸引外資減少政府外債負擔，改善政府的國際收支平衡；政府可以避免大量的項目風險；承建商將盡可能引進先進技術和管理辦法，提高建設水平以及運營管理效率，降低成本和使用者費用；政府部通過適當的投資回報方式將基礎設施項目建沒和經營管理的責任轉讓給私人部門，是責權利相統一，既減輕了政府的負擔，又激勵了私人部門的積極性[11]，更好、更快地促進了基礎設施的建沒。2.2TOT方式

TOT(Transfer-Operate-Transfer)是指政時為了融通資金，把己經投產運行的基礎設施項目（公路、橋梁、電站等)在一定期限內的特許權移交給私營機構經營，從而一次性地從私營機構那里獲得資金以建設新的項目。而私營機構通過對項目約定期限的經營收回全部投資及合理回報，特許經營期結束后，再把設施移交給政府。

TOT融資方式的優點：風險小，大大增加了項目引資成功的可能性。TOT方式明顯地降低了項目風險，尤其是外商面臨的風險更是大幅減少，引資成功的可能性大大增加了，是一種可行、實用的引資方式。TOT面臨的風險雖比BOT方式有所增加，但卻與自籌資金和向外貸款方式中的風險完全相當；項目產品價格低，在TOT方式下，由于積累大量風險的建設階段和試生產階段已經完成，因此對于外商來說，風險降低幅度是相當大的。因此，一方面，外商預期收益率 8 會合理下調；另一方面，涉及環節較少，評估、談判等方面的從屬費用也勢必大大降低。而東道國在組建SPV、談判等過程中的費用也有較大幅度下降。引資成本的降低必將有助于項目產品的合理定價。新建項目的建設和營運時間前提。由于TOT方式僅涉及風險較小的生產運行階段，用于評估、談判的時間較BOT來說大大縮短，從而使項目能及時達到協議，及早建設，及早投入運營，加快了基礎設施設的步伐；簡便易行，方便管理，不至引起較大阻力。首先TOT只限于已建項目經營權的暫時轉讓，因此發展中國家現有政府構架基本上能適合管理需要；其次，由于不涉及所有權問題，加之風險小政府無需對外商做過多承諾，通過引資而在東道國引起的政治爭論的可能性降低，減小了引資的阻力。涉及法律環節較小。許多國家在外資法、外資管理條例等范圍內就能解決TOT方式所產生的大部分問題。2.3 ABS模式

ABS是英文單詞Asset—Backed Securitization第一個字母的縮寫，具體是指以目標項目的所擁有資產為基礎，以該項目資產未來收益為保證，通過在國際資本市場上發行高檔債券等金融產品來籌集資金的一種證券融資方式。ABS模式的目的在于通過其特有提高信用等級的方式，使原本信用較低的項目可以進入高檔證券市場，并利用高檔證券市場信用等級高，債券安排性和流動性高，債券利率低的特點，大幅度降低發行債券和籌集資金的成本。

ABS融資方式優點：采用ABS融資方式不需要政府的信用為債券的償還進擔保，不增加政府負擔，緩解政府財政壓力，雖然在債券的發生期內項目的資產所有全歸SPV（特權信托機構）所有，但項目的資產運營口和決策依然歸原始權益人所有；明晰了項目產權，增強了項目管理者和項目投資者的風險防范意識是；投資者可以自主決策所投資項目，從而優化投資決策，提高投資效率；政府可以通過監管證券市場，達到調控融資規模，進而調控投資規模的目的。2.4PPP融資方式

PPP模式(源自英國的Public—Private—Part-nership)，即公共部門和私人企 9 業合作模式，是指政府、盈利性企業和非盈利性機構基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP方式在運行中適用于大型的、一次性項目，如道路、學校、衛生、水資源等使用費偏低，資金回報率可能較低的設施。由投資者進行商業化經營，在特許權期間，經營者向政府交納一定的特許費用。對于具有投資回報的大型農村基礎設施項目，如防澇抗早水利設施、交通運輸設施等可借鑒采用這種融資方式進行融資。PPP模式，由于其機制新、管理活、責權利明確，比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛采用。

PPP融資方式的優缺點：PPP融資方式使項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間相互協調，共同在建設項目中發揮作用；在PPP融資方式下，有意向參與公共基礎設施的私人企業可以盡早和項目所在國政府或有關機構接觸，可以節約投標費用，節約準備時間，從而減少最后的投標價格；通過PPP融資方式可采用有效的風險分配方案，使風險降到最低。正如任何事物均存在正反兩方面一樣，PPP模式運用中也潛藏著各種風險。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、營運風險［12］。2.5PFI方式

PFI(private—Finance—Initiative)始于英國，是國際流行的一種農村基礎設施設的新型模式。其具體含義是指：對于公益性的農村基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、設計、建設與運行，作為對該民間投資主體的回報，政府在授權期限內每年以財政性資金向其支付一定的使用費或租賃費，授權經營期結束時，民間投資主體無償轉讓項目給政府。

PFI與PPP的概念和應用都有許多相同或交叉之處，但FPI更強調啟動民間資金，實現公共項目融資、建設和運營的多元化渠道，其具體運作模式采取多種 10 其他方式。在PFI中，最終是由政府支付項目建設、維護費用，相當于是政府購買服務，由此PFI主要用于一些不收費的項目，如免費的橋梁、隧道等［13］。

3.農村基礎設施建設投融資渠道的建議

3.1增加政府對農村基礎設施的投資

由于大多數農村基礎設施具有公共產品的性質，因此其大部分投資應由政府承擔。不僅如此，通過增加對農村基礎設施的投資來促進農業的發展也是世貿組織的規則所允許的。許多發達國家為了維持本國農業一定的規模，以保證糧食安全和農民利益，對農村基礎設施進行了大量投資。例如，在日本，農村道路、水利設施等完全由政府投資。如果說我國的情況和發達國家有較大的差距，那么二三十年前仍處于發展中的韓國對我國則有較大的借鑒價值。韓國在“新村運動”中，政府的財政資助占總投資額的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其它年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府財政投入均在40％以上，最高年份政府投入高達59.2％[14]。這一運動的廣泛持久推行，不僅改變了韓國農村的落后面貌，而且農村基礎設施建設和農村經濟發展又反過 來刺激和拉動了工業和城市經濟發展，從而使經濟的高速增長同農村的現代化建設相互促進，取得了很大的成功。目前，我國農業占國民經濟的份額已經很小，有條件增加財政對農村基礎設施的投資。而且，改革開放以來，我國的國力不斷增強。另外，目前我國擁有巨額的外匯儲備，動用一部分外匯儲備支持農村社會發展也是應當和可行的。此外，國家還可以舉借一定的低息或無息世行貸款和外國政府貸款。按照這樣的思路，財政投入一部分，金融國債發一部分，外匯儲備動用一部分，國外資金引進一部分，地方政府配套一部分，這就解決了很大一部分基礎設施的資金問題。在能力具備的情況下，關鍵是提升國家在這方面的投資意愿。從當前來看，在總量上，國家應增加直接和和間接財政投入。在農業基本建設方面，財政對農業基本建設的投資額占農業總的基本建設投資額的比重應該不能低于40％，也就是說，低于現在的相對水平。在結構上，應逐步向沒有或較少有市場經濟效益的農村基礎設施和公益事業轉移。重點投資方向是 11 村級道路建設、農村中小學教育設施、農村自來水供應及排污系統建設、農村醫療衛生事業基本建設及農村電網、有線電視、電信基礎設施、文化設施、科技推廣和普及等。

3.2五大重點需要統籌兼顧

廣大農村地區最缺的基礎設施首先是提供生活生產方面的基本條件，包括飲用水、灌溉水、照明電、生產用電、水泥路等，沒有這幾個基本條件就更不用說工業用水用電和提高生活水平和檔次的高等級交通通訊設施了［15］。所以，農村基礎設施建設首要的重點，也是當務之急，就是加快解決農村地區的人畜飲水、灌溉用水、生活照明用電、基本的道路交通問題。

第二個重點則是環境和資源保護方面的基礎設施建設。沒有優先保護資源的基礎設施條件，就不可能有資源保護的良好結果。農村是我國資源的再生之地，只有保護好農村的資源，才能有效支撐我國國民經濟和社會的持續發展。同時，環境保護問題也相當嚴重，農村地區既是我國環保最薄弱的環節，是保障我國經濟社會可持續發展和構建和諧社會最重要的地帶，因此，農村基礎設施建設的次重點必然是搞好資源環境保護方面的基礎設施建設。

第三個重點是社會發展方面的基礎設施建設，包括文教衛生和醫療等［16］。農村是我國文化教育、醫療衛生的薄弱環節，傳統文盲(以識字率判斷)和現代文盲(以高科技普及率判斷)雙高地帶，也是各種疾病、傳染病的高發地帶。而導致這種狀況的根本原因，就是相關的基礎設施建設遠遠跟不上需求。因此，在考慮農村基礎設施建設的時候，決不能忽視這一塊。

第四個重點便是發展通訊和通信設施。許多農村地區連接收廣播電視和通訊的設備都相當落后，信號很差，必須盡快解決。否則，很難打破農村的封閉困境。

第五個重點就是搞好迎接農村大丌發和經濟社會全面發展的各項中高檔次的基礎設施建設，包括大型的水利樞紐、中高等級公路、鐵路、航空、輸油氣管道建設，以及各類型的市場培育所需要的相關基礎設施建設等。3.3因地制宜和不斷創新各種投融資模式

3.3.1水電建設，各級地方政府投資為主

水電是農村居民生產生活最基本的條件，是社會最基本的公共服務產品，其投資建設周期長，環境保護要求高，事關日常生活或者說國計民生，特別是水，它是農業、農民、農村發展的命脈，不可不重視建設的質量。我國2000年啟動農村飲水解困項目以來，國債資金及地方政府配套資金和群眾自等總共投入才180多億元，卻使5700多萬農村人口告別了飲水難［17］。然而，在水的收費方面

卻存在很多問題，比如，預收水費問題，鄉村兩級愿意多收水費少退節余，本來 每畝只用了20元水費，卻將各種其他支出加起來，說支出了50元。通過預收水費，鄉村組織有與作為供方的大型水利設施談判的能力。在需要水的時候，鄉村組織到供方提要求，先抽水再交錢，先還去年欠的水費，再欠今年的水費。逐漸地，鄉村兩級欠下越來越多的水費，雖然農民早己交清了比實際支出多得多的水費。因此，建議農村水電基礎設施建設投融資模式以地方政府為主、集體力量次之、個人力量為輔的模式，包括資金來源、經營管理等都是如此，并實行低價規范的收費制度，決不允許高收費和亂收費。3.3.2交通建設，市場力量投資為主

農村交通需求量很大，層次參差不齊，但以公路為主，鐵路、航空、水路等

需求量相對較小，所以，農村交通建設主要還是考慮如何建設多層次的公路交通網。傳統模式是以集體投資建設為主，水泥路面居多。由于投資不足，路面質量較差，使用年限較短，未能取得應有的經濟社會效益。為此，建議實行完全市場化的投融資模式，全面放開，大力提倡和鼓勵有資金實力的個人、集體力量出錢、出力、出物，建立不同檔次的公路。盡量建設高水平的柏油路，確保長期受益。這在發達地區和欠發達地區都應該沒有太多差別。而連接城鄉各地的鐵路、航空和水路交通等大型項目建設，仍然應該由中央和地方政府承擔主要的責任，作為國家級基礎設施項目解決投融資問題。3.3.3社會發展，地方政府完全負責

文化教育和醫療衛生是農村社會發展的基礎條件，國家已經明確規定，九年

制義務教育要全部免費，農村醫療衛生改革方向是讓農民逐步享有基本的醫療衛

生保障。這就是說，農村的教育和醫療衛生方面的基礎設施建設基本上是無利可圖的，不可能面向市場招商引資，因而，必須實行由各級地方政府承擔全部建設和發展的職責。

3.3.4環境與資源保護，各級地方政府投資為主

農村資源與環保方面的基礎設施建設事關城鄉經濟社會的全面協調和持續發展，不僅不可完全依賴非政府力量投資，相反，應該實行以各級地方政府投資 為主的模式，并在政策上鼓勵和支持非政府力量積極參與。3.3.5通訊建設，大力構建競爭性市場格局

通訊設施建設的特點是科技含量高、投入較大、收益較高、管理與監督困難、覆蓋面廣泛。城市通訊設施建設投融資模式的一個顯著特點是政府授權性壟斷，運行多年來明顯是弊大于利，經營者高收費獲得高收益，使用者付出高成本卻不能享受滿意服務，目前正在朝著打破壟斷、鼓勵競爭的方向轉變，但較為艱難。而農村地域寬闊，山區較多，通訊設施建設很不方便，建設費用很高；加上農民收入低，承擔不起高額的使用費，因此，應該尋找與城市不同的模式，同時做到速建設和較低收費。3.4拓展新的融資渠道

3.4.1發行農村基礎設施建設彩票，擴大農村基礎設施建設基金

在當前我們政府財力有限的情況下，發行彩票不失為一種可行的籌資方式。在海外許多國家和地區，彩票發行的領域和規模遠遠超過我國，以致于許多學者稱其為“第二財政”。筆者認為我國的彩票發行市場潛力巨大，目前我國的彩票購買量有很大的提高空間。美國85％的人購買彩票，法國64％的人購買彩票，而我國只有6％的人摸過彩票，農村彩票市場幾乎是空白［18］。我國居民手中的儲蓄存款已達5—6萬億元，支付能力充足試想我國每年增發300億元農村基礎設施建設彩票，扣除發行費用和返還獎勵部分至少能籌集到150億元，然后把這些資金用于農村基礎設施建設，無疑將產生巨大的經濟效益和社會效益［19］。

3.4.2發行項目建設債券，募集民間資本

亞洲開發銀行的一份調查顯示，中國民間資金總量已逾11萬億元人民幣。而據著名經濟學家厲以寧估計，我國民間資本(包括居民儲蓄存款)已超過12萬億元人民幣［20］!如何設計出一種方式將追求營利性、安全性、流動性的民間資金引導到農村基礎設施建設中了可以借鑒資產證券化，結合農村基礎設施的特點，發行項目建設債券，為農村基礎設施建設募集充足的資金。具體做法是：中標的項目公司通過在資本市場發行項目建設債券募集資金，以項目資產可以帶來的預期收益還貸，出地方政府束為債券償還提供擔保承擔部分風險。發行項目建設債券應主要用于農村基礎設施巾投資量大、周期長、利潤率較高且收益穩定的項目，如農村電網改造、供水、通訊、電視信號接轉等。3.4.3采用PPP融資方式

PPP融資方式即公共部門和私人企業合作模式，是指政府、盈利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP方式在運行中適用于大型的、一次性項目，如道路、學校、衛生、水資源等使用費偏低，資金回報率可能較低的設施。由投資者進行商業化經營。在特許權期間，經營者向政府交納一定的特許費用。對于具有投資回報的大型農村基礎設施項目，如防澇抗早水利設施、交通運輸設施等可借鑒采用這種獨資方式進行融資。3.4.4進行投融資創新

以農村基礎設施項目收益權或收費權為質押爭取貸款。銀行等金融機構可進行業務創新，對經濟效益好的農村基礎設施可開展項目收益權或收費權質押貸款業務，如開展農電網收益權質押貸款業務，同時創造條件逐步將收費權質押貸款范圍擴大到灌溉和水利設施，交通運輸設施，自來水等。此外，還應努力爭取世貿銀行等國際金融組織提供的低息貸款。

4.結束語：

本文從農村基礎設施的內容著手，闡述了農村基礎設施存在的問題，就目前我國農村基礎建設投融資現狀進行分析，指出了目前我國農村基礎設施建設投融資存在的問題，并對幾種基礎設施融資方式進行比較分析。基于農村基礎設施投融資的重要性和緊迫性，并就此提出了建議。

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