第一篇：城市基礎設施運營模式的研究綜述

城市基礎設施運營模式的研究綜述

通過對近十年來文獻的檢索和閱讀，發現對于城市基礎設施建設的運營模式的研究相對較少，學者往往對城市基礎設施或公用事業（公共資源）的投融資模式進行了很多探討，筆者通過研究發現，城市基礎設施的運營模式和投融資模式有很多交叉的地方，在很多地方二者是等同的，很多學者并沒有對此加以區分，因此對于城市基礎設施運營模式的文獻綜述包括了對于投融資模式的研究。

一、城市基礎設施運營模式的分類研究

城市基礎設施運營模式的分類尚沒有統一的界定，夏芳晨（2011）將公共資源的運營模式分為公共資源出讓模式、公共資源項目投融資運營模式、公共資源置換（替代）模式、政府購買公共服務與產品模式以及公共資源“授權——委托”運營模式，并指出在具體實踐時，應充分考慮每個城市公共資源的復雜性和政府運營公共資源的目標差異，可以對幾個模式進行綜合運用，也可以在基本模式的基礎上衍生出其他的模式[1]。吳鳴，陳瑩瑩（2010）則認為目前城市基礎設施的運營模式主要有BOT、TOT、PFI以及ABS、PPP等模式，并對這些模式進行了介紹和比較，旨在為城市基礎設施建設提供參考[2]。

很多學者對城市基礎設施運營模式中的PFI、PPP等模式進行了研究。陳金亮（2008）在其文章中介紹了PFI（private finance initiative）模式的運行框架、PFI模式具有的公共資金最有效利用、政府和企業共擔風險、整體外包、長期合同、公開原則及控制機制等五大特點，文中提及，為促進公用事業的發展，PFI模式的投資、建設、運營和管理機制是較好的一個途徑，但是其適用前提是制定和完善相應的管理辦法和配套政策[3]。對于PPP模式的研究，Broadbent，Laughlin(2003)指出PPP模式是一種采購方法（雖然僅僅針對基礎設施服務而不是基礎設施本身），因此公私合作伙伴關系的應用被視為自由化議程的延伸——如今自由化議程被稱為公共部門的“新公共管理”或市場化，PPP便是這些趨勢的一個例證，是不斷變化的公共服務市場的例證，因為公私合作伙伴關系允許有著合作伙伴關系的公共部門機構和私營部門機構提供公共服務[4]。Kelly(2000)認為PPP模式的共同特征因素主要包括：參與者（至少一方為公共機構）、持久且有關聯的合作關系、有價值的共享資源、分享與共擔責任、連續性[5]。Manning(2002)在其文章中指出公私合作伙伴關系的管理文化注重以市民或客戶為中心，注重結果問責制，注重對各種備選的服務交付機制的調查，注重公共機構和私營機構之間為服務交付合同而展開的競爭，符合成本回收和資金最佳使用價值的實現[6]。Stoker(1998)則認為公私合作伙伴關系是廣義的政府職能轉變的一部分，是尋求新型執政方式的一部分，在這一重新定位過程中，政府從直接服務供應商轉變為推動者，借助和通過其他各方協調供應和行動，其重點是任務而不是執行人，是結果而不是投入，政府更多的是掌舵[7]。Linder，Rosenau(2000)認為公私合作伙伴關系是指資助和交付公眾所需的服務，其性質不同于私有和公有，而是優于二者中的任意一個,其結構可以避開包含重要利益沖突的極端私有化的不足，也可以解決公共部門因壟斷造成的業績不佳和效率低下等困擾[8]。M.M.Kumaraswamy（2001）分析了政府在PPP項目中所擔當角色的問題，認為政府的目標是平衡私營機構和公眾的利益，政府既要努力通過政策法規營造一個良好的經濟境，使得私營機構能夠在項目建設和運營中獲得應有的回報，也要保證該項目為公眾提供了優質的服務或產品，[9]保障公眾的利益。達霖·格里姆賽（Darrin Grimsey）和莫文·K·劉易斯（Mervyn K.Lewis）

（2008）對 PPP 合作協議框架的構造、PPP 合作關系中變量的引入及控制、風險管理、各交易階段的管理和在新興市場中的應用等眾多方面做出的詳細論述，以及給出的一系列案例分析[10]。在國內，魯慶城詳細說明了PPP模式的種類與特點，并對PPP模式的參與主體之間的關系進行了分析，更進一步運用博弈論分析了尋租與管制之間的關系[11]。李秀輝（2002），李永強（2005），陳柳欽（2005），王思齊（2012）等人對于PPP模式的融資方式、仲裁機制、風險管理和操作方法進行了具體的分析[12-15]。錢斌華（2012）對智慧城市基礎設施的基

本內容和特殊經濟屬性進行了界定，分析了建設智慧城市基礎設施的公私合作運營模式（PPP模式），結合已有研究，提出建設智慧城市基礎設施的公私合作模式的三條路徑[16]。

二、城市基礎設施運營模式面臨的問題和建議研究

通過研究，盧現祥（2002）、李欣（2007）等人認為城市基礎設施運營模式目前存在的問題主要有：（1）投資主體單一，且融資渠道狹窄，主要是政府為投資主體；（2）建設管理體制落后，資金利用效率和建設效率較低，市場對資源配置的作用沒有得到充分發揮；（3）運營和維護方式守舊，管理不力，以及缺少法律法規的管制[17-19]。

面對以上的問題，張欣（2002）、丁蕓（2004）等一些學者提出了改善城市基礎設施運營模式的對策建議。主要包括：（1）對城市基礎設施項目進行分類，實行投資主體多元化[17]；

（2）轉變政府職能，加強宏觀指導和市場監督能力，提高基礎設施投資效益[20,21]；（3）完

[22]善基礎設施投資決策和管理體制，形成更加有效的城市基礎設施供給；（4）完善間接融

資，發展直接融資，擴大融資渠道，廣泛有效地籌集城建資金[21,23]；（5）完善對城市基礎設施建設工作的激勵機制和考核體系，提高私人資本對城市基礎設施建設的參與程度，建立基于城市基礎設施市場化融資方式的信息披露制度[23-25]；（6）盡快制定城市基礎設施建設相關的投融資法律法規[17,21,23]。

綜上所述，目前對于城市基礎設施運營模式的研究成果較少，多數學者還是集中于對城市基礎設施某一領域的研究，如對軌道交通、電力系統等的研究，缺少對于整個城市基礎設施的總體研究。對于運營模式的分類尚未統一，很多學者對PPP模式進行了研究，缺乏對城市基礎設施運營模式的系統分類和比較；研究方法上，較多的采用了定性研究與具體案例結合的方法研究某一領域的具體運營模式，定量研究偏少。

參考文獻

[1] 夏芳晨.城市公共資源運營機制研究[D].東北財經大學, 2011.[2] 吳鳴, 陳瑩瑩.城市基礎設施項目融資模式的探討[J].工業技術經濟, 2010(2):48-51.[3] 陳金亮.PFI—公用事業的建設和運營模式[J].經濟管理, 2008(1):75-80.[4] Broadbent, J.and R.Laughlin.“Public Private Partnerships: An Introduction[J].Auditing& Accountability Journal,2003,16(3),332-511.[5] Kelly, G.The New Partnership Agenda[R], London: Institute for Public Policy Research,2003.[6] Manning,N.”The New Public Management in Developing Countries“,in C.Kirkpatrick,R.Clarke and C.Polidano(eds),Handbook on Development Policy and Management,Cheltenham:Edward Elgar, 2002.[7] Stoker,G.”Public Private Partnerships and Urban Governance“,in J.Pierre(ed.),Partnerships in Urban Governance:European and American Experience,Basingstoke:MacMillan,1998.[8] Linder,S.H.and P.V.Rosenau.”Mapping the Terrain of the Public-Private Policy Partnership“,in P.V.Rosenau(ed.),Public Private Policy Partnerships,Cambridge,MA:MIT Press,2000.[9] Kumaraswamy.M., Governmental role in BOT-led infrastructure development [J].International Journals of Project Management, Vol.19, 2001(8):49-73

[10] 達霖?格里姆賽，莫文?K?劉易斯.公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命[M].北京：中國人民大學出版社，2008 年.[11] 魯慶城.公私合伙(PPP)模式與我國城市公用事業的發展研究[D].華中科技大學，2008.[12] 李秀輝，張世英．PPP：一種新型的項目融資模式仁[J]．中國軟科學．2002(2)：51-54．

[13] 李永強，蘇振民．PPP項目的風險分擔分析[J]．經濟師．2005(9)：248-249．

[14] 陳柳欽．PPP：新型公私合作融資模式[J]．建筑經濟．2005(3)：76．80．

[15] 王思齊, 沈清基.PPP模式在城市基礎設施中的應用: 多元與包容[C].2012中國城市規劃年會, 中國云南昆明, 2012.[16] 錢斌華.構建智慧城市基礎設施建設的PPP模式[J].寧波經濟(三江論壇), 2012(10):15-19.[17] 丁蕓.我國城市基礎設施投融資體制改革研究[J].中央財經大學學報, 2004(8):24-27.[18] 李欣.我國城市市政基礎設施項目投融資研究[J].環境保護, 2007(6):58-61.[19] 盧現祥.論政府在我國基礎設施領域促進競爭及反壟斷中的”諾思悖論"[J].管理世界, 2002(2):81-86.[20] 張欣，王丹忠.BOT模式在基礎設施項目中的應用[J].東北財經大學學報，2002（3）：47-48.[21] 李宇蘭, 武夷山.私營部門參與城市環境基礎設施建設和運營模式研究[J].中國科技論壇, 2004(2):106-108.[22] 肖艷, 劉紅平.國外城市基礎設施籌資模式及經驗借鑒[C].中國企業運籌學學術交流大會, 中國內蒙古呼和浩特, 2009.[23] 金麗國.我國城市基礎設施市場化融資方式發展的趨勢及對策[J].城市, 2011(11):41-44.[24] 胡家勇.論基礎設施領域改革[J].管理世界, 2003(4):59-67.[25] 柯永建，王守清，陳炳泉.私營資本參與基礎設施PPP項目的政府激勵措施[J].清華大學學報（自然科學版）,2009,49(9):1480-1483.

第二篇：PPP模式下我國城市公共基礎設施建設研究

PPP模式下我國城市公共基礎設施建設研究

摘 要：長期以來，我國一直將城市公共基礎設施的建設作為政府和國家的職責，政府管理著城市公共基礎設施建設的一切，這不僅增加了政府的負擔，同時也造成了公共事業部門的低效率，為了解決這一現狀，政府積極引入PPP模式。下面就PPP模式下我國城市公共基礎設施建設進行深入分析。

關鍵詞：PPP模式；城市公共基礎設施；建設；問題；對策

近年來，隨著《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》等的出臺，PPP模式逐漸出現在市政交通、垃圾處理、生態園林、城市管網等經營性基礎設施建設方面，這極大的促進我國政府購買服務方式的改變。在《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中進一步提出，要利用PPP模式來促進城市基礎設施投資運營的市場化。

2015年4月國家發展改革委印發《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，5月，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣政府和社會資本合作模式，國家發展改革委在門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公布PPP推介項目，PPP模式進入正式推廣實施階段。在國家大力支持PPP模式的背景下，探析我國城市公共基礎設施建設的PPP模式具有極其重要的意義。

一、城市基礎設施建設PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的縮寫，譯為“公私合伙”，政府與社會資本合作。在城市公共基礎設施建設中，PPP模式就是指私人部門參與到城市公共基礎設施建設管理中，在這一模式中，通過公私雙方的合理配置，對風險進行優化，充分發揮公私雙方的優勢，以此達到合作共贏的局面，盡可能的為社會提供優質的公共產品服務。

（二）引入PPP模式帶來的效益

公共基礎設施是城市發展的基礎，對城市的經濟發展、社會環境、文化、政治等有極大的影響，同時城市公共基礎設施也是城市可持續發展的基礎。PPP模式涵蓋城市供水、供電、供熱、垃圾處理、公園配套、市政交通、生態綠化等各個領域，在城市公共基礎設施建設中，引入PPP模式，一方面能減輕政府部門的壓力，緩解政府部門的財政負擔，另一方面還能實現城市公共基礎設施建設的市場化運營，有利于城市公共基礎設施建設市場的良性競爭，能有效結合政府和社會資源優勢，提高公共服務質量和效率，提高社會效益和經濟效益，促使公共利益最大化。PPP模式是國家的重大經濟改革任務，是加快新型城鎮化建設、提高國家治理能力、構建現代財政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我國城市公共基礎設施建設中的應用

（一）城市既有建筑節能改造

據統計，我國城市建筑的能耗在整個社會能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地區已經達到40%，同時在一些老的城市中，存在道路狹窄、環境惡劣等問題，加上老城區的布局比較混亂，電線盤繞復雜，有很大的安全隱患，居民日常生活區缺乏必要的體育設施、綠化等。在這種情況下，通過PPP模式對既有建筑節能進行改造，顯得尤為重要。在既有建筑節能改造中，PPP模式能充分發揮投資主體單

一、純公共產品非經營的特性，嚴格控制施工，能在保持原有供熱不變的情況下，降低建筑能耗減少污染物排放，優化居民生活環境。

（二）城市公共照明工程領域

在我國的用電領域中，照明用電的比例達到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我國當前的公共照明系統能耗比較高，使得政府財政支出費用很高，這不僅影響到節能減排還增加了政府財政負擔。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系統對城市公共照明領域進行全面改造，在管理過程中利用合同能源管理方式，能保證政府在不投入的情況下，獲得良好的效益。

（三）城市靜態交通建設領域

進入新世紀以來，人們的生活水平得到了極大的提高，私家車的數量持續提高，這也使得城市道路壓力越來越大，城市的交通擁堵現象也越來越嚴重。鑒于此，城市交通治理需要從“動、靜”兩個方面進行，這樣才能避免交通擁堵現象的發生。我國頒布實施的《關于加強城市停車設施建設的指導意見》，是城市基礎設施建設和PPP模式全面融合的體現，在這一文件中提出了停車產業化的思想，也就是通過產業發展的思想來促進停車事業的發展，利用停車設計、技術應用、停車場運營、收益管理等手段，形成新的城市公共基礎產業。

三、PPP模式下城市基礎設施建設和運營現狀和存在的問題

截至2015年5月，全國34個省市區地方政府推出了總額約1.97萬億元的PPP項目。2016年2月從安徽省發展改革委獲悉，安徽全省PPP項目入庫581個，總投資4576億元。其中265個項目納入國家發展改革委PPP項目庫，總投資2743億元。截至目前，共有37個項目簽約，占全國已簽約項目的11%，簽約率為29%。據了解，目前安徽大部分地區都推出了PPP項目，涉及高鐵、高速公路、機場、城市軌道交通，以及橋梁、隧道過江通道等方面，適應安徽工業化、新型城鎮化快速發展的需要。蚌埠市已有18個項目納入國家項目庫，總投資達120億元，項目個數規模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批項目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚燒發電廠、懷遠縣渦北污水處理廠3個項目簽約，簽約率達33%。

當前，我國大力推廣PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困難和挑戰也愈加凸顯。存在以下較為顯著的問題：

（一）制度和機制不完善

直接可用于PPP項目的法律法規仍不健全，多以行業部門規章和地方規章的形式存在，無法在根本上約束各方行為。PPP模式從誕生之日起，就存在一個重要的法律隱患，從國際實踐看來，聯合國貿法會在《私人融資基礎設施項目法律指南》中指出，在多數大陸法系國家，PPP項目協議由行政法管轄，政府基于公眾利益享有一定特權。而在普通法國家，行政合同與民事合同無明確區別，根據判例法原則，政府為公共利益可以不受合同約束，但社會資本有權得到公平賠償。在我國當前發布的PPP相關法規中，對項目合同出現爭議后使用何種訴訟方式，定義不清。是以行政合同看待還是民事合同看待，直接關系到各方利益與權力，一旦合作產生矛盾，一方不講信用，應采取何種訴訟方式。另外產權歸屬的不明確，退出機制的缺失，也影響了相關主體參與PPP項目的積極性。

（二）社會信用基礎薄弱

地方政府信用風險是企業參與PPP項目的主要顧慮。企業家與民企最大的顧慮是政府不講信用，這就是盡管在中央與地方政府大力推廣的前提下，PPP簽約率卻很低的主要原因。之前失敗案例中，也有很多是由于政府過于強勢，缺乏契約精神，單方面違約而導致社會資本利益受損。另一方面，企業也存在信用缺失問題，存在一些民營企業在招標過程中以超低價參與競標，中標后使用各種理由提價，如果未能滿足其增加的條件，其往往以拖延施工或毀約相威脅。項目的中斷可能會產生一些政府無法承擔的損失，因此在實際操作中，大多選擇與國有企業合作，這就導致了PPP項目發展的局限性。

（三）現行的金融體系投融資模式不能滿足PPP項目要求

基礎設施建設的周期長、投資回收慢，急需引進更多的中長期基本以滿足PPP項目的資金需求。但是具有穩定收入來源的經營性項目少，項目本身的現金流難以覆蓋資金本息收入，加上政府財政補貼政策不具體，收益的不確定性影響了融資機構的積極性。民企自身實力和風險承受能力相對較弱，融資渠道少，融資難，對很多投資規模大，時間長的PPP項目來說，民企很難滿足其資金和項目運營管理方面的需求。

（四）政府仍承擔主導作用

長期以來，我國城市公共基礎設施建設、管理都是由政府部門負責，這就導致社會形成了一定的依賴心理，即便在PPP模式下，仍是以政府為主導，忽視了市場的主導地位，從而影響到PPP模式的落實效果。

四、改善城市基礎設施建設和運營模式的對策建議

結合我國PPP模式應用中存在的問題，制定相應的改進建議，從而促進我國PPP模式下城市公共基礎設施建設的發展。第一，構建良好的法律環境，對于PPP模式涉及到合同、擔保、外匯、稅收、特許權等各個方面，明確界定PPP項目的所有權、經營權，加上我國的基礎設施建設市場化處于初級階段，各個方面都有所不足，對此，必須構建良好的法律法規，通過法律來明確相關主體的權利義務及對其行為進行強力約束，從而保證PPP項目的規范化、現代化進行。第二，開拓多元化的融資渠道，支持金融機構積極介入PPP項目，首先國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行要作為金融融資方面的引領者，發揮其長期融資的優勢，拓寬融資渠道，鼓勵和引導商業銀行加入PPP項目中來，對銀行金融產品和授信流程創新，引入產業投資基金、信托資金等方式，此外國家也可給予一定的財稅政策加以扶持。第三，準確定位政府角色，政府要完成角色的轉變，從公共產品、服務的提供者，轉變成參與者和質量監督者。對于PPP模式的實施，必須在政府部門的推動下進行，但是在具體實踐中，政府必須準確定位自身角色，不能占據主導，政府要主動承擔起與私人企業合作，監督指導公共服務的角色。在合同契約方面，應將社會資本方視為同等地位，要接受有效法律體系的約束，不能擅用權利修改干預，同時又要防范資本權利被民企架空、侵占，這就需要治理結構的改革和地方政府治理水平的提高來保障，以此促進我國公共基礎設施建設的創新發展。第四，構建完善的監管體系，建立合理的利益分享和風險共擔機制。在實際中，為了保證PPP模式下城市公共基礎設施建設的有序進行，政府還應該與企業制定一套科學、可行的監管體系，并將其徹底落實在實際中，政府要在監管中承擔主要責任，如果因監管不力而引起風險，需要政府承擔主要責任，這樣就能充分提高政府監管效率。由對風險最有控制力的一方控制相應風險，承擔的風險與所得回報相匹配，其中政府主要承擔政策風險和民眾訴求風險，而社會資本方承擔建設、運營、維護等方面的風險。

五、總結

PPP模式是新時期發展起來的一種新城市公共基礎設施建設模式，基于PPP模式下的城市公共基礎設施建設能全面降低政府負擔，提高城市公共產品服務質量，就目前而言，我國PPP模式下的城市公共基礎設施建設還有一定的不足，對此，要結合實際，制定相應的應對策略，從而保證我國公共基礎設施建設的有序進行。

（作者單位：安徽財經大學）

基金項目：安徽財經大學2015年大學生創新創業訓練計劃資助 “PPP模式下我國城市公共基礎設施建設研究”項目編號：201510378245

參考文獻：

[1] 武雪瑩，易加斌.基于PPP模式的城市基礎設施建設[J].建筑設計管理，2015（10）：24-31.[2] 王雪婷.城市基礎設施建設中應用PPP模式的理論基礎分析[J].中國市場，2016（04）：37-38.[3] 曲進.PPP模式在城市基礎設施資本化運作中的應用[J].江蘇商論，2015（15）：146-147.[4] 向鵬成，宋賢萍.PPP模式下城市基礎設施融資風險評價[J].工程管理學報，2016（01）：132-133.[5] 陳宏珍.PPP模式在城市基礎設施建設中的應用研究[J].時代金融，2015（35）：116-117.[6] 何文勝.PPP模式在城市基礎設施建設中的應用研究[J].建筑工程技術與設計，2015（34）：92-93.

第三篇：農田水利基礎設施發展模式研究

農田水利基礎設施發展模式研究

摘要 農田水利基礎設施是農業基礎設施中最重要的基礎設施之一，本文對我國目前農田水利基礎設施發展狀況以及農田水利基礎設施在發展模式方面存在的問題，農業基礎設施強弱狀況直接關系到農業和農村經濟的持續健康發展，因此加強農田水利基礎設施建設是提高農業綜合生產能力的根本保證。

關鍵詞 農田水利 基礎設施 發展模式

一、農田水利基礎設施的概念特征與實施意義

農田水利建設面廣量大，除了小型農田水利、大中型灌區骨干工程外，還有大中型灌區的田間配套、農村飲水安全、農田排水、水土保持、農村治污，以及在有水土資源條件的地方，需興建一批新的農田灌排工程等。目前都存在缺乏建設資金投入的問題，急需加大投入。農田水利作為一項重要的公共事業，必須建立以國家投入為主體的多元化投入體系。農業基礎設施是指在自然再生產與經濟再生產相交織進行的生物有機體同環境之間的能量轉化、物質交換和循環的過程中，所必須投入的物質與社會條件有機整體的總稱。它包括兩方面的內容：一是指農產品生產過程中所必須的，但并不直接參與物質產品生產的一些物質條件。如農用灌溉、公共水利設施、電網、通信、道路、貯藏、運輸和銷售設施等；二是指為保證農業生產過程正常運行，而提供服務的一些非物質條件或社會條件。如農業研究或試驗機構與設施、農業教育培訓機構與設施、農業技術推廣機構、農村醫療衛生保健、農業政策與管理機構、農業信息與咨詢機構、土壤保持機構等。加強農田水利基礎設施建設，是推進新農村建設的題中之義和實現農村整體富裕的重要內容；是夯實農業基礎、改善農業生產條件最直接、最現實的要求；是增加農民收入、提高農業生產效益的迫切要求；是提高農村防災減災能力、促進農村和諧穩定的必然要求。

二、我國農田水利設施發展現狀及問題

(一)近幾年來，中央財政加大了對農業基礎設施的建設力度，結合新農村建設，進行道路渠道硬化、病險水庫除險加固、中低產田改造、水土保持、國土整治、人行便道修建等，這些項目為農業增效、農民增收起到了重要作用。農業基礎設施建設取得了長足的發展，農業生產條件在逐步改善，綜合生產能力有所提高，為農業和農村經濟的發展、農民收入增加奠定了一定基礎，但是現有投資規模仍難以滿足農業生產需求。需要改造的工程多，而國家的投資卻沒有增加，農田水利基本建設的投入與農民的需求還存在不小的差異。

(二)主要問題及其成因1，農村水利建設投資少。政府扶持力度不夠，資金缺口較大。長期以來農業一直是一項弱質產業，隨著城鄉差距不斷拉大，農民貧困問題顯得更加突出。農村水利建設作為一項扶持農業和支持農村的基礎設施建設，應該得到政府更多的支持。近年來雖然國家對農村水利建設的扶持力度在不斷增加，但地方財政緊張，投資不足問題十分突出，大量的資金用于城市和其他基礎設施建設，農村水利建設的資金缺口較大。2農村水利建設的難度大。分析原因主要存在以下幾個方面的不利因素：首先是農業投入范圍較窄，投入產出效益低，對社會資金缺乏吸引力。受農產品價格的影響，對農業的投入，特別是糧食作物的投入比較效益較低。使水利建設不易融資。水利投入回收期長，農產品價格波動大，加之受種植規模小，農產品、銷售環節不暢通等因素的影響，給投資者帶來一定的投資風險，不敢進行大規模的農田水利建設投資。從農村水利建設面整體情況來看，農村水利設施建設涉及的面廣、量大，包括農村自來水、小水源的開發、節水灌溉等多個領域，僅靠現有社會投資規模和投資范圍難以滿足農村水利發展的需要。其次是農民經濟承受能力較弱，水費征收比較困難，水利工程難以按成本核算進行管理。再有就是機制不健全，缺乏社會化辦小型農田水利的扶持政策。

三、關于農業水利基礎設施發展的政策建議

加強農田水利基礎設施建設對于促進農業可持續發展、提高農業綜合生產能力、保障糧食安全、擴大內需、吸納返鄉農民工就業，都具有極其重要的意義。農田水利建設需要長期地積累和不斷地更新完善，近期要突出抓好四項工作。―是整合資金加大小型農田水利設施建設投入，完善大型水利工程配套。下大力氣抓緊完善一批重點水利工程的配套工程項目，加快推進大中型灌區節水改造和病險水庫除險加固，突出抓好田間配套，充分發揮現有的水利設施的作用。二是加快小型農田水利設施建設。在大中型水利工程難以覆蓋的地方，要優先安排資金，引導農民因地制宜興建一批水窖、集雨池等積水灌溉工程。在有水無井、配套不健全的地方，進行井電配套、渠系延伸，擴大灌溉面積。不但農民得到了實惠，調動了積極性，而且資金運行安全有效。三是普及推廣節水灌溉技術。要因地制宜大力發展節水灌溉，重點發展投資大、效益高的噴灌、滴灌、霧灌等節水灌溉模式以及地埋管道、軟帶微噴等經濟實用的節水灌溉模式。四是著力抓好農村飲水安全。農村安全飲水工程建設，是當前最受農民歡迎的民心工程之一。國家財政直接對農業生產環節進行補貼，進一步加大對農村安全飲水工程的投入力度，擴大范圍，提高標準，讓更多的農民得到實惠。進一步促進農業增產和農民增收。

第四篇：包頭市城市基礎設施投融資對策研究

摘要

城市基礎設施是基礎性產業，是一個城市生存和發展的物質基礎，是工業化和城鎮化的重要支撐。城市基礎設施投融資體制對城市基礎設施的建設、管理起著引導性的作用，一個健全有效的城市基礎設施投融資體制能夠改進資源配置效率和推動經濟結構的合理化，是促進城市基礎設施建設發展的直接動力。包頭市是一個中西部地區的新興城市。近年來，經濟建設飛速發展、城市建設日新月異、社會事業全面進步。但城市基礎設施相對于經濟社會發展和人民群眾要求還遠不能滿足。為了加快城市化進程，廣泛吸引各級各類資本進入基礎設施投資領域，解決大規模集中建設時期資金供需矛盾，降低基礎設施建設和運營成本，減輕政府財政補貼負擔，為廣大市民提供更優質的公共產品和服務，這些都要求包頭市城市基礎設施投融資體制進行更加深入的改革。因此，包頭市必須適應新形勢，改革現有的投融資體制，建立起政府與市場兩種機制互為補充的新型投融資體制，最大限度地滿足城市建設投融資的需求。本文選擇了包頭市城市基礎設施投融資體制改革作為研究主題，著重對包頭市城市基礎設施的現狀、存在的問題及相應的改革措施進行探討。論文的主要結構是：第一部分為全文的導論，介紹了本篇論文的研究背景、國內外相關領域的研究動態以及本篇論文使用的研究方法。第二部分是城市基礎設施投融資概述。首先對基礎設施的概念、特征．、地位進行界定，其次介紹了基礎設施投融資體制的概念以及模式。第三部分主要介紹包頭市城市基礎設施投融資的發展及存在問 目錄 導論?????????????????????????????????????????8

一、研究背景??????????????????????????”8

二、國內外相關研究動態_?????????????????????9

三、研究方法??????????????????????????14 第一章城市基礎設施投融資概述????????????????????15 第一節城市基礎設施的內涵???????????????．．．???一15

一、城市基礎設施的界定???????????????????·15

二、城市基礎設施的特征??．．．????????????????16

三、城市基礎設施的地位??????????????????··17 第二節基礎設施投融資體制???????????????????17

一、投融資體制的概念???????????????????·17

二、投融資體制的模式???????????????????一18

三、城市基礎設施投融資體制????????????????·19 第二章包頭市城市基礎設施投融資體制的發展及存在的問題???????21 第一節加快包頭市城市基礎設施建設的必要性???????????21

一、加快包頭市城市基礎設施建設是城市發展的需要??????-21

二、加快包頭市城市基礎設施建設是經濟發展的需要??????“22

三、加快包頭市城市基礎設施建設是社會發展的需要??????·22 第二節包頭市城市基礎設施投融資體制的發展歷程?????????23

一、政府為主體的投融資模式????????????????·23

二、城投公司為平臺的投融資模式???????????????24 第三節包頭市城市基礎設施投融資存在的主要問題??????????26

一、資金嚴重短缺與體制性浪費并存?????????????”26

二、投資主體單一與決策責任不明并存????????????一27

三、建設管理落后與運行管理粗放并存????????????一27

四、經營主體模糊和法制建設滯后并存????????????”28 6

五、債務風險較大與運營方式守舊并存?????????????28 第三章包頭市城市基礎設施投融資模式的選擇和對策建議????????30 第一節國內外基礎設施投融資體制的借鑒?????????????·30

一、西方國家投融資體制??????????????????”30

二、我國部分城市基礎設施投融資體制改革??????????·32

三、國外及我國部分城市基礎設施投融資體制改革的啟示和借鑒?．37 第二節包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的構想????????38

一、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的思路??????·38

二、包頭市城市基礎設施投融資體制發展的模式選擇??????·40

三、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式實施的途徑????．40 結論????????????????????????????????．49 參考文獻?????????????????????????????．50 致{射?????????????????????????????????????????”53 中央民族大學研究生學位論文作者聲明????????????????·54 7

一、研究背景 導論

近年來，包頭市經濟發展取得了前所未有的成績。2008年，地區生產總值突破1500億元，達到1760億元，是2000年228億元的7．7倍，年均增長22％，財政收入突破200億元，達到205億元，是2000年27億元的7．6倍，年均增長29％，固定資產投資突破1000億元，達到1080億元，是2000年54億元的20倍，年均增長45％，被評為“2008年中國制造業名城’’、“中國城市信息化50強“、“2008最具影響力的品牌城市’’和“中國優秀創新型城市’’。①隨著經濟實力的大幅攀升，包頭市在城市基礎設施建設方面，也大刀闊斧地實施了一系列重大工程，城市化和基礎設施水平得到了顯著提高。但其與經濟、人口的增長仍不能同步，甚至還遠低于經濟和人口的增長速度，這就不可避免地造成了城市基礎設施不同程度地過度使用。包頭市發展投資有限公司成立近十年來，共實施重大基礎設施項目40個，融資規模超過90億元，達到97億元，為包頭市城市建設和發展做出了突出貢獻。但是，即便如此，仍不能有效解決包頭市基礎設施建設的資金需求。特別是2008年，為了進一步提高城市化和城鎮化水平，促進以城帶鄉戰略的全面落實，加快經濟社會發展，包頭市在全市范圍內進行了大規模的行政區劃調整，將農牧區大面積地調整到幾個城區，增加城區的發展空間，形成全市合力加快推進城市化，這也勢必呈幾何數增長得大幅擴大基礎設施建設資金的需求。因此，當前加快包頭市基礎設施建設投融資體系建設已成為城市擴容提質的根本途徑。而要解決建設資金問題，從現實來看，投融資體系的建設與完善是必不可少和不可替代的。美國、日本、西歐等許多發達國家及我國的先進地區在這方面取得了成功經驗，值得我們研究、學習和借鑒。而包頭市基礎設施投融資體系建設尚處于初級階段，有很大的發展8城市基礎設施投融資體系建設，促進城市化水平提高是擺在我們面前的一個重要課題。

二、國內外相關研究動態(一)國外研究動態

國內外學者對基礎設施投融資的研究主要集中在投資主體、籌資渠道、融資模式等方面。20世紀70年代末以前，多數西方經濟學家主張由國家和政府負責基礎設施的投資和建設。亞當·斯密(Adam simith)在《國民財富的性質和原因的研究》中主張基礎設施的建設和運營是國家的重要職能之一，認為“君主或國家的第三種義務就是建立并維護某些公共機關和公共工程設施”。凱恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就業、利息和貨幣通論》中，強調政府干預經濟的重要性，認為政府應通過舉辦公共工程刺激私人投資、增加社會就業，并從治理經濟危機的角度出發，指出政府應將基礎設施等公共工程的投資作為宏觀經濟調控的手段。發展經濟學家羅森斯坦一羅丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》強調基礎設施的投資建設必須通過政府干預，認為“基礎設施這個具有積聚性特征的領域無疑要求計劃化，通常的市場機制不能提供最合適的供給“。20世紀70年代末新公共管理范式的興起，深刻改變了包括基礎設施投資建設在內的經濟活動中政府與市場的關系，市場的作用重新被人們所重視。特別是20世紀80年代末以來，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界銀行專家把市場、競爭、商業化原則、私人部門參與等因素引入基礎設施及其投資的研究，擺脫了基礎設施投資只能由政府提供的傳統認識，拓寬了基礎設施投資研究領域。(二)國內研究動態

近年來，我國經濟學界對基礎設施投融資的研究主要集中在資金的“瓶頸”問題和體制方面。

1．對傳統體制的批判。唐建新(2002)在《基礎設施與經濟發展》中認為，“國家干預理論“是高度集中和垂直一體化傳統基礎設施投融資體制的歷史背景，而基礎設施產品的自然壟斷特性及其外部性，則是傳統體制的理論基礎。鄧淑蓮(2003)在《中國基礎設施的公共政策》中指出，我國基礎設施投資管理體制①王尊光．《城建基礎設施投融資創新研究——以南京市為例》：[碩士學位論文]．南京：東南的弊端是忽視市場的作用，政府的稅收政策和交叉補貼存在嚴重的市場缺陷。上海城市發展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》中，通過上海市城市基礎設施投融資體制的專題分析，指出傳統體制的失敗源自對項目區分理論的忽視。姜偉新(2001)在《投資領域的積極變化與新形勢下的投資政策》中認為，沒有建立“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的投資決策體制，是造成我國基礎設施投資不足、長期形成資金“瓶頸“的重要原因。建設部課題組(2002)在《中國城市基礎設施投融資體制改革研究報告》中指出，城市基礎設施傳統投融資體制的瘤疾在于政府越位和市場缺位，認為深化城市基礎設施投融資體制改革己成必然。

2．關于投融資來源與結構的分析。國家計委宏觀經濟研究院課題組(2000)在《我國城市基礎設施建設的融資問題》中指出，城市基礎設施債務依賴型的融資模式使政府債務規模不斷增大、商業銀行的融資風險加重，不利于城市基礎設施的健康發展。劉立峰(2001)在《國債政策可持續性及財政風險度量》中對利用國債進行城市基礎設施建設的相關問題進行了研究，提出運用國債資金進行基礎設施建設的有效性不足，難以在短期內形成對經濟增長的支持，同時在《城市基礎設施建設中的融資問題》中指出，將城市基礎設施的投資來源概括為財政稅費收入、土地批租收益和債務收入三個方面：并指出政府承擔的城市基礎設施建設越來越依賴于債務收入，特別是依賴于銀行債務融資的現實將不利于基礎設施的健康發展。建設部課題組(2002)對我國城市基礎設施投資中財政資金、銀行貸款、專項稅收的比例變化情況進行了量化分析，指出城市基礎設施投資中專項稅收下降導致了政府投資的不足，政府資金中可控資金比例的下降將不利于保持政府資金主導作用的發揮，認為社會資金的增長己成為必然發展趨勢。楊軍(2003)在《基礎設施投資論》中認為，以稅收和收費為主要來源的政府資金作為基礎設施的建設投資的主體，將產生代際不公等社會問題，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中國市政公用設施投融資現狀與改革方向》中指出，目前我國城市基礎設施建設資金主要還是依靠政府動員財政性資源的模式來實現的，政府資金和利用國內外金融機構貸款占投資總額比重過大的現狀不利于現代投融資體制的建立。3．關于投融資主體多元化和體制創新的研究。建設部課題組(2002)對城市

基礎設施投融資主體多元化進行了深入的探討，提出了城市基礎設施融資的層次概念，認為投融資體制的創新應集中在基礎設施專業銀行、專項基金的建設和資本市場融資方面，以發揮社會投資者的作用。楊軍(2003)在《基礎設施投資論》中指出，解決我國基礎設施發展滯后和資金缺口問題，政府應轉化投融資手段，利用市場機制動員民間資本和外資進入基礎設施領域。潘偉榮(2002)在《我國股票市場制度性缺陷的社會“結構化”分析》一文中對基礎設旌市政債券發行的政策問題及對策措施進行了分析。余池明(2003)在《民間資本如何參與城市基礎設施建設》中就民間資本進入城市基礎設施領域的特許經營、服務合同等途徑進行了詳細的分析。此外，國內學者還就城市基礎設施的股票融資、地方政府債券、基礎設施產業基金、PFI等融資方式進行了專題研究。@(三)理論成果

國內外關于城市基礎設施投融資比較有影響的理論成果主要有三項，分別是公共物品生產理論、基礎設施可銷售性評估理論和基礎設施項目分類理論。1．公共物品生產理論

①純公共物品與私人物品經濟學理論認為，一般物品可分為公共物品和私人物品。公共物品又可分為純公共物品和準公共物品(俱樂部物品)。純公共物品

是許多人都能消費的物品，比如國防、公共安全、公共交通及公共衛生等。這種物品雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，即市場機制在這里不起作用。此時，需要政府介入，通過強制征稅支持純公共物品的供給。相反，私人物品是專供私人消費的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽車等。純公共物品具有以下特征：(1)消費的不可分割性。純公共物品的效用是整體的，很難分割成可以交易的單位，所以純公共物品的消費難以分割。(2)消費的非排他性。純公共物品在消費過程中所產生的利益不能被某些人獨占，一些人在消費的同時不能排斥其他人的消費，這就不可避免地存在“免費搭車“的問題。(3)消費的非競爭性。這種情形主要指：一是邊際供給成本為零。在現有的供給水平上，新增加的消費者不需要增加供給成本。二是邊際擁擠成本為零。新進入的消費者不影響原來消費者消費的數量和質量。私人物品不具備以上特征。②準公共物品。所有介于純公共物品與私人物品之間、兼有二者一些特征的物品稱為準公共物品。其中又有兩種情況：一是可能發生擁擠的公共物品，比如①沈曉鐘．《基礎設施投融資體制改革的現狀研究》：[碩士學位論文]．重慶：重慶大學，2007年，第2-4頁．公共圖書館、博物館和公路等。在消費者人數低于擁擠點時，該物品是非競爭性的；而消費者人數超過擁擠點時，這種物品的消費就變為競爭性的。比如公共圖書館，當讀者人數稀少時，圖書館提供的服務就是非競爭性的。二是價格排他性的公共物品。該類物品在消費上是非競爭性的，但在技術上和經濟上可以是排他性的。比如收費橋梁、有線電視等。橋梁本來是非競爭性的，但變為收費橋梁后就意味著不愿意繳費的消費者不能享受這種服務。

③地方公共物品。公共物品按受益范圍不同可分為全國性公共物品和地方性公共物品。雖然部分地方公共物品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區，但地方公共物品的成本和收益基本上在一個區域之內，它的供給應著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應由本地居民承擔。地方公共物品的生產是按照“誰受益誰負擔”的原則進行的。考慮到“市場失靈“的存在，地方的純公共物品應當由地方政府提供，提供的方式依受益范圍的大小而定。相應地，地方的私人物品應當由市場提供。對于地方的準公共物品，更接近純公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市場提供。具體來說，更接近私人物品的地方準公共物品應當由地方政府資助私人企業提供。

④公共物品生產理論的指導意義。公共物品生產理論的重要作用在于，它為我們提供了城市基礎設施服務生產的思路。市場機制的作用區域分為兩部分：一是有效作用區域，在該區域市場可以提供私人物品；二是無效作用區域，在該區域由政府提供公共物品。城市基礎設施所提供的服務大多屬地方公共物品，部分屬地方私人物品。屬地方純公共物品的，則由地方政府提供；屬地方私人物品的，則由市場提供屬地方準公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市場提供。2．基礎設施可銷售性評估理論

從總體上看，城市基礎設施具有壟斷性，但是在不同部門間、部門內部和各種技術類型之間的城市基礎設施的經濟特征大不相同。一般來說，所提供服務的可銷售性越高，私人參與的可能性就越大。對于不同的基礎設施所提供的服務，私人參與的程度和方式也不相同，所以西方國家對不同類型的城市基礎設施采取了不同的投融資方式。(DChristine Kessides的可銷售性評估理論。1993年，經濟學家ChristineKessides對不同基礎設施的可銷售性進行了研究，提出了一套完整的指標體系。12在這套體系中，他選取了6個指標對基礎設施的可銷售性進行衡量。其中，競爭性和排他性是反映基礎設施提供服務自然屬性的指標，沉沒成本、規模經濟和協調性是反映基礎設旌所提供服務生產經濟屬性的指標，外部性是反映基礎設施所提供服務社會屬性的指標。每個指標給出高、中、低的定性判斷(外部性除外)，這樣就可以對基礎設施的可銷售性形成一個大體的判斷。不難發現，雖然各種基礎設施表現出不同程度的公共物品沉沒成本和規模經濟特征，但其運營則不產生很高的沉淀成本，因而是可進入的。②世界銀行專家的可銷售性評估理論。遵循同樣的思路，世界銀行在1994年也對基礎設施的可銷售性進行了評估。世界銀行的專家采用了不同的指標體系，其選取的指標包括競爭的潛力、貨物與服務的特征、以使用費彌補成本的潛力、公共服務義務及環境的外部因素，但卻得出了相類似的結論，基礎設施的市場化遠比人們通常認為的廣泛。比如，城市客運服務和固體廢棄物的收集，一旦脫離了其他相關活動，就可以由市場提供。城市自來水供應和電力輸送等活動，雖然具有一定的自然壟斷性，但可以遵從商業化原則和成本回收原則，由私人企業提供。凡是可銷售性指數在1．8以上的領域，7都可以采用市場化的方式運作。城市垃圾收集市場化程度最高為2．8，污水分散處理為2．4，污水集中處理為2．O，公共汽車為二人除城市道路為1．2外，絕大多數基礎設施都在1．8以上，都可以用市場化的方式提供。3．基礎設施可銷售性評估理論的指導意義

基礎設施可銷售性評估理論的重要作用在于，根據可銷售性可以確定政府和私人企業在基礎設施服務生產方面的職責。城市基礎設施服務既不可能由政府完全包攬，也不能簡單地推向市場。由于“市場失靈’’和社會目標的存在，政府的干預和監管是必不可少的。在保證效率和公平的目標下，政府應采用成本盡可能小的干預措施。為此，政府應進行多種政策選擇。(1)對于自然壟斷程度和沉淀成本都很高的城市基礎設施，需要政府制定發展規劃，也需要政府通過公共投融資建設和擁有。同時，也可以在政府監管下由私人企業通過私人投融資建設和擁有。(2)對于服務具有可競爭性的城市基礎設施，并非必須由公共部門經營，可以通過競爭性招標委托給適當的經營者經營。政府的職責是簽訂特許經營合同，監督經營者的業績，保證企業公平競爭。(3)對于不存在高額沉淀成本的服務，比如公路貨運，政府的主要職責是保證公平競爭。(4)對于基礎設施的環境影響等外部效應，可以通過控制性詳細規劃、技術標準等規制(regulatio)和財政轉移支付等手段加以干預。(5)對于分配目標可以通過規制(比如普遍服務要求)、投資規劃、政府為具有社會重要性的服務提供投融資來實現。(6)對于存在明顯協調性要求的城市基礎設施，政府應該對其投融資和經營標準進行規制。國

三、研究方法(一)文獻研究法‘

本文大量查閱有關城市基礎設施建設方面的資料，對包頭市基礎設施投融資進行分析和評價。(二)實例分析法

本文以國內外其他城市為實例，研究借鑒城市基礎設施投融資改革的經驗，為包頭市城市基礎設施投融資改革提供參考。

①城市基礎設施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年14 第一章城市基礎設施投融資概述 第一節城市基礎設施的內涵

一、城市基礎設施的界定

從各國城市的發展狀況來看，雖然性質和規模有所不同，但城市基礎設施的構成大體相同，二般來講主要包括六大系統：(一)城市能源系統

主要包括城市電力生產和供應系統，人工煤氣的生產、天然氣、石油液化氣的供應系統，集中供熱的熱源生產和熱力輸送系統。城市能源系統在城市中的作用市管理和組織能源流循環。現代化城市能源系統具有安全、經濟、舒適等特點。(--)城市水資源和供水排水系統

主要包括水資源的開發、利用和管理系統，自來水的生產與供應系統，污水、廢水和雨水的接納、輸送凈化及排放系統，中水供應系統等。其功能是組織水流及廢水流循環。(三)城市道路交通系統

城市道路交通系統由城市道路系統、交通管制系統和客貨運輸系統組成。城市道路系統包括各級城市道路、橋梁、隧道、停車場、道路照明等交通工程設施，以及城市的對外交通運輸集散和銜接設施，如航空港、火車站、長途客車站、港口、碼頭等；交通管制系統包括交通信號等、各種交通標志設施等；客貨運輸系統包括公共電、汽車站線、出租車、地鐵、輕軌、纜車等軌道交通站線、輪渡港站等各種客運設施，以及各種形式的城市貨物運輸。(四)城市郵電通信系統

城市郵電通信系統有城市郵政系統和城市電信系統組成，包括郵電局、所和郵政信箱等郵政服務設施，電信局、所及電話、電報、傳真、移動通訊和網絡等服務設施。(五)城市生態環境系統

包括城市園林系統，如公園、動物園、植物園等；城市綠地系統，如草坪、林帶、行道樹、公共綠地、防護綠地、苗圃等；城市環衛系統，如垃圾糞便的收集、清運、處理設施，公共場所和公共廁所的保潔，以及其它市容和環境衛生設施。(六)城市防災系統

包括城市抗震、防震設施、城市防洪、排澇等防汛設施，城市消防設施，以及城市人防設施等。① ·

二、城市基礎設施的特征

城市基礎設施作為城市賴以生存發展的基礎條件，作為一項系統工程，一般具有以下四大特征。

(一)基礎性。城市基礎設施產業所提供的產品和服務是其他產業賴以運作的基礎條件，也是其他生產部門和再生產時所必須的投入品；其產品與服務的性能與價格會涉及其他部門的價格與營運。

(二)共享性。城市基礎設所提供的產品和服務帶有公共產品或準公共產品的性質，與其他產品不同，一般不是為特定的對象服務，而是為許多企業與個人服務與享用。它所服務的對象往往是不確定的，甚至是隨機的，且在使用和服務過程中一般不能獨占，進行排他性的消費，具有較明顯的共享性，而共享性程度將隨著項目性質不同而有所差異。(三)巨額性。城市基礎設施，其資本規模和工程投資往往是巨大的，投資資本積淀性強，且投資回報率較低、周期長、資本流動性差，并具有不可分的特點。

(四)區域性。基礎設施一但建成不再發生位移，其受益區域一般存在明顯界限(相對于跨地區大型能源、交通項目而言)。因此城市基礎設施的建設和管 ①城市基礎設施投融資體制改革課題組．‘中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年8月．第6頁．16理一般均劃入地方政府的職責范圍。①

三、城市基礎設施的地位

城市基礎設施在城市經濟發展中地位及作用是極其重要的，它既是經濟發展的基礎，也是城市綜合實力和風貌的體現，是城市發展水平文明程度的重要標志，是城市經濟和社會協調發展的物質條件。(一)城市基礎設施是城市賴以生存和發展的基本條件城市基礎設施是城市形成的重要條件，是城市的構成骨架，是基本的物質支持，是城市存在和發展的必要前提。城市賴以生存和發展，維持城市居民生活，就必須有足夠的水源補給；必須有便利的交通；必須有整套行之有效的基礎設施保障系統。

(二)城市基礎設施是城市經濟正常運轉的前提條件，城市基礎設施建設服從于、服務于經濟建設，促進經濟的發展，同時它作為經濟建設的重要方面，產生直接的經濟效益。它不但可以提高城市的承載能力和經濟運行能力，而且可以直接增加內需，拉動經濟增長。(三)城市基礎設施是城市居民生活質量的重要制約因素基礎設施現代化是城市現代化的重要內容和決定性條件之一。城市居民生活質量的高低取決于經濟的發展、收入的提高，但城市基礎設施的完善與否同樣對居民生活質量具有極其重要的影響。它既使居民在生活上得到實惠且直接感受，也使城市經濟的持續發展獲得推動力，其影響是潛在而深遠的，作用不容忽視。第二節基礎設施投融資體制

一、投融資體制的概念

投融資制作為經濟體制中的一個有機組成部分，它是指社會組織、領導和管。肖云．《城市基礎設施投資與管理》．復旦大學出版社，2004年3月．第2頁．@肖云．《城市基礎設施投資與管理》．復旦大學出版社，2004年3月．第3頁．17理投融資活動所采取的基本制度和主要方式。任何投融資體制的目的，都是為了提高投融資活動的效率，而要在實際中做到這一點，就必須在投融資活動中，建立起一套符合其內在要求的組織、制度和具體的管理方式，這些內容的總和就稱為投融資體制。①投融資體制的主要內容，包括投資主體如何確定，投資資金的籌措方式如何選擇，投資運營方式如何選擇，投資利益關系如何處理，以及投資調控方式如何采用等問題。投融資活動，首先是誰投資、誰決策的問題。投資主體的確定是投資體制的首要問題。投資主體是籌集與運用投資資金的責、權、利緊密結合的統一體。投資主體是投融資體制的核心要素，它表明投融資體制的真正屬性。j確定了投資主體，還需選擇合理的資金籌措方法。具有足夠的資金才能保證投資活動良好的進行，所以說在投資活動中，資金的籌集是不可或缺的關鍵步驟。資金的籌集包括資金的來源，各種資金的比例關系等。如何進行制度選擇，以經濟、有效的方式，籌集到投資活動正常進行所需要的資金是投融資體制的一個重要方面。

投資主體籌集到資金后，要選擇運用投資資金的合理方式和方法，它是由投資主體的層次與結構決定的。投資主體單一，投資決策權集中于國家，投資方式和方法也必然是單一的，投資采用撥款方式；投資主體多元化、決策多層次化，投資資金的運作方式也會多樣化。投資的實施，涉及諸多部門、單位和經濟實體，不僅有投資項目建設單位、投資公司、勘察設計單位和施工單位，還有咨詢機構、銀行、物資供應單位等。它們之間經濟關系的正確處理，對于投資資金的正確運用和投資效益的提高具有重大意義。留

二、投融資體制的模式

投融資體制各因素的不同內容及其組合，形成多種不同的投融資體制。例如不同國情的國家之間或一國在經濟發展水平不同時期的投資體制就是不完全相①楊文進．《投資經濟學》．中國財政經濟出版社，2004年10月．第432頁．@鮑清杰．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》：[碩士學位論文]．成都：西南財經大學，2006年．第13頁．18同的。基本有以下三種投融資體制模式：集中計劃投融資體制。主要特征是所有制的單一性；投資決策權集中在政府手中；以完成計劃為動力機制；投資調節以計劃或行政命令形式進行：信息垂直傳遞。． ． 自發性市場經濟投融資體制。主要特征是所有制的多樣性；投資主體多元化；投資決策權由企業支配；信息傳遞以橫向水平形式進行：以市場規范與法律為獎懲措施等。混合投融資體制。主要特征是以市場經濟為基礎，政府投資與企業投資范圍根據市場經濟的要求相對獨立；政府和企業之間的投資決策權分配相對均衡；政府投資調節以計劃為主，企業投資調節以市場為主，但政府對市場機制有相對較大的調節能力；信息傳遞是水平與垂直相結合；組織結構也是水平與垂直方式相重疊等等。①在以上投融資體制不同模式中，實踐表明，混合投融資體制更適合現在中國經濟發展狀況。‘

三、城市基礎設施投融資體制 城市基礎設施投融資體制是一國或地區組織、領導和管理城市基礎設施投融資活動的基本制度和主要方式，由投資主體、投融資方式和政府用以扶持、引導、限制和管理的投融資調控體系三項要素組成。城市基礎設施投融資體制對城市基礎設施的建設、管理起著引導性的作用，一個健全有效的城市基礎設施投融資體制能夠改進資源配置效率和推動經濟結構的合理化，是促進城市基礎設施建設發展的直接動力。城市基礎設施作為國民經濟發展中的一個特殊行業，是其他一切生產部門從事生產經營活動和人民生活的基礎性條件，具有適度的超前性。基礎設施投資規模較大，建設周期較長，社會效益顯著，并需要社會各方面協調行動，需要政府適度的干涉，并在其融資上提供種種幫助。因此城市基礎設施投融資體制除了具有一般投融資體制所具有的內容和特點外，又具有不完全相同于一般投融資體制的特點。

(一)需要政府主導。政府以及各行政主管部門在規劃、投資決策以及項目

①楊文進．《投資經濟學》．中國財政經濟出版社，2004年10月．第433頁．19建設和運營中的政策指導、行政管理、技術標準制定和監管方面，要發揮主要的、決定性的作用。由于基礎設施的投資具有較強的外部性，同時需要的資本非常大，投資周期長，本身具有的自然壟斷性質，尤其是基礎設施目前和在今后相當一段時間內仍會處于短缺狀態，使得基礎設施的產品價格不能完全由市場自發調節，而必須由政府對基礎設施的供應數量和價格進行調解或直接控制。這種情況決定了在今后相當長的一個時期內，計劃投資成分在整個投資體制中仍會占有較大的比重。雖然這方面的投資也可以由企業投資和經營，但為了保證這些活動不對國民經濟產生不良影響，其活動必須在國家嚴格的監督和控制之下進行。

(二)需要社會資金廣泛參與。城市基礎設施建設項目投資資金需求巨大，必須廣泛吸收社會各種資本的參與。要明確鼓勵各類投資者，以獨資、合資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性基礎設施和公益事業項目的建設，凡能對外開放的項目，加快對國內民間資本的開放。同時要為社會資本界定明確的投資領域，建立高效的投資促進服務體系。∞①鮑清杰．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》：[碩士學位論文]．成都：西南財經大學，2006年．第13頁． 第二章包頭市城市基礎設施投融資體制的發展及存在的問題 第一節加快包頭市城市基礎設施建設的必要性

城市基礎設施在城市發展進程中的作用是非常重要的，它既是城市經濟社會生活和城市穩定的保障，又是城市經濟社會發展的基礎，同時還是體現城市綜合實力的標志。但相對城市基礎設施巨大的建設成本和較長的投資回收期，包頭市的財政實力還遠遠落后，很難有積累資金專項用于城市基礎設施建設，甚至對城市基礎設施維護資金不能全部保證。因此，加快包頭市城市基礎設施投融資體系建設已成為實施基礎設施建設的重要前提和保障。

一、加快包頭市城市基礎設施建設是城市發展的需要

包頭是國務院首批確定的十三個較大城市之一，是內蒙古自治區最大的工業城市，是國家重要的基礎工業基地，先后被評為“中國優秀旅游城市”、“聯合國人居獎““全國文明城市”、“國家園林城市”、“國家森林城市“。總人口270萬，其中城市人口180萬，是全國23個市區人口超百萬的大城市之一。按照今年中央經濟工作會議“以擴大內需特別是增加居民消費需求為重點，以穩步推進城鎮化為依托，優化產業結構，努力使經濟結構調整取得明顯進展’’的總體要求和包頭市城鄉統籌、“十二五”規劃的發展思路，包頭到2015年，城市化率要達到90％，城市人口要超過300萬，也就是說城市人口要凈增120力．左右。包頭市目前人均住房近30平方米，人均綠地11．2平方米，人均道路面積10平方米測算，近五年內包頭市要新建住房3600萬平方米，綠地1344萬平方米、道路1200萬平方米，這還僅僅是筆者查到的-d,部分主要基礎設施，僅這幾方面的投資也是非常巨大的。這對于包頭市財政的壓力也是可以想象的。因此，只有做好包頭市城市基礎設施投融資，才能實現包頭市城市發展的目標，才能使包頭步入先大投入后大發展的良性軌道。

二、加快包頭市城市基礎設施建設是經濟發展的需要

根據國內外關于基礎設施投資與經濟增長關系研究結果，基礎設施與經濟產出同步增長，即基礎設施增長1％，GDP就增長1％。伊斯特里和雷波羅(1993)收集了28個發達國家的數據，研究基礎設施對GDP的影響，結果表明運輸和通信投資對經濟增長的作用更明顯。與此同時，坎寧和費伊以104個國家和地區為研究對象，以5年為間距對1960一1980年這些國家的增長情況進行了研究，同樣得出了相同的理論。國內也有一些學者對該領域進行了研究，例如趙堅(1995)、楊鳳林(1996)、馬樹才(2001)、王延中(2002)、婁洪(2003)等。研究結果充分表明，基礎設施投資對原材料工業有很顯著的正向影響，基礎設施投資每增加1億元，將影響化工、冶金和建材工業的銷售額分別增加0．105億元、0．215億元、0．236億元；我國經濟增長各要素中，資本貢獻率最大，勞動貢獻率最小；基礎設施投資貢獻率大于一般固定資產投資貢獻率。近年來，包頭市作為內蒙古自治區最大的工業城市，緊緊抓住國家實施西部大開發和自治區加快呼包鄂區域經濟發展的戰略機遇，積極推動科學發展、率先發展，國民經濟的成長性、持續性和穩定性進一步增強，主要經濟指標實現了重大突破。地區生產總值成為自治區第一個進入全國千億元級行列的城市，2009年更是達到了2000億元以上。也因此獲得“2008年中國制造業名城”、“中國城市信息化50強’’、“2008最具影響力的品牌城市“和“中國優秀創新型城市”榮譽。但是，包頭市是一個典型的內陸城市，經濟發展也屬于典型的投資拉動型。實踐充分證明，包頭市沒有大規模的固定資產投資特別是基礎設施投資，就不會有今天的發展成就。‘

三、加快包頭市城市基礎設施建設是社會發展的需要

現代社會的顯著特征是城市在經濟社會發展扮演極其重要的角色。城市化水平的高低與城市發展的狀況已成為衡量國家和地區綜合發展水平的標志，城市發展速度更是國家與地區發展速度與質量的重要依據。基礎設施是城市生存與發展的基礎性條件，既是城市生活的前提，也是城市生產、再生產的必要條件，它的各個系統縱向延伸、橫向擴展，和城市社會發展相互連接。城市基礎設施作為城

22市運行的承載體，直接關系到城市居民的正常生活，關系到提供更好的生產生活條件，關系到民生，關系到社會和諧與穩定。． 第二節包頭市城市基礎設施投融資體制的發展歷程

一、政府為主體的投融資模式 上世紀90年代起，包頭和全國其他城市一樣，一直實行以計劃為主的經濟模式，經濟也是以投資的管理為核心的，因此，形成了集中統一的計劃經濟投融資體制。

(一)政府是唯一的投資主體，包攬了所有城市基礎設施建設。城市基礎設施部門不是獨立的投資主體，只是政府的附屬和投資的實施者，不承擔經濟責任，導致了城市基礎設施建設的投資、建設、管理、經營與還貸相互脫節，資金使用效率非常低下，搶項目、爭貸款現象十分嚴重。

(二)在資金來源上，主要靠財政投入單一方式。城市基礎設施建設完全靠財政預算內撥款，按部門按地區無償分配使用。建設資金不足，繼續申請追加財政投資。因此，城市基礎設施建設項目的資金流動性較差，即使是同一部門、同一地區基本上不流動。另外，由于城市基礎設施建設資金是無償使用的，所以城市基礎設施部門很少使用國內銀行信貸資金或國外貸款，民間資本或外商投資城市基礎設施更是沒有。

(三)在投資計劃管理上，城市基礎設施建設項目靠單一的指令性計劃和行政性命令控制，完全按政府指令性計劃運行，用行政手段分配任務，完全排斥市場調節。這就決定了城市基礎設施運行投資基本上沒有風險責任，無論是城市基礎設施建設的投資總量、結構、布局等決策發生失誤，還是某個具體項目的決策、設計、施工發生紕漏，均難以追究責任。

(四)在投資決策上，城市基礎設施投資決策權高度集中于政府。市政府對全市各區、旗(縣)的基礎設施項目投資總量和投資結構有完全的決策權，同時以指令性計劃方式貫徹實施，城市基礎設施部門只是計劃執行者，沒有決策權。另外，項目審批權高度集中于政府，從提出項目建議、設計任務，到初步設計、開工報告都要報市政府部門審查核準。歸納起來，就是以政府的直接命令、包攬一切、絕對權威為基礎，構成了以政府為主體，操縱城市基礎設施投融資活動全過程的體系。

二、城投公司為平臺的投融資模式

1988年，國務院頒發《關于投資管理體制的近期改革方案》，針對投融資領域存在的問題，第一次較為系統地提出投融資改革的任務和改革的措施。對重大建設投資實行分層管理，初步劃分了中央和地方政府的投資范圍，加重地方的重點建設任務。涉及全國和跨地區的重大項目由中央承擔，區域性地方項目由地方承擔，具體劃分了中央投資的具體范圍，實行“誰投資，誰受益”原則，調動了地方投資的積極性。隨之，各地政府紛紛成立自己的城投公司，由政府授權城投公司對城建資金進行籌措、使用和管理，從而使基礎設施建設由政府直接投資轉向間接投資。1987年，沈陽市首家創辦城投公司，繼之，上海、廣州以及越來越多的城市也陸續成立了城投公司，從內蒙古自治區內看，周邊一些盟市的經濟發展不斷加快，如呼和浩特市，2001年正在規劃建設30平方公里的金橋新市區，并要在三年內建設成為“內蒙古的浦東“，呼市城投公司每年可為城市建設融資1卜20億元。鄂爾多斯市，也劃出31平方公里的開發區，每年也融資10億多元進行城市建設，并要把城區面積擴大到100平方公里。

面對這些兄弟盟市“你追我趕”的“逼人態勢”，包頭市大膽構筑，打造包頭市經營城市的運作平臺，2001年4月由市委、市政府批準成立了包頭市城市基礎設施投資開發有限公司(以下簡稱城投公司)。城投公司運營期間主要承擔著為包頭市基礎設施建設投融資、國有資產運營管理、城建項目開發及帶動相關企業深化改革等四項職能。城投公司在經過前三年的積極運營，充分發揮了城市基礎設施建設投融資主渠道的作用，共計融資6．88億元，其中積極落實了國家開發銀行支持我市基礎設施建設4個打捆項目的2．25億元資金；采用BT合作方式與河北建設集團合作改造了巴彥塔拉大街；以特許經營權招商引資的方式，與山東訊通電信工程公司、內蒙古地利管網開發公司合作開發建設了弱電信息訊通管網工程，總投資2．4億元；通過股權轉讓方式，公司所屬市燃氣總公司出售國有資產，盤活存量資產的資金1．2億元。各項融資的及時落實，有效地確保了市政府交由城投公司承擔的“十大工程“的順利實施，即：巴彥塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水輸配水管網擴容工程、供熱系統節能改造工程、成吉思汗草原生態園工程、東河區舊城二期改造工程、火車站站前道路工程、火車站站前廣場工程、勞動路建設工程及站北路道路橋梁工程等。同時，積極穩妥地推進了所屬公用企業的改制工作，特別是對市燃氣公司進行了市場化改革，揭開了我市公用企業改革的先河。使全公司經濟運行始終保持了良好的發展勢頭。隨著包頭市工業化、市場化、城市化相互促動、整體推進、重點突破的強勁發展態勢的到來，2003年底，市委、市政府在充分調研分析的基礎上，決定將原市城投公司更加做大做強，進一步擴大資產總量，擴展運營職能，從體制上和機制上進行全面改組，以達到擴張提質的目標，應勢改組成立了包頭市發展投資有限公司。包頭市發展投資有限公司具有雄厚的資金實力和償貸能力，其資本構成為：由全市現有的城建國有資產(受市國有資產管理部門委托)、全市每年的土地出讓收益資金、市政府每年列入財政預算資金用于基本建設和城市基礎設施的投入和還債資金以及爭取到的國家和自治區用于非經營性重點項目及城市基礎建設的國債和補助資金等組成。

包頭市發展投資有限公司的主要職能和作用是：作為市政府進行經濟建設的融資主體，擔負著為城市建設和經濟快速發展進行融資的職責。包頭市發展投資有限公司將利用全部資本，采用集中使用、資本化管理、市場化運作的方式，按照市政府的決策，進行有效地經濟發展投資。包頭市有著雄厚的財政實力，2003年實現財政收入50．2億元，比上年增長42％，到2008年起已突破200億元，年均增長超過20％。所以該公司的成立為包頭市經濟社會的全面協調發展提供了高規格的投融資平臺。包頭市發展投資有限公司將充分發揮其巨大的融資功能作用，為包頭市“努力實建設經濟強市的新跨越”的奮斗目標做出應有的貢獻。包頭市發展投資有限公司從成立到2009年，公司總資產為117億元，總負債為90億元，共為包頭市基礎設施建設融資97億元，在很大程度上緩解了城市基礎設施建設資金的不足。具體運作過程中，主要采取了以下幾種融資方式。

(一)是以回購方式積極爭取貸款。由市政府授權發投公司對貸款項目進行建設，市政府對發投公司給予定額補助，對授權融資建設的項目簽訂回購的協議，市人大、市財政出具列入預算的文件。以此類方式完成了石拐棚戶區搬遷項目18．33億元的貸款，市建委道路改造項目3．4億元、九原區哈德門溝防洪工程項目1．3億元、達茂旗生態移民小區建設工程項目0．6億元、青山區大青山綠化工程0．65億元4個項目5．95億元的貸款等一系列貸款。

(--)是以政府承諾和第三方擔保方式爭取銀團貸款。目前招商、浦發、中信和包商四家銀行已初步同意與開發銀行一同組建銀團。以市政府承諾、市人大批準，第三方擔保的形式進行貸款，已完成貸款32．35億元。其中：供熱干線項目貸款2．5億元；北部基礎設施項目貸款3．9億元；昆河二期改造項目3．9億元；東河東污水處理項目1-6億元；體育中心項目4．2億元；會展中心項目3億元；橋梁加固項目1．4億元；新都市區基礎設施建設8．55億元，哈德門防洪項目1．億元；達茂移民生態小區項目0．6億元，重點高中校擴建項目1．4億元。(三)是以教育收費權作為質押爭取貸款。為加快教育事業發展，以大中專和高中學校部分收費權作為質押，積極申請輕工職業技術學院新校區建設項目貸款9，000萬元。

第三節包頭市城市基礎設施投融資存在的主要問題

我國各地在城市基礎設施投融資方面所面臨的難題，也是包頭市當前所面臨的問題。但相對而言，包頭市作為一個西部欠發達城市，面臨的問題相對更多、更為復雜。

一、資金嚴重短缺與體制性浪費并存

包頭市作為一個欠發達城市，根本問題就是經濟發展落后，很難有足夠的資金專項用于興建基礎設施，資金短缺一直是城市基礎設施建設與發展的瓶頸。特別是在當前國際國內競爭日趨激烈、國際金融危機影響不斷深入和城市化進程不斷加快的情況下，由資金短缺而導致的城市基礎設施的供求矛盾也越來越突出。同時，由于管理和運行機制的不科學而導致城市基礎設施投資低效率和低水平服’務現象非常突出，重復建設和建設項目質量低劣，突出表現在基礎設施投資缺乏 科學規劃；“拉鎖工程“、“豆腐渣工程”比較常見；經營城市水平低，政府信用出現危機；等等，這些彼此影響又相互疊加，形成惡性循環，使本來有限的資金又被大量浪費了，也更加劇了本來就短缺的資金矛盾。

二、投資主體單一與決策責任不明并存

包頭市的基礎設施投資基本上仍是單一的政府財政撥款。投資主體多元化的改革在城市基礎設施建設領域尚未大規模的展開，政府仍承擔城市基礎設施建設投資的主要責任。但因為政府投資主體責任虛化，至今城市基礎設施建設項目仍存在投資者明確而業主不明確的問題。同時，城市基礎設施建設項目的選擇、投融資方式的選用、項目開發建設隊伍確定等方面都存在缺乏明確的責任約束機制、民主監督制約等一系列問題。這種決策體制雖然表面上是集體決策、集體負責，而事實上均是首長決策和無人負責，沒有明確的追究投資決策失誤責任的制。①

三、建設管理落后與運行管理粗放并存

包頭市所有的基礎設施投資項目基本上都實現了市場化運作，從項目提出、設施施工、工程監理、到設備采購、技術引進、安裝調試等普遍采用招投標和第三者中介服務等市場競爭的管理辦法。但是城市基礎設施項目的建設管理，仍然是以政府的投資預算管理為主。由于政府預算約束軟化，建設中造價管理的失控使這類項目投資的“三超“問題十分嚴重，即概算超過估算、預算超過概算、決算超過預算。并且工程的質量和工期也存在不少問題。這種項目的管理體制和不僅難以實現對投資總量的嚴格控制，還會滋生出各種腐敗現象，甚至出現類似“重由于此類項目大多是直接經濟效益差而社會效益和宏觀效益好，投資大、回收期長，有的投資根本談不上回收。政府投資城市基礎設施建設形成的這部分國有資產一般沒有明確的業主去經營和管理。結果是項目開工建設時熱火朝天，項目建成后資產無人問津，或者出現多頭管理、各取所需的局面，導致了國有資產的閑置、浪費和流失。比如，道路路牌、路燈、天橋等市政設施上的廣告收入，本應①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第26-27頁．全部納入投資的回收渠道，形成新的城建維護資金，而現實是缺乏統一管理，大多各自為政，成為部門甚至個人的收益來源。

四、經營主體模糊和法制建設滯后并存

城投公司市場主體地位缺失。包頭市發展投資公司，實際上就是政府成立的政策性投資公司，是以國有獨資公司存在，注冊資本來源于政府注入資金，在這種體制下，政府是實實在在的投融資主體，直接承擔者基礎設施建設的任務，既是投資者，又是經營者。但是，基礎設施建設項目的決策、融資、建設、經營和管理由政府的不同部門來完成，所以沒有形成真正意義上的風險與收益一體化的投融資主體。代表政府作為投融資主體的城投公司，實際上擔當了“出納”的角色，只負責籌集資金和支付資金，根本不能全方位的參加基礎設施的建設和管理。“管錢’’和“管事”相分離，形成機制上的相脫節，使得基礎設施建設責任難以真正落實。每年城投公司貸多少款，不是由城投公司承擔債務的能力來決定，而是由政府基礎建設資金的需求量和財政能力來決定的。城投公司的領導由政府部門官員兼任，政企不分，沒有按照現代企業制度的要求建立法人結構。城投公司的主要職責本來應該是投融資，但事實上是按照政府部門的意圖來展開工作，不是從盤活存量資產、資本運作來考慮融資，而是停留在單一的貸款上，背上了沉重的債務負擔，這樣很難滿足城市可持續發展的需要。同時，長期以來對城市建設的投融資領域，在理論上缺乏研究，在法律上仍是空白。特別是對投融資體制、對所有者、投資者、經營者的權利和義務，對資金來源、歸集、投入、使用、管理、收益、分配等問題沒有明確的法律規定，影響了社會力量和社會資金對城市基礎設施建設投資的積極性。

五、債務風險較大與運營方式守1日并存

當前，包頭市基礎設施建設融資渠道基本上均采用政府信用貸款，以財政作擔保，以城投公司為平臺，渠道非常單一。城投公司從成立至2009年底，已累計貸款97億元，還款壓力巨大。已形成的基礎設施資產中，很大比例是準公益性和公益性資產，變現可能性和流動性較小。目前，城投公司沒有建立還款約束機制及還款保障機制，沒有形成在一定財政資金補貼下自借、自用、自還的自我平衡體系，單純依靠財政撥款來償還貸款，財政壓力很大。①①城市基礎設施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年8月．第32-35頁．

第三章包頭市城市基礎設施投融資模式的選擇和對策建議 第一節國內外基礎設施投融資體制的借鑒

一、西方國家投融資體制

20世紀70年代以來，西方各國開始對基礎設施領域進行大刀闊斧的改革，采取了一系列新舉措。回顧國外的城市基礎設施投融資體制改革的歷程可以分為以下幾個階段：(一)國有化階段、在20世紀70年代之前，大多數國家都把城市基礎設施視為具有自然壟斷的社會福利性產品，都側重于對城市基礎設施實行國有化管理，因此，國有的公共企業在國民經濟中占有重要的地位。(二)私有化改革階段

20世紀70年代末80年代初，各國逐漸發現，政府投資建設并運營管理城市基礎設施存在許多問題，如投資浪費、效率低下、服務質量差等等。為了解決這些問題，許多國家開始籌劃在基礎領域進行改革，改革的一項重要措施就是在基礎設施、公共企業方面推行私有化，讓私人、私營機構和私人企業購買部分公營事業，或把原先政府管理的公營事業項目轉包給私人企業或公司。私有化改革最早是從英國開始的，1979年，撒切爾夫人上臺后，英國開始推行私有化政策。起初，只出售英國宇航公司、英國聯合港口公司等幾家少數公司的股票。1984年以后，私有化范圍進一步擴大，涉及的部門和行業越來越多，私有化收入急劇增加。90年代私有化擴大到郵政、鐵路、運輸等部門，同時，公共住房，甚至部分衛生、教育部門也開始了私有化的進程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時減少了支出，長期困擾英國政府的財政問題大大緩解，英國經濟從此開始走向復蘇和穩定發展的新時期。美國的私有化于1981年，當時提出拍賣聯邦政府的聯合鐵路貨物運輸公司，1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1988—1992年，出售聯邦資產及減少補助金額共計達24億美元。這樣不僅大大的減少了政府工作人員的數量及財政預算，而且每年可以增加50億美元的財政收入。法國政府也進行了達規模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關國有企業私有化的法規，按照法律規定，將65家企業和銀行以及一家電視臺私有化，總資產多達2750億法郎。，日本政府從20世紀80年代開始私有化改革。1985年政府國營的電信電話公社和專賣公社實現了私有化，1987年和1988年，國營鐵路、日本航空和沖繩電力等也完全實現了私有化。(三)市場化改革階段

城市基礎設施投融資市場化，概括的講就是要打破壟斷，引進競爭，通過培育市場經營主體，將原來依靠行政方式進行建設經營城市基礎設施項目，交由市場主體按照市場化的方式進行組織經營，引入競爭機制，加快政府職能轉變，實現經營主體多元化，最后達到減少財政負擔進行基礎設施建設的目的。這種以市場為基礎的改革開始于80年代中后期，很多政府開始向私有部門尋求新的資金支持。西方國家在城市基礎設施市場化改革的具體實踐中采取了一系列新的舉措，如合同出租、公私合作、用者付費等。美國城市基礎設施的投融資模式。∞美國的城市基礎設施建設以市場競爭為主，其基礎設施服務主要由民間提供。鐵路系統是19世紀民問資本利用歐洲資本市場建立起來的，其他能源、交通運輸、電信也都由民間投資經營，甚至許多‘學校、醫院也是私立或私人捐贈。唯一例外的公路全部由政府建設，因為免費公路只有投入沒有產出。

日本城市基礎設施的投融資模式。日本基礎設施建設中由許多實體參與，主要為中央政府、地政府、私營公司等。每個實體雖沒有法律上的明確劃分，但一般而言，中央政府負責核心的基本的建設項目，這些項目的覆蓋范圍要跨越地方，地方政府負責同居民日常生活直接有關的基建項目，而私營公司運作那些收①丁蕓．《我國城市基礎設施投融資體制改革研究》．中央財經大學學報，2004年，第8期：第25頁．31取使用費和能夠自給自足的基建項目。法國和德國城市基礎設施建設模式。法國和德國兩國，政府在城市基礎設施的投資中都起到了非常重要的作用。兩國的做法相同，把基礎設施分為兩類，一類是經營性的或社會效應非常大的項目，如城市道路、地鐵等，這類項目完全由政府財政預算投入，如果政府財政預算不能滿足需求，則政府向銀行貸款，但貸款數額必須控制在財政長期預算可償還的范圍內；另一類是經營性的或可收費的項目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業進入，鼓勵企業通過市場融資。此外，對于經營性的城市基礎設施項目，法、德兩國也廣泛采取銀行貸款、項目融資、BOT等國際通行方式籌集資金。西方國家的實踐表明，公共服務中引入競爭機制不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務市場化給了社會公眾自由選擇服務機構的權力，對公共機構形成一種外在的競爭壓力，這必然使公共機構竭力改善服務質量、提高效率。①

二、我國部分城市基礎設施投融資體制改革(一)北京基礎設施投融資體制改革

1996年以來，北京市城市基礎設施的投資建設和經營管理已逐步引人市場機制，使城市基礎設施建設從單一的政府投資行為轉向政府、企業(公司、集團)、外商共同投資建設與經營管理的新型投融資體制。其總體思路是城市基礎設施的建設與運營主要由企業運作，政府不再直接具體運作城市基礎設施項目，政府主要通過產業政策、城市發展規劃、法律法規等宏觀調控手段，從宏觀上引導、促進城市基礎設施的發展。其總體目標是投資主體多元化，融資方式多樣化。北京市經過幾年來的運作，取得了較大的成績，改變了原來單一的由財政撥款的落后局面，形成了多種融資方式并存的格局，主要有以下幾種融資方式：

1．中外合資、合作。1999年2月14日加拿大埃森一蘭萬靈公司出資巧億元人民幣參與北京地鐵五號線建設的協議在京簽字。采用商業投資，以中外合資的模式運作地鐵工程，這在北京還是第一次。更重要的是，北京地鐵五號線投資有限公司與蘭萬靈公司的合資，是中外雙方資金、人才、經營理念及管理模式在地鐵建設及經營管理上的一次創新，為北京城市軌道交通建設引人了全新的概①王秀云．《城市基礎設施投融資體制改革的國際經驗及對我國的啟示》．中國城市經濟《城市．金融》，第80頁．32念。引進外資，既在一定程度上解決了建設中的資金瓶頸問題，又能引進先進技術及現代化的設計經營理念，實現了國際接軌，可以說，這是城市軌道交通建設在投融資體制上的一次突破。今后，仍應本著平等互利的原則，加快海外投資者參與北京市城市基礎設施建設與經營的步伐。

2．對外借款。借用國際金融組織貸款、外國政府貸款等一直是北京市籌集城市基礎設施資金的重要渠道，如總投資9億元人民幣的高碑店污水處理廠二期項目，使用瑞典貸款1．84億元人民幣，對外借款今后也仍然是北京市城市基礎設施建設的重要資金來源渠道。

3．發行債券。通過證券市場發行債券是國際上通行的籌集城市基礎設施建設資金的一種有效方式。到目前為止，已經利用這種方式為北京市基礎設施項目籌集了一定數量的資金。

4．轉讓經營權。為了盤活現有資產，籌集城市基礎設施項目的建設資金，1998年4月8日國家發展計劃委員會批準了北京市將市公用局所屬自來水公司經營管理的第九水廠一期20年的經營權以玖億元人民幣價格轉讓給北京控股有限公司，轉讓所得用于自來水公司第九水廠三期的建設。這是北京第一次運用轉讓經營權方式利用外資。今后，在符合條件的項目上應更多地采用這種方式籌集城市基礎設施建設資金。此外北京市還對外商獨資、發行股票和BOT、ABS等項目融資方式進行了探索和嘗試，取得了一定的效果。①(二)上海市基礎設施投融資模式

上海市從1991年到2000年的10年間，城市建設累計投入超過3000億元，但市財力每年投資只有30億元，90年代前期建立的一大批國有投資公司在基礎設施的建設過程中發揮了巨大的作用。而上海市建設投資開發總公司在其中則最具代表性。上海市建設投資開發總公司成立于1992年，是上海市建設委員會設立的行業國有投資公司，其主要職能是受市政府委托，為上海城市基礎設施建設籌措、管理和使用好資金，并承擔償還資金的責任。1-上海城投的性質和定位

上海城投的性質是接受政府委托、承擔政府城市建設與管理任務的特殊國有企業。從其承擔部分政府投資功能以及上海城市建設任務的現狀來看，與其他國①黃抒雁．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》．首都經濟雜志，2001年，5月刊．33有企業相比，其特殊之處主要表現在以下幾個方面：①上海城投是上海市政府國有資產投資的全資公司，隸屬于國資委，其資本金來源于地方財政。以公司名義發行的建設債券及海外融資，是受政府委托或以財政為擔保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建資金的籌集、使用、管理、高度職能，并以企業形式，進行市場融資。所以上海城投是具有部門政府職能的特殊法人，不同于一般意義上的企業。②上海城投公司主要投資基礎設施領域。由于城市基礎設施項目大部分是公益性項目，具有較高的社會效益，直接經濟效益不明顯。而且，由于我國長期以來實行的是計劃經濟體制，到目前市政、公用事業價格還未調整到位，所獲項目收益尚達不到建設和運營成本，難以依靠項目自身的收益來償還債務。這些特殊性決定了城投公司一定階段中必須每年接受政府的財政投入，以實現財務平衡。由此，公司投資項目和額度控制絕大部分不是由公司本身意愿決定的，而是受政府委托，執行政府的城建投資計劃。上海城投的性質決定了其公司功能定位為：投資管理功能、資產運作功能、資金服務功能、直接融資功能和海外融資功能，其中投資管理功能和資產運作功能是核心的兩項功能。①投資管理功能。執行政府的建設計劃，根據項目性質確定合適的投資方式，并代表政府控股與管理城建國有資產，城投公司對下屬企業和所投資項目的管理以間接管理為主，主要是通過股權管理來實現，即通過制定各類規章、標準，加強對投資項目的管理，如強化財務監管；通過對董事和主要經營管理人員的任免、對企業發展方向及重大事項的決策權等方式，實現股權管理。這一功能成為總公司最重要的功能，并通過總公司管理層來實現。②資產運作功能。城投公司擁有的城建資產規模較大，且形態各異，資產經營方式很多，專業性較強。總公司通過專門部門進行操作，加強資產經營，籌措建設資金。使資產運作功能成為總公司的一項重要功能。③資金服務功能。城投公司通過統籌安排、調度和管理投資資金，對項目建設過程中用款總量和用款進度進行監督和控制，通過集團公司內部資金的結算，實現資金服務功能。④直接融資功能。即在國內證券市場上發行債券或資產掛牌上市。上海城投通過包裝上市、注資和發行建設債券等手段來實現直接融資功能。其中，建設債券是主要融資方式之一，是代表政府發行的政策性債券。而股票市場的融資，主要通過上海城投總公司控股的上市公司實現。目前，到國際資本市場籌措城市基礎設施建設資金在成為公司融資的一個新的重要渠道。2．上海城投的投資范圍

受政府職能部門管理權限的制約，目前上海城投公司的投資范圍只限于市建委系統內的市政、公用設施的建設與經營。由于上海城投是上海市政府所有的主要投資公司，其對基礎設施領域的投資正從系統內擴大到全市范圍。目前，除繼續加強建委系統內的市政、公用設施建設以處，城投公司還參與一些回報率較高的基礎設施的投資活動，如港口建設與經營，機場建設和經營，在城投公司參與建設的重大基礎設施項目的沿線附近，劃撥一部分土地，建立土地銀行機制，開展與基礎設施建設相關的土地儲備與開發等等，并也投資某些利潤較高且受政府控制的行業。目前，上海城投作為國有資產授權經營的國有資產投資公司，在體現政府和國有資本在城市基礎設施方面的投資建設功能，提供社會公共產品，同時滿足國有資產保值增值的愿望方面發揮了較好的作用。公司通過擴大投資范圍和投資領域，不斷開辟新的融資渠道，增加投資收益，逐步減少了財政建設資金的投入，使公司逐步走上自我平衡、資金良性循環的發展軌道。①(三)深圳基礎設施投融資改革

深圳是由邊垂打魚的小鎮發展起來的，在建市的初期，城市基礎設施幾乎為零。滄海桑田，經改革開放二十年，深圳城市面貌發生翻天覆地的變化。深圳市基礎設施改革的主要經驗是：開創了多渠道籌資搞建設的新體制，突破了單純依靠財政積累的傳統觀念。深圳的沙角B電廠就是我國第一個利用BOT模式吸引外資的典型例子，開創了BOX融資方式的先河，為政府更好地指導能源產業運用BOX模式提供了可借鑒的經驗。深圳也勇于創新，通過組建政府投資公司，大膽引入信貸資金。將基礎設施建設由政府財政撥款行為轉為企業的投資行為，先后開辟了“利用特區優惠政策、公共設施配套收費、土地拍賣和批租、基礎設施經營權轉讓、上市公司融資”等新的融資渠道，為城市二十年基礎設施建設提供充足的資金保證。如：深圳利用國家開發銀行融資200個億合作開發地鐵一期工程、地鐵二期工程、鹽壩高速公路(B，C段)、寶松快速干道、鹽田港三期等25個基礎設施建設項目。它不僅僅①王啟章．《大連市基礎設施項目投融資模式研究》：[碩士學位論文】．大連：大連理工大學，2008年5月．第38—39頁．

改變了單純依靠財政積累有多少錢辦多少事的傳統城市基礎設施投資方式，更重要的是帶來融資方式的根本轉變，使基礎設施投資由政府財政性資金單一投入轉變為財政資金、信貸資金、社會資金并重，為深圳完善城市基礎設施、實現城市的跨越式發展奠定了資金基礎。2．突破了土地資源無償使用的思維定勢。

深圳特區創辦以來，在土地管理上進行了長期的探索。早在1981年，廣東省五屆人大十三次會議就通過了《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，在特區的土地管理上主要實行“行政劃撥、分片開發、分散經營、征收使用費“的辦法，這雖比不收分毫就使用土地的辦法好許多，仍存在一些弊端。面對困難，深圳決定大膽改革。至1987年5月，市委討論通過了《深圳經濟特區土地管理改革方案》，方案明確了土地實行商品化經營，全面推行土地的有償使用，土地的一級市場由政府壟斷，政府可采用公開招標、拍賣、協議的方式將土地的使用權轉讓給使用者，準許土地的流通、轉讓、買賣和抵押。為此，深圳還劃出一塊地搞公開拍賣的試點，為全國實施土地改革方案積累經驗。同年9月，深圳分別以協標、招標的方式拍賣了---N土地，同年12月，由以公開拍賣的方式賣掉了第三副土地，至此，深圳的大膽嘗試揭開了我國土地有償使用的新一頁，土地作為資源在配置上實現市場化，作為資產，成為政府重要的財源，根本上實現了從土地資源到資金的轉化，為后來城市基礎設施投融資機制打開新局面。二十年來，深圳的地價達4300多億元，既從土地的有償使用中獲得了大量城市改造和建設資金，又通過土地的級差效應，使中心城區的布局得到合理調整。3．突破了基礎設施由政府投資公司投資的單一模式。探索了基礎設施投資的多元化路子。在深化城建投融資改革進程中，深圳始終把體制、機制創新放在重要位置，促成了財政撥款——城投資——組建項目公司——多元投資項目法人制，實行代建制等投資方式的轉變。對于有一定收費機制的項目，逐步探索對社會資金、國內外資金開放，在高速公路、供水、燃氣、污水處理等領域，通過轉讓、上市、合資、合作等形式，吸收國際資本、國內民營資本、社會資本。如：九十年代建成的梅觀高速公路是中外合資投資的，1995年完工的深圳機荷高速公路是國有投資的，最典型的是龍崗第二通道水官高速公路的開通，1997年，深圳華星機構作為民營投資企業，首次用民營資金以BO丁融資方式進入高速公路類別的重大項目基礎設施建設一水官高速公路，開創了民營資金投資城市基礎設施項目的先例。① ．

三、國外及我國部分城市基礎設施投融資體制改革的啟示和借鑒 從以上國外以及我國部分城市的投融資經驗可以看出，各國、各城市在不同時期的改革措施不同，做法不一樣，為包頭市城市基礎設施投融資體制改革提供了有益的借鑒。我們應該有針對的借鑒外國及我國其他城市的先進經驗為包頭市投融資體制改革服務。縱觀外國及我國其他城市的投融資體制的改革和實踐，為包頭市投融資體制改革帶來如下啟示：

(一)政府發揮積極的引導作用而非行政作用

從西方國家和我國其他城市的投融資模式可以看出，各國政府都很重視市場化融資在基礎設施建設中的作用，積極倡導民間資本進入基礎設施建設領域，并采取了多種吸引民間資本的政策和倡導新型的融資方式。而包頭市的基礎設施投融資改革，走“中國式”模式，改革總是由政府直接主導，主要圍繞政府內部，中央與地方之間，政府各部門之間進行的“體內循環’’式的改革，且每一次改革大多是通過政府直接下達指令的方式來推動。屬于行政主導型的融資體制。這種體制通常會導致行為效率低下。因此，應轉變政府職能，從主要靠行政手段轉到主要靠經濟手段、法律手段調節基礎設施項目的融資，從而引導各類投資主體的行為。(二)形成多元化的投資主體，在基礎設施建設中，政府不應該作為唯一投資主體，企業和個人才應該是最主要的投資主體，占社會投資的較大份額。政府應該制定各種措施鼓勵個人儲蓄、私有企業、外商等投資主體進入這一領域。本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險“的原則，支持、鼓勵和引導非政府部門、非國有機構、企業和社會資金(包括民間資金)參與城市基礎設施建設。

(三)開拓多元化的融資渠道

除傳統的貸款外，各國都大力開拓多元化的融資渠道，發行股票、發行外幣證券、運用BT、BOT等多種方式進行融資。?(四)以城投公司為平臺進行融資成立城投公司，以城投公司為投融資平臺，成為各地政府在財力不足的情況①龔鴻雁．《深圳城市基礎設施投融資制度的探尋》．深圳大學學報，2004年，第ll頁．37下解決城市基礎設施建設資金短缺的有效途徑。

第二節包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的構想

城市基礎設施投融資模式是一個國家、一個地區投融資體制的外在表現形式，由社會制度、經濟發展水平、投資管理體制等諸多因素所決定。由于城市基礎設施投融資模式的時空性特征，在不同的經濟發展階段，其模式是不同的。因此，包頭要建立新型的基礎設施投融資模式，就必須改革現行的投融資體制，建立適應包頭經濟發展要求的新的投融資體制，為新的基礎設施投融資模式的實行提供體制機制保障。

一、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式的思路

(一)發揮政府在基礎設施建設中的主導作用，但需轉變政府職能基礎設施投融資改革與政府職能轉變密切相關。長期以來，政府一直在基礎設施項目中承擔著直接投資者、建設者和運營者等多重角色。“大政府”的管理模式導致基礎設施投融資市場主體缺位，資金效率低下，政府財政風險不斷積聚。基礎設施投融資改革要以政府職能的重新定位為前提，政府應在基礎設施領域發揮主導作用并不意味著政府要投資、建設、運營和管理“一肩挑’’，而是應當充分發揮政府在基礎設施建設中的引導、服務、管理、監督職能。具體來說： 1．引導’

政府要切實轉變行政思路，樹立“政府引導、社會參與、市場運作”的觀念，做好對社會資金進入基礎設施領域的引導工作。一方面，政府要負責基礎設施未來需求預測和總體布局規劃，制訂基礎設施建設的中長期計劃，通過向社會公布基礎設施發展計劃和政府的政策、重點戰略，為外資和民間資本投資提供導向，消除市場盲目性，提高基礎設施投資效率；另一方面，在民間投資基礎設施的信息不充分情況下，政府要改進投資方式，通過運用財政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段，提高政府投資效率，帶動民間投資基礎設施建設。2．服務

在基礎設施市場化融資過程中，政府要加快職能轉變，加強服務職能，為廣大投資者創造一個公平競爭的投資環境。政府要向社會提供廣泛的信息服務，通過增強政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息優勢。利用這種信息優勢，不僅可以改進政府的決策質量，而且可以向企業、其它機構和個人提供與基礎設施項目投資預期相關的信息，從而降低投資者投資的不確定性。3．管理

政府對基礎設施市場化融資的管理主要體現在運用經濟、法律和必要的行政手段對其進行宏觀調控，以彌補或糾正市場失效、調節資源配置。一是按照政府投資、投資管理和行業管理職能相分離的原則，對城市基礎設施相關政府機構和城投公司進行配套改革，真正做到政企分開，政府退位為基礎設施項目的監管人而不是主辦人；二是積極培育社會中介服務體系，發揮咨詢、設計、評估、擔保、審計等中介機構在投融資中的作用，盡快建立中介機構的信譽保險和監督體系，為基礎設施項目的市場化融資創造良好的外部條件。4．監督

國內外的實踐都表明，監管是基礎設施市場化融資改革成功的關鍵。政府應當加強對基礎設施融資過程和融資資金使用的監管，以保證投融資過程的透明公開，防止違規使用資金。一是建立公開透明的決策程序，公開決策結果并為利益相關者提供發表意見的機會；二是聯合司法、審計以及新聞媒體等社會監督機構，發揮其對基礎設施融資過程、融資資金的使用的監督作用。為了發揮政府職能，更好的為城市基礎設施建設服務，成立城投公司，專門為城市基礎設施投融資的運行機構，負責投融資活動。∞(二)完善法律法規，營造一個公平競爭的投資環境

市場經濟是法制經濟，基礎設施項目的市場化融資要以相關的法律法規作保障，實行規范有序的運作。這是因為：一方面在基礎設施項目的設計、籌資、建設、運營過程中，有關政府部門、企業和居民的責任、義務、權利要用法律的形式加以明確，以杜絕責權不清的現象；另一方面法律可以為合法的融資活動提供保護，對各種投機違法活動嚴加懲戒，營造一個公平競爭的投資環境。@改革開放20年來，我國在投融資方面頒布了多部法規，如《關于固定資產投資項目實行資本金制度》、《中華人民共和國招標投標法》、《證券法》等，為基礎設施項目的融資活動提供了一定的法律依據。但是由于基礎設施項目融資①孫榮慶．《城市環境投資癥結和改革對策》．中國投資，2008年，第一期：第98—103頁．@尹竹．《基礎設施產業的市場化改革》．經濟科學出版社，2004年．的復雜性和法律建設的落后，基礎設施項目市場化融資的法律環境還不完備，現行的有關法規對新型融資方式還有限制之處。因此，必須破除法律及政策障礙，才能實現基礎設施投融資對社會資金的全面開放，從而加快基礎設施項目的市場化融資改革。①

二、包頭市城市基礎設施投融資體制發展的模式選擇

城市基礎設施投融資沒有固定的模式，只有與本地情況的最相適應的模式。只有找到一種最適合自己發展的模式，才能加快本地區的城市基礎設施建設。為此，需要對未來一段時期內包頭市基礎設施的需求做一分類，依據國內外’基礎設施投融資已有經驗和包頭市的實際情況，歸納各類項目，尋求最適宜的投融資方式，實現包頭市基礎設施建設的超常規、跨越式發展。(一)項目分類

根據項目區分理論，對包頭市近些年的基礎設施建設項目進行分類，分出那些是經營性的項目，哪些是非經營性項目。(二)制定投資方式

根據對項目的分類，對不同的基礎設施項目區別對待，不同類型的項目選擇不同的投融資方式。’

如包頭正在建設的項目如，包頭市區道路建設項目，屬于非經營性的，不易產生收益，一般選擇政府直接投資，可以選擇項目代建方式。包頭城市生活垃圾建設項目工程，可以采用BOT等融資方式建設。‘包頭市可以通過上述方法，依照項目分類，借鑒國內外基礎設施投融資模式已有的經驗，結合包頭的實際情況，選擇以包頭市城投公司為平臺，做大做強包頭市城投公司這個投融資平臺，完善政府的項目代建制度，通過多種渠道進行融資。

三、包頭市城市基礎設施投融資體制發展模式實施的途徑(一)規范城市基礎設施投資行為

1．重視項目可行性研究①王灝，李開需，高朋．《我國城市軌道交通主要投融資模式及創新思路》．中國投資，2008年，第3期：第101—03頁．可行性研究廣泛應用于新建、擴建和技術改造項目，在對工程項目做出資決策之前，通過做好可行性研究，使投資決策工作建立在科學性和可行性的基礎

之上，從而達到工程項目在建設上可能，在技術上先進適宜可行，在商業上、經濟上合理有利才予以投資建設，從而實現項目投資決策科學化、民主化，減少和避免投資決策失誤，提高投資的經濟效益。2．理順城市基礎設施的價格體制①

基礎設施的使用和消費應該進行交換和補償，實行有償使用。在包頭，特別是對于經營性基礎設施，政府應該按照“誰受益、誰承擔”的原則進行收費，使建設和經營企業排除在政府補貼之外；對于準經營性基礎設施，政府應該在居民可以負擔的范圍內，采取論證、聽證等方式，加大宣傳和公開力度，適當提高其使用價格，既保持一定的福利性，又補償一部分成本，從而減少政府的財政補貼，使財政資金更多地投入到基礎設施建設中。3．加強基礎設施的質量管理

質量低下是包頭市現有基礎設施的突出問題之一。群眾對于城市基礎設施建設過程中出現的“拉鎖工程’’、“豆腐渣工程”等現象深惡痛決。造成了財政資金的浪費，因此，政府應該嚴把基礎設施質量關，引進先進的技術，提高基礎設施維修養護的水平，延長其使用壽命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分發揮城投公司職能作用 1．準確定位城投公司

從投資體制改革角度定位，城投公司具有政府出資人的身份，主要是從事增量投資的政府投資主體；從國有資產管理的角度定位，城投公司是國有資產經營的主體；從城市基礎設施建設的角度定位，城投公司是政府用增量投資發揮投資導向作用的主體。城市基礎設施的建設，本質是一項經營項目，市政府作為直接建設或直接控制的主體，是違反政府職能職責的。政府本質是為社會提供公共服務，不應該從事任何經營性項目，因此，只有充分發揮城投公司的作用，才可能從根本上解決城市基礎設施建設資金的難題。城市基礎設施的建設，買主是全市的居民，而全市的居民并不可能作為一個統一的整體來購買基礎設施，因此，由市政府作為城市居民的代表來行使購買者或業主的權利是必然的，也是可行的。市政府必然要對城市基礎設施發揮著巨大的影響，但這種影響不應該發展成傳統①-J．蕓．《城市基礎設施資金來源研究》． 中國人民大學出版社，2007年5月．第71頁．41計劃經濟時期完全由政府操辦整個城市基礎設施的局面，而應由城投公司來具體組織融資、實施建設和強化資產管理。@ ． 2．建立政企分開、產權明晰的企業法人治理結構

城投公司應采用“獨立自主、自負盈虧、自主經營、自我發展”的純企業動作模式。城投公司要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度要求建立法人治理結構。公司的管理層不應由政府官員兼任，城投公司應承擔城建投融資的主角，政府各職能部門要支持并服務于城投公司。政府對城投公司的扶持必須到位，而不是停留在表面上。政府要打破行業間的限制，實現城建資產最大范圍的優勢互補，改變目前包頭市城投公司僅僅充當政府職能部門的配角的現狀。

3．發揮城投公司的四大職能

城投公司的職能設置應包括四大部分，即城市基礎設施的投融資、項目儲備、項目建設管理和資本運營。首先，要發揮城投公司的投融資職能。城投公司可將政府授權的資產按經濟效益強弱劃分為純公益性產品、準公益性產品和非公益性產品。對純公益性產品，要以政府扶持為主，城投公司作為政策性業務進行管理；對準公益性產品，在政府適當扶持下，城投公司按市場化手段運作；對非公益性產品，則由城投公司完全按市場化手段進行運作。

其次，發揮城投公司的項目儲備職能。當前，包頭市的城建項目普遍前期準備不足，項目前期工作大部分分散在政府各個職能部門，市本級項目基本上集中在包頭市建委，旗、縣、區項目都由各自的建設局進行收集。項目前期缺少一個統一的經濟主體，將項目前期各項工作進行融合，一定程度上造成項目上馬準備不足。因此，應當由城投公司牽頭，各部門參與，站在城市發展規劃和政府財力允許的前提下，做好城建項目立項、項目建議書、項目可行性報告、項目設計、項目投資估算等工作，做到統籌規劃。再次，發揮城投公司的項目建設管理職能。從目前包頭市城建項目的投融資和建設管理現狀來看，城投公司只負責融資，具體建設和管理分散在政府各個職能部門和各旗縣區，一定程度上造成了建設管理混亂、責權不明晰、投資浪費等諸多問題。因此，必須改革當前的運作模式，使城投公司擔負起項目法人公司，①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第131—134頁．4．2做好工程項目的招投標、施工管理、工程預決算和后續管理等工作，嚴把項目質量關，盡可能地降低建設成本，增加回收收益。第四，發揮城投公司的資本運營職能。按照經營城市的思路，盤活城市存量資產，實現國有資產的保值增值，負責城市建設資金籌措、信貸、融通、投入和償還，用好管好資本金，為資本經營創造條件，實現城建資本或資金的集中營運和滾動發展。改變目前城投公司只負責項目建設前期融資貸款，而單靠財政還款的局面。

4．理順市政設施的管理關系．

城投公司是集城市基礎設施融資、建設和經營為一體的經濟實體，政府與公司之間是委托投資建設、代理經營的關系。城投公司是代行部分政府職能的企業法人，應當按照現代企業制度的要求對市政設施進行管理和運作。城投公司對所有存量和增量城市基礎設施資產應當具有法人財產權。一方面有助于城投公司利用這一巨額資產進行融資，加快城市建設步伐；另一方面也是明確和理順城投公司與現有的市政設施維護和管理單位之間關系的基礎。具體實施過程中，城投公司可以自營基礎設施資產，也可以通過租賃、承包方式轉讓基礎設施經營權，與現行的市政設施管理單位之間形成一種全資或控股關系，即城投公司是各經營管理單位的投資者，各經營管理單位要對投資者負責，保證資產的保值增值。

5．創造寬松的發展環境城市基礎設施建設投資巨大，且具有極強的公益性，在賦予城投公司獨立的投融資主體地位之后，市政府還應該在諸多方面給予必要的支持，如貼息貸款、擔保貸款、劃拔必要的土地、稅收優惠、財政貼息等。在具體運作中，政府一方面可以設立城市基礎設施建設基金，由市政府籌措，交由城投公司使用。在使用時，與城投公司簽訂資金使用合同，明確資金使用的責權利三者的關系。另一方面，鼓勵城市土地的集中成片開發。政府通過規劃調控、土地調控、政策調控、經營權調控等方式，為城投公司提供有力的支持。此外，允許城投公司在建設城市基礎設施的同時，進行相關的經營活動，對這部分的經營在稅收上給予必要的優惠。比如，對于城市道路建設項目，可以賦予城投公司對道路兩側土地的壟斷經營權，使之或者進行綜合開發，或者進行土地收益轉讓，來補償道路建設資金。(三)努力開創多元化主體投資格局 1．加大財政性資金投入

(1)改革收費體制，使城市基礎設施配套費成為城建資金的有益補充。目前，包頭市已通過市人大立法開征了市政公用設施配套費，該項費用成為城市基礎設施建設資金的重要來源。但也存在一些不容忽視的問題，如收費與設施配套不對稱；收費標準較為混亂；減免情況較為普遍；等等。因此，需要繼續對基礎設施類項目的政府收費體制加以改革，一是理順產品價格，使本應通過市場交換取得的成本費用補償資金合理地還原價格中去；二是通過稅收體制，增強財政對城市基礎設施建設的投入能力：三是清理不合理收費項目，只保留必要的非營利性和公益性設施建設配套費①。

(2)逐步提高財政預算資金用于城市基礎設施建設的比重，建立相對集中、穩步增長的財政投入制度。加大對公益性基礎設施的投入，重點投向城市道路、環境治理、防洪工程等方面的重大項目。采取貼息、補助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財政性資金，提高財政資金的使用效率。緊緊抓住國家擴大內需的政策機遇，積極爭取國家投資的傾斜支持，對涉及跨區域的項目如城市道路樞紐、城市燃氣轉換、城市防洪工程等要盡快列入國家規劃以獲得相應的資金扶持，對屬于國家鼓勵發展的項目如城市集中供熱、污水治理、垃圾發電等要努力爭取貸款貼息補助。∞

(3)利用好土地資源，使土地方面收入成為城市基礎設施投資的重要資金來源。@城市土地和城市存量資產是城市經營的重要內容，只有經營好城市土地和存量資產才能使整個城市納入投入產出的良性循環。一是充分利用好土地資源。近年來，包頭市大力推行土地收購儲備制度，對于提高土地收益、強化政府對土地供應的主導作用發揮了重要作用。但是，政府的收儲力度還不大，還沒有最大限度地獲得土地收益。因此，必須進一步強化政府掌控土地，采取市場化運作方式，加強對市場上土地供應量的控制，始終保持土地處于供不應求的狀態，充分利用市場機制配置土地資源，確保土地增值，使更多地資金用于城市基礎設施建設當中。二是要強化對土地的管理，節約用地、依法操作。對在規定時間未能按規劃使用的土地，政府要依法無償收回或征收土地閑置費。①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第68頁

@遲慶峰．《淄博市城市基礎設施投融資體制的構建》：[碩士學位論文]．青島：青島大學，2008 年．@丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第69頁．

2．加大社會資金參與的深度和廣度

事實上，在加大財政性資金投入基礎設施建設的同時，在經營性和準經營性基礎設施領域，實施投資主體多元化，增加社會資金參與基礎設施建設的深度和廣度更加重要。作為一個欠發達城市，包頭市要有效解決基礎設施資金短缺、投入不足問題，僅利用政府資金是遠遠不夠的，必須積極吸收民間資本，使民營資本盡快進入基礎設施建設的各個領域。

第五篇：公租房運營模式研究

公租房運營模式研究

上述六種人群，基本囊括了公租房保障的輻射范圍，筆者指出，“住有所居”是從社會上全體成員來講的，那種需要住房卻得不到住房的人，都屬于社會重點關注的對象，都應該為他們提供相應的住房。此外，在試運行公租房保障制度的開始階段，要將那些潛在的所需人群都充分考慮進來，使用發展眼光來正確對待公租房在未來的發展情況。雖然現在讓每一個人都能輕易獲得住房還沒有實現，但是，現存很難處理的問題，并不是說就不必處理了，當主要矛盾得到緩解的時候，次要矛盾肯定會明顯顯現出來，所以，必須奠定今后處理次要矛盾的基礎。

從上面所講的幾種住房所需者之中，可以明顯看出，需求住房的程度以及方式是不一樣的，也有主要矛盾和次要矛盾之分，所以，在處理相關矛盾的時候，要明確先后順序。基于此，我們可以做后續的深入分析，以此來明確公租房保障的前后順序。如圖6-1所示：

第一批保障對象：本市低收入者，應該選成首批公租房的獲益人，不論是國家，還是城市，都是保障制度最基本的任務，這也是公租房的發展起源之處。

第二批保障對象：進城務工者、新就業大學生以及其他新就業人員，這群人有很多相同的特征，經濟基礎都比較弱小，都為居住城市做了或多或少的奉獻，所以公租房在發展期間內，應該將這部分稻城是保障的對象，并且在確保第一種人群住房所需的之后，應該及時處理。

第三批保障對象：建設城市的工作人員和另外一些有長時間居住所需的人員。分析這些人的特征可知，從為他們提供的主要保障方面來看，重點是擴充房源，經濟上的補償應該不是重點。這是公租房保障制度中形式最高級以及階段最高層次的，也就是能夠保障所有人員都有住的地方，而且還能夠安定下來，方便快捷。

在分配公租房的時候，要分清主次，此外，在公租房租金的繳納基準方面，也要分成很多個級別。首先，經濟情況不是很好，住不起房子的這類人群，主要采取社保方式來提供相應的補助，大大減少他們居住所需的本錢，實現住有所居的目標。其次，缺房或者因為另外一些經濟原因導致居住困難的這類人群，主要采取擴充房源的方式，或者是有效管理已有房源這種方式來滿足他們的住房所需，不提供租金上的補貼，有時候還應該收取部分公租房占用費，以此來填補為基礎保障對象提供公租房的補助而支付的一些費用，從而減輕國家的負擔[63]。

二、公租房管理機構

成立特定的公租房管理組織，將新加坡的那種管理組織引進我國，并用到我國的政府管理中，成立專業性比較強的常見公租房管理組織，即公租房管理局[64]，這個組織的主要職責有下面這些：

1、登記并歸檔全部房源，比如房子的型號、面積大小、位置等，還要對他們進行順序編號；

2、分類和歸檔住房客戶的所有信息，比如名字、性別、家庭人口、經濟情況、租住時間等；

3、維修、翻新公租房以及收取房租。

三、政府職能

政府職能與參與度應該根據公租房發展階段來進行相應的協調，所以，本文將從幾個階段來展開闡述。

從第二章闡述的國外公租房營運方式來看，基本上所有的發達國家在剛開始營運公租房的時候，都毫不猶豫地選擇了政府的干預方式[65]，在公租房的管理工作、分配工作、維修保護以及補貼等方面都有政府直接參加。這種在公租房構建最初的時候體現出來的職能就是政府的職能所在。唯有政府的主導、調節控制以及指引，才可以在以前的住房供應方式中找出新的模式，成功推廣公租房。調節控制能力較弱的西方發達國家都是這樣運行的，而在我國的調節控制能力極強的情形下，政府的主導作用是必不可少的。不過，發達國家政府的參與情況是大不一樣的，我國應該怎么進行，都必須充分考慮我國的基本國情。

（一）初期

1、我國在最開始建設公租房的時候，缺口非常大，繼續填補，所以，還是完全照搬新加坡那樣的建設模式，資金全部由政府來供應，這樣財政方面會面臨很大的壓力。所以，我國應該采取政府自行建設、企業籌措建設、開發商籌措建設，把當前已有的房源進行統計、歸納整理以及充分使用的方式，調集所有相關力量來一起建設公租房，擴展房源，用最少的時間來處理現在面臨的住房困境。

2、我國的市場規模比較大，市場的情況更是非常的復雜，所以，在最開始運營公租房的時候，應該由政府來進行管理，統一管理全部已經登記在冊的公租房，在政府的指引下，形成一套完善的，能夠被承認的管理方式和慣例，奠定今后政府退出管理的基礎。

（二）發展期

政府在形成公租房市場最開始的時候，做好各個方面的計劃并實施干預，這樣就能夠形成功能齊全的公租房運營系統，然后就順利進入其發展時期。這個發展期時間比較長，政府還能夠在這期間把一些模式已定的業務交給某些企業來進行經營銷售，比如公租房的維護、管理等可以交給某個物業公司，由它來進行管理；由開發商自己來獨立完成公租房的補充和重新構建，獲取的利益也歸開發商，不過其具體的管理和調配還是由公租房管理局進行。在這期間，政府就只是需要重點關注其營運過程中所涉及的重要環節，比如發放補貼等。另外，還要構建健全的法律來保障公租房正常運營，保證政府在退出其營運之后，通過初期對公租房市場在形成過程中的全面規劃與干預，一套完整的公租房運營體系就基本形成了，接下來便進入了公租房的發展期。公租房的發展期是一個相對比較漫長的時期，期間政府可以將一些已形成既定模式的業務交由社會中的企業來經營，比如公租房的營運系統不受影響，還能夠繼續往下發展。

（三）政府職能回歸期

構建完善的公租房營運系統以后，政府的作用也就完成了。在這種情形下，政府是不是就可以正式退出該系統了嗎？我國法制還不是很完善，這樣的國家，政府不再參與，還是有很多問題會出現。所以，對于某些常見事務，公租房管理局可以交給專門的商業組織來營運，政府就充當一個監督管理機構，監督和審查這些商業組織。因此，政府職能回歸期指的就是其某些機構職能的回歸，從全面參與的職能回歸到監管職能。

四、個人、家庭經濟情況評級

針對國內個人以及家庭等收入方面，選擇比較權威的統計機構來深入調查，并對其進行評估，劃分等級。選擇家庭為單位，計算家庭中所有成員的人均收入情況、負擔情況等，以此作為輔助指標。對于某個人進行評定級別之后，其個人信息中就包含了這個評級信息，會直接輸入其身份證和社保等系統中，在全國范圍內都能夠共同享用。這個信息能夠成為個人租住公租房的折扣基準。

因為每一個家庭或者個人的實際競技情況都是不一樣的，經常發生改變，所以已經評定過的家庭或個人，多年后要重新進行審核，重新評定等級。為了弱化審核流程，減少一些不必要的工作量，可以根據對象的實際情況來定。針對工作比較穩定，經濟來源相對可靠的人群，重新審核的時間可以選擇久一點；針對自由工作者、經濟收入不穩定等，重新審核的時間可以選擇短一點。此外，可以在進行人口普查的時候，將經濟情況審核項目加入其中，以達到簡化審核流程的目的。繳納公租房租金的憑據可以依據個人和家庭的實際經濟情況評級來確定，這個評級還和租客的利益有密切關系，正確評級能夠確保公租房營運比較公平公正，這也是本文研究的關鍵之處。

五、租金

公租房能不能正常經營下去，和租金以及繳納形式有莫大關聯，同時還和租客自身利益有很大關聯，用以確定租金，是最關鍵的一個環節。

（一）租金標準

本文提倡的租金標準是差異化基準，以此作為基準，根據居住人群的具體經濟實力來設定相應的租金。由于國內各個區域的發展不平衡，物價也不一樣，所以，制定租金標準的時候要充分結合當地的實際情況。公租房的租金標準可以劃分成兩個部分，首先是成本租金，也就是依據構建公租房用去的具體成本，在固定年份內均攤下去，以此來明確租金。其次是運營、管理成本，也就是確保公租房可以長期經營下去所需要給出的成本。累加這兩部分成本，并將資金成本和合適的利潤考慮進來米酒形成了公租房的基準租金標準。最后再考慮當地的實際情況來相應的調整租金。

基準租金標準=成本租金+運營、管理修繕成本+資金成本±調整值

（二）租金繳納方式

在房客租賃房子的時候，折扣標準是依據其實際經濟狀況評級的，并給予基準租金標準，給予一定的折扣價，租客的等級越高，享受的折扣也就越大。

社會上全部成員都能夠居住公租房，因為每一個人的經濟情況不一樣，所以居住的次序和支付的成本是不一樣的。此種方法，非常適合像中國這種人口流動量大的國家，并且使用折扣這種方式，能夠處理國內各個區域發展不平衡所引起的一些補貼差異問題。不管是什么樣的人，是從什么地方來的，也不管他要去什么地方，只要來到某個城市，先去公租房管理局登記相關信息，并進行注冊，由公租房管理局為其尋找合適的房源，然后依據租客的實際經濟情況評估等級，上繳自己應該繳納的租金即可。也準許收入比較高的人住進公租房之中，但其必須繳納更高的租金（最高可與市場租金水平持平），其與公租房租金的差值可以用到政府補貼低收入者之中，緩解國家的壓力。不過一旦出現房源緊張的情況下，收入較低的人應該有優先租賃權。如圖6-2所示：

六、補貼方式

公租房的補貼方式可以選擇“英國+新加坡”方式。因為國內的公租房房源形式有很多樣式，所以建議選擇這種補貼方式。第一，租客享受的折扣比率，所有的資金都是由政府提供的；第二，因為公租房的性質，致使公租房管理局經常出現政策性虧損，所以必須要有國家補貼才能夠確保它正常的營運；第三，社會上的一些民間散戶和開發商，因為他們供應了公租房，所以可以獲取公租房創造的利益，不僅僅能夠享受租金利益，還應該享受國家給予的一定差價利益，保障他們的經濟利益沒有受到一絲的損害；第四，某些在集體擁有的土地上建立起來的小產權房，經營主體可以是集體，獲得的租金由集體和國家共享，并由公租房管理局來一同管理，國家還要為這些人提供一定的補貼，但是不能直接給予一定的好處。如圖6-3所示：

七、信息公示

李克強副總理提出保障性住房必須堅持“公平分配，有效供應”的原則。要保證堅持這項原則，首先要重視該原則下的基礎即操作環節的公平、公開與公正性。政府公信力的大小會直接受到運行程序嚴密性，執行環節的規范性，以及操作手法的透明性，制度建設的完備性的影響。為保證做到“公平分配，有效供應”的原則，防止腐敗的產生，同時為方便群眾的監督和有效信息的獲取，公租房管理局應當公示出房源的出租情況、出租時間、租用期限以及租房人的折扣等級。

八、社區物業管理

公租房的后期物業管理中，為了保證物業管理的順利進行，必須要提供社會化與專業化的物業管理。為保證社區的和諧發展，必須積極合理的處理小區承租人、公租房持有機構、物業管理企業三者之間的關系，將各自的責任與義務落實到具體的任何事物上，這也是其重要的保證基礎。要促進這方面的發展，我們可以從英國公租房的相關物業管理模式中吸取經驗，委托物業公司必須具備有專業化的管理，同時對小區的各項物業的管理監督方面要設置專門的管理機構來實施管理，另外在每個小區內，單獨建立一個物理管理處，這樣可以方便物業管理公司可以更好的了解小區的需求，協同努力，以便后期工作的改進和開展。

九、公租房的退出 關于公租房的退出，其中包含了兩層意思：其一，即公租房從住房市場中退出；其二，是指因為經濟狀況發生了改變，使得受保障對象不得不退出公租房保障系統[66]。隨著時間和社會的不斷發展，我國的人口構成狀況也必然會跟著發生巨大的改變，從目前的計劃生育發展中不難發現我國的老齡化是必然發生的，另外我國人口總數也會出現一個緩慢下降的趨勢。若這個國情繼續發展下去必然會使得人們對住房的需求量減少，從而造成在需求量大的時候所建的公租房數量剩余較多。此時，公租房的退出將成為一個有效減少這種危機的方法之一，就如日本處理問題的方法一樣。除了我國人口的構成變化外，隨著人們的生活狀況的改善，日后越來越多的人會有專屬于本人的房子，因此不再需要公租房的保障體制

房源的多樣化助推了國內公租房退出時的優勢。公租房的退出應該以“誰提供，退還誰”為原則。另外，散戶的房屋擁有房子的所有權；單位提供的房源由原單位所有；至于集體所有的小產權房，若想得到產權則需要補齊土地出讓差價歸出資者所有。除了上述三個部分的房源以外余下的就是政府出資投建的公租房，這部分將會成為退出市場的首要對象。

關于這部分公租房我們可以按照下列三種形式來進行處理：①首先一定要儲備充分的公租房以備不時之需；②對有公租房居住年限的優先考慮，并可給與優惠價格；③建設地段好，房屋狀況較好的公租房應積極投入房地產市場進行市場交易。通過上述三種方式的處理，可以幫助政府分擔公租房退出市場的壓力，降低其房源建設的成本，同時又可以為需要的住房者留下緩沖區。如圖6-4所示：

在公租房的運營開始階段，我們為了盡快的回收房源的建設成本可以參考重慶的運營模式，即出售部分房源。但是在這個過程中我們需要注意的是公租房的房源不能流入市場，不能倒賣，只能根據需要進行轉讓，且必須通過公租房管理局根據市場行情進行回購，如此就可以最大化的減小公租房對房地產市場的直接沖擊，也抑制了部分投機者在市場的投機買賣行為。

十、法律與政策保障

在形成公租房營運模式的時候，法律和政策兩個方面的保障是必不可少的，能夠規避外部環境的干擾，是其正常營運的保護傘。然而這兩個方面各自的優勢不一樣，可以在不同的時期加以使用。在形成公租房系統最開始的時候和發展過程中，此時政策保障作用最突出，其特征就是高強度以及非常活躍。在公租房系統有形成趨勢的時候，開始顯現法律保障，并完全構建在公租房系統形成之后，其特點是長久、規范、強制以及另外一些法律所具備的特征，在公租房運系統在實施的時候，它能夠避免出現扭曲的經營理念，也能夠避免經營方式出現不當情形。所以，在具體使用的時候，要將兩者結合在一起來使用，既要用到靈活性強的政策保障，也要用到強制的法律保障，奠定在中國推行公租房制度的基礎，并為其提供有效的支持。如圖6-5所示：

還沒有形成公租房系統的時候，構建和運行公租房制度需要相關政策來支撐，在形成之時，根據營運的實際情況，制定相應的法律制度，最后明確構建公租房系統以后，憑借法律和政策兩個方面來確保其健康穩定的運行，并且要以法律保障為主，政策保障為輔。

第三節要點小結

本節主要總結了一些對公租房營運產生影響的因素和應對策略。如表6.1所示：

表6.1 公租房運營因素及對策分析

第七章 研究結論與展望

第一節研究結論

本文根據上述內容講解的公租房改革問題，找到公租房可能存在經營上的不足，同時研究和歸納發現的不足之處，然后表達該課題的態度，設立了公租房的經營制度，其中有設置公租房的資料庫、設置公租房的監管部門、設置家庭和個體的經濟情況資料庫、設置公租房的法律機制、設置公租房確定價格的規定等，建立起完整的、綜合的公租房經營系統。從而達到住房困難群體住房需求，同時便于政府對其進行住房管理。具體包括：

一、規劃

開始大多數是政府出面進行大面積地規劃和修建，混合配建是次要的；然后大部分是合理的混合配建，找尋民間的房源是次要的；最后的時候則基本上是改革、維修部分房源。

二、政府職能

1、在開始的時候需要將公司籌建、政府自建、開發商籌建、整理和分析該房源等結合在一起，利用所有可以利用的資源和公租房的修建。然后讓政府負責監管全部有記錄的公租房，組建一種完善的監管方法，給未來政府結束監管提供良好的前提。

2、處于前進階段的時候，政府僅僅注重公租房的經營部分，卻把成型的工作拿給一些公司負責，開發商可以得到經營的全部收益，不過需要遵守公租房監管部門的監控，并且形成公租房經營的法律保障機制。

3、政府重新獲得職能的時候，公租房的監管部門成為政府的監督部門，負責核實和管理公租房的經營部門。

三、保障覆蓋面

增加保障的使用范圍，將農村的務工人員、該市的低收群體、才開始就業的人群、才走出校園的學生、非本地的建設者等人群包括其中，同時根據住房的要求劃分出不同的群體，排列出保障的順序。把該市的低收入人卻當成首次公租房的保障人群；把才走出校園的學生、農村來的務工人員與才就業的職員當成第二批的受益人群；將工程建設者與久居且有需要的人群當成第三批的受益人群。

四、公租房管理機構

組織公租房的監管部門，它的作用主要有：

1、記錄、整理全部房源的具體信息，包括規模、戶型、位置、高度等，然后把它們做編號整理。

2、整理租房人的具體資料，包括性別、姓名、工資情況、家庭情況、現在租房的時間、編號以及租金等。

3、修建和調整公租房、得到的租金。

五、個人、家庭經濟狀況評級

讓正規的調查部門核實具體的個體和家庭的經濟情況和生活水平，然后進行分析和劃分等級，同時注重對等級的審核。

六、租金

1、規定基準租金的額度

資金的成本+管理修繕的成本±調整值、運營+租金成本=基準租金的額度

2、繳納租金的途徑

租房人在租用房間的過程中，通過分析租房人的家庭或者個體的經濟狀況，最終決定收取租金的額度，以基準租金的額度為前提，結合經濟狀態適當減少租金的費用，經濟狀態不好的人，減少的金額就很多。

七、補貼方式

希望憑借“新加坡+英國”的方法，利用社保對租房人在資金上進行幫助，利用租房利潤和社保來幫助公租房的監管部門與房主。

八、信息公示

公租房的監管部門需要把房源在租用時間、長短、價格等詳細信息發布出來。

九、社區物業管理

在委托物業公司實施專業化管理的前提下，通過公租房的經營監管部門，組成專門的機構來監管小區的物業問題，同時在小區里面組織物業管理部門，幫助物業服務單位參與公租房的物業監管。

十、公租房的退出

我國的公租房退出應根據“誰提供，退還誰”的規定，同時將部分房源存放起來。

十一、法律與政策保障

在沒有形成公租房系統的時候，構建和運行公租房制度需要相關政策來支撐，在形成之時，根據營運的實際情況，制定相應的法律制度，最后明確構建公租房系統以后，憑借法律和政策兩個方面來確保其健康穩定的運行，并且要以法律保障為主，政策保障為輔。

第二節 研究不足

1、本文在通過分析南京市與重慶市的公租房的建設與發展上提出了公租房運營的影響因素，兩個城市的公租房發展狀況并不等于全國公租房的發展狀況，因此影響因素可能概括不十分全面；文中數據的獲取主要來自政府官網以及《統計年鑒》，有些數據可能會有滯后性從而導致進行的概括與分析存在誤差。

2、本文構建了公租房運營體系，并針對各影響因素提出具體對策，但根據目前我國公租房各地發展水平并不均衡，這些對策的實施環境有待進一步商榷；由于我國幅員遼闊、人口眾多且流動性大，在給一些信息的統計工作上增加了難度，這些研究不足仍需進行深入的探討分析，找出切實可行、行之有效的解決方法。

第三節 研究展望

公租房的發展不是一蹴而就，而是任重而道遠，這項惠民保障政策的落實仍然需要政府、市場的共同努力。但是公租房的發展藍圖的輪廓已經呈現在我們眼前，需要我們共同用畫筆將它潤色與圓滿。通過本文的分析與研究，筆者對公租房的發展充滿信心，通過理論與實踐相結合的進一步發展，對公租房的研究也將越來越完善。