第一篇：深圳國資國企改革成效

深圳國資國企改革成效

深圳菜籃子、米袋子等民生行業，水、電、氣等基礎設施，巴士、地鐵、機場、港口、高速公路等公共交通系統，創新企業集聚的各大產業園區……這些關系國計民生的事業，均由深圳國資國企承擔運營。深圳經濟特區建立 40 年來，全市國資國企始終牢記黨中央創辦經濟特區的戰略意圖，始終堅持社會主義市場經濟改革方向，始終秉持敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神,堅定不移深化國資國企改革，改革發展創造多項全國第一，質量效益名列前茅，走出了一條具有深圳特色的國資國企改革道路，努力打造全國國資國企改革先行示范樣本。

改革篇

圍 繞國資國企改革的重要領域和關鍵環節

推動國有資本做強做優做大

年來，深圳國資國企始終堅持以改革為突破口，圍繞國資國企改革的重要領域和關鍵環節，大膽探索、先行先試，推動國有資本和國有企業不斷做強做優做大。

產權改革率先破冰

深圳國資國企將產權改革作為國企改革的重要突破口。1983年，組建新中國第一家股份制企業，發行第一張股票。1986 年，出

臺《國營企業股份化試點暫行規定》，選定 10 家國營企業開展試點，率先探索混合所有制改革。1990—1992 年，搶抓深圳證券市場發展先機，推動深振業、深物業等企業上市。2002 年，啟動能源、燃氣、水務、公交等國有大型企業國際招標招募改革試點，開創城市基礎設施公用類企業混合所有制改革先河。2015 年，率先探索管理層和核心骨干持股制度化路徑。

監管改革開創先河

從管企業到管資本，始終堅持強監管與激活力相統一。1987年，深圳成立全國第一家國有資產專門管理機構——深圳市投資管理公司，探索建立企業國有資產出資人制度。1995 年，頒布全國第一部地方國資立法《深圳經濟特區國有資產管理條例》，形成了獨具特色的“深圳管理模式”。1997 年，編制全國第一份國資預算，在全國率先建立起國資收益預算制度。2007 年，在全國率先實現包括國有金融資產、文化資產在內的經營性國有資產集中統一監管。目前，已形成市國資委直接監管、“國有資本投資公司和運營公司+基金群”輔助履職、產業集團市場化運作的國資監管運營體制。

市場化改革走前列

深圳始終堅持社會主義市場經濟改革方向，努力打造充滿生機活力的市場主體。1993 年，全面取消企業行政級別，實行企業分類定級制度，隨后在全國率先開展現代企業制度試點。2003—2005年，先后完成 34 戶市屬一級企業、250 多戶二級企業整體改制，涉

及員工 6 萬名。到 2005 年底，在全國大中城市率先完成國有經濟布局戰略性調整的階段性任務，實現競爭性領域劣勢企業平穩退出。2007 年起，分批開展國有獨資公司董事會建設試點。2008 年，率先完成勞動、人事、分配制度改革，建立與市場接軌的經營機制。近年來，持續加強規范董事會建設，全面啟動商業類企業經營班子整體市場化選聘。

推進綜合改革試驗

2019 年 7 月 8 日，國務院國有企業改革領導小組批復《深圳市區域性國資國企綜合改革試驗實施方案》，標志著深圳率先成為全國開展國資國企綜改試驗的兩個城市之一。

以抓落實為根本，全面構建權責清晰、善作善成的改革架構。優化調整推進綜改試驗和“雙百行動”組織架構，全面推進落實 39條改革舉措、106 項具體任務。當前，深圳正按照“1+4+4”改革總體框架，持之以恒深化改革，全力答好國企改革深圳試卷。

“1”，就是錨定方案關于“做強做優做大國有資本和國有企業”要求，明確改革目標。在定量方面，到 2022 年，市屬企業總資產超過 4.5 萬億元，資產負債率控制在 65%以下，總資產收益率、凈資產收益率、成本費用利潤率保持全國前列。在定性方面，努力將深圳打造成為黨的領導堅強有力、國資監管科學高效、國企活力充分激發的改革高地。在戰略方面，推動深圳國資從城市型國資向區域型、全國性、國際化國資轉型。

第一個“4”，就是落實方案關于“加強黨對國有企業的全面領導”“發揮國有企業在優化結構、暢通循環、穩定增長中的引領帶動作用”等要求，在國資改革層面努力實現“四個先行示范”。一是在彰顯功能優化布局上先行示范。加快構建城市保障、城市建設、金融投資、新興產業四大板塊。二是在國資監管機構職能轉變上先行示范。力創資產佳、效益優、責任強、服務好、品牌響的地方國資監管機構。三是在完善國資監管體制上先行示范。努力打造充分尊重市場經濟規律的國資監管立法典范，建設一流國有資本投資公司、運營公司，建好智慧監管系統。四是在全面加強黨的領導黨的建設上先行示范。完善國企黨建“1+N”制度，“一企一品”打造更多特色黨建品牌。

第二個“4”，就是落實方案關于“形成中國特色現代企業制度”“提高國有企業活力和效率”等要求，在國企改革層面，打通產權改革、公司治理、選人用人、激勵約束“四個關鍵環節”。一是發揮混合所有制改革牽引作用。實現引資本與轉機制相促進。二是優化黨領導下的公司法人治理結構。深入探索中國特色現代企業制度，推動黨的領導與公司治理深度融合。三是以“市場化、契約化為導向”推進選人用人改革。完善區別于黨政領導干部的國企領導人員管理機制，探索建立國企職業經理人制度。四是構建“要薪酬就是要業績、增量業績決定增量薪酬”的激勵約束機制。編制激勵約束機制改革規劃綱要，全面激發企業活力。

以管資本為重點，努力探索具有深圳特色的國資監管路徑。突出“放活管好”總要求，著力在破除以管資本為主的監管體制性障礙上下功夫，切實增強國資監管的針對性、科學性、有效性。

以市場化為導向，全力打造機制完備、活力充盈的現代國企。深圳國資國企按照“產權改革是基礎、公司治理是核心、選人用人是關鍵、激勵約束是保障”的改革邏輯，全力克服機制性梗阻，探索具有深圳特色的國企治理模式。一是混合所有制改革有序推進。以企業新設或引進戰略投資者時同步實施管理層和核心骨干持股等方式，2019 年完成星火綠創、育仁科技等 5 家企業混改。今年以來，深投環保成功引入平安資本、能源環保兩家戰略投資者，并成立核心骨干持股平臺。特發集團與西北工業大學通過合資方式成立深圳智勝，積極拓展軍民融合產業領域。目前，市屬企業混合所有制比例達 83.5%。二是公司治理結構持續優化。直管企業基本建立內部董事、專職外部董事和兼職外部董事科學搭配、專業互補的規范董事會，在 13 家直管企業試點監督與管理并重的財務總監履職模式。三是市場化選人用人改革扎實開展。按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”原則，堅持組織選拔與市場化選聘相結合，對組織委派干部和市場化選聘干部進行分層分類管理，累計完成 115 家一、二級商業類企業經營班子整體市場化選聘，今年面向全球市場化選聘 8 家直管企業 15 名高級管理人員。四是激勵約束機制改革不斷深化。出臺市場化選聘高級管理人員經營業績考核與薪酬激勵管理等指導意見，全面落實董事會對經理層契

約化考核、差異化薪酬分配權利，建立薪酬與考核強掛鉤機制。統籌開展“組織策劃國資國企績效月”“建立任期制、契約化管理機制”“改革薪酬預算管理體系”“完善薪酬結構”“建設智能績效管理系統”等 5 個年度重點項目，商業類直管企業長效機制建設覆蓋面達 81%。

以優服務為目標，持續優化國有經濟布局結構。緊扣市委、市政府對深圳國資“服務大局、服務城市、服務產業、服務民生”的功能定位，深圳國資國企加快推動資源向優勢企業、上市公司集中。進退有序活存量，立足全市國資“一盤棋”“一張圖”，編制實施資源配置“戰略地圖”、重組整合“1+N”方案，遵循“產業相近、行業相關、主業相同”原則，推進巴士集團對全市國有出租車資源、環水集團對環保水務資源、交易集團對交易平臺資源等深層次整合，推動優質資源向“頭雁”企業集中。積極穩妥強增量，聚焦粵港澳大灣區建設、人才房保障、城市公共安全、新興產業發展等重大議題，重組或組建環境水務集團、交易集團、人才安居集團、城市公共安全研究院、重大產業投資集團、智慧城市科技集團、特區建工集團、鐵路投資建設集團等企業，加快構建市區集中統一的公共資源交易服務平臺和企業服務、建材銷售交易、軍民融合服務、央地合作采購等平臺。加快實施“上市公司+”和“+上市公司”戰略，持續推進資源資產化、資產資本化、資本證券化，市屬國資代表深圳出資 100 億元參與南方航空集團股權多元化改革。通產麗星與力合科創重大資產重組順利完成，為科技服務型企業資

產上市提供了深圳案例。特發服務 IPO 順利通過創業板注冊制發審會。目前，市屬企業資產證券化率達 57.1%。

發展篇

四十年深圳國有經濟總資產增長 4 2.64 萬倍

77.6% 凈資產集中到“一體兩翼”領域

在特區化繭成蝶、華麗綻放的歷程中，深圳國資國企搶抓機遇、砥礪前行，奮力推動改革發展不斷增創新優勢、邁上新臺階。

規模效益快速增長

深圳經濟特區成立以來，深圳國資國企成長速度讓人驚嘆。深圳國有經濟以年均 28.9%的速度，實現了總資產增長 2.64 萬倍。特別是，黨的十八大以來，深圳國資國企進入高質量發展新階段。與2012 年相比，2019 年市屬企業總資產增長 6.3 倍，年均增長32.9%；凈資產增長 4.2 倍，年均增長 26.5%；營業收入增長 7.2倍，年均增長 35.1%；利潤總額增長 6 倍，年均增長 32.2%；上繳稅金增長 7.3 倍，年均增長 35.2%。在全國 37 個省級監管機構中，深圳市屬企業總資產從第 18 位升至第 4 位，利潤總額由第 11 位升至第 2 位，總資產利潤率、成本費用利潤率、銷售利潤率等指標在全國位居前三。

今年以來，面對突如其來的新冠肺炎疫情，全市國資國企克服疫情帶來的不利影響，努力推動國有經濟平穩運行。截至 8 月底，市屬企業總資產和凈資產分別比年初增長 6.9%和 5%。1—8 月，實現營業收入同比增長 8.5%，高出全國平均水平10.6 個百分點；利潤總額增長 12.7%，凈利潤增長 14.5%，分別高出全國平均水平36.9 個和 41.8 個百分點。累計上繳稅金 722 億元，其中在深圳繳納稅收 274 億元。

功能布局持續優化

近年來，深圳國資國企聚焦特區發展需要，優化調整國有資本產業布局、空間布局、形態布局，推進存量資源整合、增量資源擴容不斷取得新突破，推動 77.6%的凈資產集中到以基礎設施公用事業為主體、金融和戰略性新興產業為兩翼的“一體兩翼”領域。

深圳國資國企功能布局得到持續優化。2017 年底，實現“僵尸企業”全部清零。2019 年以來，為更好滿足全市環境水務產業公益性、功能性要求，建立系統、集成、長效的環境水務治理新格局，完成深圳市環境水務集團組建工作，積極打造國際一流的環境與水務全產業鏈綜合服務集團。立足服務深圳產業結構優化升級、戰略性新興產業培育孵化、引進重大產業項目資源和人才團隊，組建重大產業投資集團，打造深圳市重大產業的發現平臺、引導平臺和投資運營平臺，助力提升特區創新能級。同時，還完成了特區建工、交易集團、智慧城市科技、食品物資等企業組建工作。

深圳國資國企堅持“深耕深圳、立足粵港澳大灣區、面向全國、走向世界”，在全球 16 個國家和地區、全國 167 個城市投資布局。深入實施“上市公司+”和“+上市公司”戰略，推動優質資源向上市公司集中，全系統擁有上市公司 30 家，同時戰略性參股中國平安、國泰君安、長城證券等上市公司和南航集團、南方基金、華潤信托等一批知名企業。目前，市屬企業承擔深圳 100%的管道燃氣供應、100%的生活垃圾焚燒發電、99%的供水和原特區內全部的污水處理、80%的果蔬交易、70%的公共交通服務、66%的糧食儲備、60%的高速公路運營、60%的危廢品處理、50%的集裝箱吞吐量、40%的公共住房供給。

服務大局堅強有力

深圳國資國企在基礎設施供給側結構性改革中發揮支撐作用，每年承擔全市重大建設項目投資總額 1/3，打造機場 T3 航站樓、沿江高速、深圳灣科技園等一批城市新地標。制定市屬企業參與粵港澳大灣區建設三年行動方案，實施空間格局優化、科創中心共建等8 項行動，推進 122 個重點項目。秉持“感恩改革開放、回報全國人民”理念，在新疆、黑龍江、云南等 9 省 11 個對口幫扶合作地區開展項目 37 個，帶動投資近500 億元。深圳（哈爾濱）產業園區完成投資 13 億元，引入華為鯤鵬等企業 62 家，加快打造世界一流產業園區。四川廣安產業園引入投資 156 億元，成為東西部協作典范。

創新動力加速釋放

堅持創新引領發展，深圳國資國企積極融入全球創新創意之都建設，打造涵蓋產業空間、金融服務、人才資源、場景應用、載體平臺“五大關鍵環節”的全鏈條綜合生態服務體系，助推深圳高新技術產業發展成為全國的一面旗幟。

在產業空間方面，在全國主要創新節點城市梯次布局各類產業園區 218 個、總建筑面積 4900 萬平方米，打造出投控公司“深圳灣科技”、深業集團“智慧園區”、特區建發“創智云城”等一批深圳國有園區品牌，為新興產業提供優越發展空間。

在金融服務方面，依托市屬金融企業，建立涵蓋天使孵化、創業投資、融資擔保、上市培育、并購重組等全生命周期的科技金融服務體系，為中小微企業提供超 1 萬億元融資支持，在全國率先設立運營規模 100 億元的天使母基金，源源不斷為深圳高新技術產業發展注入資本活水。

在人才資源方面，從引才、聚才、鑄才、育才、扶才、優才等方面系統發力，通過深圳人才集團“招才引智”、深圳人才安居集團“筑夢安居”、人才創新創業基金“以財助才”，為科技創新提供第一資源。

在場景應用方面，大力推進關鍵核心技術攻關成果在國有企業先試先用，機場、地鐵、巴士、園區、港口等企業，為 5G、人工智

能、光伏發電、新能源汽車等新技術加快推廣提供應用場景，為創新成果產業化提供最快速、最高效轉化渠道。

在載體平臺方面，組建重大產業投資集團、智慧城市科技發展集團，打造新興產業發現平臺、引導和投資運營平臺，建設 68 個國家和省級創新載體、11 個院士工作站，為深圳構建全過程創新生態鏈提供最寶貴的智慧源泉。

疫情防控擔當有為

新冠肺炎疫情發生以來，深圳國資系統迅速投入到疫情防控中去，發揮了國有企業“頂梁柱”作用。

在城市運行保障方面，確保疫情期間菜籃子、米袋子、水電氣、海空港、公交地鐵高速平穩運行。按照市委、市政府部署，市國資委研究制定深圳市“1+N+1”戰略應急物資保障體系國資端方案，加快建設以國資國企為運行主體的全市戰略應急物資保障體系，推動實施涵蓋米袋子、菜籃子、醫療、水電氣、物流運輸和智慧城市等六大板塊的 125 個支撐項目，全面提升超大型城市物資保障能力。

在紓困惠企方面，率先推出系列有力舉措，幫助市場主體渡過難關，累計為市內 2.47 萬家市場主體減免租金 19.49 億元，為市外4314 家市場主體減免租金 1.47 億元。組建運營 1000 億元民營企業平穩發展基金，累計決策支持 263 家民營企業 326 億元；完成和推

進擔保發行債券 929 億元；高效運營中小微企業銀行貸款風險補償資金池，覆蓋企業 8.5 萬家。

在馳援湖北武漢方面，全力以赴、不計成本，最緊要時期對武漢航班實行優先保障，日供應湖北蔬菜 600 噸，日處理武漢生活垃圾近千噸，全力做好武漢火神山醫院、方艙醫院物業保障工作。

在捐款捐物方面，設立慈善信托資金 2 億元，向湖北和法國、中國駐紐約總領事館等累計捐贈 N95 口罩 23 萬只、醫用口罩 67 萬只、防護服 2.8 萬套等物資和現金，款物折合 5510 萬元。發動6.95 萬名黨員捐款 1304 萬元，捐款人數、金額均居全市前列。

黨建篇

以黨的政治建設為統領

國企黨建與公司治理“兩手抓、兩促進”

近年來，在深圳市委的正確領導和大力支持下，市國資委黨委始終堅持“國企姓黨”“強國企必先強黨建”，在黨旗引領下，以黨的政治建設為統領，堅持國企黨建與公司治理“兩手抓、兩促進”，碩果累累。

國企黨建與公司治理融合 深圳國資國企堅持黨的全面領導，推進國企黨建與公司治理深度融合。

一是明確法定地位。推動市屬企業基本全面完成章程修訂工作，指導企業在章程中寫入黨建總體要求、權責邊界以及參與決策等內容，為明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位提供根本保障。

二是完善領導體制。在全國較早推行黨委成員與董事會、監事會和經理班子“雙向進入、交叉任職”的領導體制，市屬一、二級企業基本實現企業“一把手”和黨組織書記“一肩挑”，在全國率先實施企業紀委書記兼監事會主席履職新模式，從組織上推動黨的領導與公司治理有機融合。

三是理順工作機制。開展“中國特色國有企業治理機制研究——深圳市屬國有企業的探索和實踐”課題調研，榮獲國企黨建專委會 2019 年度課題全國一等獎。指導市屬企業黨委、總支層面全面建立以黨組織工作規則、議事規則、“三重一大”事項決策清單為主要內容的一整套議事決策體系，確保重大事項黨委前置研究落到實處。

推動基層黨建全面提升

深圳國資國企以“四項工程”為主線，推動基層黨建工作水平全面提升。

抓“責任黨建”，堅持政治建設不放松，全面落實“第一議題”學習制度，打造市國資委黨校平臺，2017 年成立以來累計開展

黨性教育培訓 94 班次，16430 人次。堅持開展年度黨建工作書記述職和可量化的黨建專項考核，實現黨建與企業經營業績考核銜接聯動。

抓“規范黨建”，建立并不斷完善“1+N”國企黨建制度體系，出臺黨組織換屆等標準化指引，由上至下對黨建工作進行優化設計。

抓“質量黨建”，按照市委統一部署，持續開展基層黨組織提質晉級、軟弱渙散整治、“空掛”“口袋”黨員清理等專項工作，有效解決企業黨建弱化、淡化、虛化、邊緣化“四個問題”。

抓“活力黨建”，堅持黨建帶群團建設，打造市國資委團工委等群團工作平臺，地鐵、鹽田港、能源、巴士等多家市屬企業和個人榮獲“全國五一勞動獎狀（獎章）”“全國勞動模范”“中國企業文化建設標桿單位”等榮譽稱號。

轉黨建優勢為發展優勢

深圳國資國企以品牌戰略為抓手，把國企黨建政治優勢轉化為競爭發展優勢。

“一企一品”創品牌。指導鼓勵市屬國企結合各自主業開展黨建品牌創建，培育出深圳灣創業廣場“跟黨一起創業”、特區建發海外黨建、創新投黨建共建、深國際“黨建+企業文化”等一系列有

鮮明特色的品牌項目，相關成效獲中組部組工信息以及南方日報、特區報等宣傳報道。

打造黨建“生態圈”。構建“1+4+N”黨群服務中心體系，建成全國首個空港黨群服務中心、首個 5G 黨群服務中心等平臺陣地，以產權、業務和區域為紐帶，積極推動國企黨建融入城市基層治理，實現投資到哪里，經營到哪里，黨組織的作用和影響就輻射到哪里。

破解黨建“兩張皮”。指導市屬國企黨組織圍繞生產經營開展工作，充分發揮戰斗堡壘作用，涌現出能源“五星級黨員”、水務“黨代表責任區”、燃氣“黨建進班組、黨員上一線”、巴士“兩崗兩號”等一大批創先爭優品牌，打造破解“兩張皮”的有效載體。

第二篇：國資國企改革

國資國企改革“大年”即將來臨

2015年國資國企改革加速度：將面臨七大主要任務

劉東;王川

導語

國務院國資委研究中心副主任彭建國在2014年12月31日接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，隨著頂層設計方案的出臺，2015年國企改革將有大進展和大動作，國資改革今年預料將會遍地開花。2014年12月結束的中央經濟工作會議也對新常態下的國資國企改革意見進行分析。會議要求，要“推進國企改革要奔著問題去，以增強企業活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”。

與此相對應的是，自2013年12月底上海率先出臺國資國企改革二十條意見以來，截至2015年1月4日，全國已經有上海、甘肅、山東等22省市出臺了地方版本的國資國企改革意見。部分省份意見雖未正式出臺，但一些改革舉措已在進行之中。南京、長沙等省會城市也出臺了國資國企改革意見。隨著國資國企改革頂層設計相關意見的逐步出臺，2015年的國資改革將會迎來哪些進展？

本報記者 劉東

實習記者 王川 上海報道

地方改革遍地開花

彭建國告訴21世紀經濟報道記者，之前由于國家層面方案沒有出臺，地方國企改革突破較少，今年預料將“遍地開花”。

21世紀經濟報道記者梳理已經出臺地方國資改革方案后發現，地方國資國企改革意見主要集中在混合所有制，分類監管、股權激勵和員工持股、公司制治理結構、設立國有資本投資（運營）公司等方向，絕大部分省市都對國資改革設立了一個較為具體的目標。

例如，在混合所有制方面，甘肅提出到2020年國有經濟中混合所有制比重達到60%左右，江西提出5年內混合所有制經濟要占國資的70%。

在國有資本范圍方面，北京國資國企改革意見要求，到2020年，80%以上的國有資本集中到提供公共服務、加強基礎設施建設、發展前瞻性戰略性產業、保護生態環境、保障民生等領域。上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國資集中在關鍵領域的目標設定在“80%”上。不過，在對2014年國資國企改革進展進行評價時，多位接受21世紀經濟報道記者采訪的分析人士認為，改革的力度并不如預期。中國社科院微觀經濟學研究室副主任劉小玄對21世紀經濟報道記者表示，目前國資國企改革的進展仍相對比較緩慢。

財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜此前在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，地方出臺的國資改革意見里面存在兩個問題，重復性比較強，各個省的意見都差不多，在具體操作上，還是缺乏一些可操作性。

頂層設計意見將出

原定于2014年年底出臺的改革意見并未能如預期出現，國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南認為，可以說這些總體文件由于遲遲不能出臺，已經成為深化國企改革的軟肋，影響到國企改革總的進程。

此前有消息稱，國企改革的頂層設計方案由財政部、發改委和國資委牽頭制定，可能以“1+N”的形式發布。其中，“1”是指首先會出臺一個深化國企改革指導意見，“N”則是三四十個配套方案。這些配套方案將分階段分批發布。

國資委研究中心主任楚序平近日表示，2015年國資國企改革將面臨七大主要任務，而部分方案推出的時間表或將提前至春節前。

盡管如此，被稱為新一輪國資國企改革“元年”的2014年仍取得一定成就，分析人士認為，2014年國家在把握國有企業的改革方向和推進國有企業改革方面精準而堅定，此外，7月開始的“四項改革”試點，也為國資改革提供經驗基礎，改革的步伐越來越協調。

彭建國告訴21世紀經濟報道記者，央企方面，2014年各企業積極性較高，做了調研、制定方案等準備工作，待方案一出，央企動作應該比較大。此外，第一批國企改革試點工作到2015年也會有較大突破。若第一批試點進展順利，第二批有可能擴大試點范圍。

彭建國稱，專項工作也會大有進展。在混合所有制改革方面，今年二級和三級公司會進行董事會試點等多項工作。

中國企業研究院執行院長李錦告訴21世紀經濟報道記者，其對2015年國企改革形勢持樂觀的態度，整個國資國企改革將會鋪開，尤其是在混合所有制和分類改革、結構調整等方面取得進展。

“混改”新內涵

不過，目前對于國資國企改革中的一些關鍵領域，仍存在不少爭議。

彭建國認為，目前主要有三方面存在爭議，即是否先對發展較好的企業進行混合所有制改革、國有經濟是否該從競爭性領域中退出以及是否采用新加坡的淡馬錫模式。在混合所有制方面，國資改革專家、原全國政協經濟委員會副主任陳清泰認為，要以發展混合所有制為契機，改變資本被板塊化、碎片化，做到國有企業的實力加民營企業的活力來增強企業競爭力，通過引進新的投資者，自然壟斷行業應該把可競爭的板塊逐漸分拆，通過混合所有制國有企業去行政化，民營企業去家族化，建立有效公司治理。

彭建國也認為，雖然國企上市或多或少已變成混合所有制企業，但這種上市大多是形式上的，機制并沒有發生根本改革。

2014年12月底在廣州召開的首屆國企改革發展前沿論壇上，北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華認為，只有競爭性國企適合做混合所有制改革，而公益性國企和自然壟斷型的國企應堅持國有獨資或國家控股。楚序平則表示，中央企業總部最好保持國有獨資，對絕大多數重要國有企業，政府要保留51%以上控制權。同時，混合所有制優先考慮包括社保基金、保險基金等公眾基金。

陳清泰建議稱，混合所有制治理上，有五點需要考慮，過大股比的國有股權適當分散給若干持有者、所有股東都應通過股東會、董事會行使權利，確立董事會的核心作用和戰略地位。經理人由董事會選聘，董事會有權罷免。公司必須執行國家的法規接受相關行政執法部門的監管。

去年七月，國資委將六家央企納入“四項改革”試點，其中，中國醫藥、中國建材入圍發展混合所有制經濟試點，中國建材集團董事長宋志平認為，應當在混合所有制企業引入管理層中長期激勵、職業經理人和員工持股機制，保障“所有者到位”，才能真正形成巨大的推動力。

去年七月，國資委將六家央企納入“四項改革”試點，其中，中國醫藥、中國建材入圍發展混合所有制經濟試點，中國建材集團董事長宋志平認為，應當在混合所有制企業引入管理層中長期激勵、職業經理人和員工持股機制，保障“所有者到位”，才能真正形成巨大的推動力。

爭議分類監管

“準確分類是實現下一步國資改革的重要一步。” 中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬表示。不過，目前分類監管仍是爭議頗多的一個領域，從地方的經驗來看，上海將國企劃分為競爭類、功能類和公共服務類進行監管，四川則分為競爭類和功能類兩種類型，其他省市基本按照三類進行分類監管，但類別名稱有所不同。

一位知情人士告訴21世紀經濟報道記者，在上海國資改革中，一些功能類的國有企業更愿意被劃分到競爭類企業中去，因為兩者受國資委監管及考核存在較大差異。從國家層面來看，分成兩類還是三類監管也有不同意見，陳清泰認為，國有經濟有兩大功能，國有資本應該分作兩類，一是政策性功能，就是作為實現政府特殊政策目標的重要資源。二是收益性功能，那就是獲取財務回報用于民生和公共服務。而這兩者的比例構成，應該與時俱進進行調整。

劉小玄告訴21世紀經濟報道記者，分類監管現在主要的問題是分類不清，在理論上沒有一個合適的定義，這些分類的的具體含義到現在還沒有很清晰地厘清。如果是“一鍋亂粥”的話，改革很難推行下去。

彭建國則認為，分類監管之所以有這么多爭議，是因為同一央企有不同業務板塊，整體上很難劃分，而同一塊業務因同時具備公共服務、功能性等多種屬性，難以進行歸類。

彭建國稱，按照分類，央企主要是商業1類和2類（競爭性、功能性居多），而中儲糧等承擔國家政策業務的屬于第3類。第3類公益類主要是指地方公共服務企業，如供熱、供水。所以各央企針對分類監管，必須完善自身的功能定位，根據分裂進行監管、考核、薪酬制定、改革和結構調整。

具體來說，比如薪酬制定，商業1類要看市場，根據完成財務指標、是否實現保值增值功能來制定，而公益類則要緊盯社會功能，看其社會效益完成指標，商業2類（功能性）則兩方面都要考慮。因此，在改革方面，要根據分類制定負面清單，使改革具有可操作性。

破題新常態

是否學習新加坡淡馬錫模式存在爭議，而此次國有資本運營公司由于在國資委會議中并未被提及，也引起了外界的關注。

李錦告訴21世紀經濟報道記者，國有資本運營公司相關意見財政部負責制定，因此國資委工作會議對此并未多作提及。

彭建國則告訴21世紀經濟報道記者，投資公司更多關注產業和實業投資，這對國民經濟具有重要的戰略意義，兩類公司要做到以管理資本為主，發揮作為資本運作平臺的作用，必須充分考慮到資本保值增值和流動的屬性，在相關領域有退有進、有所為有所不為，不斷調整結構，優化布局，此外還要注意上下權利義務的邊界問題。

一個新的動向是，2015年1月1日開始，央企負責人薪酬改革方案正式實施，首批涉及72家央企共200多位負責人。

此外，“新常態”的經濟環境下的國資國企改革也受到關注，國資委主任張毅表示，在經濟進入新常態的背景下，國有企業也進入爬坡過坎的階段，發展面臨不少困難和挑戰。比如：大部分央企都面臨產能過剩、產銷銜接不暢的巨大壓力，有的企業大幅度減利甚至虧損，個別企業陷入經營危機。張毅表示，對于國有企業來講，適應新常態，關鍵是加快推進經濟結構優化調整，做好加減乘除。

對此，彭建國建議稱，國企尤其是央企改革一定要進行準確的功能定位，即充當經濟增長的穩定器、創新驅動的領頭羊、走出國門進行國際化經營的排頭兵，國企要以真正成為有活力的市場主體為目標，逐步規范現代企業制度，規范法人治理結構，進行較普遍的混合所有制經濟改革，以適應經濟新常態。

第三篇：上海國資國企改革

上海國資國企改革二十條

12月17日，上海正式出臺《關于進一步深化上海國資促進企業發展的意見》（下簡稱《意見》），從國資管理、國資布局、國有企業分別確立了目標。《意見》亮點內容包括，將建立公開透明規范的國資流動平臺，逐步提高國有資本收益上繳比例、對企業實施分類管理、符合條件的上市公司可實施股權激勵等（原文見附件）。

目前上海市已成立深化國資改革的領導小組，上海主管國資的副市長周波擔任組長。若干配套文件將在一月內陸續印發。

一、要點解析：

1.去行政化：“管國企”到“管國資”

1)轉變國資監管體系、激發企業改革發展的動力和創新轉型的活力，上海將從過去管國企為主，轉向以管國有資本為主。

2)優化國資監管方式方法上，則將由履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。

3)要落實市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業的日常經營活動，政府絕不能干預。

2.啟動國資運作平臺，為國有股權流動、兼并重組主渠道

1)韓正明確表示，上海國有資本運作平臺將在明年實質性運轉，數量在1~2家。此前，上海國有資本管理公司已于2010年3月成立，除進行了上海家化整體改制的市場化操作外，尚無其他動作。

2)打造符合市場經濟運行規律的公眾公司，積極發展混合所有制經濟、加快企業股份制改革，實現整體上市或核心業務資產上市。利用國內外多層次資本市場，推動企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。

3.將逐步提高國有資本收益上繳比例

1)根據全市經濟社會發展總體安排和國資戰略布局，完善覆蓋全部經營性國有資產、分級管理的國有資本經營預算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于

30%。

2)同時，國資收益原則上按照產業調整發展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

4.優化國資布局

1)改革途徑：“有進有退，有所為有所不為”。

2)調整優化國資布局結構。聚焦產業鏈、價值鏈，加強橫向聯動與縱向整合。國資優化布局方面，將國資委系統80%以上的國資集中在“戰略新興產業、先進制造業與現代服務業，基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業”。同時，企業集團控制管理層級，加強對三級次以下企業管控。

5.推行職業經理人制度

1)推進市場化選人用人和管理機制。在市場化程度較高的企業積極推行職業經理人制度。建立健全企業核心骨干長效激勵約束機制，符合法定條件、發展目標明確、具備再融資能力國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。有分析稱，這樣的改革是要回歸企業家精神，避免既是高官又拿高薪的情況。

2)國企工作人員，尤其是國企領導激勵收益的獲得將發生重大變化。《意見》中指出，上海國企領導人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現，作為追索扣回的“抵押金”。此番上海市或將沿用30%的遲付比例，對于優化完善國有資本配置運營管理中的激勵約束機制，學界把這種機制形象比喻為“金手銬”與“降落傘”。

6.分類監管落地，突出企業市場屬性

1)實施分類管理，企業將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務類”逐步實現差異化管理，企業分類可動態調整。

? 競爭類企業是以企業經濟效益為主要目標，兼顧社會效益；

? 功能類企業要以戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益； ? 公共服務類企業則要以確保城市正常運行和穩定、最大限度實現社會效益為主要目標。

2)與2008年出臺的《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》內容相比有較大不同，2008年上海出臺的政策內容顯示，市管國有企業分為產業類企業、資本經營類企業以及金融類企業。

3)人事安排。在同日出臺的《關于完善市管企業法人治理結構加強企業領導人員分類管理的若干規定》中稱，將對該三類企業分類健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理

結構，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。

? 以競爭類企業為例，公司黨委書記、董事長、總經理和監事會主席由市委管理；黨委副書記、紀委書記由市國資委黨委管理；經理班子副職成員逐步由董事會聘任和解聘。

二、其他地區的改革動向

十八大三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要積極發展混合所有制、完善國有資產管理體制，從“管企業”轉變為“管資本”，組建國有資本運營公司，國企分類管理、提高資本收益上繳比例等內容，可謂是全面深化企業改革的一次總部署，拉開了國企改革的新篇章，也為地方國資改革奠定了基調。在市場化的改革大旗下，各具特色的地方國資改革大戲正陸續登臺。

今年以來，國務院國資委以及上海、廣東、海南、深圳等地方國資管理部門先后透露了新一輪國資國企改革思路。綜合來看，加快推進國有資產和國有企業上市，提高國有資本證券化率，仍是各地國資改革的主導路線和重要抓手。

廣東：資產證券化提速

加大力度完善國資監管模式，重點是實施兩個轉變：一是促進監管工作以審批審核為主向優化布局和調整結構轉變，二是監管職能盡快由現在的以管資產為主向管資本為主轉變。

按照廣東國資委的規劃，廣東將著力打造國有企業不同層次的功能平臺。一是做大要素平臺，以產權交易集團為載體，構建金融、產權交易、藥品交易等要素整合平臺；二是打造省級資本運營和融資平臺，整合省屬保險、期貨、銀行股權、產權交易等資產，著力培育省國資金融資產板塊；三是根據省屬大型建筑企業規模實力的現狀，研究整合設計、規劃、融資、建設、服務、管理等資源，創新城鎮、園區建設解決方案綜合服務商業態，助推城鎮化發展，打造城市建設綜合服務平臺。

重慶：建立市場化補充機制

據悉，重慶正進一步深化國企改革的整體方案，目前仍須就初稿作出修改，及遞交重慶市政府批示。該方案的“頂層設計”有六個關鍵詞——推進整體上市、引進戰略投資者、實施混合所有制、推行職工持股、組建國資運營公司、實施戰略減持。

重慶國資委將打造10家國有資本營運公司，并且希望以三至五年時間，推進20家重

點國企整體上市。另外，重慶國資委亦有意讓2、3的二級企業推行混合所有制，以及讓80%競爭類企業實施資本證券化。

分析人士指出，結合三中全會關于國企改革的指導精神，本輪重慶國企改革的核心將是推進資本重組，降低國有企業債務，引進戰略投資者促進股權多元化與混合所有制、完善國企人事任免機制與推進股權激勵等等。

附件：

關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見

(2013年12月17日)

為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和總書記一系列重要講話精神，切實加強黨對國資國企改革發展的領導，營造鼓勵改革創新的良好環境，推動國資國企成為上海加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的重要力量，現就進一步深化上海國資改革、促進企業發展提出如下意見。

一、進一步深化國資改革、促進企業發展的重要意義和指導思想

(一)重要意義。上海國資國企在全市經濟社會發展中具有舉足輕重的重要作用。深化國資改革、促進企業發展，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力、影響力的必然選擇，對上海改革開放和社會主義現代化建設意義重大，對推進國家現代化、保障人民共同利益也具有積極影響。近年來，上海按照黨中央、國務院的部署，堅持以體制機制創新為重點，全力推進國資國企改革發展，國資監管體系基本確立，國資布局結構不斷優化，國有企業競爭力明顯提高，國有經濟實力得到增強。但是，國資監管體制機制仍需進一步完善，國有企業改革動力和發展活力仍需進一步增強。當前，上海面臨改革開放的新機遇和新型發展的新挑戰，已經到了沒有改革創新就不能前進的階段。上海國資國企必須以高度的責任感、使命感、緊迫感，抓住國家推進重點領域、關鍵環節改革和中國(上海)自由貿易試驗區建設的機遇，更加主動地承擔起推動上海改革發展的重要任務，堅持提升發展、開放發展、創新發展、內涵發展、和諧發展，為上海建設社會主義現代化國際大都市作出應有的貢獻。

(二)指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和總書記一系列重要講話精神，堅持“兩個毫不動搖”，堅持創新驅動、轉型發展，堅持開放促改革、改革促發展，以市場化、專業化、國際化為導向，以深化國資改革帶動國企改革為著力點，以推進開放性市場化重組為途徑，積極發展國有資本、集體資本、非公有資本相互融合的混合所有制經濟，提高國有企業活力和國有經濟整體競爭力，促進國有經濟與其他所有制經濟共同繁榮，實現上海經濟社會全面協調可持續發展。

二、進一步深化國資改革、促進企業發展的基本原則和主要目標

(三)基本原則。要堅持科學發展。強化企業的市場主體地位，促進國資國企在改革中調整提升，在開放中創新發展，實現有質量、有效益、可持續發展。要遵循市場規律。切實把握和遵循中國特色社會主義市場經濟的一般要求和本質規律，借鑒國際先進經驗，推動企業管理體制機制深度變革，增強國資監管的系統性、規范性、有效性。要深化改革創新。勇于先行先試，分類完善國有企業治理結構、管理模式和激勵約束機制，持續激發企業改革發展的動力和創新轉型的活力。要承擔社會責任。推動國有企業成為依法經營、誠實守信、節約資源、保護環境、保障民生和維護社會穩定的表率。

(四)主要目標。經過3-5年的扎實推進，國資管理體制機制進一步完善，國資布局結構進一步優化，國有企業活力和競爭力進一步提高，國有經濟在全市經濟社會中的帶動作用進一步增

強，加快形成對內合作、對外開放的新格局，努力成為全國國資國企改革發展的排頭兵。

建成統籌協調分類監管的國資監管體系。正確處理政府與市場的關系，政府部門履行宏觀調控、市場監管、行業管理等公共管理職能。國資監管機構依法履行出資人職責，分類推進改革調整和管理。形成規則統一、權責明確、分類分層、規范透明的市屬經營性國資監管全覆蓋體系。

形成適應現代城市發展要求的國資布局。將國資委系統80%以上的國資集中在戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業。企業集團控制管理層級，加強對三級次以下企業管控。

建立健全具有中國特色的現代企業制度。確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構。以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革，形成企業優勝劣汰、經營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的市場化經營機制。

打造符合市場經濟運行規律的公眾公司。積極發展混合所有制經濟，加快企業股份制改革，實現整體上市或核心業務資產上市。暢通國有資本合理流動渠道，形成企業融資發展、機制創新、管理提升、價值創造、回報社會的良性發展機制。

培育具有國際競爭力和影響力的企業集團。支持有條件的企業開展境外投資和跨國經營，提升國際化經營水平。形成2-3家符合國際規則、有效運營的資本管理公司；5-8家全球布局、跨國經營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團；8-10家全國布局、海外發展、整體實力領先的企業集團；一批技術領先、品牌知名、引領產業升級的專精特新企業。

三、加快國資與產業聯動調整，優化國資布局和結構

(五)推進企業上市發展規范運營。利用國內外多層次資本市場，推動企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。借鑒上市公司管理模式和運作規則，建立企業真實、準確、完整、及時披露相關信息的制度體系。

(六)建立公開透明規范的國資流動平臺。堅持統籌規劃，優化完善國資流動平臺運營機制，充分發揮市場配置資源功能，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實現資源、資產、資本、資金的良性循環，為培育發展戰略性新興產業、加快基礎設施建設、保障服務民生等提供有力支撐。

(七)調整優化國資布局結構。聚焦產業鏈、價值鏈，深化開放性市場化雙向重組聯合，加快調整不符合上海城市功能定位和發展要求的產業和行業。重點發展新能源汽車、高端裝備、新一代信息技術、新能源等有一定基礎和比較優勢的戰略性新興產業。推進制造業企業創新發展和轉型升級，促進服務業企業模式創新和業態轉型，完善基礎設施和民生保障領域企業持續發展的經營模式。圍繞上海“四個中心”建設，推進企業向重點區域或功能性區域集聚。

(八)健全國有資本收益保障機制。根據全市經濟社會發展總體安排和國資戰略布局，完善覆蓋全部經營性國有資產、分級管理的國有資本經營預算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于百分之三十。國資收益原則上按照產業調整發展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

四、規范法人治理結構，完善選人用人和激勵約束機制

(九)明確功能定位并實施分類管理。突出企業市場屬性，兼顧股權結構、產業特征、發展

階段，逐步實現差異化管理。競爭類企業，以市場為導向，以企業經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國際國內同行業中最具活力和影響力的企業；功能類企業，以完成戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業，以確保城市正常運行和穩定、實現社會效益為主要目標，引入社會評價。功能類和公共服務類企業，按照市場規則，提高資源配置效率和公共服務能力。對涉及跨上述分類業務的企業，因企制宜、分類分層管理。按照國資布局結構和企業發展戰略，企業分類可動態調整。

(十)規范設置法人治理結構。競爭類企業，積極推進以外部董事占多數的董事會建設，強化董事會專門委員會功能，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經理分設。功能類和公共服務類企業，國有多元投資企業原則上董事長為法定代表人，經法定程序，兼任總經理，與黨委書記分設；非多元投資企業可設1名執行董事任法定代表人兼總經理，與黨委書記分設。履行出資人職責的機構委派或推薦監事會主席和外派監事，與企業內部監事組成監事會。功能類和公共服務類企業，外派財務總監。

(十一)推進市場化導向的選人用人和管理機制。全面推行國有企業領導人員任期制契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核，保持合理的穩定性和必要的流動性。競爭類企業，按有關規定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業，積極推行職業經理人制度，更好發揮企業家作用。加強對董事會市場化選聘經理層工作的指導，明確選人用人標準，規范管理辦法，完善配套政策。完善企業領導人員發現培養、選拔任用、考核評價、激勵約束機制，建立一支勇于創新、敢于擔當、勤于思考、嚴于律己的企業家隊伍。

(十二)完善注重長效的激勵約束分配機制。堅持國有企業領導人員收入與職工收入、企業效益、發展目標聯動，行業之間和企業內部形成更加合理的分配激勵關系。建立健全企業核心骨干長效激勵約束機制、與市場機制相適應的分配機制。符合法定條件、發展目標明確、具備再融資能力的國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。人力資本密集的高新技術和創新型企業，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案。承擔戰略性新興產業項目的投資公司，探索市場化項目收益提成獎勵。國有創投企業鼓勵采用項目團隊參股股權投資管理公司的方式，探索建立跟投機制。完善市管國有企業領導人員薪酬體系，符合條件的競爭類企業實施股權、現金兩種類型的中長期激勵，功能類和公共服務類企業完成重大任務后，經考核配套實施專項獎勵。健全與長效激勵相配套的業績掛鉤、財務審計和信息披露、延期支付和追索扣回等約束機制。

五、鼓勵企業立足本土融入全球，提高國際競爭能力

(十三)支持企業跨國經營、參與全球資源配置。以市場拓展、資源引入、技術提升、品牌輸出為重點，支持企業面向國際國內兩個市場配置資源，因時、因地、因企制宜開展跨國并購，建立境外科技研發、資源開發和加工貿易基地，構建符合國際市場競爭要求的管理和運營方式。增強企業在國際同行業中的競爭優勢，具備條件的企業要努力成為國際標準的制定者、主導者。加大國際化人才培養和引進力度，鼓勵企業結合實際，探索實施符合國際慣例的外派跨國經營管理人才薪酬制度。建立適應國際化經營的企業組織架構，完善境外投資決策、項目評估、過程監控、風險分擔機制，嚴格投資經營效益考評，提升國際化經營能力和水平。

(十四)構建支持企業跨國經營的服務機制。完善境外投資合作國別(地區)指南和產業導向。

簡化投資合作核準手續。為企業人員赴境外開展投資合作項目提供便利。加強外匯金融支持，鼓勵國有企業積極爭取外匯資金集中運營管理試點。打造服務企業、聯動發展平臺，完善信息交流、資源配置、專業服務功能。培育跨國經營的服務主體，形成集約集群優勢。境外投資合作項目，經認定可在一定期限內單列考核。

(十五)增強創新動力、實現轉型發展。聚焦核心主業、核心技術、核心競爭力，堅持專業化基礎上的相關多元經營。發揮信息化在模式創新和業態轉型中的重要作用，推進產業升級。加大技術研發、經營管理、人力資源管理等方面的創新和投入力度，增強企業研發能力，提升企業管理水平。對主動承接國家和本市重大專項、科技計劃、戰略性新興產業領域產業化項目，收購創新資源和境外研發中心，服務業企業加快模式創新和業態轉型所發生的相關費用，經認定可視同考核利潤。

六、優化國資監管體系，提高國資監管效率

(十六)完善國資監管體制機制。堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，進一步轉變政府職能。以管資本為主加強國資監管，完善市屬經營性國資集中統一監管的國資管理體制，以產權為紐帶，積極推進產業與金融結合，加快產業與金融等各類資本優化配置，切實履行資產收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責。加強對區縣國資監管工作的指導。

(十七)優化國資監管方式方法。履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。加強戰略定位、發展目標、布局結構、公司治理、考核分配和風險控制等管理，構建科學合理的國資監管體系。減少審批事項，切實落實企業自主經營權。實施標準化操作流程，提高管理精細化水平。加強信用體系建設，鼓勵和支持企業積極履行社會責任。

七、凝聚共識、營造氛圍，形成推進改革發展的合力

(十八)充分發揮黨組織政治核心作用。按照參與決策、帶頭執行、有效監督的要求，加強學習型、服務型、創新型黨組織建設，充分發揮現代企業制度下企業黨組織的政治核心作用。堅持領導班子建設與法人治理結構健全相結合，形成黨組織參與重大問題決策的體制機制；堅持職工隊伍建設與人力資源管理相結合，打造一支職業素養高、業務能力強、崗位業績優的職工隊伍；堅持思想政治工作與企業文化建設相結合，保障職工參與管理和監督的民主權利，培育體現企業特點、增強企業凝聚力、激發職工創造力的企業文化；堅持反腐倡廉建設與加強企業管控相結合，運用“制度加科技”方法，加強對權利運行的制約和監督，強化對重點領域和關鍵環節的監控，嚴格規范國有企業管理人員職務待遇、職務消費和業務消費。

(十九)完善各類配套政策措施。完善國有企業工資總額管理辦法，落實國有企業自主分配權。鼓勵張江國家自主創新示范區內符合條件的企業參與股權和分紅激勵試點，示范區外的國有創新型企業、高新技術企業參照實施。創新優化國有創投企業評估管理方式。對符合國家政策規定的企業予以職工培訓稅收優惠。探索建立符合上海特點，特許經營、定價機制與政府財政投入相配套的公共產品管理體系。完善土地資產管理的配套政策，研究以國有劃撥土地采用國家作價入股的方式支持企業發展，探索企業參與土地二次開發利益分配的機制。逐步落實國有企業退休職工社會化管理政策。

(二十)建立鼓勵改革創新的容錯機制。對法律法規規章和國家政策未規定事項，鼓勵開展改革創新。積極參與國家改革創新試點，部市合作共建中國特色現代企業制度試驗區。將改革

創新工作納入部門績效考核，作為個人職務晉升和獎勵的依據之一。改革創新工作未能實現預期目標，但有關單位和個人依照法律法規規章、國家和本市有關規定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利，不作負面評價，依法免除相關責任。

有關部門、單位要按照本意見精神，結合實際，抓緊制定、認真落實完善分類監管、法人治理結構、長效激勵約束、培育跨國公司、優化國資布局結構等配套文件。各企業集團、委托監管單位要從實際出發，大膽探索實踐，抓緊制定貫徹落實本意見的工作方案。各區縣國資國企改革可參照本意見執行。

第四篇：重慶國資國企改革線路圖

重慶國資國企改革線路圖：資本重組是核心

核心提示： 黃奇帆表示，以后將以存量國有資本吸附、撬動大量社會資本，促進國資、民資、外資相互持股、融合發展，從五個方面發力推進混合所有制經濟。原標題：重慶國資改革再啟程

本報記者 鄧全倫 發自重慶

重慶國資國企改革的線路圖已漸清晰。

2014年1月18日，重慶市召開國資工作會議披露信息稱，該市新一輪國資改革將以存量撬動、增量引入、放開項目為主要方式，以整體上市為基本路徑，以集團層面股權多元化為重點，推動絕大多數國有企業發展為混合所有制企業，培育國有資本投資運營公司，建立國資有序進退機制，完善現代企業制度和國有資產管理體制。

其中2014年的任務是：面向社會資本，推出首期總額約2000億元的近100個開放項目；試點推動集團層面的股權多元化改革，力爭2—3戶取得實質性突破；推進川儀、重慶建工、重慶燃氣等企業力爭實現年內上市，同時編制市屬國企三年上市規劃；引入一批股權投資基金等民間投資主體參與國企改制上市、重組整合、對外并購。

此前剛成立的重慶市委全面深化改革領導小組已將國資國企改革列入第一批重點研究事項。

“重慶國資國企改革方案目前尚在進一步修訂完善中，預計近期出爐。”重慶市國資委相關負責人2月10日向時代周報記者表示。

資本重組是改革核心

十八屆三中全會吹響了國資國企全面深化改革的號角。2013年11月26－28日，國務委員王勇赴重慶調研國資國企改革，這是全國首站。在王勇看來，多年來重慶國企在探索中發展，“有理論有實踐，為全國地方國企改革豎立了旗幟、樣板”。

過去十年，重慶努力推動金融類、工商產業類、基礎設施投資類、國有資產管理類等國有企業的改革、重組、創新，通過債務處置、資產重組、減員增效等一系列改革措施，實現了健康快速發展。

來自重慶市國資委的數據：目前重慶國資產家底1.8萬億元，2013年市屬國有重點企業實現營收3709億元，利潤總額250億元，上繳稅金190億元，分別同比增長13.8%、5.3%和10.8%，實現了平穩增長。

重慶近年來推行大國資監管體制，實現管人管事管資產的統一，建立功能性國企服務城市建設；同時堅持整體上市路徑，不斷引入央企、外企和私企，推進國有企業股權多元化改革。

重慶國資此前無疑充當了先試先行的角色。重慶市國資委主任廖慶軒坦承，目前重慶國資多元化改革深度不夠，混合所有制比重不高，治理結構還不完善，經營機制仍待轉換；國資監管存在管得過多、過細和不到位的現象。

重慶市常務副市長翁杰明在1月18日的國資工作會上說，重慶要堅定不移的推進國資改革，用戰略性重組方式推進國企轉型升級，“大膽探路，穩步前行”是下一步深化改革的總思路。

1月19日，重慶市市長黃奇帆在重慶市四屆人大二次會議上作政府工作報告時明確表示，2014年將繼續深化國資國企改革，推動國資監管由管資產向管資本轉變，并支持有條件的國有企業改組為國有資本投資運營公司，加快國有企業整體上市步伐，鼓勵各類資本參與國有企業改革，大力發展混合所有制經濟。在黃奇帆看來，新形勢下，重慶國企改革的核心和重點，就是資本的重組，就是要建立企業資本的市場化補充機制，形成生生不息的資本循環。

黃奇帆提出了國資三大改革方向，即堅定不移地堅持基本經濟制度、國企的有效組織形式是混合所有制、國企管理的核心是資本管理。改革重點是控制債務、補充資本，具體通過企業留存利潤、股票上市、私募基金、股權轉讓等市場化方式進行補充。

為此，重慶新一輪國資改革主要將在推動絕大多數國企發展成為混合所有制企業并積極上市、組建國有資本投資運營公司、優化國有資本布局、完善現代企業制度和完善國有資產監管體系五個方面進行突破。

發力混合所有制

重慶國資國企改革再出發，探索發展混合所有制將是重點。

混合所有制概念不算新，早在上世紀90年代，國企改革就提到股份制、上市公司、中外合資等。但在黃奇帆看來，十八屆三中全會對國企布局提出走混合所有制道路，更具有針對性，“這決定了下一階段國企改革的走向，也是整個市場化改革里面的重中之重。”

黃奇帆認為，國有企業集團的二級、三級公司目前差不多都已混合了，有的引進了戰略投資者，有的上市了。但集團層面的母公司絕大多數還是國有獨資，政府容易干預，會扭曲市場信號，出現一批“準官僚”衙門，是國有經濟改革過程中“半生不熟”的狀態，是上一輪改革留下的“尾巴”。

而十八屆三中全會提出的混合所有制，不是止步于二級、三級公司層面的混合，而是國資委直屬的集團公司也要混合，要在集團公司層面搞混合所有制。要害在這里，這是改革的關鍵所在。

實證研究表明，發展混合所有制，引進多元化投資主體、股權適度分散，帶來的是企業績效提高。

數據顯示，截至2013年底，重慶市國資系統1505戶企業中，混合所有制企業有713戶，占比47.4%。黃奇帆表示，以后將以存量國有資本吸附、撬動大量社會資本，促進國資、民資、外資相互持股、融合發展，從五個方面發力推進混合所有制經濟：

一是國企整體上市。在黃奇帆的謀劃里，重慶40個國企集團中，目前有8個已經上市，今后至少有24個可以整體上市，“爭取每年做成幾個，大體用五六年時間完成”；

二是把重慶部分現在合適的國企集團轉化為巴菲特式、淡馬錫式，或是中投式的投資公司。據重慶市國資工作會的安排，2014年將選擇條件成熟的兩家國有企業，進行改組或組建前述這類投資公司的試點。

重慶渝富資產經營管理集團有限公司和重慶地產集團已被黃奇帆圈定。但兩家公司首先得實現兩個轉化：一是公司債務要清零；二是投資方向進行結構性調整。一旦轉型為投資類公司，兩家企業以后就只做股權投資、做戰略投資者，“什么有前景就投哪兒，什么產業運作規范就投哪兒”。

黃奇帆認為，這樣的投資公司表面看是獨資，但投出來的結果全是混合的，像新加坡的淡馬錫公司近10年來的平均資本收益率為15%，6—7年的時間所有者權益就可以翻一倍，對國有資本、集體資本、非公有資本形成強大的集聚效應，從而實現混合所有制經濟的大發展；

其三，推動未上市國企股權多元化，把部分股權轉給民營、社保基金、保險基金、私募，甚至是外資；

四是把國企轉讓掉的一部分股權所獲得的國有資本，搞一批國資委直接控制的產業投資母基金。管理團隊由國資委通過市場化方式選擇組織，投資方向由發改委、經信委等部門指導。母基金不直接投到產業中去，而按一定比例和各種社會資本的私募基金混合成立子基金；

五是在政府公共服務、基礎設施類一些市場信號逐漸活躍起來的領域，推動公共產品價格逐步實現市場化，為非公經濟的進入創造條件，實現混合發展。按照黃奇帆的設計，5-10年后，重慶40來個國企集團將調整到約30個，有20多個國企集團整體上市，兩個國有獨資的投資公司，還有幾個國有獨資的產業母基金。重慶市國資委作為20多個上市公司的股權持有者，以股東身份在董事會中發揮作用，而不是直接管資產、管經營。

“八大投”轉型

在重慶的萬億國資陣營中，“八大投融資平臺”（下稱“八大投”）早已名聲在外，包括城投集團、地產集團、高速公路投資集團、高等級公路投資集團、建投集團、交通開投集團、水務集團和水投集團。

“八大投”一直是重慶當地基礎設施建設的重要推手，十年來以6000億元的投資額承擔了重慶市的重大基礎設施建設。而歷經十年的發展，這些企業也都成為了資產規模數百億元的大型企業。

但“八大投”也遭遇了諸如國資壟斷、債務壓力、政企不分的質疑。近日，黃奇帆對此給予了回應：在市場信號不足的領域，重慶通過國有企業先投先試，組建“八大投”是必要的，它絕不是要搞壟斷，不肯將蛋糕分配給非公經濟。而是市場信號沒到位，非公經濟暫時又不愿干，但事情又需要干，就只能用時間換空間，政府通過平臺公司舉債，把事情做起來。

黃奇帆透露，目前“八大投”實際債務3000億元左右，“但我們干了6000億元的事”。在他看來，這是適度舉債，完全可靠“八大投”現在擁有的20萬畝土地儲備來償債，“今后20年是重慶城市化重要發展期，儲備地將繼續發揮融資作用。凡懂得資本運作的，很容易算得清楚這個賬。”

盡管如此，這次重慶國資改革仍將它們納入深化改革的范疇，今后“八大投”將根據情況變化進行轉型、調整。

一是在完成了某個領域的投資建設任務后，歷史性地退出舞臺，或關閉或轉業，成為實體產業。這種轉身早有先例。2010年底，由于費改稅，重慶7000多公里的二級公路不再收費，路也基本修完，重慶高等級公路投資集團就不再從事高等級公路建設工作，重慶市政府將其變更為重慶旅游投資集團，專門從事旅游產業的投資開發。水投集團與水務股份也已實現整合，主營供水、排水、污水處理和大型水庫建設，資產達千億元；

二是一旦市場信號發展到了可以市場化運作階段，就轉化為混合所有制。比如重慶高速集團。重慶高速公路已建成投運2300公里，而重慶汽車保有量以每年17萬輛的速度上升，目前每年收費可達100多億元，高速集團的整體效益已顯現。若是將該集團的部分股權轉讓給社會資本，這個投融資平臺就可以轉身為市場化企業；

三是轉型升級為國有資本投資運營公司。據重慶市國資工作會議的安排，重慶地產集團今后將轉型為重慶基礎設施領域的此類投資公司。“（轉型以后）它土地照樣儲備，照樣賣，一年賣兩三萬畝，除了用于政府公共支出，積累的資本也可以投資。屆時，不管國內企業還是境外企業，不管是國企還是民營，只要有良好的發展前景，都可以進行投資。”黃奇帆說。

雖然重慶國企的資產負債率尚處于一個合理的范圍區間，但知情者稱，在重慶即將出爐的國資改革方案中，提出了建立市場化的國企資本補充機制，包括企業留

存利潤、股票上市、私募資金、股權轉讓等方式。在黃奇帆看來，這樣既降低了企業負債率，實現了可持續發展，也通過多元化的股份制合作完善了企業的法人治理結構，建立了現代企業制度，符合國際化和市場化的發展趨勢。

此外，重慶對國企員工的業績考核和薪酬激勵也將發生相應變化，包括股權激勵在內的市場化手段會成為改革突破口。

第五篇：國企改革轉入國資改革

國企改革轉入國資改革

【作者：陳清泰/文 】

本文來源于《財經》雜志 2012年05月19日 21:07

隨著改革形勢的發展，國企改革思路應當及時由如何經營國企，轉向國有資產的資本化管理

一段時間以來，中國的國有企業改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳，國有企業也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

一、企業做強做大與國有資本有進有退

“有進有退”指的是國有資本投向的調整。目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業有進有退”

國有企業做強做大與國有資本布局調整，這是改革發展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調整；而企業的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業追求做強做大并不受股東成分和股權結構的影響；國有資本從哪些行業或企業的進退也不受個別企業的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉手到福特；2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發展。

現在國有資本的功能和個別企業目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業制定雄心勃勃的戰略規劃，努力做強做大；另一方面，國有資本應當從部分鋼鐵企業中退出，轉向投資于戰略性新興產業。這是作為市場主體的企業和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產能過剩的行業退出，并不意味著國家不支持這些行業的結構升級；而企業做強做大，也不能限制國有資本布局的調整。

目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，“頂層”國有企業沒有進行股份制改制，所有權與經營權沒有分離。應改革國有資產實現形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業自主經營，做強做大。

二、國有企業改革主導方面的轉移

國企改革的主導方向應當及時轉向尋找國有資產資本化的管理形式，使國有資產“資本化”，由“國有國營”轉向“股份制”

如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應市場競爭，增強活力的話；那么進入新世紀，盡管企業自身還有大量改革的任務，但深層次的改革已經轉向國有經濟結構調整和企業制度創新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業。把改革的目光繼續聚焦于“國有企業”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質性進展；另一方面，國企因對此無能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經濟的結構調整，不是以行政的力量改變一個個企業的業務結構，而是國有資本布局的動態優化。關鍵要使國有資本具有流動性；企業制度創新進一步要做的是使國家所有者轉變成股東，將“頂層國有企業”改制成股權多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產“資本化”，由“國有國營”，轉向“股份制”。

對于這一切，“國有企業”是無能為力的。隨著改革形勢的發展，國企改革的主導方向應當及時由如何經營“國有企業”，轉向尋找能促進生產力發展的國有資產資本化的管理形式。

三、國有資本有進有退與私有化

國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業退出，也不能與私分國有資產掛鉤

國有資本投向的改變和布局調整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯和東歐的私有化，是將國有財產無償量化給個人，據為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發電、經濟效益顯現后通過資本市場將部分股權轉讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發。再如上世紀90年代初為開發浦東，上海市政府出資建設了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉讓，政府溢價收回建設資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎設施建設，保障了浦東新區的發展。

在這類國有股權部分或全部轉讓（西方把這種現象也叫做“私有化”）過程中，資本形態的國有資產并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優化，而使其發揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

因此，國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業的退出，也不能與私分國有資產掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調整。

四、關于“授權經營”與國有資本布局調整

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業進行整體改制，確立企業獨立的市場地位

上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權經營”的辦法。其含義是國家把部分所有權交給企業，以提高企業的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權與經營權不分”產生了諸多弊端；而以“授權經營”的形式在企業層面的“兩權不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權宜之計。

“授權經營”使企業自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業的資產存量和增量由內部人來配置，只能“滾雪球”，不能調結構。盡管近年國有企業也進行了較大規模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產業和企業的國有資本不斷再投入，與民營資本同質化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產能過剩的行業，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現象。

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業進行整體改制，確立企業獨立的市場地位。

五、國有資本發揮作用的領域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發揮作用、體現價值的重要空間

“國有經濟控制國民經濟命脈”，這是中央認定的國有經濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎設施、基礎原材料、能源開發、重要服務業、重要制造業，為工業化奠定基礎的話，那么今天，制約經濟社會發展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的領域已經轉向某些社會產品，如醫療保障、養老保障、住房保障，區域經濟協調發展等；制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術進步相對緩慢、科技創新能力不強、企業競爭力不強；威脅可持續發展的是資源約束日益強勁，生態環境壓力日趨加大。

此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業，就踐行“控制國民經濟命脈”的使命而言，已經沒有什么意義。

在競爭性領域很難認定政府對某個行業是否具有資本控制力就“關系國民經濟命脈”；也很難確認在某個行業提高國企占比就能“體現國家控制力”。

目前，一方面在傳統制造業中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本嚴重的擠出；另一方面，在基礎科學研究、重大科技專項、中小企業融資、新興產業發展、重要基礎設施，以及公租房、義務教育、社會保障等“關系國民經濟命脈”領域，國有資本的作用沒有充分發揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

現在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產業有序退出，轉而充實那些更加重要的行業和領域，將產生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發揮作用、體現價值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產業國有資本的30％，或許50％劃轉到社保和公益性基金，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經濟體制轉軌沒有像前蘇聯和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產。這是解決改革發展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源。現在，社會產品短缺已經上升到主要矛盾，成為制約經濟社會發展的短板。

中國國有資本數量龐大，國家可考慮將滯留于一般產業國有資本的30％，或許50％劃轉到社保和公益性基金，如養老基金、醫療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發基金等，補充這些領域的投入不足，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監管

設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業，以此調控宏觀，有違經濟規律

政府對一些行業設定行政壟斷（或特許經營），由國有企業“控制”，其中一個理由是國企更有社會責任意識，可以實現國家調控目標。實踐中出現了三個問題，一是給企業設定多元目標，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業的國有化與政府監管是不同的范疇，沒有替代關系。

例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業惜售，導致大范圍“油荒”；通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網速；一些處于天然壟斷領域的企業自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關的業務泛化為壟斷領域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會質疑，另一方面，企業利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業，以此調控宏觀，有違經濟規律；在社會效益大于企業效益的領域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監管實現社會目標，是不可靠的。

宏觀經濟失衡，是總供給與總需求之間出現了較大的不平衡。把國有企業作為政府宏觀調控的工具，以干預微觀來調控宏觀，不是科學合理的途徑；除涉及國家安全的領域外，在社會效益大于企業經濟效益的領域，可以設立特許經營，但科學合理的法規和有效的監管是關鍵。法制不健全、監管不到位，國有企業一樣可能違背公共利益；在監管到位的情況下，民營企業不一定不能進入特許經營。

八、關于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價

國有資本運營的目標與一個個國有企業的目標是有差別的。在市場失靈的領域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產生誤導。

在決定國有資本進與退的時候，經常可以聽到這樣的發問：“在賺錢的行業為什么要退？” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續出臺收費項目等都是資產增值的辦法。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價。

國有資本的公共性，在投向上體現在兩個方面，一類投資是追求財務回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現公共目標。例如在市場失靈的領域引領社會投資、推進科技進步和產業升級、保障經濟和國家安全、支持民生建設項目等。

再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結果發展出了一個完整的航天產業，至今保持領先地位。

這些都是國有資本實現公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發點則不是短期的保值增值，而是實現經濟社會的公共目標。

九、政府與企業的親與疏

企業按所有制和隸屬關系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發展的潛能

按企業所有制成分和行政隸屬關系區別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業與政府關系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業處于絕對強勢地位。

一是它屬“體制內”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優勢。如獲得土地、礦產等自然資源，獲得電網、電信等特許經營權，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70％。三是國企在一些上游產業、基礎服務業形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產業的準入條件往往是為大型企業“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關。很多民營企業因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔了過多的建設職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業，在基礎設施等領域民營企業大都被擠了出去。

實際上企業按所有制和隸屬關系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權，地方國企處于次之地位；外資企業有較強實力和話語權，受到國家和地方的青睞；民營企業則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風險”，國企更傾向于在內部進行交易、形成配套。如為發展電動車，央企在自己圈子內組成聯盟，大手筆投資，建立產業鏈，對民營企業形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業群，為規避“政治風險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預，來“做大”國有企業，甚至強制盈利的民營企業被虧損國有企業兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領域屢屢出現民企被擠出的案例。

在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發展的潛能。

十、關于“國進民退”與“民進國退”

摘掉企業“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放

這個爭論是沒有意義的。作為執政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發出發展的潛能。

爭論的實質不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業區別對待、輪番政策調整的做法沒有及時改變，有些一直延續至今。

輿論、政府管理和涉及企業的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經上市的股權多元化的公眾公司，每家企業都有一個“所有制標簽”，分作“體制內”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經成為經濟社會穩定發展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

不平等的競爭條件和政府對國企的干預，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經濟的角度看，法律規定范圍內的各類資本都是國家經濟社會發展的寶貴資源，應當受到公平的保護；各類資本投資的企業都會創造就業和稅收，應當獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經濟的發展和居民財產性收入的積累，國有經濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔心民營經濟發展是否已經碰到了“天花板”？面對種種現象和輿論，民企發展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數量和規模日益上升。針對這些現象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創新創業、擴大中等收入階層。此時，非公經濟的發展至關重要。多種所有制經濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明；國務院“老36條”、“新36條”也已發布多時，但進展十分有限。近來，有關所有制的爭論反而再起。

上世紀90年代初，有關“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力；今天，如果能摘掉企業“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產力的又一次解放。

十一、探索親市場經濟的國有資產實現形式

在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

在確立“現代企業制度是國有企業改革方向”的同時，中央一直特別關注的另一個問題是國有資產管理如何能與市場經濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調“積極探索國有資產監管和經營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經濟等同于國有企業，在產業領域把實物形態的“國有企業”作為國有經濟的唯一實現形式。盡管在部分市場失靈的領域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領域繼續以擁有、管理和控制“國有企業”群，作為國有資產實現形式，使企業和政府不斷遇到各種困惑。

將經營性資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現形式，具有重要意義。銀行業國有資產資本化管理已經取得了較好的效果。在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業，轉向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業的整體改制。持股機構與投資的企業建立股東與公司的關系，政府不再控制和管理；企業依法成為獨立市場主體，聚焦于財務業績，在董事會指導下，在競爭中做強做大。這對政府和企業都是又一次解放。

二是資本化的國有資產具有良好的流動性，國有經濟布局調整將通過國有資本在行業和企業間的“有進有退”來實現。這種進退，原則上不影響企業的經營范圍和業務結構。

三是政府擺脫了與“國有企業”關聯關系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監管，提供公共服務；有助于改變按所有制區分企業的政策，公平地對待各類企業，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經濟體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領域國家委托專業投資控股機構投資運作，實現政府特定的公共目標。在一般領域的投資，委托專業的社會性投資機構運作，追求更高的財務回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經營預算，主要用于彌補體制轉軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經濟社會平穩轉型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預期功能主要通過市場運作實現，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規模較大的國有經濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

國有企業改革已經取得了很大進展，但改革的任務并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業改革的重大理論創新和指導方針是完全正確的。進一步深化國有企業改革，將為體制轉軌、實現可持續發展奠定基礎。

作者為國務院發展研究中心研究員

國企改革再清源

本文來源于《財經》雜志 2012年05月19日 21:09 我要評論（1）打印| 字號：

國企改革初衷，即擺脫經營困境和提高效益，已經得以實現。如今改革到了新的階段，這已經不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產戰略布局和國家戰略層面財政體系重構的國資改革

此次“中美戰略與經濟對話”，中國的國有企業替代人民幣匯率，成為中美對話核心議題。在5月4日公布的成果清單中，中方承諾提高國有企業紅利上繳比例，增加上繳利潤的國企數量，并將國有資本經營預算納入國家預算體系，這讓外界頗為意外，懷疑美國干涉中國內政。

而在業界看來，美國擔心中國國企利潤節節攀升，造成不公平競爭，大量利潤留存企業，會抑制中國國民收入，進而影響消費升級，阻礙通過內需拉動經濟增長，因此冀望從外部給中國國企改革施壓。而中國高層也意識到，借此外力，以紅利上繳為起點，優化國有資本布局、實現財政體制重構正當其時。

重啟國企改革呼聲再起

國企改革是中國改革進程中一個頗受爭議的話題。今年以來，重啟國企改革的呼聲再次鵲起。

2月27日，世界銀行與國務院發展研究中心聯合發布《2030年的中國》，該報告涉及國企改革與紅利返還問題，一時輿論熱議；“兩會”期間，“國企要不要再改革”亦成為代表委員討論的焦點；4月初博鰲亞洲論壇上，美國前財長保爾森指出，國企改革事關中國經濟長期增長的成敗，破除國企壟斷，降低國企在國民經濟中的比重，是中國面臨的重大挑戰之一。

輿論之所以如此關注國企改革，深層次原因是憂心國企改革方向模糊，動力減弱，利益固化。如今“做強做大”的國企高管似乎沒有繼續改革的動力，實現了國有資產“保值增值”的國資委也缺乏繼續改革的動力。一時間，國企改革要不要繼續推進？改革的方向是什么？如何選擇改革路徑？國有資本變現如何與財政預算體系重構相協調？坊間諸多爭議引起高度關注，一個基本共識是，已經到了必須厘清改革思路，再啟國企改革的時候了。

回顧國企改革30多年來，從上世紀80年代的“放權讓利”，到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改造與建立現代企業制度，如今，國有企業數量減少而經濟效益顯著提升。在市場化浪潮的錘煉下，國有企業不再是政府的附屬體，而是自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。統計數據顯示，1998年到2010年，國有企業的戶數占比從39％下降到4.5％； 2002年到2011年，中央企業的資產總額從7.13萬億元增加到28萬億元；營業收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，成績是顯而易見的。

國資委副主任邵寧曾指出，在“三年脫困”之前，國有企業是國家經濟的包袱和社會穩定的隱患。1994年，中國最大的500家國有企業全年銷售收入的總和，還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入。而2011年公布的世界500強企業中，中央企業已有38家榜上有名。一些國有企業已經成為國內市場“巨無霸”，在世界上也越來越引人矚目。上 世紀八九十年代國有企業效率低下、包袱沉重、技術落后、資不抵債被迫破產的困局業已紓解。

也就是說，國企改革的初衷，即擺脫經營困境和提高效益，已經得以實現。不過，改革附帶的歷史遺留問題依然在發酵，諸如國有經濟布局分散、戰線過長、國有資產管理體制不順等問題。在今年的政府工作報告和前不久發布的《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》中，中央對國有企業改革做了新的部署，高層推進國企改革的決心很明確。

那么，下一步國企改革的大方向是什么？業內人士認為，中國國有企業追求市場化、商業化以及利潤最大化動機的“經濟人”行為，已成積習。這也意味著，改革到了新的階段，這已經不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產戰略布局和國家戰略層面財政體系重構的國資改革。

不過，目前坊間論及國企改革時，多將國企改革、國有資本布局、國家財政體制重構、政府監管模式改革等不同層面的問題混為一談，而相關爭論也因議題失焦，往往是各執一詞，莫衷一是。由此，曾任國資委主任的李榮融也抱怨：“為什么國有企業搞不好的時候你們罵我，現在我們國有企業搞好了你們還是罵呢？”

新的改革難點是國資進退

中國銀行首席經濟學家曹遠征等學者提出，國有資產應首先從“退”入手，有序退出，退出之際方知國有資本的盤子究竟多大，國有企業應該存留多少家。

他主張，對競爭性行業，國有資產應當不再依附國有企業的實物形態，而是以自由流動的國有資本形態控股與分紅，政府不再干預企業決策和內部事務；對自然壟斷性行業，則放開準入門檻，制定行業標準，鼓勵各類資本進入，實現政府監管模式重塑；對涉及自來水、電力、燃氣、醫藥等公用事業領域，可采取PPP（公眾、民營合作制）或者“授權經營”等方式取代行政管理；而最后事關國計民生的領域，則屬國有資本“退無可退”之地，也即是國有企業生存之域。該領域不以營利為目的，主要提供一般企業無力生產、不愿意生產的產品或服務，此類國企也被學者稱為“公益型國企”。

《大學》有云：“國不以利為利，以義為利也。”國家以服務民生為己任，即使付出一定的效率損失代價，也應不惜國家財政補虧。在諸如義務教育、民眾教化、農田水利等這類民資不愿涉足的領域，正是“公益型國企”大顯身手之天地。事實上，公益型國企早已存在于歐美等發達國家。這些企業并不將追求利潤最大化作為唯一目標，更多的是把國有企業作為提供公共服務彌補市場失靈的一種特殊工具。

由此，可以清楚看出，此“退”非彼“退”，非國有企業之退，而是國有資產之退，是資本的概念而非企業的概念。可以預見，如此布局之后，類似新加坡淡馬錫那樣的中國投資公司將不斷涌現，或投資海外，或持股私企。國有企業并不一定必須是國家經營，可以“國有國不營”，而國有資產亦可以經由民企經營保值增值。

以國有資本戰略布局的視野俯瞰全局，方易厘清國企、國有資本、財政體系重構三個層面的改革關系。如此，方能明晰國有資本 “保值增值”的真義：國有資本就是要在應該賺錢的地方賺錢，以股份、控股、分紅、國家主權財富基金等資本形式進入，“保值增值”才能保全民眾的既得利益。

進而，國有資本可以以退為進，補足社保和公益性基金所需，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

中國正值轉型時期，“未富先老”導致未來社保基金缺口龐大。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的研究表明，目前中國全國養老金缺口大約1.3萬億元，缺口將在2035年左右達到高峰，每年會產生1000億元的“窟窿”。

應對這么大的“窟窿”，只有依靠國有資本這塊“補天石”。除了加大國企利潤分紅力度外，還可通過變現部分國有資產劃轉到社保和公益性基金中，填補“虧空”。近年來，國資委大力推進國企整體上市，實現股權多元化，不僅可使國有資本處于可變現狀態，保證國家不時之需，同時也進一步完善了企業微觀治理結構。

長遠而言，國有資本的進退，應與國家財政體制的再改革相匹配。目前已經到了恢復國企紅利的公共財政屬性之時。把國有資本預算與國家經常預算統一，稅收與利潤放在一起，將大大提升政府的財政調遣能力。經常預算出現困難，資本項下資金可及時補足。這將使國家資產負債結構更趨合理。

因此，國企改革再出發，更深層的含義是國家財政體制的建設和國家財政能力的重構。此次中美對話中，中方承諾的提高國企分紅比例正是財政體系重構的題中應有之義。

如此，國資委將不再是國有企業的管理委員會，而是國有資本配置的機構。財政部亦不再是出納與會計的身份，而真正是國家財政統籌規劃的機構。這樣的戰略布局，需要“頂層設計”和高層的決策勇氣。

國有資本的進退離不開政府職能的轉變。目前，公眾對國企的意見，主要是國有資本借助國有企業的實物形態擴張，依賴行政特權獲取利潤，導致市場不公平競爭。當國有企業的存在不再以營利為目的之時，政府也就從建設型政府變為公共服務型政府，更多行使社會管理職能，而國有企業以往所負擔的社會功能全部轉由社會擔負。“卒走卒路，馬走馬路”，國企改革的思路與路徑抉擇將進一步厘清。

中美對話傳遞出的信號表明，國有資本進退已成為國際對話焦點。美國等國家認為中國國家資本主義的擴張，即國有資本借助國有企業的實物形態擠壓民營資本，對民主基礎是一種破壞。

同時，隨著中國國企海外投資額逐步擴大，美國等國家認為中國國企享受政府權利獲取低廉資源，造成了國際企業間的不公平競爭。美國財長蓋特納在此次對話中就批評國企享有巨額政府補貼及各項“不公平”的政策傾斜。

據了解，美國正在要求經濟合作與發展組織（OECD）研究“限制各國政府對國有企業支持”的 “競爭中立框架”，該框架包括一整套政策建議，從稅收中立、債務中立、規則中立、保證國有企業與私營企業的利潤率具有可比性等方面入手，確保國有企業和私營企業能夠公平競爭。一旦該框架成為具有全球約束力的國際公約，中國國企的海外之路將更形蹇促。

當此內外情勢，決策宜早為之計，果斷重啟國企改革，將其導入國資改革路徑，實現國有資產的資本化運作，與國家財政體制改革相配套，則國企“正名”有望，國資進退可期。

【作者：《財經》雜志 編輯部 】(責任編輯：黃玉龍)謹防三角債重來

本文來源《財經》雜志 2012-05-19

國際金融危機已經進入第五個年頭，迄今為止在世界范圍內還沒有真正走出危機，且近來歐債危機又有愈演愈烈之勢。中國在應對國際金融危機沖擊過程中取得很大成績，但長期存在的結構性矛盾和體制性問題并沒有從根本上解決，同時還產生了一些新的矛盾和問題，一度已經化解的三角債現象死灰復燃。

由于國際市場需求放緩、國內經濟增速回調，導致市場需求萎縮、價格下滑，企業發展大環境日益惡化。特別是近年來原材料價格、勞動力成本和融資成本上升，加上環境保護以及人民幣升值壓力加大，導致實體經濟出現下行趨勢，房地產、汽車、鋼鐵、機械等重要行業進入緊縮周期，部分企業生產經營困難日益加重。

2008年四季度之后，為了應對國際金融危機，中國實施了數萬億的刺激計劃，銀行貸款閘門敞開，地方融資平臺急劇膨脹，企業爭相投資擴張，企業投資和貿易鏈在應對國際金融危機過程中積累了大量債務風險。隨著緊縮貨幣政策的實施，中央銀行連續加息或提高存款準備金率，市場上一部分流動性資金被凍結，中小企業紛紛鬧起了“錢荒”，許多企業資金周轉出現緊張，一些企業賬戶上的“應收而未收賬款”及“應付而未付賬款”大幅度上升。

根據上市公司2011年公布的資料，近1700家企業的應收賬款總計接近1萬億元，同比增長超過30％，其中有上百家企業應收賬款增幅超過100％。比如在“重災區”的鋼鐵行業，綜合公開數據，目前全國70多家大中型鋼鐵企業的應收賬款達到500多億元，應付賬款超過3000億元。此外，這些鋼鐵企業還有超過1萬億元的銀行貸款，部分鋼廠要想繼續獲得貸款已經很難，并已出現拖欠貨款現象。

值得注意的是，一些企業之間由此出現了三角債苗頭。如果任其發展下去，有可能演變為新一輪企業三角債。

上世紀80年代中后期到90年代初，中國曾經發生過嚴重的三角債問題，當時企業“應收而未收賬款”規模幾乎占銀行信貸總額三分之一。企業之間相互拖欠貨款致使許多企業因缺乏流動資金而難以為繼，巨額未清債務也使企業無法向銀行申請新的貸款以緩解流動性困局。企業既不愿償債，其債權也無法得到清償，三角債導致越來越多的企業陷入到債務死扣之中。為了防止三角債蔓延，1991年9月，中央政府在全國展開了清理三角債的行動。到1992年底，國家共注入500多億元資金，采取多種手段才最終解決了三角債問題。

縱觀世界各國歷次信用危機不難發現，在每一次經濟增長出現明顯減速之時，企業從延期付款漸漸變為拖欠貨款，企業付款違約指數就會大幅度地上升。上次爆發全國性三角債問題，就是在經歷上世紀80年代前期經濟過熱之后，1985年開始實行過銀根緊縮政策，1988年前后發生嚴重通貨膨脹，1989年后經濟發展急劇減速，企業三角債隨即大規模爆發。

此次剛剛露頭的三角債問題，也發生在近十年的高速增長告一段落之后。目前由于通脹高企和銀根收緊，三角債卷土重來的風險正在上升，這反映了國內市場經營環境在惡化，企業的經營能力在變差。新一輪三角債問題雖然不像20年前那樣嚴重，但對于中國經濟平穩較快發展、對于金融系統安全仍然是不可忽視的風險因素，為國民經濟持續健康發展蒙上了一層陰霾。

需要指出的是，如三角債卷土重來，債務陰影將首先籠罩中小企業。在最容易形成三角債的產業鏈上，大企業在原料、輔料供應中處于上游，如果大企業資金緊張，寄生在它周圍的中小企業則沒有了源頭活水，相互之間開始欠賬，三角債的情況就會加劇惡化，原本就處于弱勢的中小企業，就成為“三角債務鏈”資金壓力的主要承擔者。

據中國企業家調查系統調查，目前應收賬款“高于正常”的中型和小型企業分別占24.8％、26.5％，資金“緊張”的中型和小型企業分別達到46.3％和51.3％。據廣東省工商聯調查，私營企業平均被拖欠金額為260多萬元。為償還債務，在拆借無路又融資無門時，“缺錢”的中小企業只能轉而尋求高價的民間借貸。在產業鏈聯系之外，企業之間又多了一條有形的資金拆借鏈，債務關系擴散到了整個行業的上下游，形成一條以產業鏈為主線，因上下游企業相互之間拖欠、拆借貨款而形成的連鎖債務鏈。被“三角債務鏈”綁架的企業，時刻面臨著多米諾骨牌式的資金鏈危機。在一些地方，大量中小企業資金鏈不堪重負，因“債”跑路、因“債”停工頻現，新一輪三角債已成為中小企業發展新難題。

資金問題關系到企業的生死存亡。在眾多中小企業困于三角債絞索苦苦掙扎的時刻，有關各方必須在資金鏈斷裂之前未雨綢繆、采取行動，建立完善的信用體系和監測預警體系，主動介入，加強監管，幫助企業從資金被綁架的困境中解放出來，確保三角債規模在可控范圍內，防患未然。