第一篇：淺析財政轉移支付機制的建構論文

主體功能區的空間管理模式體現了尊重自然規律的可持續發展理念，打破了所有區域都要發展經濟的傳統思維。推進全省主體功能區的形成就是使不同區域承擔不同的主體功能，有些區域承擔發展經濟、聚集人口的主體功能，并適度提高其環境標準；有些區域承擔保護環境的主體功能，對這類區域而言，保護就是發展，它支撐著全省乃至全國經濟的可持續發展，實施這一舉措將有效緩解全省生態環境的惡化趨勢。發展水平較高的地區主要集中在武漢市及其周邊地區、荊門市的中心城區、襄陽市的襄城區、宜昌市的猇亭區和點軍區。發展水平較低的地區中人均GDP低于1萬的縣市有57個，占一半以上，主要包括一些山區縣市。構建主體功能區，就是既要支持欠發達地區發展經濟，做大分子；同時，也要逐步促使一些生態環境脆弱、發展經濟條件不好的區域人口逐步轉移，縮小其分母。通過發展經濟、人口轉移、財政轉移支付等多種途徑，逐步實現區域間的協調發展。因此，這種新型管理模式對于改善全省不平衡發展現狀具有重大意義。

主體功能區與財政轉移支付制度的關聯

1、主體功能區規劃實施的政策導向重點。優化開發區域，是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。這些地區經濟和人口高度密集、環境資源承載能力開始減弱，主要方向是產業結構優化升級和轉變經濟增長方式。在政策導向上，首先是制定產業優化和轉移導向目錄，在資源消耗、環境影響等方面實行更加嚴格的產業效能標準，設定高于全國平均標準的產業用地門檻，并先行實施城鎮建設用地與農村建設用地增減掛鉤政策。重點開發區域，是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，主要是經濟發展潛力大、基礎設施和創業環境有待改善的地區，未來經濟規模將進一步壯大，而且是產業和人口轉移的重要載體。政策導向上主要加大基礎設施建設的投資支持，有針對性地適當擴大建設用地供給，支持重大產業項目及配套能力建設等。限制開發區域，是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。這類地區包括森林、草原、荒漠化地區、水土流失地區重要的水源補給區、蓄滯洪地區、自然災害頻發地區和水資源嚴重匱乏地區。政策上包括建立生態補償機制和加大財政轉移支付支持、引導生態移民、扶持和培育特色優勢產業等。禁止開發區域，是指依法設立的各類自然保護區域，其范圍比較明確，當前要明確中央和地方政府的管護職責分工、實施核心保護區內人口搬遷、對區內居民給予補貼補助等。總之，主體功能區規劃目標能否實現，關鍵要看上述政策導向中的利益共享和補償機制能否建立，對于限制和禁止開發區而言足夠的補償和扶持更為重要，而財政轉移支付則首當其沖。

2、財政轉移支付在主體功能區建設中應發揮的功能。財政轉移支付制度是財政體制的一個重要組成部分，它是在既定的政府間支出責任和收入劃分框架下，通過財政資金在各級政府之間的無償撥付以彌補財政縱向和橫向失衡，實質上是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式。在分稅制財政體制下，中央政府或省級政府通過財政轉移支付，彌補地方財政收支缺口，保障地方政府經濟和社會事業發展所需的經費，矯正轄區間外溢，能夠促進資源合理流動與經濟結構的優化，實現社會穩定與經濟發展的目的。在主體功能區建設中，財政轉移支付主要應承擔三種功能。

（1）為生態福利買單。對限制開發區、禁止開發區的生態建設與環境保護勢必帶來當地財政的減收，造成財政缺口，需要轉移支付彌補財政收支缺口，這也是對限制開發區域、禁止開發區域生產生態財富行為的鼓勵與補償。另一方面，限制開發區域、禁止開發區域生產的生態財富又產生了正的外部效應，其他地區有義務為享受到的這種外溢的生態財富買單。由此可見，限制開發區域和禁止開發區域因主要從事生態修復、生態環境建設等活動向全省或整個國家提供了生態財富，對這兩類地區進行轉移支付，可以看成是對它們提供的生態財富的買單，是一種政府購買行為，體現了轉移支付的生態經濟功能。

（2）實現公共服務均等化。一個國家的所有公民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務，這是一項基本權利，與個人的支付能力和居住位置無關。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，要求中央政府或省級財政站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務為目的的政府間轉移支付，協調地區間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務的不平等。對限制和禁止開發區域而言，為保護生態犧牲了當地的經濟發展，造成地方政府的財政收支缺口，降低了為當地居民提供基本公共服務的能力，需要財政轉移支付的支持，以縮小地區間政府基本公共服務的差距，而不是直接改變地區間經濟發展的不平衡，這體現了轉移支付的社會功能。

（3）滿足宏觀調控需要。轉移支付屬于財政再分配，中央政府通過財政轉移支付，對那些市場配置失效的領域進行資源的合理配置，以優化經濟結構，調節地區經濟發展，縮小貧富差別，實現中央政府的宏觀經濟調控目標。主體功能區劃分有助于我國形成經濟發展與人口和資源環境相協調的區域開發格局，是中央政府在區域發展中落實可持續發展觀的重大戰略舉措。財政轉移支付是主體功能區建設中利益協調與補償的核心政策措施，是實現主體功能區規劃的重要制度保障，這體現了轉移支付的政治經濟功能。

湖北推進主體功能區戰略的財政轉移支付新思路

調整和完善財政轉移支付制度是推進主體功能區建設的重要手段。為了實現基本公共服務均等化、推進形成主體功能區的目標，根據目前湖北省以下財政轉移支付的實際情況，建議從以下幾個方面調整和完善湖北省對下一般性轉移支付制度，同時進一步明確專項轉移支付的重點和力度。

1、明確新增均衡性轉移支付補助方向。根據中央、省主體功能區規劃的要求，建議以基本公共服務支出標準因素為核心，修訂現行轉移支付制度中的標準支出項目，在均衡性轉移支付資金分配計算方法中，增設主體功能區因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性轉移支付主要用于增加對限制開發和禁止開發縣（市、區）的財政轉移支付，幫助其提高基本公共服務能力。在禁止、限制開發區域試行“省直管縣”財政體制，轉移支付資金直接由省級財政劃撥到縣(市)的運行模式。

2、增加均衡性轉移支付補助規模。目前湖北均衡性轉移支付規模嚴重偏小，其公共服務均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性轉移支付補助額為9.96億元，僅占省對下一般性轉移支付總額的13.4%，因此，按照中央、省主體功能區規劃的要求，我省應加大均衡性轉移支付補助規模，有效地強化其公共服務均等化功能。

3、調整激勵性轉移支付補助結構。按照中央、省主體功能區規劃的要求，省對下財政收入增長激勵性轉移支付將調整按功能區的劃分進行分類測算，將重點開發縣（市、區）、限制開發縣（市、區）、禁止開發縣（市、區）分別放在不同平臺進行考核，向重點開發縣（市、區）傾斜，鼓勵重點開發縣（市、區）加快經濟發展。運用激勵性轉移支付手段關閉淘汰落后產能企業。按照功能區規劃的要求，將激勵性轉移支付向重點開發區域的縣（市、區）傾斜，鼓勵重點開發區域的縣（市、區）加快發展循環經濟和低碳經濟，大力發展資源節約型產業和環境保護型產業，推動企業實施清潔生產，關閉淘汰落后產能企業，實現經濟效益與環境效益的雙贏。

4、激勵基層政府控制行政成本。為了鼓勵限制開發和禁止開發縣（市、區）控制政府規模、減少行政成本，建議湖北省進一步加大對這些縣（市、區）分流財政供養人員的激勵性轉移支付補助力度，提高分流財政供養人員的獎補標準；同時，對現在財政供養人數已超出省測算標準財政供養人數卻仍然不予控制的縣（市、區），省將實施財政供養人員增長負激勵性轉移支付。

5、優化專項轉移支付。在原有民族地區、退耕還林還草還湖、天然林保護工程三大轉移支付的基礎上，設立針對禁止、限制開發區域的專項轉移支付。省財政在一般性轉移支付標準財政支出測算中，增設屬于地方支出責任范圍的生態保護支出項目和自然保護區支出項目。

6、建立生態環境修復轉移支付制度。在限制開發區域的標準支出中，增設“生態環保支出項目”和確定成本系數，設置綜合性更強的生態修復轉移支付專戶并進行制度化管理，通過財政縱向轉移支付制度，安排生態環境補償專項資金用于主體功能區的生態恢復、環境治理與保護建設工程、生態移民安置及對不符合標準的當地企業向適宜地區搬遷補償等。

7、強化轉移支付資金使用的監督考核與績效評估。確保轉移支付資金優先用于基本公共服務，杜絕挪用等非法使用轉移支付資金的現象；加強資金使用績效監督和評估，統籌使用轉移支付資金，提高使用效率。

第二篇：財政轉移支付

財政轉移支付

財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。中文名

財政轉移支付 外文名

Financial transfer payment 基 礎

各級政府之間存在的財政能力差異 主 旨

實現各地公共服務水平的均等化 目錄 形式

轉移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。

中央對地方轉移支付由財力性轉移支付和專項轉移支付構成。

財力性轉移支付是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統籌安排。財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付等。專項轉移支付是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，需按規定用途使用。

專項轉移支付重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。

2009年起，進一步規范財政轉移支付制度。將中央對地方的轉移支付，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。一般性轉移支付，主要是中央對地方的財力補助，不指定用途，地方可自主安排支出；而專項轉移支付，主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金。為縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化，中央財政設立均衡性轉移支付，包含在一般性轉移支付中，不規定具體用途，由接受補助的省級政府根據本地實際情況統籌安排。[1] 原則

在1994年實行分稅制體制改革前，我國做了大量的財政轉移支付的工作，1994年實行分稅制體制改革后才從西方引進了轉移支付的概念。我國中央財政是從1995年開始正式實施過渡期轉移支付辦法。根據IMF《政府財政統計手冊》中的支出分析框架，政府轉移支付有兩個層次，一是國際間的轉移支付，包括對外捐贈、對外提供商品和勞務、向跨國組織交納會費；二是國內的轉移支付，既有政府對家庭的轉移支付如養老金、住房補貼等，又有政府對國有企業提供的補貼，還有政府間的財政資金的轉移。一般我們稱的財政轉移支付，是指政府間的財政資金轉移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。在西方國家，財政支出的重要分類就是分購買支出和轉移支出。現況

我國仍實行的不是很規范的轉移支付制度。主要制約因素：一是各級政府的職責和事權尚未明確劃分，財政支出的劃分與事權是緊密聯系的，難以確定標準的收支概念；二是我國的中央財政仍十分困難，使轉移支付制度缺乏充足的財力支持；三是既得利益調整的力度過大，困難很大；四是由于體制、經濟結構、自然環境和人口狀況等因素影響，地區間經濟發展水平相差很大、發展能力存在極大差別，致使通過轉移支付實現地區均衡難以在短期內實現；五是基礎性數據統計、收集有很大難度。

我國財政轉移支付制度存在雙向的資金往來關系，不僅包括上級對下級的撥款，而且包括下級政府對上級政府的繳款。主要有以下幾項內容： 1.體制補助或上解 2.稅收返還 3.專項撥款 現狀

目前我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。按照轉移支付形式的性質劃分，轉移支付又可以分為以下幾大類：

（1）稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

（2）一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付。

（3）專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，這些重點項目主要用于中西部地區。但其核定并不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬于非均等化轉移支付。

（4）其他轉移支付，包括上述的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付等，其性質屬于專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。

第三篇：轉移支付制度論文財政關系論文

轉移支付制度論文財政關系論文

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我國現行轉移支付制度問題及對策研究

摘要：要處理好政府間的財政關系，必須建立合理有效的轉移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現財政均等化。但是由于我國的轉移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現行的轉移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關鍵詞：轉移支付;問題;對策

我國轉移支付制度現狀

1.1 轉移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉移支付制度主要由轉移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉移支付包括財力性轉移支付和專項轉移支付。其中財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付，年終結算財力補助等。專項轉移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設支出、支農支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還。

(3)體制補助是固定數額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業單位劃轉補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業單位補助是由于企事業單位隸屬關系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉移支付數額已具相當規模

實行分稅制以來，中央對地方轉移支付的數額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉移支付的規模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉移支付2605億元，專項轉移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區，中央對中西部地區補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發展，轉移支付數額還會不斷增大。

1.3 轉移支付的效用得到了一定程度的發揮

為了支持民族地區發展，設立了民族地區轉移支付。此外中央還設立了農村稅費改革轉移支付，從而推動了農村稅費改革的順利進行。而且中央的轉移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區，2004年全部轉移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉移支付中，中西部占91％，專項轉移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區的經濟發展。

1.4 省以下政府轉移支付制度逐步形成

現在省以下轉移支付大多是把縣作為轉移支付的主體，資金主要

來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。我國轉移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉移支付是與傳統的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規范、科學的轉移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權劃分不清，轉移支付依據不明確

中央對地方轉移支付的數額及方向是依據二者之間的事權進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權范圍，造成了二者事權的重疊、模糊和遺漏。事權界定不清，財權也就界定不清，故而造成轉移支付的依據不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉移支付形式繁雜，結構不合理

我國處在經濟發展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設置轉移支付的辦法。如為了推進農村稅費改革順利進行而設立的農村稅費改革轉移支付；為配合增資政策實施而設立的調整工資轉移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉移支付制度的規范。西方國家目前一般只有一般性轉移支付和專項轉移支付兩

種形式。我國的現狀是一般性轉移支付的規模較小，而專項轉移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規范。

2.3 轉移支付數額確定缺乏科學依據，隨意性較大

我國現在轉移支付數額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數額確定就是中央與地方討價還價的結果，隨意性太大，沒有科學的依據；稅收返還是為了維護地方既得利益而設置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數法確定，數額多少是建立在地方原有財力基礎上的，這就會造成富的地方得到的返還數額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉移支付的目的是為了實現均等化，但實際上轉移支付的各種形式中，真正實現這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權在地方政府手里，中央沒有辦法進行調控，不能用它來實施國家政策，也無法規定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現。其次，對其缺乏有效監督，地方在運用轉移支付資金時，優先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化

目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規，監督機制不健全

關于轉移支付，西方國家基本都有相應完善的法律制度和有效的監督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規定，而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度則沒有規定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權的模糊，導致現行財政轉移支付執行時缺乏權威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉移支付資金的運用也缺乏有效的監督和約束，缺乏有效的監督審計和績效評價系統。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉移支付機制缺失

目前，我國的轉移支付以縱向為主，橫向轉移即省際之間、縣際之間的轉移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉移支付制度還不健全。西方發達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉移是一種很好的機制，能使轉移支付的整體功能得到充分發揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權范圍，明確支出界限和轉移支付依據

事權清晰是財權清晰的前提和依據，必須合理清晰的劃分好政府的事權范圍，明確各自的職責，杜絕事權不清、交叉重疊的現象發生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位。科學界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區的交通設施，中央政府可在一定程度上參與。

摘要：要處理好政府間的財政關系，必須建立合理有效的轉移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現財政均等化。但是由于我國的轉移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現行的轉移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關鍵詞：轉移支付;問題;對策

中圖分類號：F8

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2011）06-0067-02 我國轉移支付制度現狀

1.1 轉移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉移支付制度主要由轉移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉移支付包括財力性轉移支付和專項轉移支付。其中財力性

轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付，年終結算財力補助等。專項轉移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設支出、支農支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還。

(3)體制補助是固定數額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業單位劃轉補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業單位補助是由于企事業單位隸屬關系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉移支付數額已具相當規模

實行分稅制以來，中央對地方轉移支付的數額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉移支付的規模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉移支付2605億元，專項轉移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區，中央對中西部地區補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發展，轉移支付數額還會不斷增大。

1.3 轉移支付的效用得到了一定程度的發揮

為了支持民族地區發展，設立了民族地區轉移支付。此外中央還

設立了農村稅費改革轉移支付，從而推動了農村稅費改革的順利進行。而且中央的轉移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區，2004年全部轉移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉移支付中，中西部占91％，專項轉移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區的經濟發展。

1.4 省以下政府轉移支付制度逐步形成

現在省以下轉移支付大多是把縣作為轉移支付的主體，資金主要來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。我國轉移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉移支付是與傳統的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規范、科學的轉移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權劃分不清，轉移支付依據不明確

中央對地方轉移支付的數額及方向是依據二者之間的事權進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權范圍，造成了二者事權的重疊、模糊和遺漏。事權界定不清，財權也就界定不清，故而造成轉移支付的依據不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉移支付形式繁雜，結構不合理

我國處在經濟發展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設置轉移支付的辦法。如為了推進農村稅費改革順利進行而設立的農村稅費改革轉移支付；為配合增資政策實施而設立的調整工資轉移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉移支付制度的規范。西方國家目前一般只有一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式。我國的現狀是一般性轉移支付的規模較小，而專項轉移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規范。

2.3 轉移支付數額確定缺乏科學依據，隨意性較大

我國現在轉移支付數額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數額確定就是中央與地方討價還價的結果，隨意性太大，沒有科學的依據；稅收返還是為了維護地方既得利益而設置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數法確定，數額多少是建立在地方原有財力基礎上的，這就會造成富的地方得到的返還數額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉移支付的目的是為了實現均等化，但實際上轉移支付的各

種形式中，真正實現這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權在地方政府手里，中央沒有辦法進行調控，不能用它來實施國家政策，也無法規定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現。其次，對其缺乏有效監督，地方在運用轉移支付資金時，優先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規，監督機制不健全

關于轉移支付，西方國家基本都有相應完善的法律制度和有效的監督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規定，而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度則沒有規定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權的模糊，導致現行財政轉移支付執行時缺乏權威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉移支付資金的運用也缺乏有效的監督和約束，缺乏有效的監督審計和績效評價系統。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉移支付機制缺失

目前，我國的轉移支付以縱向為主，橫向轉移即省際之間、縣際之間的轉移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉移支付制度還不

健全。西方發達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉移是一種很好的機制，能使轉移支付的整體功能得到充分發揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權范圍，明確支出界限和轉移支付依據

事權清晰是財權清晰的前提和依據，必須合理清晰的劃分好政府的事權范圍，明確各自的職責，杜絕事權不清、交叉重疊的現象發生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位。科學界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區的交通設施，中央政府可在一定程度上參與。

3.2 規范轉移支付形式，使其結構更合理

（1）逐步降低并最終取消稅收返還。稅收返還是為了維護地方政府的既得利益，結果使地方間財力差距進一步擴大，與轉移支付的均等化目標相悖。現階段，為了維護改革成果，應逐年降低比重，等到條件成熟時取消。

(2)清理整合專項補助，建立規范的專項補助體系。我國現在專項補助覆蓋的面十分廣泛，形式繁雜，結構不合理。應優化結構，屬于中央事權范圍的，繼續安排補助；屬于中央和地方共同事權范圍的，中央按照范圍大小繼續安排；屬于地方事權的，則不再安排專項補助

資金，由地方自行解決。同時要確保重點，我國目前專項補助資金應主要用在國家重點支持的項目，如救災扶貧、環境保護等，提高資金的使用效益。此外嚴格準入機制，減輕專項補助設立的盲目性和隨意性。

(3)逐步擴大一般轉移支付的比重。逐步將其他補助和決算補助中具有一般財力補助性質的資金合并到一般性轉移支付中進行分配。一般性轉移支付最能體現均等化目標，要逐步擴大其比重，確保資金的公平合理分配。

3.3 改進轉移支付分配方法，用“因素法”代替“基數法”

采用“基數法”確定財政收支數額和轉移支付數額，是為了減少改革阻力、穩定政府間財政關系，其不合理性是顯而易見的。為了規范轉移支付制度，應用“因素法”代替“基數法”，科學確定轉移支付的規模。選取對各地財政收支影響最顯著、且不易受人為干擾的因素，如人口數量、人均GDP、人口密度等，進行科學的分析測算，確定轉移支付數額。以公式化方法進行測算，提高轉移支付的透明度和公允性，減少不必要的資金浪費，提高資金的使用效率。與“基數法”相比，“因素法”更多考慮的是地方的實際情況，更能滿足地方的資金需求，也能更好的實現均等化目標。

3.4 完善法律制度建設和監督機制

(1)要想規范轉移支付制度，必須以完善的法律法規作為支撐和約束。我國目前對于財政支出的范圍及轉移支付沒有明確的法律，必須加強這方面的立法，盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預

算法》中增加有關財政轉移支付的條款，以法律形式規定下來各級政府事權、財權的劃分及轉移支付目標、原則、形式、分配方法、監管內容，從而更好的規范轉移支付制度，使制度運行時有法可依、有法必依，提高運行效率。

(2)加強監督，完善監督約束機制。成立專門機構對轉移支付資金的使用進行跟蹤、調查和監督，確保資金用在該用的地方，明確轉移支付的政策導向。同時建立一套績效評價系統，用一些考核指標對資金使用效率進行評價和考核，提高資金使用效益。

3.5 加快建立橫向轉移支付機制，構建縱橫交錯的轉移支付框架

我國經濟發展不平衡，地區財力差異大，公共服務能力差距大，中央負擔又太大，單靠縱向轉移不能很好的解決問題，需要積極的建立橫向轉移支付機制。對于省際之間的橫向轉移，由中央根據實際情況、使用科學測算方法計算出需要轉移的數額，富裕的省能夠承擔的，全額承擔，能力不足的，中央可以補助一部分資金；縣際之間的，有各省根據本省的實際情況進行測算，具體方法可參照省際轉移的方法。這樣既能減輕中央財政壓力，使其有能力更好得貫徹執行國家政策，提供公共服務。同時也能均衡地方的公共服務能力，使轉移支付整體功能充分發揮，更好地實現均等化目標。

參考文獻

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第四篇：財政轉移支付研究

財政轉移支付研究

紀曉蘭

南京信息工程大學國際貿易專業 20112330010

摘要：財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。1994年，我國實行分稅制體制改革，從2009年起進一步規范了財政轉移支付制度，將中央對地方的轉移支付，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。在此期間，我國在財政轉移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也產生了了一系列問題。本文探討我國財政轉移支付體制的發展歷程和改革中產生的問題出發，對我國財政轉移支付體系進行研究，并提出一系列可供參考的建議。

關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付

一、財政轉移支付概念

財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模是不對稱，轉移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。轉移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。目前我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。

二、我國財政轉移支付體系

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。

我國的財政轉移支付體系按照性質劃分主要包括以下幾個部分：

（1）稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

（2）一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付。

（3）專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區。但其核定并不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬于非均等化轉移支付。

（4）其他轉移支付，包括上述的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付等，其性質屬于專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。

現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。

三、我國目前財政轉移支付體系中主要存在的問題

1、基本公共服務均等化問題

我國地域廣闊，各地經濟發展水平差異很大，在當前我國經濟發展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務范圍應該有所限制，并且不同的公共服務項目均等化程度應該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉移支付辦法》找出我國在實踐中執行的基本公共服務范圍和均等化程度。在計算標準支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛生、農業、林業、城市維護、基本建設、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務范圍。在計算每個項目支出標準時，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業、離退休作為單獨項目列出，但環保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒有根據當前我國的經濟發展水平分項目確定等。

2、我國轉移支付模式和方式的選擇問題

我國現有轉移支付形式中真正以均等化為目標的只有一般性轉移支付；專項轉移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區轉移支付、調整工資轉移支付有違均等化本意；農村稅費改革轉移支付和“三獎一補”轉移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區的基本公共服務，所以有學者指出，轉移支付的重點對象應是管轄鄉村行政的縣鄉政府和生活在鄉村的低收入人群；均等化轉移支付的對象應該明確規定為縣級轄區，至少應該主要針對縣級轄區，尤其是貧困縣。

3、均衡性轉移支付體制均等化財力效果不顯著

（1）均衡性轉移支付對區域財力差距縮小有一定作用，但力度較小，效果甚微。2002年至今，轉移支付規模急劇增加，具有極大的區域均衡效果，但由于總體制度在結構上的不合理，使得不同構成的均衡效果相互抵消，降低了發展趨向應有的均衡效率。均衡性轉移支付增長很快，但力度小，受益面廣，使得均衡效果甚微，難以校正地區差距。

（2）在中央與地方的縱向平衡方面作用顯著，地區間橫向均衡缺乏成效。我國財政轉移支付制度存在著形式多，不夠規范等問題。現行轉移支付制度中的均衡性轉移支付數額，實際上仍采用“基數法”作為主要確定依據，專項轉移支付種類過多。謝旭人部長報告說，在2008年中央財政轉移支付中，財力性轉移支付占38.1%，可是專項轉移支付卻占了43.3%，而且專項轉移支付是9個方面。專項轉移支付塊頭太大、項目太多，這就必然增加成本，減少了地方的主動性，影響了效益的發揮。均等轉移支付部分力度有限，這一缺陷限制了均衡性轉移支付的作用，使其僅有政府間縱向財力均衡的功能，未能發揮地區間財力調節作用，更沒有形成橫向財力均衡機制。要進一步發揮其區域均衡效應，必須進行轉移支付制度的調整和創新。

（3）政府事權和財權范圍界定不夠清晰。政府間轉移支付的依據是合理劃分各級政府的事權和財權。目前，分稅制財政管理體制對財權的劃分比較明確，但對事權卻沒有清晰的界定。因此，在具體事務上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經常會存在事權不清、職能交叉和職能滯后的現象，經常因財權與事權不統一造成部分財政支出不清和上下級政府之間的矛盾，很難進行績效審計和考核及快速明確地界定當事人責任分配，由此導致財政支出整體效益不高。

四、完善我國財政轉移支付制度的若干建議

1、清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。

一是對現有的專款要認真進行清理，對情況已經發生變化，名不副實的專款和無法體現政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事

項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯系溝通，統籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規劃為引導，以因素法為主規范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數據，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。

2、完善財政轉移支付的法律制度。

目前我國的政府間轉移支付制度依據的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經濟體制改革的推進。

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第五篇：財政轉移支付制度

我國財政轉移支付問題研究

----我國財政轉移支付的基本構成、弊端及其建議

【摘要】：我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的,該制度是我國財政法體系中的重要內容。財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移。財政轉移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。該制度自實施以來也取得了很大成果,但不可否認的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認識,評價該制度,有利于我們將稅收等國家財產取之于民,用之于民。

【關鍵詞】： 財政 轉移支付 制度

一、財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

二、我國財政轉移支付制度的基本構成1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數，中央按實際收入數返還。

2.體制補助和上解。分稅制改革后規定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續實行。接受中央補助的地區繼續獲得補助，上解中央的地區，繼續實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉移。

3.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災害支出外，還有支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區和民族地區發展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對民族地區適度傾斜的政策，撥款金額和調節的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉移支付改稱一般轉移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉移支付，使其轉移支付額大大增加。目前接受一般轉移支付的省已達25個。一般轉移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入轉移支付范圍，轉移支付系數參照當年中央對地方一般轉移支付總額、各地區標準收支差額以及各地區財政困難程度確定。

5.年終結算補助或上解。中央財政在每個財政終了后要與地方財政就上一個財政在財政體制之外發生的某些事項進行結算，如企事業單位隸屬關系在中央與地方之間發生改變、中央實施某項宏觀調控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產生的差額進行調節，這種調節既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉移。

三、我國現行財政轉移支付存在的弊端

（一）政府財權、事權劃分不對稱

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉移支付規模尚小

西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區有近60%來源于上級政府的財政轉移支付。現階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財政轉移支付結構不合理

在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，致使西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（四）財政轉移支付資金安排缺乏監督

長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例。這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（五）財政轉移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規或單項事業發展法規作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，費用分攤標準和專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。

（六）財政轉移支付標準不規范

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當的解決我國嚴重的地區間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區間的公共服務水平上的差異。

（七）財政轉移支付立法不完善

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范。使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監督不夠。

四、完善我國政府間財政轉移支付的建議

（一）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍

財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務，應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府。

（二）進一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規模

縱觀發達市場經濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區差異大，并且處在由計劃經濟向市場經濟轉變、由二元經濟向現代經濟轉變、快速融入世界經濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制

社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩推進社會轉型。當前。許多問題（如農村義務教育、農民醫療和養老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

（三）大力優化財政轉移支付結構

世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。

（四）減少財政轉移支付中間環節，加強對財政轉移支付資金的監督和管理

對財政轉移支付的監督主要體現在：第一。加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規定；第二，制定一系列的制度來達到監督財政轉移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉移支付行為的審計監督。西方發達國家對財政轉移支付制度的審計監督相當發達，我們應當借鑒；第四，強調財政轉移支付資金使用的事后監督，特別對專項項目撥付，應當跟進后續的監督。使整個財政轉移支付在法制軌道中運行。

（五）成立專門的財政轉移支付機構

我國財政轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部，二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環境因素、經濟實力因素、社會發展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

（七）加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》

世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗。對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。