第一篇：湖泊生態：呼喚立法保護

湖泊生態：呼喚立法保護

湖泊生態安全形勢嚴峻 攝影/南戈

水是生命之源，河流湖泊是大地的血脈，就如同人身體上的血管和脈絡一樣。沿湖泊周邊地區的山林、濕地與湖泊水體唇齒相依，是改善調節流域環境、凈化湖泊水質的“綠肺”和“綠腎”。如果想讓人的生命之樹常綠，就必須保證人的血管脈絡和臟器完好。同樣，要保障大地常青，就必須保證河流湖泊以及沿湖泊周邊地區的山林、濕地完好。

“目前各地搞建設、上項目的沖動和“竭澤而漁”式的任意開發，使湖泊生態受到嚴重破壞，如果不立法加以強制保護的話，我們生于斯、長于斯、繁衍于斯的湖泊將很快消亡，我們將無顏面對以湖泊為母親湖的人民群眾，更將愧對我們的子孫后代。”全國人大代表、蘇州市人大常委會主任杜國玲告訴《中國人大》記者。

在十一屆全國人大四次會議上，由杜國玲領銜，39位江蘇代表團全國人大代表向大會提交了關于盡快制定國家湖泊生態安全法的議案。

全國人大環境與資源保護委員會在收到大會主席團交付的這件代表議案后，進行了認真研究，會同環境保護部、水利部、建設部、國務院法制辦、全國人大常委會辦公廳聯絡局，上海、浙江、安徽、云南等8省（市）人大相關委員會以及沿太湖、巢湖、滇池、鄱陽湖、洞庭湖的14市人大常委會和相關委員會，召開了專門的湖泊生態安全立法座談會。

信息來源環保英才網：

“推進中國水環境的改善，實現可持續發展，對湖泊生態安全進行立法非常必要。”在這次座談會上，全國人大環境與資源保護委員會主任委員汪光燾表示。

湖泊生態安全形勢嚴峻

我國湖泊眾多，近年來，由于過度開發，眾多湖泊尤其是淡水湖泊面臨著水量減少、面積萎縮、水質達標率降低、流域洪澇災害頻發、生物多樣性減少等一系列生態問題，湖泊安全形勢相當嚴峻。

“以太湖為例，目前優質水源已基本枯竭，現有主要來水80%為劣Ⅴ類水。”杜國玲告訴記者，直接或間接飲用以太湖為飲用水水源的人口呈幾何級增長，但現在太湖水體自凈功能已逾極限，而總體污染趨勢難以在短期內得到有效遏制。

在此情況下，沿太湖周邊地區的山林、濕地資源尤其顯得稀缺和寶貴。“當前，沿湖周邊各地普遍存在著以旅游、文化、宗教等各種名義大搞開發，無序侵占湖岸山林、濕地的現象。”杜國玲進一步解釋道，有些地區規劃建設湖濱新城，大肆圈占湖邊濕地；有些地方未經規劃擅自開山筑路，在湖邊山體上修建永久性建筑，開發規模巨大的旅游項目；有些地區借修建森林防火通道，擅自提高建路標準，加寬道路，形成商業通道；有些地方則直接借助防火通道到山上大興土木。

“許多以生態修復為名的建設項目，實際上是變相的房地產或商業餐飲開發項目。”杜國玲深刻指出，這些項目的開發建設，占用大量的山體和林地，使湖邊山林、濕地的原生態植被和生物種群遭到嚴重破壞，造成山體水土流失，而且將在相當長的時間內無法修復。

在杜國玲看來，這種對湖泊一體化保護認識的局限以及對經濟利益的片面追逐，導致一直以來對湖邊山林、濕地的破壞和不合理開發利用，使得湖邊山林、濕地面積急劇萎縮，自然特性不斷喪失，生態價值不斷下降，也使得湖泊生態環境嚴重惡化，存在嚴重生態安全隱患。

確立一體化保護的理念

中國特色社會主義法律體系由法律、行政法規和地方性法規等多個層次組成。1982年以來，我國相繼頒布了一系列有關自然資源與生態環境保護方面的法律法規。

“我國相繼頒布的一系列有關自然資源與生態環境保護方面的法律法規，其中部分法律與山林、濕地保護有關，但這些法律法規對湖泊水體、山林、濕地一體化保護的認識不到位，存在局限性。”杜國玲指出，湖泊周邊的山林、濕地是湖泊的有機體，是一個完整的生態系統。

“如果對任意侵占破壞山林、濕地的現象聽之任之，對因工業化、城市化大量消耗農田、毀壞山林的問題無法破解，對商業化傾向明顯的各級各類以各種名義侵占破壞沿湖泊周邊地區山林和濕地的開發建設無動于衷，我們賴以生存的湖泊就會消亡。”杜國玲接受記者采訪時說。

在全國人大環境與資源委員會組織召開的湖泊安全立法座談會上，各方人士對此問題也形成了共識，那就是以流域視角研究加快湖泊生態安全立法是當前最緊迫的任務。

全國人大環境與資源委員會主任委員汪光燾在會上說，對于湖泊生態保護要特別強調其流域概念，不能就湖論湖，要把湖泊及其周邊流域內的問題集中起來研究。

汪光燾同時指出，保護湖泊生態安全是集歷史性、現實性和前瞻性于一體的綜合工作。既包括客觀看待歷史成因，多還歷史舊賬，也包括正確認識現實狀況，深入研究生態容量與生態環境質量的協調關系，還包括要對未來湖泊生態趨勢的研究和正確判斷，要正視未來經濟社會發展必然要依賴湖泊給人們提供自然環境，又必然會給湖泊生態環境帶來壓力的二重性。

加快湖泊生態安全立法

長期關注及研究國內水環境治理的經驗，讓汪光燾對湖泊的重要性有著深刻的認識。他指出，湖泊是水環境情況的綜合反映，湖泊的生態安全將直接影響流域地區經濟社會發展，所以湖泊生態安全立法非常必要。

據了解，目前，云南、江蘇等省市已在小區域范圍內實施湖泊生態安全立法，但跨行政區域的由全國人大通過的湖泊生態安全保護相關法律還沒有先例。

“在國家制定法律的條件尚不成熟時，以某個流域的湖泊為例來研究制定它的條例、地方性法規或者行政條例更具現實性。”汪光燾指出，各地在湖泊生態保護立法工作中進行了許多積極的探索，取得了很多寶貴的經驗，標志著我國湖泊生態安全立法工作有了良好的基礎。

“各地湖泊保護與治理已經有比較成熟的經驗，應當上升為行政法規和地方性法規予以保障。”汪光燾說，經過多年不懈的努力實踐，各地、各部門在湖泊生態保護和污染治理工作中進行了探索，取得了寶貴的經驗，地方立法的條件基本成熟。

2011年，全國人大環境與資源保護委員會為了辦理好湖泊生態安全立法議案，積極推動了《太湖流域管理條例》的出臺。年初，國務院將太湖流域管理條例列入一類立法計劃。

4月，全國人大環資委參加了環太湖五市人大推進太湖治理聯席會議，并聽取了議案領銜代表杜國玲和地方人大的意見，形成并向國務院法制辦提出了對太湖流域管理條例的建議。6月，全國人大環資委召開了代表議案辦理情況反饋會，根據全國人大代表和有關地方人大的反饋意見，向國務院法制辦提出了對太湖流域管理條例的補充建議，并得到了采納。8月24日，《太湖流域管理條例》經國務院第169次常務會議通過，自2011年11月1日起實施。

“太湖流域管理條例的出臺，是各地運用地方性法規來保護湖泊生態安全的同時，由國務院制定行政法規來保護跨行政區域和流域性湖泊的又一重要舉措。”汪光燾指出，當前要注意把握湖泊生態問題暴露、全社會對湖泊生態問題高度關注的有利時機，找準湖泊生態保護工作的切入點，切實加強區域性、流域性的湖泊生態安全行政法規和地方立法的有效性，不斷充實和完善中國特色社會主義法律體系。

這可以看作是對湖泊生態安全立法的一次提速。汪光燾強調，在加快湖泊生態安全立法中，要關注四個重要方面：一是湖泊安全立法的綜合性很強，湖泊有自然規律和人類活動規律、一般規律和特殊規律，要研究經濟發展與生態容量、長遠規劃與近期目標、科學治理與資金投入。二是沿湖各地方對湖泊保護的成功經驗，應當用制定法律規定保障。三是區域性、流域性的地方性法規對湖泊生態安全的針對性和可操作性最有效。四是處理好地方政府和行政主管部門的責任問題

第二篇：保護湖泊建議書

保護湖泊建議書1

青華湖，是哀牢文化中著名的遺跡之一，明代三大才子楊升庵為之定名。這里曾波光瀲滟、碧荷連天，是保山著名的外八景之一，可惜后來因為種種原因一度消逝。為讓這一美景再現保山，近幾年來，通過各級政府和社會各界民眾的不斷努力，人工建湖，昔日青華湖碧波浩蕩、豐饒秀麗的美景正在逐步恢復。青華湖的水，給樸實的保山人民增添了日常休閑觀景的一個好去處，同時也大大緩解了保山干燥的氣候。

可是，就在青華湖還沒有完全建設好的時候，一些人卻已經開始破壞它。有的人把目光瞄準了投放在湖里的'景觀魚蝦幼苗身上，肆意垂釣捕撈;更有甚者，不顧周圍戲水孩童的安全，在湖里電魚;還有許多不文明的游客，將隨身攜帶的食物和垃圾隨意丟棄，有的散落在岸上、有的漂浮在水中，令這里的水質迅速惡化。正在建設中的青華湖像一個美麗的女孩，還來不及長大，還來不及煥發出最美麗的容顏，就蒙上了污垢，留下了傷痕，面目全非!

我們是本土公益組織——保山市公益協會、保山學院大學生志愿者協會，我們在此呼吁全體市民，請愛護我們自己的家園，保護青華湖!

我們發起如下倡議，如果你也是保山人，請加入我們!

1、保護環境不破壞一切現有的設施和其它;

2、非管理人員，不應向湖內拋灑魚餌、魚蝦藥和飼料;

3、不以任何方式，在青華湖捕撈湖中魚蝦;

4、不在青華湖水面和岸邊拋灑垃圾，請將垃圾投放垃圾箱或者隨身帶走;

5、如果攜帶寵物進入景區，請管好它，并自覺清理寵物糞便帶走。

6、互相監督，拿出您的手機，將以上惡行行為上傳云南法制報保山新聞部、保山九龍網等媒體曝光平臺!

投稿郵箱:

碧水藍天，我們共同的家園!

愛護生態環境，就是愛護我們自己!

保山學院大學生志愿者協會

20xx年9月23日

保護湖泊建議書2

全市中小學生朋友們：

美麗的桃山湖(桃山水庫)是全市人民的生活飲用水源，是鑲嵌在xxx大地上的璀璨明珠，是全市人民賴以生存的“母親湖”。多年來，在保障全市人民生活用水及流域防洪、灌溉、工業生產等方面發揮了不可替代的作用。

當你欣賞美麗的桃山湖風光時，你可知道，由于我市經濟社會的快速發展，日益加劇的開發建設和工業、農業、生活污染，我們賴以生存、發展的桃山湖承擔著日益增大的環境壓力。

語重心長地叮囑我們：綠水青山就是金山銀山，要像保護自己的眼睛一樣保護生態環境。保護桃山湖就是保護綠水青山，就是保護我們美好的家園，就是保護我們自己!為了桃山湖的水更清、山更綠，我們鄭重向全體中小學生朋友們倡議：積極行動起來，攜手保護桃山湖，堅決做到六不：不向桃山湖亂扔垃圾、不到湖邊野炊、不到湖里游泳、不到桃山湖釣魚、不在桃山湖刷車、不破壞桃山湖周邊植被。同時，監督、提醒自己的'家人和身邊的朋友，共同自覺承擔保護“母親湖”的責任。

保護“母親湖”，愛護我們的“水缸”，是時代賦予我們的神圣職責。讓我們積極行動起來，人人參與，從現在做起，從自己做起，從身邊的每一件小事做起，積極參與到保護桃山湖活動中來，愛我xxx，保護桃山湖，讓綠色環境成為我們的自覺選擇!讓生態文明之花綻放在家鄉的大地!

xxx市環境保護局xxx市教育局

共青團xxx市委xxx市婦女聯合會

二○xx年七月六日

保護湖泊建議書3

青華湖，是哀牢文化中著名的遺跡之一，明代三大才子楊升庵為之定名。這里曾波光瀲滟、碧荷連天，是xx著名的外八景之一，可惜后來因為種種原因一度消逝。為讓這一美景再現xx，近幾年來，通過各級政府和社會各界民眾的不斷努力，人工建湖，昔日青華湖碧波浩蕩、豐饒秀麗的美景正在逐步恢復。青華湖的水，給樸實的xx人民增添了日常休閑觀景的一個好去處，同時也大大緩解了xx干燥的`氣候。

可是，就在青華湖還沒有完全建設好的時候，一些人卻已經開始破壞它。有的人把目光瞄準了投放在湖里的景觀魚蝦幼苗身上，肆意垂釣捕撈;更有甚者，不顧周圍戲水孩童的安全，在湖里電魚;還有許多不文明的游客，將隨身攜帶的食物和垃圾隨意丟棄，有的散落在岸上、有的漂浮在水中，令這里的水質迅速惡化。正在建設中的青華湖像一個美麗的女孩，還來不及長大，還來不及煥發出最美麗的容顏，就蒙上了污垢，留下了傷痕，面目全非!

我們是本土公益組織——xx市公益協會、xx學院大學生志愿者協會，我們在此呼吁全體市民，請愛護我們自己的家園，保護青華湖!

我們發起如下倡議，如果你也是xx人，請加入我們!

1、保護環境不破壞一切現有的設施和其它;

2、非管理人員，不應向湖內拋灑魚餌、魚蝦藥和飼料;

3、不以任何方式，在青華湖捕撈湖中魚蝦;

4、不在青華湖水面和岸邊拋灑垃圾，請將垃圾投放垃圾箱或者隨身帶走;

5、如果攜帶寵物進入景區，請管好它，并自覺清理寵物糞便帶走。

6、互相監督，拿出您的手機，將以上惡行行為上傳云南法制報xx新聞部、xx九龍網等媒體曝光平臺!

碧水藍天，我們共同的家園!

愛護生態環境，就是愛護我們自己!

xx學院大學生志愿者協會

20xx年9月23日

保護湖泊建議書4

廣大市民朋友：

上善黃河水，大美烏海湖。伴隨黃河海勃灣水利樞紐工程建成蓄水，美麗的烏海湖正在形成，烏海幾代人孜孜以求的“臨水而作、濱水而居”的夢想正在變為現實。我們共同的家園烏海——這顆黃河明珠將綻放出更加璀璨的光彩，烏海在城市轉型升級的'大道上闊步前行。

然而，近期烏海湖周邊出現的亂倒垃圾、亂搭燒烤攤、損壞公物等不文明行為，已經使湖岸環境和生態景觀遭到破壞。為了讓烏海湖這一來之不易的寶貴資源免遭破壞，我們向廣大市民發出如下倡議：

一、在烏海湖周圍，請不要傾倒、扔棄、堆放、儲存、掩埋廢棄物和其他污染物;不要清洗裝貯過油類、有毒污染物的容器及包裝物品;不要向烏海湖排放污水。

二、在烏海湖周圍，請不要進行炸魚、電魚、毒魚等活動。

三、在烏海湖周圍，請不要洗滌衣物等污染水體的物品。

四、在烏海湖周圍，請不要在景觀帶亂停亂放車輛、踐踏草坪、破壞植被。

五、在烏海湖周圍，請不要在人工沙灘、人行步道、親水碼頭等景觀處隨地便溺，搭建燒烤攤，丟棄生活和旅游垃圾，污染環境。

六、注意安全，不要在烏海湖上駕駛私人游艇進行游玩。

七、請愛護烏海湖的每一項水利工程及景觀設施，不毀壞護岸、涵閘、泵站等配套設施設備，不在烏海湖邊進行采石、取土等違法行為。

八、請社會各界大力開展志愿者服務活動，利用節假日開展維護烏海湖生態景觀和環境衛生活動。

九、每個人從現在做起，從自己身邊的每件小事做起，以實際行動積極參與到保護烏海湖的活動中來：少用一次性餐具和塑料袋，杜絕“白色污染”;愛護野生動植物，保護我們共有的家園;低碳出行，以徒步方式傳達生態環保理念;減少人為因素對環湖自然生態環境的影響和破壞。

十、關注烏海湖，大力宣傳烏海湖，用愛心澆注烏海湖的生態環境，用熱情傳播生態環保理念，用行動肩負起環保責任。讓綠色環境成為我們的自覺選擇!讓生態文明之花綻放在烏海湖畔!

保護烏海湖，就是保護母親河;保護烏海湖，就是保護水資源;保護烏海湖，就是保護水生態;保護烏海湖，就是保護我們烏海這個美麗的家園。請廣大市民朋友們互相監督，攜手共同保護我們的烏海湖，使我們美麗的烏海湖水更清、景更美!

烏海市文明辦

20xx年7月1日

保護湖泊建議書5

全市中小學生朋友們：

美麗的桃山湖(桃山水庫)是全市人民的生活飲用水源，是鑲嵌在七臺河大地上的璀璨明珠，是全市人民賴以生存的“母親湖”。多年來，在保障全市人民生活用水及流域防洪、灌溉、工業生產等方面發揮了不可替代的作用。

當你欣賞美麗的桃山湖風光時，你可知道，由于我市經濟社會的快速發展，日益加劇的開發建設和工業、農業、生活污染，我們賴以生存、發展的桃山湖承擔著日益增大的環境壓力。

語重心長地叮囑我們：綠水青山就是金山銀山，要像保護自己的眼睛一樣保護生態環境。保護桃山湖就是保護綠水青山，就是保護我們美好的家園，就是保護我們自己!為了桃山湖的`水更清、山更綠，我們鄭重向全體中小學生朋友們倡議：積極行動起來，攜手保護桃山湖，堅決做到六不：不向桃山湖亂扔垃圾、不到湖邊野炊、不到湖里游泳、不到桃山湖釣魚、不在桃山湖刷車、不破壞桃山湖周邊植被。同時，監督、提醒自己的家人和身邊的朋友，共同自覺承擔保護“母親湖”的責任。

保護“母親湖”，愛護我們的“水缸”，是時代賦予我們的神圣職責。讓我們積極行動起來，人人參與，從現在做起，從自己做起，從身邊的每一件小事做起，積極參與到保護桃山湖活動中來，愛我七臺河，保護桃山湖，讓綠色環境成為我們的自覺選擇!讓生態文明之花綻放在家鄉的大地!

七臺河市環境保護局七臺河市教育局

共青團七臺河市委七臺河市婦女聯合會

二○一六年七月六日

第三篇：湖泊保護立法中公眾訴訟權問題研究

龍源期刊網 http://.cn

湖泊保護立法中公眾訴訟權問題研究

作者：程芳 何秋

來源：《法制與經濟·上旬刊》2013年第05期

[摘 要]《湖北省湖泊保護條例》中單列湖泊保護監督和公眾參與一章，明確規定公眾在湖泊保護、管理和監督上的參與權。但在公眾參與權的制度安排上，卻缺乏公眾對湖泊保護公益訴訟權的相關規定。我國修訂的《民事訴訟法》首次在法律層面界定環境公益訴訟，其原告適格主體為法律規定的機關和其他組織，鑒于國家機關存在“不作為”或“不當作為”的質疑，本文借鑒美國訴訟原告的“事實損害上”規則，認為在地方立法上可遵循先行先試的原則，拓寬保護湖泊的公眾訴訟權主體，即公眾訴訟原告適格主體可增加公民或公民群眾、公益團體，以更好地保護好湖北省的湖泊。

[關鍵詞]湖北省；湖泊；立法；公益訴訟；公眾訴訟權

《湖北省湖泊保護條例》（以下簡稱《條例》）于2012年10月1日起正式實施，該《條例》單列湖泊保護監督和公眾參與一章，明確規定公眾在湖泊保護、管理和監督上的參與權和公眾參與、舉報、獎勵的制度。但美中不足的是，制度安排上缺乏公眾訴訟權的相關規定，這使得公眾參與權的功能大為折扣。本文擬在公益訴訟權的立法基礎上，結合我國修訂的《民事訴訟法》中對公益訴訟的規定，對湖泊公眾訴訟權行使中的原告問題加以分析。

一、湖泊保護公眾訴訟之合法性：環境公益訴訟權

1992 年《里約宣言》中提出，“各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與，讓人人能有效的使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。”此后，有關國際環境保護法律文件和一些國家的國內立法中相繼賦予公眾訴訟權。

新出臺的《湖北省湖泊保護條例》沒有明確賦予公眾該項權利，但這并不意味著該項權利的存在不具有法律上的依據。我國《環境保護法》第6條中規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這一條可以看作是對環境訴訟權的原則規定。2012年《民事訴訟法》修改，第55條明確規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是首次在法律層面上明確環境公益訴訟制度。

從最初《環境保護法》上的原則性規定，到民事訴訟法確立環境公益訴訟制度，表明公眾訴訟權是環境保護不可缺少的環節和重要內容，賦予公眾訴訟權具有合法性和正當性。

二、湖泊保護公眾訴訟權之正當性：國家機關“不作為”之質疑

公眾參與權指人類參與各種環境保護的政治活動，包括環境保護之社會運動、政府環境政策的制定與執行、民眾有環境公益訴訟的權利。[1]《湖北省湖泊保護條例》明確規定了公眾

在湖泊保護問題上的參與權，同時又具體規定了公眾湖泊保護參與權的相關制度安排，如公眾知情權與監督權、舉報權等。公眾擁有以上湖泊保護的參與權，但若政府管理部門由于部門利益或經濟利益的局限而不作為或不當作為時，公眾參與權的實現則視同為有路無門。

從經濟學角度看，20世紀70年代發展起來的“俘虜理論”認為：隨著時間的推移，監管機構將逐漸被部分被監管者所俘虜，當其越來越遷就一小部分被監管者利益時，就會越來越忽視社會公共利益。該理論正好可以解釋我國現行政治經濟體制和環境管理制度下，有些地方政府充當本地污染企業利益的代表，地方環境管理機構作為當地政府的下屬機構，在環境保護上很多時候都是有心無力。[2]

我國《民事訴訟法》中規定的原告主體是法律規定的機關和有關組織，毋庸置疑，環保部門作為環境管理的機關具有原告資格。但其既是國家利益的代表者，同時又要維護部門利益，在處理國家公共利益與自身部門利益，當前利益與長遠利益之間的利益沖突時，將面臨著各方利益協調的矛盾，易出現利益妥協下“行政不作為”的傾向。故不同國家和地區為了約束政府機關的這種不作為行為，紛紛立法規定公眾訴訟權。美國、法國等國允許在環境污染事件發生時，由民眾或環保公益團體對主管機關起訴，以疏于執行其法定義務為由起訴環保署長。從某種意義而言，《條例》所規定的湖泊保護中的公眾參與權，主要是一種“公眾提出意見——管理部門處理意見”的消極被動方式。[3]《條例》在公眾參與權的實現路徑上，尚未結合我國新修訂的民事訴訟法，實行地方立法先行先試的原則，明確賦予公眾以環境訴訟權，變被動參與為主動參與，有效監督危害湖泊的行為，因此有待完善。

三、湖泊保護公眾訴訟權之適格原告

污染湖泊的行為具有社會性、廣泛性、潛在性、不確定性等特征，其侵害往往是間接的、難確定的，受害主體間并不互相聯系。若按傳統的侵權理論，只有“與本案有直接利害關系”的人才可以提起訴訟的話，湖泊公眾參與保護的途徑必將極大受限。因此，在湖泊公益訴訟舉步維艱的情況下，重要的一項就是要拓寬訴訟主體的資格。以下借鑒美國的訴訟規則來分析。

（一）湖泊保護公眾訴訟原告適格規則：從“法定權利”標準到“事實損害”

美國早期的公益訴訟原告主體資格經過從“法定權利”標準向“法定利益”標準的轉變，按美國《行政程序法》的規定，原告資格的“法定利益”標準，是指法院根據原告受法律保護的利益是否受到侵犯來決定原告資格之有無的標準。根據“法定權利”標準，當事人欲取得原告資格，須證明自己的“法定權利”遭到侵犯，根據“法定利益”標準，當事人須證明自己的“法定利益”遭到侵犯。鑒于環境公益訴訟的復雜性，法定權利人與法定利益人基于科學技術或自身素質因素，舉證具有較大的難度，使原告資格的審查淪為根據實體問題而作出的決定，因而這兩種原告主體資格的確定標準明顯具有不足之處。

“事實上損害”標準是在克服以上標準不足下產生的，法院在確定原告資格時，認定所有因被告行為受到實際損害的人，在訴訟中都享有充分的、符合憲法要求的利害關系，都可以取得原告資格。在“事實上損害”標準之下，當事人欲取得原告資格，只須證明事實上損害即可，無須證明其法定權利或受法律保護的利益遭到了侵犯，并且“事實上損害”不限于經濟利益的損害，“美學”、“環保”以及“精神”等價值所遭受的損害也足以構成“事實上損害”[4]。這樣原告資格的審查就變成了一個純粹的事實問題，而非規范問題。具體而言，公眾作為原告的主體既可是公民或公民群體，也可是民間組織。

（二）湖泊保護公眾訴訟原告之一：公民或公民群體

環境權是憲法賦予每位公民享有的一項基本人權。環境保護法也規定，公民有保護環境的義務和對污染環境的檢舉控告權。但我國民訴法中有關起訴資格的限制使很多公民享有的環境權“有名無實”。環境侵害的特殊性使其并不必然表現為與受害者有直接利害關系，致使現實生活中出現不斷升級的環境危害即使已經引起公民的高度關注，但限于未對其造成直接損害，公民就無法行使訴權，尋求司法救濟。對于環境公益損害，公民有自覺維權意識，也有保護公益的司法訴求，制度的不相稱大大降低了公眾參與環保事業的積極性、自覺性。相關的國家機關或組織間具有部門利益相關性，因此面對某些損害公益行為可能懈怠起訴，但民眾的訴訟意識來源于自身生存利益和社會公益，不受部門利益的約束與干擾，公民或公民群體在保障湖泊環境上是具有一定合力作用。

美國認可從事環境保護和社會公益事業法人組織、群眾性自治組織、公民，因此我國可借鑒美國，拓寬原告主體資格。

（三）湖泊保護公眾訴訟原告之二：公益團體

美國與德國環境法規中都有公益訴訟的制度，都是以公益為前提，但是德國立法規定，可以提起訴訟非個人所能為之，必須以“團體”為之。此處的公益團體資格，第一須是依人民團體法成立之社團法人或以基金會方式成立之財團法人，并須向地方法院完成法人登記。第二須是非營利組織。至于該團體章程所定成立之宗旨或目的，是否必須與環境保護相關，法無明文規定。有學者認為，似乎可以放寬認定，只要是非營利組織均可界定為“公益團體”。

隨著環保運動的興起，作為公益團體之一的環保民間團體對保護生態資源事業的促進作用愈來愈大。與個人相比，環保組織作為環境公益訴訟的主體更加適合。因為環境侵權的特殊性，普通公民個人難以掌握這方面的專業知識，加之金錢、時間、精力等因素的限制，公民作為訴訟主體的地位與被告方的地位嚴重不對等，這就使得公民個人在環境公訴中經常處于劣勢地位，很難捍衛自己的權利。現實生活中有很多這樣的情況，個體面對造成湖泊污染的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。依法成立的以環保為宗旨的環保組織力量雄厚，它擁有專業的人才、較強的技術基礎、雄厚的資金和一定的社會影響力，這使它特別適合受害人數眾多而又難以確定代表人或者受害人眾多但缺乏應有的訴訟能力，環境權屬關系不明確的環境侵權案件。美國的公民訴訟制度建立之初并未收到理想的效果，但在20世紀80年代

后環保團體力量的壯大和介入，極大地促進了該制度的發展，這就是極好的證明。結合我國的國情，支持和鼓勵環境保護組織的建立和有序運作，既可以監督制約企事業單位和個人的環境保護行為，又可以支持配合政府部門的環境監督管理工作，還在一定程度上矯正了湖泊環境公益訴訟中加害方和受害方勢力失衡的狀態。

參考文獻

[1]陳銘聰，臺灣地區環境公益訴訟研究，2012年中日流域治理國際研討會論文集。

[2]陳學敏，流域管理對環境司法專門化的挑戰與啟示，2012年中日流域治理國際研討會論文集

[3]黃賢金、趙凌志等，加強綜合協調，促進湖泊保護—江蘇省湖泊管理現狀調研報告，改革與開放，2006（3）。

[4]See，397u.S.150，154（1970）

程芳，湖北武漢人，中南財經政法大學博士研究生，湖北省水事研究中心研究員，研究方向：環境法研究；何秋，廣西桂林人，中南財經政法大學博士研究生，研究方向：環境法研究。

[基金項目]本文系湖北水事研究中心項目《湖北省湖北湖泊保護條例》法律制度研究的階段性成果，項目編號：2011C014。

第四篇：湖泊生態保護試點 環生函[2011]90號文件

中華人民共和國環境保護部司函

環生函?2011?90號

關于切實做好湖泊生態

環境保護試點相關工作的通知

遼寧、吉林、山東等環境保護廳；撫順市、吉林市、合肥市等環境保護局：

按照黨中央、國務院讓江河湖泊休養生息的戰略部署，為保護湖泊生態環境，改善湖泊水質，維護湖泊生態安全，我部會同財政部開展了湖泊生態環境保護試點工作。為此，財政部下發了《關于印發“湖泊生態環境保護試點管理辦法”的通知》（財建?2011?464號，在中央人民政府網站和財政部網站上均可下載）；首批試點湖泊資金9億元也已下達（財建?2011?466號，規劃財務司另文轉發），支持包括湖北梁子湖、云南洱海和撫仙湖、山東南四湖、吉林松花湖、遼寧大伙房飲用水源保護區、安徽瓦埠湖、新疆博斯騰湖等在內的8個湖泊。

根據部領導批示要求，為切實做好湖泊生態環境保護試點相關工作，現將生態保護有關事項通知如下：

一、高度重視湖泊生態環境保護試點工作。省（市、縣）環保廳（局）生態保護處（科）要抓住有利契機，高度重視，加大

1力度推進湖泊生態保護工作。要認真研究和落實《湖泊生態環境保護試點管理辦法》的各項要求，結合本地實際情況，明確試點湖泊的生態定位，積極主動參與相關工作，與規劃財務和污染防治部門一起共同做好試點湖泊的各項前期準備工作，并制定生態監管和評估的具體工作方案，努力發揮生態保護處（科）技術支持、業務指導和監督以及生態效益專項評估等作用，努力促進和提高試點湖泊生態環境保護的實效。

二、明確提出試點湖泊的生態保護目標和具體指標，以及與之配套的項目和資金需求。各級環保部門生態處（科）要在認真開展湖泊安全調查和評估的基礎上，全面掌握試點湖泊的生態環境狀況，深入分析試點湖泊生態安全影響因素，提出生態保護目標和具體的生態考核指標，并組織提出為達到以上目標和指標所需要且切實可行的生態保護項目和資金需求，一并納入湖泊生態環境保護試點方案（以下簡稱“方案”），相關項目要根據緊迫性和可行性等逐一實施，從而使湖泊的各類生態要素得到整體、系統和有效的保護和恢復，實現湖泊生態休養生息的責任化、目標化、項目化和時限化，切實促進湖泊生態平衡。

三、試點湖泊生態保護的重點工作和任務。地方各級環保部門生態處（科）在試點湖泊生態保護中要著重從以下幾方面做好工作：一是認真組織生態健康基礎調查及開展湖泊生態安全調查的相關工作；二是積極參與編制、論證和實施湖泊生態環境保護試點實施方案；三是抓緊制定并實施試點湖泊生態監管方案；四

是定期開展試點湖泊生態健康評估，并將評價結果納入湖泊生態環境保護試點工作績效評價報告內。

四、及時參加培訓和加強溝通交流。湖泊生態環境保護試點工作考慮全面保護湖泊生態系統，改善湖泊水質，提升和保障湖泊生態功能，是一項全新的系統生態環境保護工作，必將面臨許多問題、困難和挑戰。為此，我們將組織相關專家和單位進行相關的培訓，目前規劃財務司、污染防治司和我司共同舉辦的培訓班（環辦函?2011?1010號）將于2011年8月31日－9月1日在北京舉行，請生態處負責同志務必參加培訓。同時，如在湖泊試點工作中遇到問題和情況，也請及時向我司反映，加強溝通和交流，我司也將在適當時候組織試點地區進行溝通和交流，努力提高工作質量和效率。

聯系人：井欣、魏彥昌

電話：（010）66556322，66556337

傳真：（010）66556337

二O一一年八月二十六日

主題詞：環保湖泊生態試點通知

抄送：規劃賬務司、污染防治司、河北、內蒙古等省（自治

區）環境保護廳

第五篇：湖北省湖泊保護條例(草案)

湖北省湖泊保護條例(草案)

湖北省人民政府門戶網站2012年04月12日來源：湖北日報

第一條 為了加強湖泊保護，保障湖泊功能，維護湖泊生態環境，合理開發利用湖泊資源，促進經濟社會可持續發展，根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國漁業法》等法律、法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條 列入湖泊保護名錄的湖泊保護、開發、利用和管理活動，適用本條例。未列入湖泊保護名錄的，參照本條例執行。

本省境內湖泊保護名錄，由省人民政府水行政主管部門會同農（漁）業、林業等有關行政主管部門擬定，報省人民政府確定并公布。省人民政府可以根據實際情況，適時對湖泊保護名錄作出調整。湖泊漁業生產活動和水生野生動植物的保護按照相關法律、法規的規定執行。

法律、法規對濕地、風景名勝區、自然保護區內湖泊的保護另有規定的，從其規定。

第三條湖泊保護應當遵循統籌兼顧、科學規劃、分類指導、保護優先、合理開發、協調發展的原則。

第四條縣級以上人民政府領導本行政區域內的湖泊保護工作，應當將湖泊保護納入國民經濟和社會發展規劃，加大湖泊保護投入，積極籌集資金，采取有利于湖泊保護的政策措施和經濟技術手段，加強湖泊管理，保護湖泊資源，規范湖泊開發、利用，防止湖泊面積減少和湖泊污染，提高湖泊蓄水行洪能力，維護湖泊生態環境。

縣級以上人民政府行政首長對本行政區域內的湖泊保護工作負總責。湖泊保護實行任期目標考核責任制。

第五條縣級以上人民政府水行政主管部門主管本行政區域內的湖泊保護工作。環境保護、建設（規劃）、農（漁）業、國土資源、林業、交通運輸、旅游等行政主管部門及其他有關部門應當加強協調配合，按照各自職責做好湖泊保護工作。

跨行政區域湖泊的保護機構由所跨區域共同的上一級人民政府確定。

縣級以上人民政府應當建立和完善湖泊保護聯動機制，逐步推行相對集中行政處罰權和綜合執法。

第六條任何單位和個人都有依法保護湖泊，維護湖泊生態環境的義務，有權對違法行為進行檢舉和舉報。

第七條列入湖泊保護名錄的湖泊，應當編制湖泊保護規劃。湖泊保護規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、流域規劃和旅游規劃相銜接。

湖泊保護規劃的內容應當包括湖泊保護范圍，湖泊水功能區劃分和水質保護目標，水域納污能力和限制排污總量意見，防洪、除澇和水土流失防治目標，種植、養殖控制目標，退田（漁）還湖，生態環境修復等內容。

湖泊保護規劃按照湖泊管理權限由縣級以上人民政府水行政主管部門會同環境保護、建設（規劃）、農（漁）業、林業、交通運輸、旅游等有關行政主管部門編制，報本級人民政府批準后公布實施。

第八條湖泊保護規劃是湖泊保護、開發、利用和管理的依據，不得隨意變更。確需修改的，應當按照原批準程序進行。

任何單位和個人不得違反湖泊保護規劃開發利用湖泊資源。

第九條縣級以上人民政府應當依據湖泊保護規劃，對湖泊進行勘界，劃定湖泊保護范圍，設立保護標志，確定保護責任單位或者責任人。

湖泊保護范圍應當包括湖泊水域范圍、湖堤、湖岸和外圍控制范圍。湖泊水域范圍是指湖泊歷史最高洪水位以下區域，包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼等。

第十條在湖泊保護范圍內，禁止新建、擴建與防洪、改善水環境、通航以及旅游資源開發無關的建筑物、構筑物。

確需在湖泊保護范圍內進行防洪、改善水環境、通航項目建設以及旅游資源開發，對湖泊生態環境可能產生不利影響的，除依法進行環境影響評價外，湖泊所在地縣級以上人民政府應當提請本級人民代表大

會決定，并依法履行報批手續。

第十一條禁止填湖造地、圍湖造田、筑壩攔汊及其他分割水面的行為。

城鄉規劃行政主管部門不得為在城市、鎮規劃區內填湖造地的建設工程辦理城鄉規劃許可。湖泊已經被圍墾的，應當按照湖泊保護規劃，逐步退田還湖。

第十二條在湖泊保護范圍內禁止進行下列活動：

（一）向湖泊排放未經處理或雖經處理尚未達標的工業廢水、農產品生產與加工產生的廢水和生活污水；

（二）向湖泊排放、傾倒工業廢渣、城鎮垃圾和其他廢棄物；

（三）在湖泊最高水位線以下的灘地和岸坡堆放、存儲固體廢棄物和其他污染物；

（四）在屬于飲用水水源保護區的湖泊水域設置排污口和從事可能污染飲用水水體的活動。

第十三條 在湖泊保護范圍內新建、改建或擴大排污口的，應當經過有管轄權的水行政主管部門或者流域管理機構同意，由環境保護行政主管部門負責對該建設項目的環境影響評價報告書進行審批；涉及通航、漁業水域的，環境保護行政主管部門在審批環境影響評價文件時，應當征求交通運輸、農（漁）業行政主管部門的意見。

第十四條在湖泊保護范圍內，依法獲得批準進行工程項目建設或者設置其他設施的，不得有下列情形：

（一）縮小湖泊面積；

（二）影響湖泊的行洪蓄洪能力和其他工程設施的安全；

（三）影響水功能區劃確定的水質保護目標；

（四）破壞湖泊的生態環境。

在湖泊保護范圍內，依法獲得批準進行工程項目建設或者設置其他設施的，建設單位應當及時清除施工便道、施工圍堰、建筑垃圾等。

第十五條在湖泊保護范圍內從事生產、經營活動的，應當建設相應的水污染防治設施。水污染防治設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。未建設水污染防治設施或水污染防治設施驗收不合格的，主體工程不得投入使用。

第十六條縣級以上人民政府水行政主管部門應當按照水功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定湖泊水域納污能力，向同級人民政府環境保護行政主管部門提出湖泊的限制排污總量意見，同時抄報上級水行政主管部門和環境保護行政主管部門。

縣級以上人民政府水行政主管部門應當對湖泊水質狀況進行監測，發現重點污染物排放總量超過控制指標的，或者水功能區的水質未達到水域使用功能對水質的要求的，應當及時報告有關人民政府采取治理措施，并向環境保護行政主管部門通報。

第十七條保護湖泊水工程。禁止任何單位和個人損毀湖堤、排灌水閘、泵站和湖水出入水道等湖泊水工程。

湖泊水工程沒有達到防洪、排澇、抗旱設計標準的，縣級以上人民政府應當及時組織有關部門進行整治，提高湖泊整體防洪、排澇、抗旱能力。

第十八條維護湖泊生物多樣性，保護湖泊生態系統，禁止獵取、捕殺和非法交易野生鳥類和其他湖泊珍稀動物。

保護湖泊漁業資源，促進自然增殖。在水生動物產卵的重要湖區和繁殖季節，農（漁）業行政主管部門應當設立保護區，確定禁漁期。在保護區內和禁漁期間，任何單位和個人不得進行捕撈和爆破、采砂等水下作業。

縣級以上人民政府應當組織農（漁）業等有關部門在科學論證的基礎上，采取生物控制、放養濾食魚類、底棲生物移植等措施修復水域生態系統，并對各類水生植物的殘體以及有害水生植物進行清除。第十九條 具有漁業、調蓄、灌溉等功能的湖泊，農（漁）業行政主管部門應當會同水行政主管部門協商確定漁業生產所必需的最低水位線，設置蓄水位標志。因特殊情況不能保證最低水位線的，水行政主管

部門應當通知農（漁）業行政主管部門及時采取補救措施并告知交通運輸主管部門。

在通江湖泊建有涵閘的，在不影響防洪安全的情況下，適時開閘灌江納苗，恢復江湖聯系。

第二十條縣級以上人民政府農（漁）業行政主管部門應當會同其他有關部門，按照湖泊保護規劃和防洪要求編制種植、養殖規劃，確定具體的種植、養殖水域、面積、種類、密度、方式和布局，報本級人民政府批準。

在城市、鎮規劃區的湖泊內，禁止圍網、圍欄養殖。

種植、養殖項目，應當按照依法批準的種植、養殖規劃實施，并服從湖泊蓄水調洪的需要。對在規劃養殖面積之外的原有養殖項目，應當自規劃批準之日起分期分批停止實施，停止實施計劃由縣級以上人民政府制定。

第二十一條保護湖泊自然與人文景觀，在湖泊周邊興建各類設施，其建筑風格、形式、體量和色彩應當與自然景觀相協調。

第二十二條在湖泊保護范圍內開發旅游項目應當符合湖泊保護規劃的要求，并依法報經批準。經批準設置的各類旅游觀光、水上運動、餐飲娛樂、度假休閑等設施應當與生態環境、自然景觀相協調，不得影響防洪安全，不得破壞水環境。

第二十三條縣級以上人民政府水行政主管部門和其他有關執法部門應當建立執法巡查制度，加強對湖泊的經常性保護管理，發現填占、侵害湖泊的行為，及時予以處理。

第二十四條在湖泊保護范圍內，新建、擴建與防洪、改善水環境、通航以及旅游資源開發無關的建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

第二十五條未取得建設工程規劃許可證填湖造地進行工程建設的，由縣級以上人民政府城鄉規劃行政主管部門或者縣級以上人民政府確定的城市管理綜合執法機構責令停止建設；尚可采取改正措施消除影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取補救措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款；當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。

第二十六條違反本條例規定，在湖泊保護范圍內，進行工程項目建設或者設置其他設施有下列情形之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款：

（一）縮小湖泊面積；

（二）影響湖泊的行洪蓄洪能力和其他工程設施的安全；

（三）影響水功能區劃確定的水質保護目標；

（四）破壞湖泊的生態環境。

第二十七條違反本條例規定，有下列情形之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款 :

（一）筑壩攔汊及其他分割水面的行為；

（二）建設單位不及時清除施工便道、施工圍堰、建筑垃圾等；

（三）損毀湖堤、排灌水閘、泵站和湖水出入水道等湖泊水工程的。

第二十八條違反本條例規定的行為，由環境保護、建設（規劃）、農（漁）業、國土資源、林業、交通運輸等行政主管部門依照相關法律、法規的規定進行處罰。

第二十九條政府及其部門的工作人員在湖泊保護工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十條 縣級以上人民政府應當建立湖泊保護獎勵機制，對舉報侵害湖泊違法行為或協助行政執法機關查處侵害湖泊違法行為的單位和個人給予物質獎勵和精神獎勵，具體辦法由各級人民政府制定。第三十一條本條例自 年 月 日起施行。