第一篇：野生動物生態保護補償制度的立法完善

摘 要 野生動物是生物多樣性重要保證，對野生動物的保護不應該只限制于防止野生動物的不斷減少，而是應該更加關注對野生動保護增益層面的補償。野生動物生態保護補償是生態保護補償的重要內容。本文主要從我國野生動物生態保護制度入手，探討野生動物生態保護補償制度法律體系的建立。

關鍵詞 野生動物 生態保護補償 立法

作者簡介：吳楊浩男，長沙理工大學文法學院本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：d922.6 文獻標識碼：a doi：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.303

野生動物是生態環境的重要組成部分，我們討論野生動物生態保護補償制度就離不開對生態保護補償制度的研究。本文將在生態保護補償制度的語境下探討野生動物生態保護補償制度的立法完善問題，同時因為野生動物致損救濟是完全不同的研究方向，在本文中將不做研究。

一、生態環境保護補償制度的理論背景

從法學理論角度出發，法作為社會利益的調節器，通過對社會各方利益分配的調節，可以激勵主體保護生態環境。從原始社會伊始，人們便不斷為自己的生存權努力，擴展著自己的發展權。但是人類賴以生存的生態環境日益惡化，污染公害日趨嚴重，人類對于自身價值、人生意義的追求也不斷變化，人類的需求已由原來的追求生存權和發展權層面上升到追求環境層面，環境權成為了人們理應享有的正當權利。環境權是指公民及其相關主體對影響其生存和發展的各種環境因素所享有的各種權利，它是生存權的前提和升華。但是在實踐之中生存權、發展權和環境權之間往往處于矛盾之中。例如內蒙古阿拉善盟占據著內蒙古自治區近三分之一的土地，也擁有中國的兩大沙漠，長久以來當地居民生存以畜牧業養殖為主，但是隨著人口的增長和經濟的發展，居民生存對草原資源的需求逐步擴大。加之沙漠戈壁的生態環境本就脆弱不堪，一旦破壞恢復極其困難。為了防止沙漠化進一步加劇，國家對阿拉善地區開展退牧還草工程。農牧民由畜牧業進入其他行業，但是因為缺乏在城市的生存技能，農牧民的收入極其不穩定，主要還是通過政策補貼予以為繼，這樣的問題便是生存權、發展權和環境權之間的沖突。

野生動物是生物種群的重要代表，是生態環境的重要組成部分。上文生存權、發展權和環境權平衡的理論在生態環境保護的語境下同樣適用于野生動物生態保護補償制度。筆者認為對野生動物的生態保護補償也是生存權、發展權和環境權的平衡。但是這三項權利不僅僅是相對于人來說，也是對野生動物生存權、發展權和環境權的保護。奧爾多?萊昂波德在《沙鄉年鑒》中提出動植物及其其他生物有“生存下去的權利”這使得在人之外的生命形式與人共享地球的生命享有生存下去的權利。通過建立野生動物生態保護補償機制，對野生動物實施有指向性的保護補償制度，使人類對野生動物的保護不單單是簡單的防止對野生動物損害的發生，更應該是主動的對野生動物的生存發展做出更有益的努力。這便是對野生動物這樣的生命形式的權利予以充分的尊重。

二、我國野生動物生態保護補償制度的立法現狀和缺失

我國《環境保護法》第31條規定了國家建立、健全生態保護補償制度。該法條對生態環境保護補償作出了規定。此外，《森林法》、《草原法》等相關法律法規對土地、草原、水面等在各自領域的生態補償制度也作了一些規定，部分省市也對生態補償開展了實踐，如財政部、環境保護部2011年聯合印發《新安江流域水環境補償試點實施方案》開啟跨流域生態補償試點工作。就目前的立法實踐來看，從國家層面到地方層面，生態保護補償工作將生態系統作為一個整體進行保護補償，針對其中的重要組成部分，如野生動物的專項法律法規還未出臺。

《憲法》僅僅就保護生活環境、生態環境和防止污染與其他公害做了規定，并且將保護生活環境置于保護生態環境之前，對生態環境的保護重視程度也遠不如對生活環境的保護程度。

在《民法》中，規定了野生動物的有權是屬于國家所有，如何進行保護補償未涉及。在與野生動物生態保護補償制度關系最為密切的《環境保護法》和《野生動物保護法》中只用一到兩個條文進行簡單規定，可操作性不強。其他一些單行法規雖然對其自身調整對象的保護補償進行了規定，但是都不能認為是對野生動物生態保護補償制度做出了規定。

三、野生動物生態保護補償制度的立法完善

法律作為人類利益調節的有效手段對于調節人類和野生動物之間正常的生產和生活關系具有重大作用。就目前我國法律體系的組成角度看，可對野生動物生態保護補償制度從不同位階的法律入手進行立法，并不斷完善法律的內容。

（一）野生動物生態保護補償制度立法體系的完善

1.《憲法》：

《憲法》作為我國的根本大法，擁有最高法律效力，《憲法》是下位法制定的依據。可在《憲法》中對生態保護補償制度做出原則性規定。如在《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”。可在此條中加入一款，如“國家建立并完善生態保護補償制度，對重要生態環境要素重點保護補償”。由于野生動物是生態環境的重要要素，如此表述既不失憲法規定的原則性又使野生動物等重點生態要素的保護補償納入憲法規定。

2.基本法《環境保護法》：

《環境保護法》是我國生態環境保護領域的基本法。其中只用一條規定了生態保護補償制度。顯然這樣的規定不足以對生態環境保護制度的建立提供更為詳細指導。在十二屆全國人大常委會第二次會議上審議的國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告中也提到：目前，對生態保護者合理補償不到位。重點生態區的人民群眾為保護生態環境作出很大貢獻，但由于多種原因，還存在著保護成本較高、補償偏低的現象。這些現象的根本問題在于補償機制的不健全。筆者認為在《環境保護法》中有兩種規定方式可以選擇。

一是在《環境保護法》中開設專章對生態保護補償進行規定，這樣可以對生態環境保護補償制度進行相對較為詳盡的規定，對野生動物生態保護補償制度的建立完善作出說明，政府根據相關規定制定相應法規。二是針對《環境保護法》出臺實施細則。對野生動物的生態保護補償制度適用的主體、對象、范圍、補償方式和途徑、補償標準作出規定，以確保這一制度的有效實行。

3.其他法律規范：

由于野生動物生態保護補償針對性、靈活性較強，使用專門的法典對者野生動物生態保護補償制度進行單行法規制并不適合。

一是生態環境下的野生動物生態保護補償方式、標準、依據和范圍各不相同。同時又涉及到行政、環境、農林牧業等多個方面。

二是我國立法一項采取“宜粗不宜細”的原則，在法律中原則性條款占據多數，而具體的，具有較強操作性的條款在法律條文中并不多見。

三是目前我國關于野生動物生態保護補償制度的法治實踐還屬于空白，并無多少立法經驗可循。立法者對法律的實踐也是一個認識過程，是一個從不成熟到成熟的過程，考慮到法律實施的穩定性，出臺單行法能否在實際中取得良好效果尚未可知，所以使用更具靈活性的法規較為適宜。法規是國家機關制定的規范性文件，政府在制定法規時可以充分發揮自己的靈活性，協調各個部門。在區域生態環境的現實狀況的基礎上，考慮社會經濟的承受能力制定適時有效的野生動物生態保護補償法規可以更快速、更直接的對野生動物生態保護補償制度的建立提供法律依據。所以使用法規的形式頒布《野生動物生態保護補償實施條例》將最為合適。

（二）完善野生動物生態保護補償制度的立法內容

1.明確野生動物生態保護補償的對象和補償主體：

野生動物是生物多樣性的重要組成部分，補償對象不應該僅僅限于國家珍貴、瀕危野生動，而是應當拓展到一切野生動物。這樣可以保全野生動物的多樣性，防止未受保護的一般野生動物不斷的進入到國家保護野生動物名錄成為珍貴、瀕危野生動物。可以根據區域實際情況的不同，在國家做出總體規定的基礎上由各地政府對當地野生動物生態保護補償進行一定的區別對待。

野生動物保護補償實際上仍然是一種人對人的補償，目的是為了恢復和重建野生動物生態系統，其最終歸宿仍然落到了生態系統上。這種補償不僅包括對生態建設者成本費用的補償，還包括對因生態建設活動而遭受損失及喪失發展機會者的補償。對于野生動物生態保護的補償不應當僅僅關注損益性補償，還應當關注增益性補償。補償主體因補償類型的不同而不同，在損益性補償中應當以“誰致損誰補償的”的原則進行。因為野生動物屬于國家所有，所以接受補償的一方應為國家。補償實施者應當是直接從自然中獲取資源或間接從事野生動物經營利用活動以及從事其他經濟活動造成野生動物棲息地遭到破壞、對野生動物生息造成影響等行為者。對于增益性保護補償，以“誰受益誰補償”的原則進行，國家是受益方，則國家是補償的主體。

2.拓展野生動物生態保護補償的方式：

在補償方式上，主體仍然以政府資金補償為主，形式可以采取中央地方財政補償、政策優惠、生態補償基金、環境稅費制度。在市場補償上可以采用公共支付，一對一交易，市場貿易。在補償方式上可以采用貨幣補償、產業補償、項目補償、智力補償。除此之外可以探索各種新的補償融資方式，如：企業集資、金融機構債券、國債、綠色保險、pfi、bot、tot投資資金等。

3.明確野生動物生態保護補償的范圍：

補償的范圍首先應該是對超出野生動物生態自我恢復能力部分的補償，生態系統中的所有要素的活動都會對生態系統產生擾動，人類活動的正常擾動在一定限度之內是合理的，當人類活動擾動超出生態系統的自我恢復能力時，人為的補償必不可少。其次是對使野生動物生態系統增益的補償，當人開始有意識的對野生動物的生存進行保護時，這必然會限制部分地區或者人員的發展權，此時對該地區的經濟和人員進行補償是有必要的。

第二篇：俄羅斯重視立法保護野生動物

俄羅斯重視立法保護野生動物

本報駐俄羅斯記者朱冬傳

一

2012年亞太經合組織峰會9月8-9日在俄羅斯遠東的符拉迪沃斯托克俄羅斯島舉行。在峰會前夕9月5日，俄羅斯總統普京飛抵秋明州薩列哈爾德考察訪問了“庫舍瓦特”鳥類學科學站，參與“希望飛行”科學項目。這一項目的目的是展示幼鳥的飛行路線，保護鶴類。總統率先垂范。普京身穿白色寬松衣褲，頭戴特制頭盔和護目鏡，駕駛三角翼動力滑翔機，為一群放生的鶴“帶路”，引導這群瀕臨滅絕的仙鶴向他們過冬地遷徙。傳說，總統普京還因此還受了一點小傷。這一段視頻成為亞太峰會展現俄羅斯形象的亮點。總統的率先垂范給民眾極好的積極影響。

我們記者站座落在莫斯科西南邊的拉緬基地區，住宅樓柵欄的另一邊就是沃龍佐夫公園。今年莫斯科的冬天特別漫長，從2012年10月下旬的第一場雪到4月上旬10的最后一場場雪近120天。整個冬天，有一位老嫗經常清晨在公園樹林中自己做的投食點給小鳥喂食。在一些樹干上還掛著一些紙牌，上面介紹不同烏的的習性及喂食時應注意的事項。比如對山雀而言，它的體溫在冬天要保持在30度以上，不能喂黑面包和咸味的瓜子等。這位老嫗對記者說，她是保護鳥類自愿者，10年來一直這樣堅持，“購鳥食的錢是自己從退休金中節省摳出來的”。像他們這樣愛鳥護鳥的人大有人在，但與此相反的人也有不少。

“每年冬天不道德的狩獵熊巢穴，會出現5-6萬只孤兒熊”。“在俄羅斯阿爾泰－薩彥地區非法捕殺紫貂量超過數10倍。為了滿足西方富貴人消費需求，其皮毛經過在圣彼得堡“皮毛聯盟”拍賣后得到合法化，再轉運出口赫爾辛基、哥本哈根、萊比錫、西雅圖、多倫多和紐約的毛皮拍賣行進行交易”，俄羅斯野生動物基金會專家謝·甘烏謝維奇指出。在當地一些網絡上有不少出售各種野生動物的廣告。如有一則說，“出售猛禽，種類多樣，送貨上門，幫你圓夢，在自個家擁有‘微型動物園’”。一只隼鷹標價1000美元，一頭熊3500美元，一匹狼1000美元，一條蟒蛇300美元，一只非洲鴕鳥1,500美元??國際刑警2002年數據稱，野生動物貿易已超過武器走私，成為除毒品外的第二大“火爆生意”，年貿易數量約上億只，價值達200億美元。據研究動物走私的專家弗·普羅漢羅夫介紹，1996年莫斯科謝列梅捷沃機場海關查獲非法走私5222只，1997年9649只瀕危野生動物。每年通過謝列梅捷沃機場走私的的野生動物約價值150萬美元。2006年俄羅斯邊防機關查獲走私野生動物數量翻番。據有關數據，1995－1999年遠東地區查獲797只走私野生動物，如盤羊、獵隼、雪豹、老虎及衍生物，麝香腺年出口約450公斤，而一個麝香腺干制品重20－30克，按此計算每年俄羅斯要捕殺約1200－1500只麝，而82%屬于非法捕殺。每年俄羅斯稀有動物損失約100億美元。相反，走私者則獲得600－1500倍利潤。

俄羅斯野生動物基金會專家謝·甘烏謝維奇對違法狩獵深惡痛絕，他表示，“違法捕殺野生動物會導致物種滅絕，對動物的虐待、不敬和不科學的利用會導致動物疾病對人的傳播和傳染，對法律的蔑視，使國家蒙受損失”。

原世界野生生物基金會主席彼·皮舍爾說，每年地球消失約100種野生動物。俄羅斯具有極為豐富的動物群和植物群，但同時也是物種問題極為嚴重的國家之一。俄羅斯主要是猛禽野獸數量的減少。原俄羅斯野生生物基金會負責人馬·瓦倫佐娃說，按《瀕危野生動植物種國際貿易公約》，俄羅斯有302個種類入冊，基本涵蓋了俄羅斯紅色名冊中列出的物種，但也還有一些，比如狼等沒有列入紅色名冊中。普遍的偷獵，大量走私，只有10%被查獲。打擊亂捕、濫獵、毒殺、濫食野生動物，以及走私、非法經營野生動物及其產品的任務十分艱巨，形勢比較嚴峻。

二

“這不是我的老虎”——這是世界自然基金會俄羅斯分會2012年出版的一本書的書名。這句話是取自一名偷獵者在法庭調查時的辯護詞。這名偷獵者被抓獲時，手上有一把獵槍，肩上扛著一只布袋，里面裝有一張剛剝下的老虎皮。而這位偷獵者辯稱，“這不是我的老虎”，“老虎不是我殺的，我狩獵的對象是松雞。我打獵時偶然在樹林里發現一個大布袋。并決定將它帶出交到野生動物管理部門，但在路上被他們發現。他們卻認定是我捕殺的”。法庭對這段陳詞難以提出異議。因證據不足，將其釋放。

作者阿·瓦依斯曼認為，這一案例表明，俄羅斯司法在對待野生動物保護案件過于“柔性、仁慈和寬容”。“法庭審判不在于對犯罪行為懲罰一定要嚴厲無情，而是說，司法履行了這一原則必定會減少犯罪，包括對自然界的犯罪。要讓犯罪分子明白，他們遲早會不可避免地因自己的行為受到懲罰”。

三

偷獵是多數俄羅斯人較為熟知的行為，特別是在某些地區具有傳統。據世界自然基金會俄羅斯分會的研究報告稱，非法捕殺、毒殺、非法買賣現象之所以普遍存在，是因為有許多其他因素的綜合作用而形成：首先，歷史傳統和人們生活方式的使然。偷獵在某遠東、西伯利亞有著行業傳統，有專業的偷獵手、加工制作人員和倒買賣中介，形成一種產業。主要是產品是麝香、熊膽、鹿角、鹿鞭、虎骨等。基金會通過采訪式和問卷式兩種形式進行的民意調查結果表明，偷獵在當地不僅是一種傳統和普遍現象，也是多數居民的“公開的生活方式和生存形式和謀生手段”。80%人知道什么是非法捕獵，只有7%的人不清楚。除了國家有明文規定的珍稀野生動物外，對其他的野生動物非法狩獵的理解不盡相同，并隨野生動物的經濟價值大小而遞減。

其次，社會因素。偷獵作為一種現象具有較深的社會根源：偏遠地區人口收入低，就業率不高，有關狩獵法律規定不清晰，執法部門職能定位不明，部門管

理過余分散，執法人員匱乏等。司法對庶民為生存違法狩獵行為是繩之以法，判處強硬，但對權貴違法狩獵卻是網開一面，置若罔聞。“為什么他們可以，而我們卻不行”。有選擇性的不公正的司法帶來負面影響，不斷發酵并刺激部分獵戶采取過激行為。所以，有時當地居民將偷獵作為一種無意識的對社會反抗和不滿情緒的宣泄。

第三，經濟動機。偷獵通常出于個人的需要和市場需求。但現實中，非法狩獵動機則是多重的，“肉留在家里吃，鹿茸出售掙錢。”最可怕的是作為經營生產型商業類的偷獵。他們的主要目的不是為了基本生存需要，而是為了從野生動物及衍生物上獲取巨大利潤。

第四，不公正的司法的刺激。森林地區居民習慣于需要什么就向自然界索取，不顧行為是否合法。這些人普遍認為，“既然野生動物生活在我們的林子里，就意味著這是我們的”。批評國家規定狩獵野生動物許可證制度是荒唐之舉。甚至還有人提出，當地居民是生存之必需，需要花錢申請許可，且到處是“紅燈禁止”，而另一方面，從全國各地來的為了滿足自己的狂野欲望的釋放來到深山老林打獵高官達貴們既無許可，也無限制，能隨心所欲，“一路綠燈放行”。

第五，部分居民法律意識淡薄。居民對非法狩獵概念不清，有時在審理案件時，法庭是同情被告的，法官認為偷獵案件是“不幸的、無柰的偷獵者遇上了邪惡的、較真的執法者”。

四

在野生動物保護方面，俄羅斯的立法基礎是由以下幾個法律構成：《憲法》，確定野生動物及生存的地區是國家所有，但根據聯邦法律可以確定一些屬聯邦主體所有。根據憲法第72條，動物保護和利用是國家和聯邦主體負責；1995年4月24日《動物法》，確定法律關系的調整的特定對象；對領海的動物保護有《俄羅斯大陸架法》和《俄羅斯專屬經濟法》，確定這些特殊區域動物的國家財產所有權的屬性；2009年7月24日的《狩獵及保護狩獵資源法》調整狩獵活動中法律關系，2010年4月1日生效。上述法律及一些子法和其他領域的法律構成體系，以調整法人、個體、官員及自然人與動物的相關活動，如《行政違法法》，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《勞動法》《仲裁法》、《虐待動物保護法》、《獸醫法》等。根據保護野生動物違法行為性質分別處以錢財處罰、紀律處罰、行政處罰和刑事處罰。刑事處罰按《刑事訴訟法》量刑，行政處罰按《行政違反法》處罰，錢財處罰按《民事訴訟法》和《仲裁法》執行、紀律處罰按《勞動法》和《國家公務員法》實施。此外，1996年2月19日俄羅斯政府制定了保護瀕危動物紅色名錄，對野生動物的狩獵實行許可發放制度。總體上講，有關保護野生動物立法中沒有涉及動物與人的道德方面，更多關注的是人類對其使用利用。

作為蘇聯解體的政治遺產之一，俄羅斯經歷不同發展時期，有過不同的立法。因政治體制的變化，法律的銜接不太好，新的法律通過，老的也并沒有及時廢除，所以，不時會有一些法律不匹配和沖突現象存在，甚至還有一些法律空白點。這些問題導致俄羅斯在野生動物保護方面的立法基礎不夠完整，法律的不確定性使各級執法部門，各行其事，從而使法律執行大打折扣。

世界自然基金會俄羅斯分會專家瓦依斯曼認為，俄羅斯有關野生動物保護，打擊違法犯罪的立法不足之處主要表現在：第一，刑法第258條對非法狩獵違法四種情況界定不清，這四點是，1、違法捕獲野生動物造成巨大損失的；

2、使用機械交通工具，飛行器或是爆炸物等方式進行違法捕獲的；

3、捕獲明令禁止的物種；

4、在生態災害區或生態危急區等自然保護區進行違法捕獲的。瓦依斯曼

指出，第一，在實踐中，損失巨大通常是由執法者拍腦袋的估算和法官的主觀評判，比如有一法院對一只麋鹿巨大損失的估價為5000盧布（約30盧布折合1美元）。所以，國家要確定生態損失的法律概念、范疇，還要量化細化，制定計算公式。第二，違法捕獲“完全禁止”的物種，這里是指俄羅斯聯邦紅色名錄中列出的瀕危動物，還是聯邦主體自己編撰的紅色名錄，或是不在紅色名錄中，但也是不允許狩獵的野生動物，如天鵝，蒼鷹等。完全禁止的法律界定過余籠統。建議修改為紅色名錄中列舉的，這才有法律的明確定義。第三，處罰要細化。《行政違法法》只是寬泛地對違法行為處罰200-500個最低工資標準（2008年12月31日為2300盧布，2013年1月1日為5205盧布），或是-5個月的工資收入，或2年勞動，或4-6月監禁。對公務員及團伙的違法，處以5-7個月工資罰金，且2年內不得擔任公職。第四，《狩獵法》中對狩獵的法律界定不夠清晰。《狩獵法》中的狩獵的概念是尋找、跟蹤、尾隨狩獵資源的活動，也包括對其捕獲，初步加工和運輸。瓦依斯曼建議，這里應改為“尋找、跟蹤、尾隨哺乳動物、飛鳥、蠕動的、兩棲類動物活動和對其捕獲，初級加工和運輸”。

五

解決非法狩獵需要二個基礎條件，一個是建立專業部門機構和人員保障；第二，建立保障履行這種職能的法律基礎。野生動物的保護需要國家之手來操辦，要國家之力來支撐。是一個系統工作，包括立法、建立政府和地方專門機構、財政預算的保障，吸納社會力量等。此外，地方政府根據實情也可立法。莫斯科市從新的視野和理解通過了野生動物保護法。野生動物是整個動物世界的一個有機組成部分，它的生存環境是人類生態系統的不可分割一部分。野生動物保護最好的方法是人們對自然界的敬重，在此前提下建立人們彼此間及人們與政府間的“社會協議”，“制定清晰的法律和規定，出臺理智的讓人信服的一些限制”。建立生態監控機制也是人類自身生存環境的需要。應制定相關規劃，進行生態保護宣傳。進行國家統計和制定允許使用野生動物人員名冊，進行國家登記；統計野生動物的地理分布、數量、習性，及其經濟用途等等數據；動態跟蹤野生動物種群，并作好預測，國家監測，實行季度報告，并進行強制性國家生態鑒定，其內容除了對野生動物植物區域環境評估外，還有對化肥，農藥及植物生長激素使用，對野生動物進行馴化和雜交所需要的以及配套材料總量（限制，配額）的檢測分析；為了保障居民的健康，預防農用牲畜和家畜數量過剩，以免給經濟帶來損害，可以對動物和其生活環境進行數量控制；要明令禁止違法行為，對于瀕危野生動物只允許科學研究教學教育目的之用：如宣傳或模擬野生動物的生活環境時需要有動物實體展示、科學研究用、在野生動物生存地的拍攝；禁止投毒、驚擾、折磨野生動物、禁止強迫家養馴喚野生動物或強迫它們進行容易引起外傷、疼痛、殘疾的動作和行為；建立野生動物康復中心；禁止在除狩獵場以外的地方打獵；吸引社會廣泛參與政府主導的野生動物保護，出臺相關優惠政策，比如對一些團體、個人減免社會支付，稅收或實行獎勵。建立保護基金，其來源由政府預算、個人或單位的捐贈，及其他法律沒有禁止的資金組成。2013－04－20

第三篇：我國的生態補償立法的進程及完善建議

我國的生態補償立法的進程及完善建議

摘要：中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對“五位一體”中國特色社會主義事業下的“加快生態文明制度建設”做了具體的安排，包括實行生態補償制度，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區建立橫向生態補償制度等措施。目前，我國理論界和實務界都沒有關于“生態補償”的統一定義，其主要是基于國際上通用的“生態系統服務付費”而來。

關鍵詞：生態補償 生態補償條例

一、生態補償在立法上的突破

生態補償作為一種逐漸興起的環境保護制度、一種新的經濟政策手段被寄予厚望，我國對生態補償進行了長期的實踐探索，1953年建立的育林基金制度中體現的補償思想，對生態補償政策的出臺和后來的實踐起到了指引作用，目前我國已經在以森林為主諸多領域開展了實踐工作。隨著生態補償實踐的開展，立法工作也在不斷地進步，向著更高效力的法律、更具體的法律邁進。

（一）、單行法方面取得的成績

近年來我國在生態補償法制建設方面取得的成績突出體現在各單行法中對生態補償制度的涉及，規范性文件對生態補償的進一步闡述以及地方政策法規的不斷細化相關制度，確保生態補償的實施，以森林生態補償為例，我國森林生態補償政策和法律的演變，“經歷了早期實踐——摸索前進與政策準備——試點先行——擴大范圍實施的不同階段”并伴隨著對可持續發展理論、生態文明建設戰略等不斷地認識而不斷發展。

（二）、《生態補償條例》工作的推進

新《環境保護法》第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”從基本法上對生態補償制度進行了確立，對其他法律的制定、修改作了方向性指導。2010年國務院《生態補償條例》立法的啟動對生態補償立法的建設起到了巨大的推進作用，《生態補償條例》草稿（征求意見稿）的完成使立法工作向前邁進了一大步。

二、生態補償在立法上的短板

目前我國生態補償的立法工作雖然呈現繁榮趨勢，但是與蓬勃開展、取得重大進展的生態補償實踐相比，我國在生態補償立法方面明顯滯后，存在重大缺失，但由于種種原因，我國至今沒有建立健全的生態補償法律體系。我國目前的生態補償立法存在兩個重大問題，分別是法律結構的不平衡和法律內容的不完善。

（一）、法律結構——不平衡

1、《憲法》中沒有涉及生態補償的相關內容

《憲法》作為我國的根本大法有著最高的法律效力，在生態文明建設成為國家重大發展戰略的現狀下，序言中沒有體現生態文明，總綱26條也沒有生態補償制度的體現，“生態利益”沒有在《憲法》中和“經濟利益”擺在同等重要的地位。

2、專門立法的缺失

在制度建設上，生態補償缺少專門立法，造成其環境法律體系中的缺位，雖然在有些單行法對生態補償做了規定，但缺乏實施細則和下位法，由于立法的缺失，在廣泛開展的生態補償實踐中，更多的是依據各類紅頭文件和地方規范性文件，政策成為了執行的保障。相比較法律，政策彈性大、不穩定，缺乏有效約束，造成實踐中各種問題突出，雖然“這些規范性文件和規章為生態補償試點提供了法律依據，但是并不能滿足全面建立生態補償機制的立法需求。”

（二）、法律內容——不完善

1、原則性的規定導致缺乏操作性

我國現有的生態補償立法還停留在原則性的規定，缺乏操作性，不管是《森林法》的“森林生態效益補償金”還是《水土保持法》關于“水土生態效益補償”亦或是《水污染防治法》、《草原法》、《礦產資源法》等都只有原則性的敘述，對于補給誰、怎么補、補多少、操作程序等都沒有規定。

2、缺乏基礎性制度支撐導致法律適用時的沖突、重合和法律的不穩定性

雖然我國的單行法基本上都有關于生態補償的內容，但由于缺乏基礎性的制度支持，造成相關規定不統一，導致法律適用時出現沖突或重合，“生態補償的范圍廣泛，涉及自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護、資源枯竭型城市等不同類型，對生態補償具有管理權限的部門多、權力分散且有交叉，不可避免地出現部門之間的利益沖突和糾紛。”單行法之間缺乏協調，部門色彩濃厚，影響整個法律體系合理性的構建。同時，由于不同部門在實踐中的重點不一樣，在長時間實踐的影響下，各個領域形成了相對封閉的系統，導致不同領域中的措施相互重疊，在實務中就存在濕地保護與草原、森林、流域的保護相重疊。同時由于立法層次低，也導致了政策法規的不穩定性

3、法律實效不足“宣誓性條款過多，權利、義務及法律責任規定不清，使一些生態補償立法淪為‘觀賞法’。”縱觀我國現階段的生態補償立法，生態資源保護單行法很難滿足法律關系的要素“主體”、“客體”、“內容”方面的構成，沒有對各主體做出明確的確定，大都是從國家、各級政府部門以及個人提出一些廣泛的要求。同時在實施過程中大多采取全國一刀切的做法，脫離地區實際，不利于補償工作開展地區人民積極性的提高，例如在退耕還林中全國的補償標準中僅分為南北兩個標準。我國《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬國家所有，即全民所有；由法律規定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這一規定導致我國自然資源所有權的模糊性，環境成為了公共財產，給補償工作帶來阻礙。

4、生態稅立法的缺失

已經開展的生態補償的實踐表明，雖然我國現行生態補償的財稅政策主要有縱向財政轉移支付、橫向財政轉移支付、生態稅三大類，但是生態補償資金的來源主要是依靠中央的財政轉移支付，“2012年以來，中央政府每年通過財政轉移支付安排的生態補償資金總額接近800億元人民幣。”橫向的財政轉移支付主要發生在流域生態補償領域，包括福建省閩江、九龍江流域水環境保護項目，新安江流域水環境補償試點項目等。在生態稅制度方面，我國沒有獨立的生態補償稅收，我國現行的資源稅、消費稅等雖與環境保護相關，卻難以發揮調解作用。因此修改稅法，開征生態稅，為生態補償提供穩定的資金來源是擺在我國生態保護立法方面急需解決的問題，“我們應該加快立法進程，不僅要開征生態稅，而且還有開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為，并未生態補償提供長效的穩定的資金來源，最終實現人類社會經濟發展與自然生態系統協調一致的目的。”

三、完善生態補償立法的建議

（一）、結構方面的建議

為完善生態補償在立法結構上存在的問題，首先應從《憲法》上對生態補償的相關內容予以確立。我國的環境法律體系是在《憲法》的基礎上，以《環境保護法》為主體建立的，新修改的《環境保護法》以對生態補償的相關內容進行了確立，為進一步推進立法和實踐工作的展開有必要將生態補償的相關內容寫進憲法，將生態文明建設寫進憲法序言，推動其和物質文明、政治文明、精神文明協調發展。爭對生態補償在環境法律體系中的缺位，國務院加快《生態補償條例》出臺的進程，使生態補償形成“基本法——專門法——單行法”相對完整的體系，在條件成熟的情況下，依靠實踐的帶動，對行之有效的法律進一步提高其效力位階，在《生態補償條例》的基礎上，全國人民代表大會常務委員會出臺《生態補償法》，使整個生態補償機制形成一個完整的法律體系。

（二）、內容方面的建議

政策的不穩定性和法律適用時的沖突以及重合呼吁專門法的出臺，政策的不穩定性在于制定機關和法律效力的影響，之所以存在法律適用時的沖突有兩個方面的原因，首先是因為在同一制度上缺少上位法依據，其二是同一效力的法律在制定的同時只考慮部門利益，忽視整個法律體系的協調性，整個法部門的利益。面對出現的上述問題，新修改的《環境保護法》對生態補償制度的確立相信會對上述問題的解決提供指導，在基本法對制度予以確立的基礎上，加速《生態補償條例》的出臺。為避免法律沖突，還需對相關單行法中的內容予以修改和整合，使之生態化，同時對單行法中的確立的制度進一步具體化，突出可持續思想，使單行法和專門立法相結合，相互配合，循序漸進的促進整個立法工作的完成。

我國目前生態補償實踐的展開大多是以項目的形式開展的，為了提供實踐中機制的操作性，生態補償在不同的領域立法時可以考慮以項目為載體，通過法律程序將生態補償的框架落實到具體項目中。同時在國家出臺《生態補償條例》的基礎上，各省、市、自治區根據地區具體的情況制定較為詳細的《生態補償條例實施辦法》，基本保證整個操作過程都有法律為依據。在不同的補償領域，在單行法規定的基礎上，制定相關的實施辦法、資金管理辦法，雖然不同領域的生態補償存在補償標準、補償主體等方面存在差異性，但是其他領域在立法上和實踐上的完善之處依然可以借鑒到自己的領域。在其他領域生態補償資金管理上可以借鑒森林上的管理辦法，從《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》中吸收有益部分，根據不同領域特點制定出完善的管理辦法。各項立法從不同方面增強制度的可操作性，實現生態補償的“恢復、維持、增強”的效果。

為了提高我國生態補償法律的實效性，首先應明確自然資源的產權，“確認生態效益的權屬問題是明確生態效益補償法律關系主體責、權、利的關鍵性因素”，在明確產權的基礎上在法律條文中清晰界定法律主體、法律義務、責任等問題，只有這樣，才能使整個補償過程處在有效的管理中，保證政策落實的到位性、及時性。同時還需要確定中央政府和地方政府的權力和責任，保障整個過程中執法部門嚴格、順利執法，對干擾執法的現象追責，保障從中央到地方一條線，連貫的執法、操作，落實具體政策的實行。同時給予補償的地區差異性、類型的廣泛性上，在分類型的基礎上考慮空間分布，嚴格避免全國一刀切的做法。

西方發達國家自20世紀70——80年代以來，就開始了綠色稅制改革，在我國目前缺少生態補償稅制的現實狀況下，緊靠體現生態補償原則的排污費、生態環境補償費、礦山環境恢復治理保證金是遠遠不夠的，修改稅法，開征生態稅費，為生態補償提供長期、穩定的資金顯得極為重要，因此我們要循序漸進的構建我國的生態環境稅制，同時保證稅收的設立于其他稅種相互呼應，形成一個有機、和諧的綠色稅收體系。

參考文獻：

【1】秦玉才、汪勁主編：《中國生態補償立法——路在前方》，北京：北京大學出版社，2013年版

【2】李愛年：《生態效益補償法律制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年版 【3】趙勝才：《論區域環境法律》，光明日報出版社2009年版

【4】李長亮：《西部地區生態補償機制構建研究》，中國社會科學出版社2012年版 【5】王社坤：《生態補償條例》，立法構想，載《環境保護》，2014年7月10日 【6】邱秋：《完善立法為生態補償提供硬約束》，載《環境保護》，2014年3月10日

【7】邱秋：《完善立法為生態補償提供硬約束》，載《環境保護》，2014年3月10日

【8】汪勁：《中國生態補償制度建設歷程及展望》，載《環境保護》，2014年3月10日

【9】張建偉：《生態補償制度構建的若干法律問題研究》，載《甘肅政法學院學報》，2006年第5期

【10】張麗君、張斌：《民族地區生態功能區建設》，載《黑龍江民族叢刊》2008年第1期

作者簡介：袁寧言（1992.11-）女，苗族，湖北省，現就讀于中南民族大學法學院經濟學碩士學位，研究方向環境法

第四篇：湖泊生態：呼喚立法保護

湖泊生態：呼喚立法保護

湖泊生態安全形勢嚴峻 攝影/南戈

水是生命之源，河流湖泊是大地的血脈，就如同人身體上的血管和脈絡一樣。沿湖泊周邊地區的山林、濕地與湖泊水體唇齒相依，是改善調節流域環境、凈化湖泊水質的“綠肺”和“綠腎”。如果想讓人的生命之樹常綠，就必須保證人的血管脈絡和臟器完好。同樣，要保障大地常青，就必須保證河流湖泊以及沿湖泊周邊地區的山林、濕地完好。

“目前各地搞建設、上項目的沖動和“竭澤而漁”式的任意開發，使湖泊生態受到嚴重破壞，如果不立法加以強制保護的話，我們生于斯、長于斯、繁衍于斯的湖泊將很快消亡，我們將無顏面對以湖泊為母親湖的人民群眾，更將愧對我們的子孫后代。”全國人大代表、蘇州市人大常委會主任杜國玲告訴《中國人大》記者。

在十一屆全國人大四次會議上，由杜國玲領銜，39位江蘇代表團全國人大代表向大會提交了關于盡快制定國家湖泊生態安全法的議案。

全國人大環境與資源保護委員會在收到大會主席團交付的這件代表議案后，進行了認真研究，會同環境保護部、水利部、建設部、國務院法制辦、全國人大常委會辦公廳聯絡局，上海、浙江、安徽、云南等8省（市）人大相關委員會以及沿太湖、巢湖、滇池、鄱陽湖、洞庭湖的14市人大常委會和相關委員會，召開了專門的湖泊生態安全立法座談會。

信息來源環保英才網：

“推進中國水環境的改善，實現可持續發展，對湖泊生態安全進行立法非常必要。”在這次座談會上，全國人大環境與資源保護委員會主任委員汪光燾表示。

湖泊生態安全形勢嚴峻

我國湖泊眾多，近年來，由于過度開發，眾多湖泊尤其是淡水湖泊面臨著水量減少、面積萎縮、水質達標率降低、流域洪澇災害頻發、生物多樣性減少等一系列生態問題，湖泊安全形勢相當嚴峻。

“以太湖為例，目前優質水源已基本枯竭，現有主要來水80%為劣Ⅴ類水。”杜國玲告訴記者，直接或間接飲用以太湖為飲用水水源的人口呈幾何級增長，但現在太湖水體自凈功能已逾極限，而總體污染趨勢難以在短期內得到有效遏制。

在此情況下，沿太湖周邊地區的山林、濕地資源尤其顯得稀缺和寶貴。“當前，沿湖周邊各地普遍存在著以旅游、文化、宗教等各種名義大搞開發，無序侵占湖岸山林、濕地的現象。”杜國玲進一步解釋道，有些地區規劃建設湖濱新城，大肆圈占湖邊濕地；有些地方未經規劃擅自開山筑路，在湖邊山體上修建永久性建筑，開發規模巨大的旅游項目；有些地區借修建森林防火通道，擅自提高建路標準，加寬道路，形成商業通道；有些地方則直接借助防火通道到山上大興土木。

“許多以生態修復為名的建設項目，實際上是變相的房地產或商業餐飲開發項目。”杜國玲深刻指出，這些項目的開發建設，占用大量的山體和林地，使湖邊山林、濕地的原生態植被和生物種群遭到嚴重破壞，造成山體水土流失，而且將在相當長的時間內無法修復。

在杜國玲看來，這種對湖泊一體化保護認識的局限以及對經濟利益的片面追逐，導致一直以來對湖邊山林、濕地的破壞和不合理開發利用，使得湖邊山林、濕地面積急劇萎縮，自然特性不斷喪失，生態價值不斷下降，也使得湖泊生態環境嚴重惡化，存在嚴重生態安全隱患。

確立一體化保護的理念

中國特色社會主義法律體系由法律、行政法規和地方性法規等多個層次組成。1982年以來，我國相繼頒布了一系列有關自然資源與生態環境保護方面的法律法規。

“我國相繼頒布的一系列有關自然資源與生態環境保護方面的法律法規，其中部分法律與山林、濕地保護有關，但這些法律法規對湖泊水體、山林、濕地一體化保護的認識不到位，存在局限性。”杜國玲指出，湖泊周邊的山林、濕地是湖泊的有機體，是一個完整的生態系統。

“如果對任意侵占破壞山林、濕地的現象聽之任之，對因工業化、城市化大量消耗農田、毀壞山林的問題無法破解，對商業化傾向明顯的各級各類以各種名義侵占破壞沿湖泊周邊地區山林和濕地的開發建設無動于衷，我們賴以生存的湖泊就會消亡。”杜國玲接受記者采訪時說。

在全國人大環境與資源委員會組織召開的湖泊安全立法座談會上，各方人士對此問題也形成了共識，那就是以流域視角研究加快湖泊生態安全立法是當前最緊迫的任務。

全國人大環境與資源委員會主任委員汪光燾在會上說，對于湖泊生態保護要特別強調其流域概念，不能就湖論湖，要把湖泊及其周邊流域內的問題集中起來研究。

汪光燾同時指出，保護湖泊生態安全是集歷史性、現實性和前瞻性于一體的綜合工作。既包括客觀看待歷史成因，多還歷史舊賬，也包括正確認識現實狀況，深入研究生態容量與生態環境質量的協調關系，還包括要對未來湖泊生態趨勢的研究和正確判斷，要正視未來經濟社會發展必然要依賴湖泊給人們提供自然環境，又必然會給湖泊生態環境帶來壓力的二重性。

加快湖泊生態安全立法

長期關注及研究國內水環境治理的經驗，讓汪光燾對湖泊的重要性有著深刻的認識。他指出，湖泊是水環境情況的綜合反映，湖泊的生態安全將直接影響流域地區經濟社會發展，所以湖泊生態安全立法非常必要。

據了解，目前，云南、江蘇等省市已在小區域范圍內實施湖泊生態安全立法，但跨行政區域的由全國人大通過的湖泊生態安全保護相關法律還沒有先例。

“在國家制定法律的條件尚不成熟時，以某個流域的湖泊為例來研究制定它的條例、地方性法規或者行政條例更具現實性。”汪光燾指出，各地在湖泊生態保護立法工作中進行了許多積極的探索，取得了很多寶貴的經驗，標志著我國湖泊生態安全立法工作有了良好的基礎。

“各地湖泊保護與治理已經有比較成熟的經驗，應當上升為行政法規和地方性法規予以保障。”汪光燾說，經過多年不懈的努力實踐，各地、各部門在湖泊生態保護和污染治理工作中進行了探索，取得了寶貴的經驗，地方立法的條件基本成熟。

2011年，全國人大環境與資源保護委員會為了辦理好湖泊生態安全立法議案，積極推動了《太湖流域管理條例》的出臺。年初，國務院將太湖流域管理條例列入一類立法計劃。

4月，全國人大環資委參加了環太湖五市人大推進太湖治理聯席會議，并聽取了議案領銜代表杜國玲和地方人大的意見，形成并向國務院法制辦提出了對太湖流域管理條例的建議。6月，全國人大環資委召開了代表議案辦理情況反饋會，根據全國人大代表和有關地方人大的反饋意見，向國務院法制辦提出了對太湖流域管理條例的補充建議，并得到了采納。8月24日，《太湖流域管理條例》經國務院第169次常務會議通過，自2011年11月1日起實施。

“太湖流域管理條例的出臺，是各地運用地方性法規來保護湖泊生態安全的同時，由國務院制定行政法規來保護跨行政區域和流域性湖泊的又一重要舉措。”汪光燾指出，當前要注意把握湖泊生態問題暴露、全社會對湖泊生態問題高度關注的有利時機，找準湖泊生態保護工作的切入點，切實加強區域性、流域性的湖泊生態安全行政法規和地方立法的有效性，不斷充實和完善中國特色社會主義法律體系。

這可以看作是對湖泊生態安全立法的一次提速。汪光燾強調，在加快湖泊生態安全立法中，要關注四個重要方面：一是湖泊安全立法的綜合性很強，湖泊有自然規律和人類活動規律、一般規律和特殊規律，要研究經濟發展與生態容量、長遠規劃與近期目標、科學治理與資金投入。二是沿湖各地方對湖泊保護的成功經驗，應當用制定法律規定保障。三是區域性、流域性的地方性法規對湖泊生態安全的針對性和可操作性最有效。四是處理好地方政府和行政主管部門的責任問題

第五篇：立法提案制度及其完善

立法提案制度及其完善

立法機關在審議和通過法律之前，首先要由特定的機關和人員對所要制定的法律案提出相應的動議，通過一定的法定程序才能使某一種法案進入立法機關的立法議程。因此，立法提案是法案進入立法議程的起始階段，也是一項很重要的立法環節，對法案的制定有著重要的意義。在我國立法實踐中對其重視不夠，在立法理論中也對其缺乏較為深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一種。什么是提案？學者們眾說紛紜，意見不一。有學者認為，提案在議學中稱為動議，在國外立法機關的議事規則中稱為提議，是指以書面形式提出的動議①。有學者則認為，提案是指提出為供討論的議案②。美國學者司徒吉士認為，提案是向議會提出考慮和行動的一種建議或審問的正式聲明。所謂動議，是指出席會議的人，提出一個問題或意見，請求與會者予以討論或采納③。筆者認為，所謂提案即提出議案，指享有提案權的主體向有關國家機關提出的動議。

作為提案一種的立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權的機關、組織或人員（以下簡稱為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律法規的動議。

其一、立法提案主體的法定性。

立法提案主體即立法提案權人是指提出立法動議的人或機關。立法提案權是指法定的機關或人員向國家立法機關提出法律動議或法律草案的權力。擁有立法提案權的機關或人員各國規定都不一樣④。

我國的立法提案權屬于特定的國家機關和人員。比如憲法第64條規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1／5以上的全國人民代表大會的代表的提議；立法法 ①②

[臺]羅志淵：《立法程序論》，正中書局1974年版，第85頁。

[臺]王堡麗：《議學理論與民權運用之研究》，黎明文化事業公司1987年版，第137－138頁。③

司徒吉士著，沈已堯譯：《會議程序規則》，香港經濟法律出版社，1987年版，第28頁。

④

大致有以下情況：第一、屬于議會。如美國1787年憲法規定：本憲法所授予的各項立法權，均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾國國會。第二、屬于議會和政府。如1958年法國憲法第39條第1款規定：立法創議權同時屬于總理和議會議員。1947年意大利憲法第71條規定：創制法律權，屬于政府、兩院每個議員，以及根據憲法性法律享有法律創制權的機關和機構。第三、屬于政府。如1934年奧地利憲法規定：法律草案的提出權屬于政府，議會不得提出法律草案，但有權否權政府提出的法律草案。第四、屬于特定的機關和公民。如1947年意大利憲法第71條規定立法提案權屬于政府和議員外，還規定：人民通過5萬以上的選民提出擬定條文的草案的方法來實現法律創制權。第99條第2、3款還規定：國家經濟與勞動會議是參眾兩院和政府的咨詢機關，享有創制法律權。根據法定原則并在法定范圍內，協助擬定有關經濟與社會問題的立法。第12條、13條規定：全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案。《立法法》第24條、25條規定：委員長會議、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向全國人大常務委員會提出法律案。國務院組織法、各級人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應規定了不同的立法機關立法活動中享有立法提案權的機關和人員。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案權人向立法機關提出法案的程序性規定，包括在何時向什么機關提出法案。比如說向全國人民代表大會提出法案，一般要求在全國人民代表大會期間向特定的機關提出法案。對于在全國人民代表大會休會期間，享有向全國人民代表大會立法提案權的人是否可以提出法案，應該也是可以的，我國《立法法》第14條就規定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出。這里有兩個問題：一是怎樣向全國人大常務委員會提出法案，是直接提交給全國人大常務委員會（全國人大常務委員會按法律規定是每兩個月召開一次會議）還是它的工作機構？二是立法提案權向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍的法案與直接向全國人大提出法案在進入議程的程序上有什么區別？對于第一個問題，我國《立法法》沒有做出詳細規定，但實踐中的作法是可行的。對于第二個問題，《立法法》做出了特別規定，立法提案權人向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍內的法律案，須由全國人大常務委員會根據一定的程序審議以后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向全國人民代表大會全體會議做出說明，或者由提案人向大會全體會議做出說明。《立法法》對于不同的立法提案權人的提案有不同的程序規定，比如，全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會作為提案權人向全國人民大會提出法案，由全國人大主席團決定是否列入大會議程。但對一個代表團或者三十名以上的代表聯名的立法提案權則有兩個途徑選擇：一是由主席團決定；一是交有關的專門委員會審議后提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

其三、立法提案效力與內容的法定性

立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒有任何限制。任何機關、組織或個人都可以在自己認為適當的時候、以適當的方式提出自己有興趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會價值，在許多情況下可能是決策機關編制立法規劃和形成立法決策的重要材料來源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國家法律法規規定，立法提案中的立法建議提出后，立法機關一般負有必須接受和處理的義務，對其采納與不采納做出一些必要的說明。但對一般的立法建議立法機關沒有此項義務。

立法提案與法律草案有聯系也有區別。立法提案有兩種情況：一種是不僅提出制定、修 改、廢止法律法規的倡議或意見，而且附帶法律草案；另一種是僅僅提出制定、修改、廢止法律法規的建議、倡議或意見，不附帶法律草案。提出法律草案的情形也有兩種：一種是有關主體在向立法機關提出立法倡議時提出法律草案（這個屬于立法提案的范疇）；另一種是立法機關已經將某種動議（不附帶法律草案的動議）提上立法議程的情況下，由接受法律草案起草任務的某種機關、組織或個人向立法機關提出法律草案（準確地說是進入立法議程的法律起草的范疇）。筆者認為，這兩種法律草案的提出法律意義不一樣，在立法提案中，提出的法律草案還有待立法機關根據一定的程序和標準決定是否將其納入議事日程，而后一種情況則是法律草案已經進入議事日程。在我國現有的法律法規中，并沒有區分附帶法律草案的立法提案和不附帶法律草案的立法提案，因此這兩種情形都應該是立法提案的情形。

二、立法提案與立法規劃的關系

立法規劃是指有立法權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署①。立法規劃對我國立法機關的立法工作、國家的法律體系建設、社會主義法治目標的實現等都有著非常重要的作用和意義。立法規劃對立法提案有很重要的影響。一方面，立法規劃確立的立法項目必須通過立法提案的形式進入立法議程，才能保證立法規劃的實施和執行。另一方面，立法規劃在很大程度上決定了立法提案的質量，影響立法提案能否被大會提交立法議程并進行實質性的立法工作。不管是短期立法規劃（如立法計劃）、中期立法規劃（如立法五年規劃）還是長期立法規劃（如十年立法規劃），都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。雖然立法規劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過等。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這才是立法項目真正進入立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空。同樣，立法規劃在一定程度上決定法定機關或代表提出的立法議案的質量，就是說立法提案能否被真正納入立法議程，一定程度上受立法規劃的影響。以全國人民代表大會為例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能進入大會議程。“據九屆人大一次會議統計，共收到立法議案830件，這些議案往往僅有建議‘應當制定×××法’或者建議‘應當修改×××法’，少部分也附有法律草案。”②然而真正被納入會議議程的非常少。如果說，國家機關和代表的提案很少被提交大會議程，有可能傷害提案人的積極性的話；另一方面也要看到，提案不應是想當然的行為，它應該結合國家發展的實際需要，并考慮國家的立法規劃。

立法提案也是一條有效的修正立法規劃的途徑。立法規劃確定的立法項目不一定非常適合或貼切，有時必須作一些調整。在法定的提案主體提出的某一動議（其不包括在立法規劃的立法項目中）經過立法機關一定的審查程序后，決定其應該被納入大會議程或正式提上立法日程，則立法機關應啟動一定的程序修正立法規劃，使其變得更加完善和具有可執 ①②

郭道暉總主編：《當代中國立法》，中國民主法制出版社1998年版，第1195頁。

李林：《立法權與立法民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，清華大學出版社2000年版，第281頁。

行性。

三、立法提案列入立法會議議程

一般來講，立法提案是立法形成階段的起點，即正式立法程序啟動的導引，然而有立法提案并不必然就進入正式的立法程序，一種立法提案是否進入立法日程，由立法機關根據一定程序和標準，決定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法會議議程是正式立法程序的開始，此前都是立法的序幕。不過，立法提案要進入立法會議議程要經歷一定的審議或審查過程，什么樣的立法提案能夠進入立法會議議程以及怎樣進入立法會議議程，一般由國家法律來規定。我國法律規定了立法提案進入會議議程的法律程序，而沒有規定什么樣的立法提案才能進入立法會議議程。

（１）立法提案進入立法會議議程的法律依據

雖然我國沒有一部法律法規為立法提案進入立法會議議程提供法律依據，但筆者認為，立法機關的立法規劃可以作為立法提案進入立法會議議程的法律依據。立法規劃就是有立法權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署①。立法規劃決定了立法提案能否被大會提交立法議程。不管是短期立法規劃（如立法計劃）還是中期立法規劃（如立法五年規劃）以及長期立法規劃（如十年立法規劃），它都是立法機關在一定時期立法的基本指針或指南。立法規劃中所確立的立法項目必須作為立法議案被提出，這是立法項目真正進入立法的開始，如果沒有法定的機關或個人向立法機關提出，則立法規劃確立的立法項目有可能落空，也就有可能影響立法規劃的執行。如果立法機關不以立法規劃為依據，列入議程的立法提案的不是立法規劃的立法項目，那么立法規劃的制定就失去了意義。很多國家通過法律規定，立法依據立法規劃進行。如保加利亞的《規范性文件法》規定，立法工作必須按計劃進行。依照該法第19條，只有國民議會常設委員會和議員，才有權向國民議會提交不在法律草案工作計劃之內的法律草案②。我國全國人大和國務院以及不少地方立法機關也制定過立法規劃或立法計劃。因此，立法提案權的主體提案時應考慮立法機關的立法規劃，立法機關對立法提案能夠進入立法議會議程的審查依據主要也是立法規劃。當然，如同立法規劃可以通過一定的程序加以修正一樣，有些非立法規劃中的立法項目提案經由立法機關審議，并確定其有立法的必要性、可行性和緊迫性時，也可以列入立法議程。

（2）立法提案列入立法會議議程的程序

很多國家對于立法提案權的主體提交的立法提案都規定了一個列入立法會議議程的法定程序。比如美國規定，國會所有的立法提案都須提交小組委員審議，在這個過程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委員會審議，又會淘汰一部分立法提案，然后經過一院全體會議審議、兩院協商委員會審議等程序，最后能夠進入立法議會議程的不到原先總提案的5％。

我國的立法法、全國人大組織法、全國人大議事規則規定，凡由一個代表團或者30名 ①②

郭道暉總主編：《當代中國立法》，中國民主法制出版社1998年版，第1195頁。

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第784頁。以上的代表向全國人大提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。凡由其他享有立法提案權的主體所提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，常委會組成人員10人以上聯名提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程；不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。其他機關向全國人大常委會提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先提交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案權的主體對于所提的法案是否有權撤回，一般地來講，立法機關都規定視法案提交審議的程度來決定。我國法律法規規定有不相一致一處。全國人大組織法規定：向全國人大提出的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，對該議案的審議即行終止。這實際上等于賦予提案人以撤回議案的絕對權力，這是不合適的。這里沒有區分兩種情況：一種是提交了立法提案，但尚未提交有關部門審議，如果提案人要求撤回，應該說是允許的，這就等于實際沒有提交一樣。另外一種情況就是，提案人提交了立法提案，并且立法機關已對其進行審議、已列入會議議程時，提案人就不能享有絕對撤回的權力。原因在于，該提案所表達的已不僅僅是提案人自己的意思表示，而同時凝聚了審議機關和人員的智慧和勞動。如果允許提案人隨意撤回，勢必使立法程序的啟動處于不穩定狀態，而且還會造成立法資源的浪費。在2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》中對立法提案的撤回做了更為完善的規定。全國人大及其常委會區分三種不同情形，分別規定了法律案的撤回程序。第一種情況，提案人雖已提請審議，但全國人民代表大會或全國人大常委會尚未列入大會議程，如提案人提出撤回請求，則該法律案的撤回即刻生效。第二種情況，法律案已交付表決，則提案人提出的法律案的撤回請求無效。第三種情況，對于提請審議的法律案已列入全國人民代表大會或全國人大常委會的會議議程，而在交付表決前提案人提出撤回請求的，《立法法》規定，在全國人民代表大會舉行會議期間，提案人應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告后，多數代表不持異議，則允許提案人撤回法律案；在全國人大常委會舉行會議期間，提案人應當說明撤回理由，經委員長會議同意，并向常委會報告后，若多數常委會組成人員不持異議，則提案人撤回法律案。

四、我國立法提案制度存在的問題及完善對策

我國立法動議和法律草案的提出方面，存在有這樣幾個問題：第一、立法提案權的主體不全面。我國現實的做法與法律規定不一致，例如，從1988年以來，我國三次修改憲法共十七條，最初的修憲動議均由中共中央提出，且我國《立法法》關于立法提案權的主體均無規定政黨可以提出議案，更別說其他八個民主黨派了，對于一定數量的公民是否可以提案也沒有規定，立法提案權的主體范圍較小。第二、議案的提出數量與進入議程的數量之 間存在障礙。在全國人大召開每次會議時，全國人大代表提出議案數量的多少與進入議程的議案數量并無必然的關系①，而且每次全國人大開會時，都有一些常規議程如一府兩院的工作報告、政府預決算報告等，占據了大量的時間，從而導致進入全國人民代表大會議程的立法議案就更少了。對于全國人民代表大會來講，如果代表的提案得不到重視的話，勢必影響提案人的積極性，人民的意志就無法表達出來。這應該是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法動議和立法草案的提出，應該通過法律加以詳細規定。根據我國的法律，享有立法提案權的人可能只提出立法動議并不提出法律草案，或者提出立法動議的同時也提出立法草案，法律應該對提出動議和提出法律草案加以區別，或者確定一定范圍的提案在提出動議時必須提出法律草案及其說明，以提高我國立法提案的質量。

鑒于此，筆者認為完善我國提出法案的程序的對策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定機關和組織的事情，我國關于立法提案權的規定中，關于立法提案權主體的范圍規定過于狹窄，而且與現實立法實踐不相符合。中國共產黨中央委員會就有向全國人大提出過法案的事，其他社會團體和組織在法案的提出與起草過程中也發揮過重要作用，因此，我國立法提案權享有的主體應增加：中國共產黨、各民主黨派、共青團、工會、婦聯等社會組織。另外，我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，但是廣大人民群眾卻不能依法直接向立法機關提出法案，而世界上其他國家，人民享有立法創制權是憲法法律規定的權利。例如，奧地利憲法規定，20萬以上的選民聯名，可以提出法律草案；意大利和瑞士規定，5萬以上的選民聯名，可以提出法律草案；索馬里規定，1萬以上選民可以聯名提出法案②。從我國的國家性質以及發揮社會主義民主制度的優越性的角度來講，我國也應規定一定人數的公民可以向國家立法機關提出法律草案，我國有學者曾提出過建議：“應當允許50萬以上選民聯名可以向全國人大提出法案；30萬選民聯名可以向全國人大常委會提出法案；20萬以上選民聯名可以向省級人大提出法案；15萬以上選民聯名可以向省級人大常委會提出法律草案；10萬以上選民可以向較大的市的人大提出法案；8萬以上的選民可以向較大的市的人大常委會提出法律草案。”③其次，應當準確區分提出立法動議與提出法律草案，并且進一步規范法律草案的提出。我國法律應明確規定立法動議的提出與法律草案提出有不同的要求，立法動議只是提出某一種倡議，并不附帶具體內容，而提出立法草案則不同，要求其內容應規范化。法律應明確這二者不同的意義以及適用的不同程序，對于立法動議應集中登記，交有關委員會審查決定由什么樣的主體再行提出法律草案，或者決定不予提交審議，對于立法草案待進入審議程序再交由有關委員會審議。對法律草案的提出，應要求法案的提出者必須提交符合規范化的法律草案，必須具備如下內容：“

1、法案的名稱；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原則 ①

如八屆人大期間，人大代表及代表團共提出議案3369件（不包括人大代表及代表團提出的各種立法建議），列入議案即交付專門委員會審議的僅566件。參看全國人大常委會副委員長田紀云在1998年3月10日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《全國人民代表大會常委會工作報告》，載1999年的《中國法律年鑒》。還有九屆人大一次會議期間，全國人大代表及代表團共提出議案2782件，列入議程即方交付專門委員會審議的僅190件；九屆人大二次會議期間，全國人大代表及代表團提出議案916件，列入議程即交付專門委員會審議的僅195件。以上資料根據1999、2000年《中國年鑒》統計得出。②

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第438頁。③

李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學出版社2000年版，第280頁。和基本架構；

5、法案的主要條款及其內容；

6、提案人署名、附議者聯署。對于不符合規范化要求的法案，應當建立退回重新修改的制度予以處理。”①

①

李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學出版社2000年版，第281頁。