第一篇：棄捕漁民生活保障問題及對策措施（模版）

棄捕漁民生活保障問題及對策措施

*縣是個漁業大縣，海洋捕撈是我縣漁業的主要生產方式，是漁區群眾賴以生存、發展的支柱產業，涉及全縣205個村（社區、公司）、15.8萬漁業人口、13.64萬漁業勞動力。回首過去，我縣漁業曾有過輝煌的歷史，在濱海工業發展的原始積累中起到重大作用。但是，隨著近海漁業資源的衰退，國家“

雙控”政策和中日、中韓漁業協定的實施，以及漁業生產成本的上揚，海洋漁業受到前所未有的沖擊和挑戰，捕撈漁民相繼棄捕上岸，謀求新的出路。截止目前，我縣共拆解報廢漁船659艘，棄捕漁民2255人。

一、存在問題

近幾年，棄捕漁民的轉產轉業及生活問題，引起各級各部門的高度重視，積極引導漁民轉產轉業，采取政策扶持，加強再就業技術培訓，建立社會保障機制等措施，不斷拓展再就業空間，轉產轉業工作取得了初步成效，漁民生活得到一定的保障。但因種種原因，漁民轉產轉業工作仍然十分艱難，部分棄捕漁民生活還處在社會貧困線上，主要問題表現在以下幾方面：

（一）漁民思想觀念陳舊，對就業崗位期望過高。世居海島、世代捕魚的漁民對以捕魚為生的傳統生活方式有較強的依賴性，很難從捕撈這一行業突圍出來；過去搞捕撈賺錢快、收入高，漁民心中形成了一種“內行生意不可丟、外行生意不可做”的濃厚守舊意識；有相當一部分轉產漁民抱有計劃經濟時期舊觀念，希望政府領著走，扶著干，存在“等、要、靠”思想，對轉產轉業缺乏主動性；有些閑散的漁民是“大錢賺不來、小錢眼不開”，他們理想的崗位是工作輕松點，工資高點，待遇好點，部分漁民雖說有就業意向，但對能否適合自己就業的崗位心存疑慮。一些轉產漁民到附近工礦企業打工，沒到一個月就不辭而別，埋怨工種太苦太累報酬太低，最終回到漁船從事老本行。

（二）漁民年齡大，文化、技術缺，就業信息不暢。我縣大部分漁民文化程度在初中以下，大多只有海洋捕撈一技之長，要想掌握新的謀生技能，受自身素質的限制。據對傳統漁民調查獲知，我縣漁民高中學歷僅占3，初中占37，小學占49，小學以下占11；其年齡結構為：50-59周歲占20.3，40-49周歲占39.9，30-39周歲占30，18-29周歲占9.8。就是說，40周歲以上漁民占60.2，而文化水平較低又屬這個年齡段，他們對接受新事物、適應新環境、樹立新觀念的意識都落后于文化水平高的地區，因受制約，出現“想轉產無門路，想發展無思路”的尷尬局面。同時我縣55個純漁業村（公司）絕大多數地處偏僻，交通不便，信息不靈，自然條件差，加上二、三產業滯后，就業容量有限，漁民又沒有土地和其它生產資料，想要跳出漁業，尋找轉業門路的空間相對狹窄，能進入發揮漁民優勢的產業難度較大。

（三）漁業資產沉淀多，轉產轉業缺乏資金。1993年漁區轉制以后，漁民的生產和投入積極性不斷提高，受當地捕撈經濟效益的驅動，廣大漁民的積蓄基本上投入到更新漁船、添置設備和擴大再生產上，一次投資（投股）由10-20萬元增加到40-50萬元，少數漁民還舉債投資。但由于近幾年捕撈生產效益滑坡，油價上漲，漁民收入普遍下降，船價也大幅貶值，如一艘70-80噸、185馬力中型木質漁船的船價，原值50多萬元，如果一旦變賣其價值就不足原來的三分之一，而漁船報廢時國家給予貼補資金也只有5萬元，因此一些資不抵債的船東感到船價難以償清債務，轉產就意味著破產，多數漁民已拿不出資金用于轉產轉業。而眼下需要轉產轉業的大多是生產效益低下，負債經營的木質漁船，這部分漁船由于舊債未償，要想籌資更加困難。

（四）漁民缺少轉業基地，轉產就業渠道受到制約。據了解，我縣目前沒有相應規模的轉業基地和水產品深加工園區，致使大量的漁區轉產勞力無法有效轉移。加上受濱海工程的影響，我縣減少6萬畝灘涂和淺海面積，3000多名（其中蘆蘆鎮1580人，蘆山鄉1000人，清蘆鎮580人，蘆門鎮75人）養民面臨轉產，漁民就業空間愈顯緊張；而水產品加工企業面對復雜而嚴峻的國外市場形勢，原有優勢明顯減弱，整個行業在運行過程中也暴露出諸多問題，主要是以粗加工為主，存在“低、小、散”現象，缺乏現代化加工能力，產業化、組織化程度低，各種設施和條件都比較落后，要上檔次，再發展較難。

（五）部門配合支持力度不夠，服務意識不強。漁民轉產轉業是一項重要艱巨的社會工程，涉及面廣、量大、任務重，單靠我們漁業主管部門是難以解決的。而目前有些部門領導對該項工作認識不足，配合支持力度不夠，沒有從為漁民減負解困的實際出發，在辦理轉產漁民從事經商、加工、餐飲等行業缺乏服務意識，審批時手續繁瑣，效率低下；對漁民轉向海運業設置了一定門檻，考證培訓時間長、收費高、領證難度較大；而金融部門在對漁民轉產轉業項目的貸款上前置條件過死，支持力度不到位，缺乏主動性。這些問題在一定程度上影

響了漁民轉產轉業的進展。

二、對策措施

針對當前我縣棄捕漁民轉業及生活保障問題，特提如下建議和意見：

（一）加強領導。漁民轉產轉業工作直接關系著漁區經濟發展和社會穩定，因此政府要高度重視這項工作，把它作為一項重要議事日程，要根據目前轉產轉業工作中暴露出的問題和困難，采取有力措施，尋找解決辦法。建立由政

府主要領導親自掛帥、相關職能部門參與的漁民轉產轉業領導機構，明確職責，落實任務，加強督查。

（二）完善政策。國家已出臺的海洋捕撈減船扶持政策與面臨的實際工作任務相比可謂是杯水車薪，現有的漁船淘汰補助標準遠不足彌補漁民的實際損失。因此建議提高報廢漁船補助標準，同時完善各項政策措施，細化條款，使其更具有針對性和可操作性。特別是對退出捕撈業實行報廢拆解的漁船，在享受中央專項資金補助外，各級財政應給予報廢配套貼補；對轉產待業的漁民，應在養老、大病醫療保險等社會保障方面予以傾斜或者給予一定的生活補助，對純漁業村漁民移居集鎮的，應當給予扶持政策，確保漁民轉產轉業工作扎實、有效地進行。

（三）建立基地。學習借鑒一些園區開發建設的先進經驗和政策，落實好漁民轉產轉業基地，做到合理規劃，科學布局。不斷加大重點轉產轉業項目的扶持力度，特別是要加大對水產養殖、遠洋漁業、漁港經濟區建設、水產品加工與市場流通、休閑漁業等項目的扶持力度，進一步繁榮漁區經濟，提高漁民生活質量，為棄捕漁民再就業創造更好的環境條件。

（四）加強培訓。通過多途徑、多形式的宣傳和思想教育，使廣大漁民認清當前嚴峻的漁業形勢，提高對轉產轉業緊迫性和重要性的認識，摒棄等、要、靠的被動依賴思想，發揚積極主動想辦法、找出路的創業精神，樹立起與市場經濟要求相適應的思想理念。通過在重點漁區設立漁民轉產轉業技術培訓中心、舉辦漁民轉產培訓班等形式，使他們至少掌握一門或幾門非漁技術，提高轉業能力和增加再就業時的選擇面。另外，要堅持政府引導、市場和企業運作、漁民受益原則，大力培育和完善漁區勞務市場，發展多形式的勞動就業中介組織，形成社會化就業服務體系，及時為轉產漁民提供各種就業崗位信息，拓寬漁民就業渠道，為漁民轉產轉業構筑平臺。

（五）齊抓共管。政府要督促有關部門認真按照職能分工要求，主動參與，密切配合，優化服務，提高效率，切實為漁民轉產轉業排憂解難。金融部門要增加對漁民轉產轉業項目的貸款支持力度，簡化辦事手續；工商部門對轉產轉業漁民在申領有關執照、市場工商收費等方面要給予優惠；海事、航管部門要放寬漁民轉崗從事海上運輸業的考證條件，降低門檻，減少培訓費用，縮短考證時間，為轉業漁民向海運業發展營造條件。

（六）嚴格準入。要嚴格實施海洋捕撈準入制度，切實提高專業漁民技術素質。通過實施捕撈準入制度，遏止外來勞力盲目進入捕撈行業的勢頭，逐步減少現有外來非漁勞力，保障專業漁民的就業權和生存權。并以此為契機，進一步提高專業捕撈漁民技術水平和綜合素質，為逐步建立專業骨干捕撈隊伍打實人才基礎。

金文豐

2006年10月6日

第二篇：關于椒漁漁民生活保障的調查報告[范文]

關于椒漁漁民生活保障的調查報告調查報告

近幾年來，椒江經濟快速發展，城市建設推進，新農村建設日新月異，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達到18509元和8447元，生活水平穩步提高。在這樣大好的發展形勢下，椒漁漁民的生活卻沒有得到改善，漁民年收入增長緩慢，甚至出現“返貧”現象，漁場面積減少，漁業資源衰退，水資

源嚴重污染，加上國際原油價格的不斷攀升和政府扶持政策的缺位，導致漁業比較效益的下降和漁民收入的減少，使我區長期從事海洋捕撈和戶槽作業的廣大漁民處在失海失業的陰影之中，生活日益窘困。失海漁民如何生活、就業、養老，已成為當前漁區的焦點問題，是影響“和諧椒江”創建的一個突出問題。為此，我們認為，必須采取有效措施，著力解決漁民的養老、醫療、住房和轉產轉業等一系列問題，提升漁民的生活質量。

一、椒漁漁民基本狀況

椒漁總公司下轄7個漁業公司，漁民1590人，現有海洋捕撈漁輪225對，9艘張網船和136只海上運銷船，年漁業總產值3.12億元。目前，資源的極度衰退導致了漁民的被迫棄捕，成為“失海漁民”。以住賴以生存的空間已消失，再加上主客觀上因素，難以實現轉產轉業，沒有經濟來源，生活難以為繼。總的來說，漁民有以下幾個特征：

1、就業率低。椒漁總公司共有在冊漁民1590人。就業漁民548人,就業率僅34.5%,其中從事捕撈的287人，水產加工的15人，水產品流通的71人，其他二三產業的175人。失業漁民1042人，占漁民總人口的65.5%，其中73人享受最低生活保障，占總人口的4.6%。

2、老齡化嚴重。由于從1984年開始，椒漁各漁業公司就不再增加漁民社員，因此，椒漁最年輕的漁民39歲。截止2006年底，椒漁1590名漁民中，60歲以上漁民357人，占總人口的22.5%；50至60歲的漁民385人，占總人口的24.2%；39至50歲的漁民832人，占總人口的52.3%。

3、文化素質低。據調查，椒漁高中以上文化的23人，占1.4%；初中文化程度的357人，占22.5%，小學文化程度的900人，占56.6%；文盲310人，占19.5%。初中及初中以下文化程度的占漁民總人口的98.6%，整體文化素質較農村抽樣調查的85.6%還低了13個百分點。且90%以上漁民除了海洋捕撈外沒有其他特長。

4、思想觀念陳舊。漁民對以捕撈為生的傳統生活方式有較強的依賴性，很難從這一行業突圍出來。過去捕撈效益好，收入高，漁業心中形成了一種“內行生意不可丟，外行生意不可做”的濃厚守舊意識，有相當一部分轉產漁民抱有計劃經濟時期觀念，希望政府領著干，扶著干。加上長年的海上作業，致使其社會信息量小，接受新事物能力差。

5、人均收入低。2000年以后，由于海洋自然資源減少和環境污染，漁民收入增長緩慢。2003年,由于柴油等生產資料漲價，人工成本不斷提高，漁民出海普遍虧本，海洋捕撈產業步入困境。2006年，椒漁漁民人均收入7101元，較椒江農民人均收入8447元還低16個百分點。從歷史情況看，椒漁人均純收入2000年為5558元，年平均增長僅4.1%。而農民人均純收入2000年為5370元，平均增長7.3%。農民收入增長速度遠遠超過了漁民收入增長速度。而且，如果除去漁船折舊、投資利息及人工成本等，漁民的實際收入是負增長的。

6、失海漁民逐年增多。椒漁現有鋼質漁輪225對，其中，115對為外地掛靠漁輪。因而，椒漁漁民從事生產的鋼質漁輪實際只有110對。而1995年為327對，減少了近66.4%。這些漁輪的減少，都是由于生產效益低，甚至虧本而被迫棄捕，這進一步加劇了失海漁民的增多。

二、椒漁漁民生活困難的成因

漁民的生活困難是由資源狀況、海洋污染、政策保障的缺位和自身條件共同作用而產生，具體有以下幾個方面：

1、漁業經濟的發展空間日趨惡化。漁業經濟高度依賴自然資源，行業本身具有高度的脆弱性。中日、中韓漁業協定實施后，僅我市就有1500多艘外海生產漁船因此退出對馬、濟洲島等外海漁場，并加入到近海漁場的資源爭奪戰中，不僅大大影響了漁業產量，更加劇了資源的衰退。再加上海域污染、海洋工程建設，使漁民作業漁場不斷萎縮。電信業的發展，海底電纜越來越多，許多海域不能作業拋錨，至少有44萬公頃的面積受到影響；臨港工業發展，灘涂海域面積減少，也影響了戶槽作業；安全隱患增多，大輪航線增加，碰撞事故增多，遠洋漁業發展步履艱難，漁業經濟的發展空間越來越窄，效益也逐步下滑。

2、漁業效益差，漁民收入低。06年漁業股份勞均收入5.21萬元。但這并非為漁民可支配收入。扣除投資利息（按每股集資20萬元，計息8‰，則利息為1.92萬元）和船舶折舊（按船

第三篇：于椒漁漁民生活保障的調查報告調查報告

近幾年來，椒江經濟快速發展，城市建設推進，新農村建設日新月異，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達到18509元和8447元，生活水平穩步提高。在這樣大好的發展形勢下，椒漁漁民的生活卻沒有得到改善，漁民年收入增長緩慢，甚至出現“返貧”現象，漁場面積減少，漁業資源衰退，水資源嚴重污染，加上國際原油價格的不斷攀升和政府扶持政策的缺位，導致漁業比較效益的下降和漁民收入的減少，使我區長期從事海洋捕撈和戶槽作業的廣大漁民處在失海失業的陰影之中，生活日益窘困。失海漁民如何生活、就業、養老，已成為當前漁區的焦點問題，是影響“和諧椒江”創建的一個突出問題。為此，我們認為，必須采取有效措施，著力解決漁民的養老、醫療、住房和轉產轉業等一系列問題，提升漁民的生活質量。

一、椒漁漁民基本狀況

4、思想觀念陳舊。漁民對以捕撈為生的傳統生活方式有較強的依賴性，很難從這一行業突圍出來。過去捕撈效益好，收入高，漁業心中形成了一種“內行生意不可丟，外行生意不可做”的濃厚守舊意識，有相當一部分轉產漁民抱有計劃經濟時期觀念，希望政府領著干，扶著干。加上長年的海上作業，致使其社會信息量小，接受新事物能力差。

二、椒漁漁民生活困難的成因

漁民的生活困難是由資源狀況、海洋污染、政策保障的缺位和自身條件共同作用而產生，具體有以下幾個方面：

1、漁業經濟的發展空間日趨惡化。漁業經濟高度依賴自然資源，行業本身具有高度的脆弱性。中日、中韓漁業協定實施后，僅我市就有1500多艘外海生產漁船因此退出對馬、濟洲島等外海漁場，并加入到近海漁場的資源爭奪戰中，不僅大大影響了漁業產量，更加劇了資源的衰退。再加上海域污染、海洋工程建設，使漁民作業漁場不斷萎縮。電信業的發展，海底電纜越來越多，許多海域不能作業拋錨，至少有44萬公頃的面積受到影響；臨港工業發展，灘涂海域面積減少，也影響了戶槽作業；安全隱患增多，大輪航線增加，碰撞事故增多，遠洋漁業發展步履艱難，漁業經濟的發展空間越來越窄，效益也逐步下滑。

3、集體經濟薄弱，漁區社會保障困難。由于漁村集體可開發利用資源少，生產積累不多，因而集體經濟相當薄弱，難以對棄捕漁民進行自我救助。除漁村4.6%的漁民享受民政部門的低保救濟以及漁民住院醫療保障制度已實施外，許多因災致貧、因病致貧的漁民尚未得到基本生活救助。據調查，椒漁現有老年退休漁民459人，且每年不斷遞增。這些退休老漁民的生活保障也存在較大問題。

4、漁民社會政策的缺位，生活拓展空間狹窄。椒江漁民是特殊的社會群體，其社會身份界于居民與農民之間。既無城市居民的社會生活福利待遇，又無農民的集體土地和屋基地，而其唯一擁有的海洋開發使用權又是大家共有的。目前，椒漁仍有50%漁民掛靠集體戶，戶籍在辦證中心，無基層公安派出所管理。同時，漁民占國民比例少，在政策處理上沒有單例，只是參照農業，往往容易被忽視，特別是漁業權益的保護上就比較明顯。因而，漁民一直以來都沒有享受國家大的生活保障政策，在棄捕以后就變得一無所有，發展空間十分狹窄，生活著落都難以解決。

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5、漁民轉產轉業難度大，基本生活難以保障。近幾年，棄捕漁民的轉產轉業及生活問題，引起了各級各部門的高度重視。政府采取政策扶持，加強再就業技術培訓等措施，在一定程度上解決了部分轉產轉業漁民的困難.但是，由于漁民文化素質低下，技能單一，老齡化嚴重，觀念陳舊，自然生存條件差等原因，漁民轉產轉業空間非常狹窄，許多漁民除了在水產行業找到工作外，很難在漁業以外的職業上謀到出路，加上椒江漁業精加工等附加產業落后，漁業轉產轉業工作依然十分艱難。大部分棄捕漁民至今仍失業在家，掙扎在社會貧困線上。越來越多的漁民成為了低保邊緣人員。

三、解決漁民生活保障的對策與建議

漁民生活保障問題的存在必然不利于和諧社會的構筑，也是與改革開放成果不相協調的音符。漁民因經濟困難無法安居樂業，漁區發展活力必將受到影響，從一定程度上牽制了椒江經濟社會的快速健康發展。因而，采取政策、經濟、救濟等多方面措施，切實解決漁民的生活保障，使他們有活干、有房住，老有所養、安居樂業，分享現代化建設的巨大成果，共同參與構建“和諧椒江”。

2、建立失海漁民的利益補償制度。目前，漁民權益受損的情況越來越嚴重，突出體現在海域被大量占用，資源和環境受到破壞，建立漁民或漁業的補償機制已勢在必行。一是海域征用補嘗機制。其補償形式可分兩種：①土地補償。在圍墾填海的土地中按比例劃出一定的土地作為失海漁民的補償，讓他們能上岸就業、創業；②現金補償。在海域使用出讓金中劃出一定比例用于失海漁民的養老保險；也可兩者結合使用。同時，在就業和再就業政策方面，失海漁民也應該享受類似于被征地農民的優惠政策。二是資源生態補償機制。漁業長期以來不但為工業作出過貢獻，而且也是工業化最直接的受損者。建議在企業排污費中劃出一部分資金對失海漁民進行補償。

3、保障漁業經濟的穩定發展。完善漁業服務機制，政府要在漁港建設、漁業經濟服務、漁業保險、安全生產保障、漁民文化素質教育和生產技能培訓等方面建立健全漁業服務機制，為漁民創造良好的漁業服務環境。要大力支持和發展水產品交易市場，搞活水產品流通，降低資源不足帶來的負面影響。同時，積極向上呼吁，建議建立漁業權制度，區別對待漁民和非漁民入漁條件、收費和其他政策，緩解資源壓力，保護漁民權益，有利于漁業生產的穩定。

4、積極推進轉產轉業。漁民轉產轉業最大的困難就是缺乏新的就業門路。因此，必須廣開門路，拓寬就業途徑。堅持從漁區實際出發，因地制宜，面向市場，充分發揮漁民熟練海上勞動技能和生活習性的特長，著重圍繞開發海洋、海域、海灘、海涂等，做好“海”字文章，拓展各種經營內容，使廣大漁民轉業為海洋多元經濟的三產工作人員。同時，認真抓好對轉產轉業漁民的專業技能培訓，特別是漁民離捕不離海的技能培訓，提高漁民從事就業的技術素質。出臺扶持漁民向三產發展的優惠政策，加強漁民發展三產的銀行貼息貸款政策，并設置工作崗位及時引導捕撈漁民轉產轉業，確保漁民平穩轉產轉業。

5、積極扶持漁民集體經濟的發展。由于歷史的原因，椒漁各分公司有極少量習慣用地。我們要求該地塊由各分公司按規劃要求盡早開發，或由椒漁各公司建臨時房開展多項經營。同時，堤塘外亦為椒漁各分公司傳統使用場所，建議區政府予以明確，合理利用，以壯大漁民集體經濟。同時，對于漁民集體收取的場租費，給予免稅，漁民集體經營的項目給予政策上的優惠。

第四篇：A 最低生活保障問題范文

A題低保與醫保問題

溫家寶總理在十屆人大三次會議所作的《政府工作報告》中指出，要貫徹落實城鄉科學發展觀，著力解決與人民群眾切身利益相關的突出問題，高度重視解決城鄉困難群眾基本生活問題，努力構建社會主義和諧社會。

從民政部獲悉，在扎實推進各項社會救助工作的同時，民政部部署建立臨時救助制度，配合相關部門開展最低生活保障救助、醫療保障救助等相關救助工作，社會救助工作逐漸走上了綜合協調發展的新階段，覆蓋城鄉的社會救助體系基本建立。

——城市低保制度穩健運行。2008年，民政部先后兩次會同財政部下發提高低保標準和補助水平的通知，督導各地根據經濟發展和物價漲幅不斷提高救助水平。截至2008年11月底，全國城市低保對象1092.7萬戶、2282萬人，全國平均城市低保標準208元，低保對象月人均補助134元，進一步鞏固了應保盡保成果，初步形成了低保標準與補助水平的動態調整機制。

——農村低保制度快速推進。2008年，農村低保制度全面推行，重點將因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣的長年貧困人口納入低保范圍。截至2008年11月底，全國農村低保對象3957萬人,正向應保盡保目標邁進。目前，全國平均低保標準為每人每年978元，月人均實際補助為44元，救助水平明顯提高。

——城鄉醫療救助制度全面實施。2008年，城市醫療救助制度從試點探索進入全面實施，農村醫療救助制度進一步規范完善，覆蓋全國城鄉的醫療救助制度全面建立，直接施救和資助參保（合）相結合的救助模式基本確定。2008年，中央財政安排城鄉醫療救助補助資金50.4億元，地方財政投入42.5億元，人均籌資水平已達120元/人。隨著資金投入的增加，救助效果日漸顯現

城市居民低保和醫保制度的實施，對于保持社會穩定，促進社會進步和經濟發展起到了及其重大的作用。

但是低保和醫保制度在實施過程中，也存在一些具體問題。如在低保實施中突出表現在以下兩點：一是保障標準的確定問題，既要能維持保障對象的基本生活需求，又要避免因標準設置過高降低勞動者工作的積極性；既要讓標準隨著社會經濟發展逐步提高，又要考慮財政能力；既要和當地經濟和社會發展水平相適應，又要防止各地在標準的高低上互相攀比。二是保障對象的資格問題。如何讓實現動態管理下的“應保盡保”，如何合理平衡收入因素和資產、教育、住房、贍養問題等非收入因素，如何制定更為合理有效的“分類施保”政策，避免出現貧困家庭保障不足，相對富裕家庭領取低保的現象。又如在醫保實施中，存在各級財政和個人合理分擔醫療費用問題等等。對這些問題，定性分析較多，定量研究尚不多。1.2.3.4.分析、確定制定保障標準的主要依據。試就以上一個或兩個問題，運用數學工具，建立數學模型，并給出相應的結論。對模型做實證分析，并與當前的有關政策進行比較。撰寫一篇短文，說明模型的主要特點及你的方法和結論的合理性、科學性，以利于有關只能部門采納你的方案。

第五篇：生活保障建模問題

【摘要】在我國經濟和社會轉型時期, 城市最低生活保 障制度是政府為城鎮居民編織的最后一道安全網。本文分析 了我國城市最低生活保障制度的起源與現狀, 將最低生活保 障線與貧困線進行比較, 探討城市最低生活保障線存在的問 題。最后提出相應的政策建議。

【關鍵詞】最低生活保障制度“低保線” 貧困線

始于20 世紀90 年代的國有企業改革, 給城市帶來了一 場失業和下崗的浪潮, 就業形勢的劇變給整個社會形成了強 大的壓力。與此同時, 剛剛起步的各種社會保障制度改革又是 漏洞百出, 并且短時間內難以修補完善。在這種情勢下, 政府 的最好選擇是抓緊時間, 編織一道“最后的安全網”, 于是一些 地方開始嘗試構建“最低生活保障制度”。

一、最低生活保障制度的起源與現狀

所謂最低生活保障制度(簡稱“低保”)是指政府依據維持 基本生活水平的消費需求, 建立一個最低生活保障標準(簡稱 “低保線”)。每一個公民, 當其收入水平低于最低生活保障標 準時, 都有權利向政府提出申請, 根據調查結果, 按法定程序 和標準對申請者提供現金和實物救助的一種新型社會救助制 度。

1、最低生活保障制度的起源與發展

自從1993 年6 月1 日上海市政府首先宣布建立“最低生

活保障制度”以來, 在過去的13 年中, 這項制度大致經歷了兩 大發展階段, 即1993～1999 年的創建和推廣階段;1999 年至今 的提高與完善階段。

⑴創建和推廣階段。自上海率先建立最低生活保障制度

之后, 大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市根 據自身的實際情況, 先后構建了這項制度。1995 年最低生活 保障制度得到民政部的認可, 并決心在全國組織推廣。1997 年, 國務院發出《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保 障制度的通知》, 要求在本世紀末, 全國所有的城市和縣治所 在鎮都要建立這項制度。到1999 年建國50 周年前夕, 民政部 宣布, 全國668 個城市和1638 個縣政府所在地的建制鎮都已 經建立了城市居民最低生活保障制度。同年又出臺了《城市居 民最低生活保障條例》, 這標志著最低生活保障制度已經成為 中華人民共和國的一項正式法律制度和長期基本國策。⑵提高和完善階段。進入新世紀, 最低生活保障制度進入 了提高和完善階段, 這主要表現在“低保”經費來源和救助方 式改革兩方面。在最低生活保障制度初期,“低保”經費幾乎完 全由地方政府負擔。這便構成了一個悖論, 越是經濟發展落后 的地區, 地方財政越困難, 但面臨的“低保”對象卻越多。因而, 在這樣的政策背景下, 城市“低保”制度很難發揮其“保弱”功 能。2000 年, 國務院做出重要決策, 從2001～2003 年, 中央財政 負擔的“低保”經費要連續翻番。從表1 中我們看到, 中央財政 在“低保”經費上的支出由1999 年的4 億上升到2004 年的 105 億, 同期保障人數由281 萬人上升為2201 萬人。

“低保”救助方式重點走向“配套措施”和“分類救助”。“配 套措施”是指為解決低保對象在醫療、子女教育和住房等特殊 問題時所采取的配套政策。“分類救助”是指對“低保”家庭中 的特殊需要成員, 如老人、未成年人、殘疾人和重病人采取的 特殊政策。2003 年, 民政部發出《關于建立城市醫療救助制度 有關事項的通知》;2004 年, 民政部、建設部等聯合頒布了《城 鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》;同年, 民政部與教育部 聯合發出《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助 工作的通知》。這意味著民政部和其它相關政府部門, 正探索 城市最低生活保障制度的現狀、問題與對策 ○袁嫣

(暨南大學經濟學院廣東廣州510925)經濟生活 30 《當代經濟》2007 年第7 期(上)經濟生活

和建立以城市“低保”制度為主體, 以優惠政策和臨時救助制 度為補充, 以醫療、教育和住房救助相配套的綜合性救助體 系。

表1 城鎮最低生活保障制度的基本情況

資料來源:《中國民政統計年鑒2004》, 中華人民共和國 民政部, 中國統計出版社。

2、最低生活保障制度的現狀與特征

前面的分析我們看到, 最低生活保障制度是由地方向全

國逐步推進的, 同時各地的經濟、社會發展水平差異巨大。因 而, 最低生活保障制度的地方差異也是巨大的, 這主要體現在 救助標準(“低保線”)和補差標準上。事實上,“低保”對象真正 從政府那里得到的救助金, 并不是以“低保線”表現出來的現 金金額, 而是用“低保線”減去家庭人均收入后得到的差額, 這 就是補差標準。

最低生活保障制度具有以下特征:(1)作為一種社會救助制度, 救助資格的確定以家計調查 為基礎。由于家計調查需要大量的人力和物力, 增加了最低生 活保障制度的執行成本。即便這樣, 還是難以解決“虛報收入” 和“隱形就業”問題。為此, 有些地方政府采取“視同收入”的辦 法來計算家庭收入。所謂視同收入, 指年齡在18～59 歲的下 崗、失業人員無論是否獲得下崗生活費或失業救濟金, 都被視 為已經獲得相當于當地最低工資水平的收入。但是這種處理 辦法顯然容易將有勞動能力, 但沒有工作機會的困難人群排 除在最低生活保障制度之外。

(2)最低生活保障制度面向貧困個人或家庭。對一般家

庭, 政府依據當地的“低保線”, 補足家庭人均收入低于“低保 線”的部分, 即貧困家庭實際得到的是補差部分。這種制度設 計有助于發揮國家、家庭和個人各自的責任。對于殘疾或其他 特殊個人, 則直接按“低保”標準救助。

(3)對“低保”對象的救助主要是以現金和實物為支付形

式。保障對象由傳統的“三無”人員, 到保障所有的低收入家庭 或個人, 重點是防止城市人口的經濟貧困。

(4)“低保”經費來源以國家財政撥款為主。從表1 中我們 看到, 從2003 年起, 中央財政的撥款比例已超過60%。

(5)各大、中、小城市依據自身的情況確定“低保線”。實踐 中主要由地方的生活水平和財政能力確定, 同時從各省公布 的低保標準來看, 2005 年全國31 個省會城市和直轄市的“低 保線”差異懸殊, 最高的廣州市為330 元/ 人·月, 而最低的烏 魯木齊市僅161 元/ 人·月, 兩者相差一倍多,“低保線”的調整 以各地的消費價格指數為依據。

二、“低保線”與貧困線 最低生活保障制度的目標

是救助城市貧困群體, 能否達到 這一目標在很大程度上取決于

“低保線”的高低。而目前“低保 線”的制定, 全國還沒有形成一 個統一的方法或標準。因此,“低 保線”是否適當, 值得我們去探 討。目前, 貧困線的確定辦法相 對規范、合理, 下面我們對“低保 線”與貧困線作些比較。在表2 中, 從2003 年“低保

線”與食品貧困線的比較結果看, 最高的遼寧和黑龍江“低保 線”相當于食品貧困線的189%, 最低的廣東和貴州為110%, 全國“低保線”相當于食品貧困線的135%。可見, 最低生活保 障保準還是能足以滿足貧困人口的食品需求。但是, 從相對的 角度看, 2003 年廣東省城鎮居民人均可支配收入在全國占第 4 位, 其“低保線”僅剛剛超過食品貧困線。同年黑龍江省城鎮 居民人均可支配收入在全國位于第27 位, 但其“低保線”幾乎 是食品貧困線的一倍。從“低保線”與絕對貧困線的比較結果 看, 天津、遼寧、黑龍江、江蘇和安徽五省市的“低保線”超過了 絕對貧困線, 最差的山東省“低保線”只有絕對貧困線的67%。從全國水平看,“低保線”相當于絕對貧困線的84%。因而, 最 低生活保障標準還不能滿足貧困人口的基本生活需求。從“低 保線”與相對貧困線的比較結果看, 遼寧省的“低保”標準相對 較高, 其“低保線”相當于相對貧困線的0.58;“低保”標準相對 較低的是浙江省和江西省, 二者“低保線”相當于相對貧困線 的0.39;全國“低保線”相當于相對貧困線的0.45。從各地區的保障標準看, 城鎮居民人均可支配收入相對

較高的省市, 其相對保障水平卻顯得過低, 如廣東省、浙江省 和山東省。同時, 城鎮居民人均可支配收入相對較低的省份, 如黑龍江, 其相對保障標準卻較高。這說明, 我們在強調提高 貧困地區的最低生活保障標準時, 也不能忽視富裕地區的救 助水平。富裕地區人們普遍收入水平高, 但我們還要看到其生 活水平也高的事實。

三、總結與評論

從表2 我們看到,“低保線”低于絕對貧困線,“低保”金無

法滿足貧困家庭的最基本生活需要。“低保”只起“養活窮人”、安撫人心和穩定社會的作用, 它很難使貧困人口擺脫貧困。實 際上, 社會救助管理的重點在一定程度上已由收入貧困的預 防轉向長期勞動力市場和社會排斥的預防。如果救助金不足 以使窮人擺脫貧困, 并長期依賴救助金生活, 可能使“低保”對 象長期游離于主流社會之外, 并被社會邊緣化。31 《當代經濟》2007 年第7 期(上)經濟生活

另外, 由于各地區經濟發展極不平衡, 制定一個全國統一 的救助標準毫無意義。但現行政策是, 救助標準由各地方政府 自行確定也是不合理的。因而, 制定一個全國統一、具有可操 作性的“低保線”計算辦法又是迫切和必須的。【參考文獻】

[1] 唐均: 中國城市居民貧困線研究, 上海社會科學院出版社, 1998。[2] Erik Thorbecke: 貧困分析中的概念問題和測量問題, 世界經濟文 匯, 2005 第3 期。

[3] David, Madden(2000), Relative or absolute poverty lines: a new approach, Review of income and wealth, 46(2).表2 2003 年各省、直轄市“低保線”與貧困線比較單位: 元/ 人·年

注: 表2 中絕對貧困線是根據馬丁法計算而來的貧困線上限;相對貧困線等于城鎮居民人均可支配收入的50%。32__