第一篇：對我市地方立法程序中聽證制度的思考

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系；制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。由此可以看出擴大公眾參與立法是加強和改進立法工作、加快依法治國進程和構建社會主義和諧社會的重要舉措。而在立法程序中完善聽證制度是擴大公民有序政治參與立法的重要途徑。下面筆者僅就

聽證制度在立法程序中的價值定位、法律依據及完善我市地方立法聽證制度提出粗淺的看法：

一、聽證制度符合立法程序價值定位

立法程序的價值定位是決定地方立法制定過程中是否應該確立立法聽證制度的關鍵因素：

立法程序的價值定位是指在設計、設置、完善立法程序過程中應遵循的根本指導思想。目前，立法程序的價值取向主要有三個，即民主、科學、效率。民主的價值取向。民主價值取向，是指設計立法程序是要能保證立法能夠體現人民的意志，保證公眾參與立法。民主的價值取向主要表現為一系列的立法程序中的一些原則，如程序參與原則、程序公開原則、少數服從多數的原則等。程序參與原則是指立法程序應該保證那些與立法有利害關系的人、組織及社會公眾有適當的機會有效地參與到立法活動過程中并發揮相應的影響和作用。現在的程序參與原則主要通過協商、咨詢、座談、征求意見、民意調查等多種途徑來實現。所謂程序公開是指程序的每一段應當向社會公開，公眾尤其是程序的參與者有權獲悉立法活動的有關信息。立法程序的公開包括立法過程的公開、立法信息資料的公開、立法成果的公開等。（2）效率的價值取向。在立法活動中要進行各種地投入，包括人力、物力、財力、時間等各種資源的投入，這就是立法成本。程序的效率價值是指立法程序要盡可能以較低的成本完成既定的立法任務，他強調立法過程的經濟性。在立法任務確定的情況下，為了提高程序效率，就要降低立法成本。程序自身設置的科學性、合理性以及在立法過程中對立法成本的關注，其目的就是為了是程序的安排能使成本投入最小化，從而實現效率的提高。提高立法程序效率有縮短立法周期、合理配置立法資源、建立立法委托制度轉移立法成本途徑等途徑。（3）科學價值取向。程序的科學性的價值取向，是指立法程序自身設置的合理性和程序運作結果合理性的有機統一。程序自身的科學性要求程序的各個階段劃分合理，保證立法的每一階段、每一步驟、每一個方面都有章可循，協調配合、制約有度，保證立法活動有序進行。

綜上，可以看出，在地方立法中確立立法聽證制度是符合立法程序的價值定位的。

二、聽證制度符合法律法規規定

法律法規依據是決定地方立法制定過程中是否應該開展立法聽證制度的法律基礎：

《中華人民共和國立法法》第五十八條規定：行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。該法第七十四條又說明，地方規章制定程序參照行政法規制定程序。

《規章制定程序條例》第十五條規定：起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布、征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。

《**市立法聽證規定》第二條規定：市人民代表大會及其常務委員會在制定地方性法規或者市人民政府在制定規章過程中，以舉行聽證會的形式，直接聽取公民、法人或者其他組織對地方性法規草案、規章草案意見的活動，適用本規定。

《**市政府規章制定程序規定》第二十條規定：　起草的規章有下列情形之一的，應當舉行聽證會：

（一）對本市經濟和社會發展有重大影響的；

（二）直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的；

（三）內容存在重大意見分歧的；

（四）需要聽證的其他情形。

綜上，可以看出，在地方立法中開展立法聽證制度是有充分的法律依據的。

三、當前我市地方性法規規章制定過程中施行聽證制度存在的問題

雖然《立法法》和《規章制定程序條例》《**市立法聽證規定》《**市政府規章制定程序規定》等規定了聽證制度，但據筆者不完全統計，2006年以來**市出臺的6部地方性法規、30余部地方規章中，正式召開過聽證會的數量寥寥。究其原因，筆者認為：

首先，立法觀念存在一定誤區。由于立法活動深受傳統體制的影響，形成了自我封閉的行政立法模式，在立法上還存在著“重實體，輕程序”的現象，雖然近幾年來，擴大了公眾參與立法程度，但是存在一些地方性法規、政府規章面在向公眾征求意見時，公眾對地方立法的基本常識知之不多，一些意見離題萬里。因而一些立法者認為公民法律素質不高、不具備參政議政的能力，故認為立法聽證會意義不大。

其次，由于目前地方性法規規章在行政管理方面的不可替代性，每年的地方性法規規章的制定數量較多，而市人大和政府的專職立法人

第二篇：立法聽證制度芻議

立法聽證制度芻議

周軍

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隨著世界民主與人權狀況的改善,聽證制度已日益成為當今世界各法治國家立法程序和行政程序中一項極為重要的制度。盡管各國對于聽證的適用范圍和進行方式等的具體規定不盡相同,但其所體現的精神和價值卻是一致的。聽證制度以公開、合理的程序將立法權和行政權的運用建立在合法適當的基礎上,一定程度上避免了權力擁有者僅憑少數人的主觀臆斷給社會成員帶來的不良影響。

聽證制度的建立既是改善法制程序的需要,也是現代民主與人權價值的重要體現。而立法權的運用正是現代法治國家中一切權利產生和運用的基礎,對社會各方面有著廣泛和深刻的影響。因此,立法機關在立法過程中適當地運用聽證制度,以召開聽證會的形式直接聽取各方面的意見,為法律、法規審議提供參考,對保障法律、法規的合法性和合理性有著極大的意義: 第一,有利于立法機關收集有關團體組織、政府官員、專家學者,尤其是利害相關人等的意見。現代法制建設的成功與否,不僅依賴于正確的法治意識、完善的立法理論、飽滿的工作熱情,還緊緊依賴于社會政治力量對比的變化,依賴于人民群眾的支持與參與。立法工作無論是總結過去的實踐經驗使之抽象為普遍適用的規范,還是借鑒他人成功的做法以縮短摸索的過程,都需要使立法機關能夠總是擇優決策。因此,對于立法工作而言,法學理論是一根支柱,人民群眾是另一根支柱。不能想象沒有理論指導的立法會是成功的立法,更不能想象沒有人民群眾的支持而能夠成功實施立法。

第二,有利于公眾尋求一個質證和辯論的公開論壇,并利用這個論壇向立法機關反映人民的真實意愿。由于近年來國家對法制建設的高度重視,人民群眾的法制意識正在不斷增強。過去的實踐表明,我們的立法工作始終受到廣大人民群眾的普遍關注,他們極希望能有機會與立法人員面對面地交換意見,更希望通過一定的方式直接或間接地參加到立法工作中來。立法聽證制度的建立不僅能夠滿足人民群眾的愿望,而且也是不可多得的法制宣傳形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科學性。聽證的過程不僅是收集利害相關人意見的過程,也是一個與社會各方面進行充分協商的過程,立法機關在聽證的基礎上根據各方面的要求進行充分的綜合平衡,使所擬定的草案能最大限度地吸納各方面的意見和建議,充分保障立法的民主性和科學性。

第四,有利于增強人民群眾對法治的信心。我國法治制度的建立是在國家統一部署下進行的,普通民眾對此缺乏較為主動的態度,加之過去一些法律法規或規章沒有經過充分論證便匆忙出臺,與普通民眾的要求不夠親和。如果建立立法聽證制度,對一些與民眾關系密切的法規進行聽證,而且立法機關能充分重視民眾的意見,便可以較好地得到利害相關各方的合作,比起草單位單獨起草法案更容易為各方所接受,法規的實施將更為順利。

由于聽證制度的積極作用,許多國家建立起以聽證制度為核心的公眾參與立法制度。在我們過去的立法模式中,廣泛征求社會各界的意見一直是我們的優良傳統,特別是各種征求意見會和專家論證會在一定程度上具備了立法聽證的雛形,取得了豐富的經驗。改革開放后我國民主與法制的建設也為聽證制度的移植和發展奠定了基礎。

筆者以為,建立立法聽證制度應重點抓好以下幾個方面: 第一,要正確認識法的本質,樹立現代法治意識,切實保障人民群眾的法治主體地位。

黨的十五大提出了“依法治國,建設社會主義法治國家”的方略,明確了人民群眾是依法治國的主體,這是我國歷史上對法本質認識的重大轉變。立法工作特別是地方立法工作不能僅看成是為政府部門提供“管理手段”,而是要“在黨的領導下努力實現各項工作的法制化、規范化,保證人民群眾依照法律規定,通過各種途徑和形式,參與管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務。”因此,立法聽證制度的建立就要求立法工作人員進一步增強民主和法治意識,尊重人民群眾的意志,體現黨的主張。

第二,要充分發揮地方立法的作用,率先嘗試建立起立法聽證制度。

地方立法既要為一個地區的法制建設服務,又應自覺肩負為國家改革進行先導的責任,因此,地方立法權的行使過程便不僅僅是一個歸納與表述現存經濟關系與政治關系的過程,更是一個對現存經濟關系創新的過程,是一個努力利用各種優秀法律資源的過程。在條件成熟的情況下,充分發揮地方立法的試驗作用,大膽進行立法聽證制度的“試驗”。

第三,完善配套措施,充分發動群眾,保證聽證制度的實施和聽證價值的實現。

首先,應合理確定法案聽證的范圍。立法聽證程序適用范圍與行政聽證程序適用范圍不同,與立法審議的范圍也不相同,不是要求所有的法規都要經過聽證程序,而主要限于那些與廣大人民群眾關系密切,特別是與廣大人民群眾現行生活方式不同的社會制度改革方面的法規。因為這類法規的實施可能會給民眾習慣的生活方式帶來沖擊,會影響到部分人的既得利益。沒必要將一切立法項目特別是許多復雜的、技術性強的不宜進行聽證的立法項目都適用聽證程序,既浪費了大量的人力物力,又可能會給正常的立法工作帶來一定的難度。

其次,應建立一套較為完整的聽證程序。包括聽證會主持機關如何公布聽證會的時間、地點、進行聽證的法案要旨、允許參加的人員和報名辦法,如何處理聽證會所獲意見、資料、如何向審議機關提出報告、說明以及以何種方式向其它聽證參與人進行反饋等。

再次,應進一步提高立法機關工作人員和參與審議的人民代表的素質。特別是強調主持立法聽證的工作人員的工作作風要認真細致,進一步強化他們的責任感和民主意識,要求他們尊重參與聽證的人民群眾,重視人民群眾提出的意見。由于立法聽證不可能對各種意見當場作出是否采納的決定,因此還應強調事后向審議機關提交關于聽證情況的報告,向參與聽證特別是提出意見的群眾進行反饋。2 否則,不僅不能使聽證程序真正產生實效,而且還會影響人民群眾對立法機關的信任感,影響立法機關所作出決策的正確性與合理性。

立法聽證雖然還不是群眾直接參與立法,但通過這種形式可以讓群眾間接地參與到立法工作中來,也是民主化立法的一種有益形式,是民主務實精神的真正體現,說明我國是人民當家作主的國家。第四,在總結經驗的基礎上,在適當的時候以立法的形式將聽證制度法制化。聽證制度雖在我國還處于萌芽階段,但公民的聽證意識正在不斷提高,立法聽證理論也已基本成熟,不少地方已準備進入嘗試階段,因此,大膽試行聽證制度,開展民主化立法,并在適當的時候將立法聽證的經驗規范化、法律化,進而在全國立法中成功建立起立法聽證制度。(作者單位:廈門市人大常委會)(注:本文系作者從國際互聯網通過電子郵件投稿。本刊提倡并鼓勵這種投稿方式。)

第三篇：對稅務行政處罰聽證程序的幾點簡要思考

內容提要：

聽證一般是指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行質證，辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度，《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》結合稅務實際對《行政處罰法》規定的聽證制度作了詳細規定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎上結合稅務實踐對稅務行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請人等幾個問題進行了簡要思考并提出了有關建議。關鍵詞：稅務行政處罰聽證簡要思考聽證一般是指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行質證，辯駁的程序。聽證的內涵是聽取當事人的意見，“聽取當事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現，自然公正原則要求給當事人充分的辯護權。聽證制度和回避制度是構成自然公正原則的兩個基本要件.可以毫不夸張地說，聽證制度是法治國家遵循正當程序，力行程序法治的產物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯邦行政程序法。這個法律的制定，改變了傳統行政法上確立的“行政效率優先”原則，而代之以保障公民基本權利和對行政權的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國家在制定行政程序法的同時，都規定了聽證制度。為了適應世界的發展趨勢，完備我國的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設的一個新的里程碑。稅務行政處罰作為行政處罰的一種，聽證程序在重大稅務行政處罰案件中有利于稅務機關客觀、公正、全面地弄清案件事實，有利于減少行政復議和行政訴訟案件，強化稅務機關內部的自我約束和自我監督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進依法行政、依法治稅。當然，稅務行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題，下面，筆者對其中的幾個問題進行簡要思考。

一、關于稅務行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小，實際是公民權利在行政處罰上受保障程度和行政權力受限制程度的反映。聽證范圍廣，說明《行政處罰法》對公民權利的保障較充分和對行政權力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。

在上述原則的指導下，“各國界定聽證范圍的標準有兩大類，一是根據行政行為的性質和種類適用聽證程序的范圍，我們稱之為行為標準；二是根據相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，我們稱之為利益標準。”我國《行政處罰法》規定，責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定適用聽證程序。可見，我國將聽證范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為，采用的是行為標準。值得一提的是，《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內等”，目前學術界和實務部門爭論很大，有人認為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規定聽證范圍，則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個毫無意義的虛詞，有些地方在制定聽證程序實施辦法時已經把“等”字去掉了。也有人認為，適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。為了探討稅務行政處罰聽證范圍，首先要明晰稅務行政處罰的種類，根據國家稅務總局于2004年1月17日新修訂的《稅務行政復議規則（暫行）》（以下簡稱《復議規則》）第八條第（五）項，稅務行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權三種。但筆者認為，除了上述三種稅務行政處罰種類外，就目前稅務實踐而論，還應包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進項稅額權、收繳發票或者停止發售發票三種（參見拙文《淺論稅務行政處罰構成要素》）。為了明確稅務行政處罰的聽證范圍，《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》（以下簡稱《稅務聽證實施辦法》）第3條規定：“稅務機關對公民作出2000元以上（含本數）罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上（含本數）罰款的行政處罰之前，??并告知有要求舉行聽證的權利。”由此可見，稅務行政處罰聽證范圍僅限于較大數額的罰款。筆者認為，就稅務實踐來說，稅務行政處罰聽證范圍存在以下問題：

（一）聽證范圍太窄，不符合設立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國稅系統共轄十個縣級稅務局，按《稅務聽證實施辦法》規定的聽證標準和范圍，自1996年《行政處罰法》實施近8年以來，共舉行了6次稅務行政處罰聽證，平均1年還不到1次，可見稅務行政處罰聽證案件是很少的。所以，進一步擴大稅務行政處罰聽證范圍，并不會降低稅務行政效率。此外，聽證是保障稅務行政管理相對人權益的一項重要制度，根據“行為標準”按理應當將最嚴厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內，否則就會失去聽證制度設立的意義。具體到稅務行政處罰來說，“停止出口退稅權”、“收繳發票或者停止發售發票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴厲得多，對大中型出口企業來說，停止其幾個月的出口退稅權，可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發票或者停止發售發票將會嚴重影響納稅人的生產經營，甚至會使納稅人因不能開具發票而失去商品銷路導致關門歇業。由此可見，進一步擴大稅務行政處罰的聽證范圍存在理論與實踐上的依據，將“停止出口退稅權”和“收繳發票或者停止發售發票”納入聽證范圍是完全行得通的。

（二）對《行政處罰法》規定的“許可證或者執照”的外延存在誤解

《稅務聽證實施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規定的“吊銷許可證或者執照”的范圍。理由是這個證書是稅務機關依申請核發的，是允許稅務行政管理相對人享有某種活動資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領購、開具、取得增值稅專用發票的資格，可以憑增值稅進項發票抵扣增值稅銷項稅金，反之，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項稅金，將導致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經濟效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應當進行稅務聽證呢？筆者認為，這需要具體問題具體分析。如果對全部取消增值稅一般納稅人資格證都進行稅務聽證，又會影響到稅務行政效率。如果是對納稅人利益無影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動提出取消增值稅一般納稅人資格證申請的（實際上這已不是一種稅務行政處罰，而是一種稅務管理行為），就不必舉行稅務聽證，如果是納稅人違反了有關涉稅法律、法規和規章，稅務機關憑職權單方面主動作出的行政處罰，就應當舉行聽證。

（三）停止抵扣進項稅額權與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權如出一轍，也應將其納入聽證范圍

綜上所述，根據目前稅務行政處罰實踐，本著兼顧行政效率和保障當事人利益的原則，稅務行政處罰聽證范圍除較大數額罰款外，還應當包括停止出口退稅權、收繳發票或者停止發售發票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進項稅額權四種處罰種類。

二、關于稅務行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實施質量如何，在相當程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關。如果聽證主持人人選不當，勢必影響到行政處罰結果的客觀公正性。所以，聽證主持人人選問題是一個十分重要的問題。正如美國學者伯納德。施瓦茨所說，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機關受到法律的偏見和影響，那么行政裁決則是無效的”。根據我國《行政處罰法》規定，聽證主持人由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項原則：職能分離原則和回避原則。基于《行政處罰法》的上述規定，《稅務聽證實施辦法》規定，稅務行政處罰的聽證，由稅務機關負責人指定非本案調查機構的人員主持。這里值得注意的是，稅務行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規定的窄，《行政處罰法》強調的是“非本案調查人員”，與調查人員同一機構的其他人員可以作聽證主持人；而稅務聽證主持人強調的是“非本案調查機構人員”。稅務實踐中，稅務行政處罰聽證往往由法制機構負責，而當調查人員是法制機構工作人員時，這就有違法之嫌。姑且不管上述區別，《行政處罰法》和《稅務聽證實施辦法》都確定了這樣的制度，即聽證主持人由行政違法案件調查所在行政機關有關工作人員擔任，換言之，《行政處罰法》與《稅務聽證實施辦法》在主持人人選上實行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機關內部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離，稅務聽證主持人與所屬行政機關具有從屬關系，他們的任命、提升和工作業績完全由稅務機關決定，沒有獨立地位，完全在稅務機關長官指揮下行動，因此，稅務聽證主持人在實踐上很難真正地獨立自主，更不能達到國家稅務總局所說的“超脫”地步。這樣，稅務聽證主持人在其向稅務機關提出的《聽證報告》完全可能是稅務機關長官意圖，從而使稅務聽證程序流于形式，其結果是聽證的公正性完全取決于稅務機關長官的法學修養和法治意識的高低。此外，稅務聽證主持人一般為法制機構工作人員，他們與案件調查人員同屬于一個稅務機關，勢必會造成在聽證會舉行前，與調查人員單方面接觸，就案件進行反復磋商，形成先入為主，影響后來聽證會的公正性。為了解決聽證主持人有關問題，很多人認為，我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度，即行政機關無權自由任命聽證審理官（我國稱為聽證主持人），只能根據需要，從文官事務委員會所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務委員會只從具有律師資格和某種行政工作經驗的人選中，通過競爭考試認為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國行政管理體制尚待改革，故不適應我國國情。為保障聽證結果的公正性。筆者大膽認為，我國的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養普遍比較高，建議聽證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國仲裁法，擴大仲裁的受案范圍。需要說明的是，由于稅務行政權的特殊性，仲裁員在對稅務行政處罰聽證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機關提交《聽證報告》，并提出處罰建議。

三、關于稅務行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機關對聽證過程所作的書面記錄。該記錄對行政決定的作出具有十分重要的作用。美國、奧地利、德國、日本等國《行政程序法》規定，聽證筆錄是行政決定的唯一依據。例如，奧地利《普通程序法》第15第規定，聽證筆錄對聽證過程與標的有充分的證據力，除非有相反的證明。《美國聯邦程序法》第556條規定，聽證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”。“案卷排他性原則”是美國正式聽證制度的核心。由于美國在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽證筆錄是行政處罰決定唯一依據的代名詞。根據我國《行政處罰法》有關規定，聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結束后，行政機關依據本法第38條規定作出決定。可見《行政處罰法》對聽證筆錄的地位和作用并無明確規定。《稅務聽證實施辦法》第18條規定，聽證的全部活動，應當由記錄員寫成筆錄，經聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務機關負責人審閱。但對于聽證筆錄在稅務行政處罰決定中應起何作用，也沒有明確，這就產生了以下兩個問題：聽證筆錄是稅務行政處罰決定的唯一依據還是主要依據或者僅作參考？稅務機關在聽證之外又獲得了新的有利證據該怎么辦？如果說，聽證筆錄不是稅務機關作出行政處罰決定的唯一的依據，稅務機關可以依據未在聽證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽證程序也就成為稅務機關實行法治的裝飾品罷了，當事人的合法權益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務機關根據已掌握的證據和相關規定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務機關在聽證后根據新證據作出裁決，那么由于該新證據未經當事人質證，當事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當事人意見”的內涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時也會變相剝奪當事人的陳述申辯權，導致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實施的《行政許可法》也基本上確立了聽證筆錄排他性規則。該法第48條第2款規定，行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認為，完全應在現行的稅務聽證程序中加入“聽證筆錄排他性規則”。即在《稅務聽證實施辦法》中增加這樣的規定，“所有與認定案件主要事實有關的證據必須在聽證中出示，并通過質證和辯論進行認定。稅務機關不得以未經聽證的證據作為行政處罰的依據”。只有強調聽證筆錄的排他性規則，才能充分發揮聽證制度在保障稅務行政管理相對人權益方面的積極作用，防止稅務機關“暗箱操作”，從而做到稅務行政處罰決定公正、公平和公開。

四、關于稅務行政處罰聽證申請人范圍

對于聽證申請人范圍的界定，《行政處罰法》沒有明文規定。但根據《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規定進行推論，聽證申請人僅指當事人，而當事人是被事先告知將受到行政機關作出聽證適用程序的行政處罰，并依法有權向該行政機關提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規章采取了這種推論觀點，例如，《四川行政處罰聽證程序暫行規定》第13條就對當事人按上述推論進行了明確界定。伴著現代行政進程，行政關系中利害關系人的角色呈現多元化的發展趨勢，當事人與案件存在利害關系的第三人的角色是不固定、一成不變的，而是呈現出相互轉換的趨勢。聽證申請人僅限于行政處罰當事人是否過于狹窄？在聽證制度出現最早的美國，個人或者組織只要實質利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發生和行政決定的關系不是過分間接，就應允許受害人參加聽證程序。所謂影響不以經濟利益為限，包括非經濟利益在內，有權參加行政裁決正式聽證程序的人，不限于對行政決定具有直接利害關系的明顯的當事人，也包括間接利害關系人，例如競爭者和消費者在內。日本行政程序法第10條也有類似規定。在我國臺灣地區，因程序之進行將影響第三人的權利或法律上利益者，行政機關得依職權或者依申請，通知其參加聽證為第三人。具體到稅務行政處罰，利害關系人同樣是廣泛存在的。根據筆者稅務實踐，稅務行政處罰上的利害關系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽證申請權的移轉

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務機關處以罰款2000元，依法可以申請聽證，但甲在聽證申請期內死亡，甲的兒子乙是否有權利申請聽證？對此，《稅務聽證實施辦法》沒有明確規定，由于甲乙二人具有利害關系（繼承關系），根據聽證的精神意蘊，甲的聽證申請權可以移轉至乙，乙完全可以成為聽證申請人。

（二）基于民法上的利益關聯

例如，丙和丁簽定了一份購銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務違法，被行政機關處以較大數額罰款，這時，丙如果繳納罰款將會不能支付貨款從而影響到丁的合法權益，再設丙放棄聽證申請權，是否丁可以代位丙行使聽證申請權呢？筆者認為，雖然丁和稅務機關沒有直接構成稅務行政法律關系，但由于稅務機關對丙的處罰結果將會使丁的民事利益受到實際損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結果具有法律上的利害關系，是稅務行政處罰中的利害關系人，為了保護丁的正當利益，丁應當有權代位丙申請稅務行政處罰聽證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發票開具給另一納稅人，另一納稅人不知道發票的真偽，屬于善意取得該增值稅專用發票，當某納稅人被稅務機關查處后不申請聽證，則另一納稅人則基于愛害人成為稅務行政處罰的利害關系人。針對以上幾種情形，也許有人說利害關系人可以通過其他途徑來維護自己的權益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關系人的利益受損的原因是稅務行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關系人尋求行政法上的保護更能體現行政法治精神，符合聽證程序“廣泛聽取意見”的精神意蘊。由于聽證程序是“舶來品”，所以，筆者建議，我國立法部門在立法時，對西方的法治文明成果應充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。注釋：

宋世杰主編：《中國行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18頁。馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，載中國人民大學書報資料中心《憲法學、行政法學》，1998年第2期，第88頁和第89頁。參見交通部《交通行政處罰規定》第25條，該條規定，交通管理部門在做出責令停產停業、吊銷證照、較大數額罰款的行政處罰決定之前，當事人要求聽證的，案件調查人員應當記錄在案。交通管理部門應當組織聽證。該條在列舉聽證范圍時，沒有“等”字。楊惠基：《試論聽證主持人》，載《行政法學研究》，1998年第2期，第54頁。實際上，《勞動行政處罰聽證程序的規定》第16條已有這樣的規定。劉飛宇：《論聽證當事人》，載中國人民大學書報資料中心《憲法學、行政法學》，2002年第6期，第48頁。參見汪永清主編：《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國法制出版社，2003年9月第1版，第164頁。

第四篇：對稅務行政處罰聽證程序的幾點簡要思考

對稅務行政處罰聽證程序的幾點簡要思考

魏 勇

內容提要：

聽證一般是指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行質證，辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度，《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》結合稅務實際對《行政處罰法》規定的聽證制度作了詳細規定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎上結合稅務實踐對稅務行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請人等幾個問題進行了簡要思考并提出了有關建議。關鍵詞：稅務行政處罰 聽證 簡要 思考

聽證一般是指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行質證，辯駁的程序。聽證的內涵是聽取當事人的意見，“聽取當事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現，自然公正原則要求給當事人充分的辯護權。聽證制度和回避制度是構成自然公正原則的兩個基本要件[1]。可以毫不夸張地說，聽證制度是法治國家遵循正當程序，力行程序法治的產物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯邦行政程序法。這個法律的制定，改變了傳統行政法上確立的“行政效率優先”原則，而代之以保障公民基本權利和對行政權的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國家在制定行政程序法的同時，都規定了聽證制度。

為了適應世界的發展趨勢，完備我國的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設的一個新的里程碑。稅務行政處罰作為行政處罰的一種，聽證程序在重大稅務行政處罰案件中有利于稅務機關客觀、公正、全面地弄清案件事實，有利于減少行政復議和行政訴訟案件，強化稅務機關內部的自我約束和自我監督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進依法行政、依法治稅。當然，稅務行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題，下面，筆者對其中的幾個問題進行簡要思考。

一、關于稅務行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小，實際是公民權利在行政處罰上受保障程度和行政權力受限制程度的反映。聽證范圍廣，說明《行政處罰法》對公民權利的保障較充分和對行政權力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[2]

在上述原則的指導下，“各國界定聽證范圍的標準有兩大類，一是根據行政行為的性質和種類適用聽證程序的范圍，我們稱之為行為標準；二是根據相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，我們稱之為利益標準。” [3]我國《行政處罰法》規定，責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定適用聽證程序。可見，我國將聽證范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為，采用的是行為標準。值得一提的是，《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內等”，目前學術界和實務部門爭論很大，有人認為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規定聽證范圍，則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個毫無意義的虛詞，有些地方在制定聽證程序實施辦法時已經把“等”字去掉了。[4]也有人認為，適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

為了探討稅務行政處罰聽證范圍，首先要明晰稅務行政處罰的種類，根據國家稅務總局于2004年1月17日新修訂的《稅務行政復議規則（暫行）》（以下簡稱《復議規則》）第八條第（五）項，稅務行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權三種。但筆者認為，除了上述三種稅務行政處罰種類外，就目前稅務實踐而論，還應包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進項稅額權、收繳發票或者停止發售發票三種（參見拙文《淺論稅務行政處罰構成要素》）。為了明確稅務行政處罰的聽證范圍，《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》（以下簡稱《稅務聽證實施辦法》）第3條規定：“稅務機關對公民作出2000元以上（含本數）罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上（含本數）罰款的行政處罰之前，??并告知有要求舉行聽證的權利。”由此可見，稅務行政處罰聽證范圍僅限于較大數額的罰款。筆者認為，就稅務實踐來說，稅務行政處罰聽證范圍存在以下問題：

（一）聽證范圍太窄，不符合設立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國稅系統共轄十個縣級稅務局，按《稅務聽證實施辦法》規定的聽證標準和范圍，自1996年《行政處罰法》實施近8年以來，共舉行了6次稅務行政處罰聽證，平均1年還不到1次，可見稅務行政處罰聽證案件是很少的。所以，進一步擴大稅務行政處罰聽證范圍，并不會降低稅務行政效率。此外，聽證是保障稅務行政管理相對人權益的一項重要制度，根據“行為標準”按理應當將最嚴厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內，否則就會失去聽證制度設立的意義。具體到稅務行政處罰來說，“停止出口退稅權”、“收繳發票或者停止發售發票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴厲得多，對大中型出口企業來說，停止其幾個月的出口退稅權，可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發票或者停止發售發票將會嚴重影響納稅人的生產經營，甚至會使納稅人因不能開具發票而失去商品銷路導致關門歇業。由此可見，進一步擴大稅務行政處罰的聽證范圍存在理論與實踐上的依據，將“停止出口退稅權”和“收繳發票或者停止發售發票”納入聽證范圍是完全行得通的。

（二）對《行政處罰法》規定的“許可證或者執照”的外延存在誤解

《稅務聽證實施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規定的“吊銷許可證或者執照”的范圍。理由是這個證書是稅務機關依申請核發的，是允許稅務行政管理相對人享有某種活動資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領購、開具、取得增值稅專用發票的資格，可以憑增值稅進項發票抵扣增值稅銷項稅金，反之，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項稅金，將導致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經濟效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應當進行稅務聽證呢？筆者認為，這需要具體問題具體分析。如果對全部取消增值稅一般納稅人資格證都進行稅務聽證，又會影響到稅務行政效率。如果是對納稅人利益無影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動提出取消增值稅一般納稅人資格證申請的（實際上這已不是一種稅務行政處罰，而是一種稅務管理行為），就不必舉行稅務聽證，如果是納稅人違反了有關涉稅法律、法規和規章，稅務機關憑職權單方面主動作出的行政處罰，就應當舉行聽證

（三）停止抵扣進項稅額權與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權如出一轍，也應將其納入聽證范圍

綜上所述，根據目前稅務行政處罰實踐，本著兼顧行政效率和保障當事人利益的原則，稅務行政處罰聽證范圍除較大數額罰款外，還應當包括停止出口退稅權、收繳發票或者停止發售發票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進項稅額權四種處罰種類。

二、關于稅務行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實施質量如何，在相當程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關。如果

聽證主持人人選不當，勢必影響到行政處罰結果的客觀公正性。所以，聽證主持人人選問題是一個十分重要的問題。正如美國學者伯納德.施瓦茨所說，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機關受到法律的偏見和影響，那么行政裁決則是無效的”。[5]根據我國《行政處罰法》規定，聽證主持人由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項原則：職能分離原則和回避原則。基于《行政處罰法》的上述規定，《稅務聽證實施辦法》規定，稅務行政處罰的聽證，由稅務機關負責人指定非本案調查機構的人員主持。這里值得注意的是，稅務行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規定的窄，《行政處罰法》強調的是“非本案調查人員”，與調查人員同一機構的其他人員可以作聽證主持人；而稅務聽證主持人強調的是“非本案調查機構人員”。稅務實踐中，稅務行政處罰聽證往往由法制機構負責，而當調查人員是法制機構工作人員時，這就有違法之嫌。姑且不管上述區別，《行政處罰法》和《稅務聽證實施辦法》都確定了這樣的制度，即聽證主持人由行政違法案件調查所在行政機關有關工作人員擔任，換言之，《行政處罰法》與《稅務聽證實施辦法》在主持人人選上實行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機關內部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離，稅務聽證主持人與所屬行政機關具有從屬關系，他們的任命、提升和工作業績完全由稅務機關決定，沒有獨立地位，完全在稅務機關長官指揮下行動，因此，稅務聽證主持人在實踐上很難真正地獨立自主，更不能達到國家稅務總局所說的“超脫”地步。這樣，稅務聽證主持人在其向稅務機關提出的《聽證報告》完全可能是稅務機關長官意圖，從而使稅務聽證程序流于形式，其結果是聽證的公正性完全取決于稅務機關長官的法學修養和法治意識的高低。此外，稅務聽證主持人一般為法制機構工作人員，他們與案件調查人員同屬于一個稅務機關，勢必會造成在聽證會舉行前，與調查人員單方面接觸，就案件進行反復磋商，形成先入為主，影響后來聽證會的公正性。為了解決聽證主持人有關問題，很多人認為，我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度，即行政機關無權自由任命聽證審理官（我國稱為聽證主持人），只能根據需要，從文官事務委員會所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務委員會只從具有律師資格和某種行政工作經驗的人選中，通過競爭考試認為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國行政管理體制尚待改革，故不適應我國國情。為保障聽證結果的公正性。筆者大膽認為，我國的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養普遍比較高，建議聽證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國仲裁法，擴大仲裁的受案范圍。需要說明的是，由于稅務行政權的特殊性，仲裁員在對稅務行政處罰聽證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機關提交《聽證報告》，并提出處罰建議。

三、關于稅務行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機關對聽證過程所作的書面記錄。該記錄對行政決定的作出具有十分重要的作用。美國、奧地利、德國、日本等國《行政程序法》規定，聽證筆錄是行政決定的唯一依據。例如，奧地利《普通程序法》第15第規定，聽證筆錄對聽證過程與標的有充分的證據力，除非有相反的證明。《美國聯邦程序法》第556條規定，聽證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”。“案卷排他性原則”是美國正式聽證制度的核心。由于美國在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽證筆錄是行政處罰決定唯一依據的代名詞。

根據我國《行政處罰法》有關規定，聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結束后，行政機關依據本法第38條規定作出決定。可見《行政處罰法》對聽證筆錄的地位和作用并無明確規定。《稅務聽證實施辦法》第18條規定，聽證的全部活動，應當由記錄員寫成筆錄，經聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務機關負責人審閱。但對于聽證筆錄在稅務行政處罰決定中應起何作用，也沒有明確，這就產生了以下兩個問題：聽證筆錄是稅務行政處罰決定的唯一依據還是主要依據或者僅作參考？稅務機關在聽證之外又獲得了新的有利證據該怎么辦？如果說，聽證筆錄不是稅務機關作出行政處罰決定的唯一的依據，稅務機關可以依據未在聽證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽證程序也就成為稅務機關實行法治的裝飾品罷了，當事人的合法權益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務機關根據已掌握的證據和相關規定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務機關在聽證后根據新證據作出裁決，那么由于該新證據未經當事人質證，當事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當事人意見”的內涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時也會變相剝奪當事人的陳述申辯權，導致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實施的《行政許可法》也基本上確立了聽證筆錄排他性規則。該法第48條第2款規定，行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認為，完全應在現行的稅務聽證程序中加入“聽證筆錄排他性規則”。即在《稅務聽證實施辦法》中增加這樣的規定，“所有與認定案件主要事實有關的證據必須在聽證中出示，并通過質證和辯論進行認定。稅務機關不得以未經聽證的證據作為行政處罰的依據”。[6]只有強調聽證筆錄的排他性規則，才能充分發揮聽證制度在保障稅務行政管理相對人權益方面的積極作用，防止稅務機關“暗箱操作”，從而做到稅務行政處罰決定公正、公平和公開。

四、關于稅務行政處罰聽證申請人范圍

對于聽證申請人范圍的界定，《行政處罰法》沒有明文規定。但根據《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規定進行推論，聽證申請人僅指當事人，而當事人是被事先告知將受到行政機關作出聽證適用程序的行政處罰，并依法有權向該行政機關提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規章采取了這種推論觀點，例如，《四川行政處罰聽證程序暫行規定》第13條就對當事人按上述推論進行了明確界定。伴著現代行政進程，行政關系中利害關系人的角色呈現多元化的發展趨勢，當事人與案件存在利害關系的第三人的角色是不固定、一成不變的,而是呈現出相互轉換的趨勢。[7]

聽證申請人僅限于行政處罰當事人是否過于狹窄？在聽證制度出現最早的美國，個人或者組織只要實質利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發生和行政決定的關系不是過分間接，就應允許受害人參加聽證程序。所謂影響不以經濟利益為限，包括非經濟利益在內，有權參加行政裁決正式聽證程序的人，不限于對行政決定具有直接利害關系的明顯的當事人，也包括間接利害關系人，例如競爭者和消費者在內。日本行政程序法第10條也有類似規定。在我國臺灣地區，因程序之進行將影響第三人的權利或法律上利益者，行政機關得依職權或者依申請，通知其參加聽證為第三人。[8]具體到稅務行政處罰,利害關系人同樣是廣泛存在的。根據筆者稅務實踐，稅務行政處罰上的利害關系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽證申請權的移轉

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務機關處以罰款2000元，依法可以申請聽證，但甲在聽證申請期內死亡，甲的兒子乙是否有權利申請聽證？對此，《稅務聽證實施辦法》沒有明確規定，由于甲乙二人具有利害關系（繼承關系），根據聽證的精神意蘊，甲的聽證申請權可以移轉至乙，乙完全可以成為聽證申請人。

（二）基于民法上的利益關聯

例如，丙和丁簽定了一份購銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務違法，被行政機關處以較大數額罰款，這時，丙如果繳納罰款將會不能支付貨款從而影響到丁的合法權益，再設丙放棄聽證申請權，是否丁可以代位丙行使聽證申請權呢？筆者認為，雖然丁和稅務機關沒有直接構成稅務行政法律關系，但由于稅務機關對丙的處罰結果將會使丁的民事利益受到實際

損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結果具有法律上的利害關系，是稅務行政處罰中的利害關系人，為了保護丁的正當利益，丁應當有權代位丙申請稅務行政處罰聽證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發票開具給另一納稅人，另一納稅人不知道發票的真偽，屬于善意取得該增值稅專用發票，當某納稅人被稅務機關查處后不申請聽證，則另一納稅人則基于愛害人成為稅務行政處罰的利害關系人。

針對以上幾種情形，也許有人說利害關系人可以通過其他途徑來維護自己的權益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關系人的利益受損的原因是稅務行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關系人尋求行政法上的保護更能體現行政法治精神，符合聽證程序“廣泛聽取意見”的精神意蘊。由于聽證程序是“舶來品”，所以，筆者建議，我國立法部門在立法時，對西方的法治文明成果應充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

第五篇：對我國行政處罰聽證制度的思考

對我國行政處罰聽證制度的思考

摘要 行政處罰聽證程序，是指行政機關在做出重大行政決定之前，予以行政相對人陳述、申辯和質證的正式法律程序，目的是平衡行政權力與公民權利的關系，確保行政決定公正、公平。我國于1996年制定《行政處罰法》，在第四十二條、四十三條規定聽證程序，從而標致聽證程序在我國的確立。聽證制度對于保障行政相對人權益，保證行政機關正確處理行政管理事務，推進法制現代化，具有重大進步意義。

關鍵詞 行政處罰制度 聽證制度 缺陷 原因 完善

引 言

本文探討的是行政處罰中的聽證制度。所謂行政處罰中的聽證制度，是指行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證制度作為行政程序法基本制度的核心，為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當程序條款發展了較為完善的聽證程序.英國的自然公正原則要求行政機關在做出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護的權利。法國的聽證被稱為對質程序。重要的行政處罰涉及當事人的大額財產及其他重要權益，需要特別慎重對待。基于這種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領域規定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑的意義。但是，由于《行政處罰法》已經施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規定，尤其是一些重要的制度性建設欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已經逐漸顯現。隨著《立法法》、《價格法》、《行政許可法》等的相繼出臺，聽證的范圍已從原來的行政處罰領域逐漸向其他行政決定領域、行政決策領域乃至制定抽象行政行為的立法領域延伸。實踐中，聽證程序的應用己然超越了上述法律規定的范圍。聽證這一體現程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目.因此，詳述聽證制度的基本理論，把握聽證理論的最新研究動向，及時總結以往聽證工作的經驗，完善行政處罰的聽證程序成為了一項十分有價值的任務。

基于以上論述，本文首先概述行政處罰聽證制度的基本概念，然后根據我國行政聽證制度的的現狀，以《行政處罰法》的規定為脈絡，結合處罰實踐，論述我國行政處罰

聽證的現狀及存在的主要問題;再者，參考國內聽證研究成果及實踐經驗，借鑒國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施;最后，在總結全文的基礎上，進一步提出完善我國行政處罰聽證制度的建議。

行政處罰聽證制度是指在行政機關對屬于聽證范圍的行政處罰案件在做出處罰決定之前，依法聽取聽證參加人的陳述、申辯和質證的程序。1996年以《行政處罰法》為契機，我國首次以法律的形式確立了聽證制度，雖然屬于具體行政行為聽證制度，但這也是結合我國國情借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是行政程序制度發展的重要突破。《行政處罰法》確定了行政處罰聽證的適用范圍、聽證主持人的權責和回避制度以及舉行處罰聽證會的基本流程，為行政處罰領域聽證提供了基本的法律依據。行政處罰聽證制度的建立一方面保證了處罰證據的合法、客觀、公正、全面，為行政機關準確的做出處罰決定奠定基礎，從而減少行政爭議，提高行政效率；另一方面處罰聽證的公開進行，不但起到了對公民的宣傳教育作用，也形成公民對行政機關的監督1。

一、我國行政處罰聽證制度中存在的問題

《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機關先后做出了一系列有關行政處罰聽證制度的規定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關在適用聽證程序時還存在著一些問題，需要不斷地去根據現實情況去修改完善。一方面，由于行政處罰聽證程序設計的本身存在著缺陷使得立法目的與法律實施效果相差甚遠，這是內在原因；另一方面，則是在行政處罰聽證程序實施的過程中，行政機關的操作不恰當，程序不實行完整使行政相對人權利受損。比如，行政機關對于適用聽證程序的行政處罰案件做出決定并沒有告知當事人聽證權;當事人在法定期限內提出聽證要求，行政機關不受理，不組織聽證;聽證主持人在聽證

未征詢當事人意見是否申請回避;聽證會結束后未告知當事人是否作最后陳述。聽證程序是司法程序，很多方面都是按照司法程序的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接導致聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定。此部分所探求的聽證制度上的問題主要是制度本身的問題，以求從根本上來解決問題。

(一）行政處罰聽證制度的適用范圍存在問題

《行政處罰法》第四十二條關于聽證的適用范圍是這樣規定的:行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰上。所以行政處罰的聽證適用范圍實際上就僅限于三類處罰事項。行政處罰的種類有:警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留、法律法規規定的其它行政處罰。而只規定三類處罰事項可以聽證，其使用聽證的范圍確實過小，且行政相對人的權利不能夠得到充分保障。

(1)聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰

從以上規定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖:限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關規定。而且，關于聽證程序適用范圍的規定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內。例如:傳喚、訊問、取證、裁決四個環節。《治安管理處罰條例》目前已經被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，《治安管理處罰法》中有關處罰程序的規定，包括:調查、決定、執行。可見這兩部法規定的程序，其公正性、合理性根本無法抗辯、質證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當事人影響最為直接和重大的，本應該更審慎、更嚴肅地對待。從限制人身自由的行政處罰的設定權上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。可是，在行政處罰聽證程序的規定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用相對粗糙的，不符合現代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序，這實在讓人難以理解。行政處罰法中的這種規定顯然和立法者在處罰權設定中體現出來的重視態度不相符，有違“保護公民、法人或者其他組織合法權益”的宗旨和公正原則。

(2)聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物

現實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數額達數十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2008年6月2日，江蘇某市環保局對該市一物資回收公司做出了責令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規則》中規定的較大罰款數額，但由于缺乏聽證的依據沒有舉行聽證，不但該公司對處理結果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應當聽證的廣泛爭議。這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題，從某種角度講，這是客觀實際的需要。

（二）行政處罰聽證制度的主體存在問題

(1)聽證權利主體單一

我國把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權利并承擔一定義務的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關系的當事人及其代理人和其他利害關系人;后者包括與行政決定沒有利害關系的證人、鑒定人和翻譯人員等。《行政處罰法》多次使用“當事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個法律規定來看，應當是指行政機關調查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織。可是對于其他利害關系人的地位卻沒有規定，這顯然是不合理的。如環境污染處罰案件中的受污染一方、多個被處罰人中未申請或未按規定申請聽證的卻被擬為“共同處罰人”，他們都是“其他利害關系人”。在這些案件適用聽證程序時，賦予他們申請或經行政機關通知而參加聽證的權利是理論和實踐不可回避的問題。

(2)聽證組織人缺乏獨立性不能權責分明

根據職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構的人，但目前各地實踐當中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調查人員所在的科、所對臨時制定某人負責主持，這樣就不能完全保障當事人的權益，聽證的公正性面臨質疑。根據我國的現行法律規定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我認為應建立專門的聽證機構，盡快實現從聽證組織機關實施內部分離制度到建立職能分離的聽證機構的過渡。

(3)聽證參加人的范圍狹小且其確定缺乏法律依據

設立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環境讓當事人充分發表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應具有獨立性，應當保持中立，以公正的形象給當事人和案件調查人員平等的地位和權利，雙方針對案件的事實與證據進行質證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎。同時，聽證的其他參加人的選擇出應確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關重要，聽證參加人不再采取內定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區別開來。如其不能處于比較超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實

為騙人的鬧劇。而我國目前的行政聽證參加人的規定比較粗疏，直接利害關系不夠明確，聽證證件人與案件調查人員共同審問當事人，違背了聽證的最終目的。

（三）行政處罰聽證制度形式上存在的問題

(1)履行聽證告知義務方式簡單

聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關主要是由案件調查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當事人有關事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節省了大量的人力物力，但是都不正式，無法留下書面材料以證明行政機關什么時候告知了當事人，留下了證據的隱患，一旦發生爭議，行政機關根本無法證明自己履行了告知義務，勢必會處于被動狀態。

(2)聽證會只是一種“形式”

我國目前的聽證會流于形式，離真正的“法治”甚遠。有的地方聽證筆錄及有關的證據材料在行政處罰決定中根本就沒有發揮一點效力，當事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，處罰決定的做出取決于行政權力人的權威。這種情況下，當事人依然按照法定程序向上一級行政機關申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除程序的不到位，真正發揮聽證程序的作用。

(四)行政處罰聽證制度證據上存在的問題

(1)聽證筆錄的效力未作規定

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調查取證人員、案件當事人陳述的意見和提供的證據所作的一種書面記載。它在行政處罰聽證程序中有極其重要的意義。正如有的學者所言，聽證筆錄應當作為行政處罰決定的唯一依據。筆錄是對整個聽證過程所作的記錄，以它作為行政處罰決定的唯一依據是聽證程序抗衡機制實現的最終保障。《行政處罰法》第42條規定:“聽證應當制作筆錄;筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。”而對聽證筆錄的法律效力未作規定，沒有體現出“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰唯一依據”的理論要求。理論界和實務部門對此存有較大的分歧。我國相關行政法律法規雖補充規定了聽證筆錄的效力，即規定聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據，但沒有明確是唯一依據、主要依據還是一般的參考性依據，導致行政機關對聽證筆錄的使用享有較大的自由裁量權，聽證筆錄法律地位沒有得到真正的確立，其效用在實踐中還難以充分發揮出來。

(2)行政執法人員不嚴格執法使聽證證據缺乏效力

案件調查人員馬虎，對證據不重視，在聽證中處處被動。對許多重要的關系到案件本身的證據都沒有進行收集。在面對當事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經常被問得啞口無言。這不僅令人對行政機關的執法水平產生懷疑更有損行政機關依法行政的形象。一些聽證主持人員、案件調查人員對聽證程序中的舉證責任認識不清，要求當事人負舉證責任。《行政處罰法》明確規定聽證過程中行政機關案件調查人員負舉證責任，應就案件的事實及其即將做出的行政處罰提供相應的事實和法律依據，所有用來證明案件事實的證據都應當在聽證會上經過當事人的質證和辯論。案件調查人員應當提供足夠證據來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當事人沒有舉證的義務，可以舉證也可以不舉證。

（五）行政處罰聽證制度中的聽證效力問題

聽證的效力問題是聽證制度中最后一個環節。但是由于種種原因致使其效力低下。體制上存在的因素、又存在聽證本身所得到的“筆錄”的效力問題。從體制因素上看，我國行政處罰法體系中，將聽證程序作為三種程序中的一種單列出來，區別于簡易程序和一般程序，從而使一部分行政處罰可以聽證，另一部分行政處罰沒有聽證權，這種體制上的傾斜，在我國行政處罰的行政行為實踐里，產生了一些不規范的現象，比如:較大數額罰款的聽證問題。治安處罰的聽證規定界限是2000元以上，可是在執行中，某些公安執法人員做出處罰時只罰1900;其他行政行為也有類似，如:按規定5000元以上罰款需要聽證時，就只罰4900元。就在這模棱兩可的“恰恰”達不到，而又最接近聽證標準的界限以內做文章，目的是盡可能不舉行聽證就做出處罰。

應當指出，聽證程序并不是獨立于一般程序之外的程序，而是行政處罰一般程序之中的一個特別程序，是包含在一般程序之內的。所以，鑒于此因，我國行政處罰法很有修改的必要，使聽證成為一般性程序，使聽證的效力趨于扎實、并貼近實際的需要，以消除“盲點”。另一方面，聽證制度的效果很大程度上取于聽證筆錄的效力認定，聽證筆錄效力的重要性毋庸置疑。但該規定仍有瑕疵:因我國聽證制度引進時間較短，對筆錄應如何認定還不夠規范，僅僅將筆錄作為行政機關做出決定的依據，這樣，賦予行政機關的自由裁量權限過大，可能導致聽證流于形式，甚或造成功虧一簣的后果，因此，確有制訂實施細則的必要，以對筆錄的制作、認定加以規范，增加透明度和可操作性。

(六）行政處罰聽證制度缺乏可操作性

《行政處罰法》盡管在第五章關于行政處罰的決定中以專節的形式規定了“聽證程

序”以示對聽證的重視，但該節只有42、43兩條，對聽證制度的規定仍然非常原則，有許多具體問題還有待于完善。為了能在行政處罰領域切實貫徹聽證制度，只有通過各地各部門的地方立法和部門立法進行補充。但這樣一來，由于各地、各部門具體情況的不同以及立法機關對該制度的重視程度不同，使得各地、各部門立法或繁或簡、或粗或細，發展極不平衡，這就使得全國各地的當事人在遇到同類問題時，在聽證這一重要的程序中不能受到同樣的對待，使“法律面前人人平等”這一重要的憲法原則，在聽證這一具體制度中不能得到貫切實施。

二、造成行政處罰聽證制度問題的原因

(一）行政人員的態度不端正，只為簡單省事

我國是一個缺少法治傳統的國家，“重實體、輕程序”的現象普遍存在。“中國幾千年的封建社會形成了重人治、輕法治的政治傳統，結果必然是重視目的，而不注重過程，從而導致執法過程的隨意性。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在為實體爭議提供了模式，而沒有認識到程序的獨立價值和其本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關在執法過程中“程序正當”與“實體相當”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關要依法行政，執法守法，但是由于行政機關的權力過大，并不是把人民的權力放在第一位而只是為了簡單。使得行政機關在執法過程中對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機關執法實踐中的一大頑癥。

行政機關案件調查人員態度不端正，對新的法律法規不熟悉，而對程序忽視，只希望能夠更快的解決問題。雖然想法是好的，但是做法卻不盡如此，致使很多行政處罰效力不夠，同時也給自己增加了很多不必要的麻煩。

(二）行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全

行政處罰聽證程序的順利進行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質證制度、主持人制度、物質保障制度、監督機制等內在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規定:“聽證程序所需經費由行政機關承擔”，但在實踐中常因行政機關經費不足而無法履行或大打折扣。有些制度，如主持人制度，由于法律規定過于簡單籠統而在實踐中難以把

握。甚至有些制度，法律上根本未做出規定，如監督機制。這些都導致了聽證程序無法進行2。

(三)公民、法人畏懼聽證權利的進行，不敢得罪行政權力人

聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權益的法律制度，它的正常運轉，除執法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權聽證時放棄聽證，導致“立法上是先進的，但作為這一制度的直接受益者—將被處罰的公民、法人卻不領情”的怪現象。這些觀念的形成，一是由于我國是受官本位思想影響極深的國度，百姓不敢對他們的“父母官”進行直接的抗辯與責難。二是由于行政機關手中擁有著很大的行政權力，公民法人對其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機關，因而不愿訴諸于法律正當程序。

三、完善我國行政處罰聽證制度的建議

我國《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽證程序，這是我國行政法制建設進程中的巨大進步。但是，隨著社會民主的發展，我國行政處罰聽證程序要想服務于廣大人民群眾，更具操作性，就需從以下幾個方面對我國行政處罰聽證程序進行必要的補充和完善:(一)擴大行政處罰聽證適用范圍

應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。因為，就剝奪相對人的權利性質而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產罰。在公民的基本權利序列中，人身自由權是優于財產權的，而對公民最重要的人身自由權利的保護程度卻不及其他權利，不能不說是現有聽證制度的一個缺陷。所以，我的建議是:要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關規定執行”改為“依照治安管理處罰法有關規定執行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如:行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立與人身罰相應的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權法律保護制度的一項重要內容。另外，應把與罰

款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現財產罰的公平性。

(二)重構聽證主體制度

主要就是擴大聽證適用主體，規定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利。由于行政機關的處罰決定往往影響到第三者的合法權益，那么就有必要允許他們申請或經行政機關通知而參加聽證。很多國家聽證參加人的范圍都有擴大趨勢。比如:在美國，聽證參與人包括“當事人”和“參加人”，近年來，法院對于當事人、參加人范圍的擴大一般持支持態度;德國將權利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當事人對待;日本《行政程序法》中規定:聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照做出該利益處分所依據的法令，認為其與該利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規定，利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。我國《行政許可法》第四十七條也規定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在做出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。因此，我認為《行政處罰法》應當明確其他利害關系人的權利。可以增加一款規定“與擬做出的行政決定有法律上利害關系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關系人申請參加聽證，或由主持人通知參加聽證”。(三)完善聽證的程序

首先，增加處罰機關應當主動舉行聽證的規定，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關規定修改為:法律、法規、規章規定實施行政處罰應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。另外，應當完善“法律、法規、規章”中對于“應當聽證的事項”的規定。因為如果沒有在法律、法規、規章中規定配套的應當聽證事項的規定，那么《行政處罰法》的這條規定也就等于一紙空文。

其次，修改處罰機關依申請舉行聽證的規定。修改后的規定在語言表述上不應將處罰機關的“告之”作為當事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當遇到法律規定當事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關應當主動告知當事人有權要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關沒有履行告之義務，當事人也可以直接向處罰機關提出聽證要求，處罰機關在接到當事人申請后應按照規定啟動聽證程序。

最后，要完善通知規定。(1)完善通知的內容。處罰機關舉行聽證，做出處罰決定

前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政處罰決定的適當性與合法性。只是籠統地規定應當告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛抗辯的權利。(2)規定通知的方式。通知的方式一般應采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式:一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知等3。

(四)建立規范的聽證主持人制度

首先要確保主持人的中立性、專業性。正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應當在聽證中保持中立性、專業性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體;惟有專業，才能確保行政聽證高質量地順利進行。在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒他國的做法，建立行政聽證官制度。而后面則是發揮行政機關法制工作機構在聽證中的積極作用。我國大多數行政機關內部設有法制機構或專門工作人員，負責本機關的法律事物。經過多年建設，這些法制機構及工作人員已有相當規模，他們在處理法律事務過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經驗，他們相對獨立于執法調查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔本機關的聽證主持人工作是適宜的。總之，應當盡可能確保主持人的中立性、專業性。考慮到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。其次要明確主持人的職權。建立規范的聽證主持人制度還應當明確主持人的職權。從主持人的性質來看，他應當享有指揮聽證程序進行的權力。還有一點很重要，就是應當考慮賦予主持人就案件做出建議性決定的權力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內根據或充分考慮這些材料做出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作全盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終做出。行政法官在法律規定的情形下可作初步決定和建議性決定。對于初步決定，行政機關可以進行主動復議，以糾正偏向，建議性決定也主要是提供行政機關作最后決定時參考。這就較好地界定了機關首長與聽證主持人之間的職責范圍。(五)明確、強化聽證對最終決定的效力

發揮聽證筆錄約束力的重要性。聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問

題，因為聽證制度的設計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關做出決定沒有任何約束力，當事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終做出正確決定真正發揮作用，是這項制度的生命力所在。

建議應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。我認為，為了充分發揮行政處罰聽證程序的效能，應當在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即:處罰機關對經過處罰聽證做出的處罰決定只能以案卷為根據，其中的證據以及有關文書必須是經過處罰聽證所查證屬實的;不能在案卷以外，以當事人所未知悉和未辯論的事實作為依據。如果處罰機關要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據，必須告知當事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權益，防止處罰機關濫用職權意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權利義務觀念，促進聽證主持人的規范化建設將起到積極的作用。

(六)聽證形式的多樣化

我國應在完善和規范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導致效率低下。

第一，可以規定非正式聽證。聽證可以分為調查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據發表意見，進行口頭辯論和質證，而行政機關必須根據聽證的記錄做出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規或做出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄做出決定。非正式聽證是處罰公開的體現，一方面可以增進處罰機關吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學、適當;另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規定非正式聽證也是對《行政處罰法》規定的當事人陳述權、申辯權的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質上是行政機關提供給相對人對將做出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關必須采取正式聽證程序的，處罰機關應遵守規定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有

規定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關可以適用非正式聽證。

第二，可以實行繁簡分立原則。行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權益越大，適用的程序就應越嚴密;反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權衡問題，即在被保護的利益和因此產生的各種消耗之間進行權衡，以期不導致得不償失的后果。當然，在適用非正式、簡易聽證程序實現行政效率目標的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權和陳述、申辯權。這兩項權利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當事人這兩項權利，確保效率不脫離公正。

第三，可以增加關于聽證權力救濟的規定。主要就是增加事后聽證的規定，目前的行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發達國家的實踐經驗，可以發現，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。聽證在行政處罰決定做出之前事先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定做出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關必須立即做出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害，而行政決定的行為又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證以救濟當事人的權利。

四、結語

一方面，我國《行政處罰法》關于聽證的規定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十余年。因此，導致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規定，也己經不能適應聽證發展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務應盡快修改《行政處罰法》有關聽證程序的規定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統一的行政程序法典或者統一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內的行政聽證程序進行全面的規定。這對于統一聽證規則，發揮聽證制度在行政處罰領域以及其他各個行政領域的積極作用有著重要的意義。

另一方面，行政處罰聽證制度順應了市場經濟和民主政治條件下行使國家行政權的世界潮流，它必將隨著我國市場積極和民主政治的發展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進。

對處于一個經濟、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認識，發現不足，彌補缺陷，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。

注釋

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