第一篇：關(guān)于地方人大及其常委會聽證制度的專題研究

關(guān)于地方人大及其常委會聽證制度的專題研究

隨著社會主義民主與法治的不斷推進，聽證制度已逐步成為我國的一項重要法律制度，它的確立與實施對于實現(xiàn)依法治國，建立社會主義法治國家具有重要的意義。地方人大及其常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)，擁有憲法和法律賦予的管理各項國家事務(wù)的權(quán)力。地方人大及其常委會實行聽證制度是其代表人民行使管理國家事務(wù)

權(quán)力，保證人民民主權(quán)利的行使和國家主人翁地位實現(xiàn)的重要途徑。因此，認(rèn)真探討和研究這一問題，逐步建立和完善這一制度，將日益成為今后地方各級人大及其常委會的一項重要工作內(nèi)容。

一、聽證制度的歷史沿革

聽證一詞始于普通法系，原為西方國家司法程序中的一項重要內(nèi)容，其基本精神是：以程序的公正，保證結(jié)果的公正。1946年，美國制定《聯(lián)邦行政程序法》，明確規(guī)定聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證作為一項重要的制度寫入法律。隨后，西班牙、意大利、德國、日本等國家也相繼制定了統(tǒng)一的行政程序法，其中無一例外地都規(guī)定了聽證程序的內(nèi)容。其時，聽證僅作為行政機關(guān)作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經(jīng)程序而存在。隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度逐步進入政府決策領(lǐng)域，成為實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要途徑，同時，也被立法機關(guān)在立法、監(jiān)督等領(lǐng)域相繼采納。自此，聽證作為國家機關(guān)運作的新理念和一項基本制度在西方主要國家完整地建立起來了。

我國的聽證程序是從國外引進的。1993年，深圳在全國率先實行價格審價制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的通過，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。《行政處罰法》首次大膽引入“聽證程序”，規(guī)定行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。“聽證”從此在我國由一個學(xué)術(shù)名詞成為了法制實踐，昭示著我國民主法制建設(shè)邁出了重要的一步。1998年5月1日正式實施的《中華人民共和國價格法》要求“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度”，從而把聽證程序引入了我國行政決策領(lǐng)域。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例》立法聽證會，開創(chuàng)了地方人大立法聽證的先河。自此，舉行公開、透明的聽證會，建立和完善科學(xué)的聽證制度，擺上了我國地方人大及其常委會的重要工作議程。

二、地方人大實行聽證制度的基本情況和主要做法

聽證程序在我國地方各級人大及其常委會得以運用，是近幾年才開始的，而且，這種運用只是嘗試性的，并且僅限于立法領(lǐng)域，而在監(jiān)督、重大事項決定、人事任免等方面卻還是一個有待探索的全新課題。

（一）基本情況

近幾年來，特別是2000年立法法頒布實施以來，一些地方人大先后在立法過程中舉行了聽證會。據(jù)不完全統(tǒng)計，最近幾年，已有上海、廣東、四川等20多個省、區(qū)、市人大及其常委會召開了幾十次立法聽證會，通過聽證制定和修改的法規(guī)、規(guī)章，所調(diào)整的社會關(guān)系十分廣泛，涉及經(jīng)濟管理與市場秩序、城市建設(shè)與管理、社會保障以及教育、文化、公民和企業(yè)權(quán)益保護等領(lǐng)域，取得了很好的效果。在完善我國的立法聽證制度方面，地方各級人大常委會進行了積極的探索，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，相繼制定了立法聽證規(guī)則。據(jù)了解，截止到2002年7月，地方人大制定專門的立法聽證規(guī)則的省、市有上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、鄭州、廣州和深圳等。另外，廣東省雖然沒有制定專門的立法聽證條例，但制定過一次性的聽證會程序規(guī)范---《＜廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例＞聽證會程序》。其他大部分省市則是通過制定立法條例來對立法聽證問題進行原則規(guī)定的。如湖北省在立法條例中規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，法制委員會、有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

（二）主要做法

盡管聽證程序直到近幾年才被引入地方人大工作，但是，在借鑒西方主要國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過努力，我們還是在聽證的原則、程序等方面形成了一套行之有效的規(guī)范體系。

1、聽證遵循的原則。一般都規(guī)定，聽證必須遵循公平、公正、公開的原則。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證會應(yīng)當(dāng)公開舉行，公開舉行的聽證會允許新聞媒體報道。此外，有的省、市人大還結(jié)合實際，規(guī)定了一些其他原則。如上海市將“有序”作為立法聽證應(yīng)遵循的原則。廣東省的《＜廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例＞聽證會程序》中，也將“有序”作為立法聽證的原則之一。鄭州市和深圳市將“客觀”規(guī)定為立法聽證應(yīng)遵循的原則。

2、聽證的程序。從西方主要國家和我國地方人大聽證的實踐來看，實

第二篇：聽證制度研究

淺析我國的聽證制度

摘要：在行政立法大量涌現(xiàn)的今天，聽證作為程序正義的體現(xiàn)，越來越顯現(xiàn)出其重要性。西方國家在行政立法聽證上已取得了很多成功經(jīng)驗。而在我國，行政立法聽證制度建設(shè)起步晚、發(fā)展還不完善。本文分析了目前我國聽證制度存在的缺陷，并且對完善我國聽證制度提出了具體的建議。

關(guān)鍵詞：行政立法聽證公民參與完善

著名的行政學(xué)家赫伯特﹒西蒙所言“決策是行政的心臟”①。因此, 政府行政管理就必須對公共領(lǐng)域的治道變革,近年來,人們在政府運作方式和公共決策體制領(lǐng)域方面進行了一些嘗試, 其中之一就是在公共政策領(lǐng)域引入聽證制度。公共政策中的聽證制度是現(xiàn)代民主社會政府行使公共權(quán)力的重要程序設(shè)計, 它有利于促進公共政策過程相關(guān)利益主體的平等參與, 從而保證政府正確行使公共權(quán)力, 實現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化和法治化。筆者就以聽證制度的形成過程為切入點來淺析我國聽證制度。國公共管理中日益受到廣泛重視。然而在中國由于長期實行集權(quán)體制，并深受大陸法系傳統(tǒng)法制的影響，使得我國行政聽證制度還存在諸多問題，這需要我們提出有效的解決對策。

一、聽證制度概況

聽證(hearing)源于英國法古老的“自然公正”原則, 它包含兩個最基本的程序規(guī)則: 一是任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官;二是任何人的辯護必須被公正地聽取②, 亦即聽取另一方意見原則。其第二個程序規(guī)則直接構(gòu)成行政聽證的法理基礎(chǔ)。而從法律意義上說, 聽證制度最早是英國1215 年的自由大憲章中有關(guān)公民法律保護權(quán)的觀念和制度。后來, 這種制度從英國傳到美國,美國又把它移植到立法和行政實踐當(dāng)中, 作為增加立法和行政民主化以及獲取信息的主要方法。第二次世界大戰(zhàn)后, 聽證制度又傳到日本和拉丁美洲一些受美國影響較大的國家, 隨著民主觀念的逐步拓展, 聽證制度成為司法、立法和行政領(lǐng)域中一種行之有效的民主程序。在我國, 1993 年深圳市率先建立起價格審查制度, 這一般被視為我國聽證制度的雛形。隨后, 1996 年中華人民共和國行政處罰法的通過, 標(biāo)志著聽證制度在我國的基本確立。1998 年5月1日正式實施的中華人民共和國價格法明確要求制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價, 應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度從而把聽證程序引入行政決策領(lǐng)域。1999年9月9日, 廣東省人大常委會舉行

第三篇：行政聽證制度比較研究

行政聽證制度比較研究

------我國行政聽證制度的完善

[內(nèi)容摘要]行政聽證制度作為行政程序的核心制度，早已被世界各國采用。我國于1996年《行政處罰法》第一次確立了該制度。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設(shè)上具有里程碑的意義。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規(guī)定了價格聽政制度。2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規(guī)定為行政法規(guī)起草中聽取意見的一種方式。這兩次立法規(guī)定是我國行政聽證制度在行政領(lǐng)域的又一次新舉措和重大突破。至此，聽證制度作為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國正在向公開、公正、民主的方面深入發(fā)展。然而，作為一種舶來的法律制度，在我國的發(fā)展還不夠完善。因此，本文通過對各國行政聽證制度的對比，探尋出我國行政聽證制度的發(fā)展方向，并對我國行政聽證制度的缺陷略表淺見。

[關(guān)鍵詞]行政聽證制度

基本原則

聽證范圍

聽證程序

行政聽證制度作為行政程序的核心制度，是行政民主化的產(chǎn)物，它順應(yīng)了現(xiàn)代法治的要求，同時，在行政權(quán)不斷膨脹的今天，為了有效控制行政權(quán)利的擴張，尤其是為了更有效的維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，將行政行為置于人民的監(jiān)督之下，行政聽證制度已成為當(dāng)今世界各國共同的一項極其重要的制度，并被各國采用。我國于1996年《行政處罰法》中第一次確立了聽證制度，隨后又在《價格法》和《立法法》中做出相關(guān)規(guī)定。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設(shè)上，具有里程碑的意義，也是我國在行政領(lǐng)域的一次新舉措和重大突破。行政聽證制度在我國的發(fā)展，說明了我國的法制建設(shè)正在向公開、公平、公正、民主的方面深入發(fā)展，但由于行政聽證制度在我國尚處于初創(chuàng)階 段，且存在許多不完善的地方。因此，本文通過對美、日等發(fā)達(dá)國家的行政聽證制度進行比較分析，提出我國行政聽證制度完善與發(fā)展的幾點建議：

一、行政聽證制度概述

（一）行政聽證制度的由來及其發(fā)展

行政機關(guān)實行行政聽證制度的核心來自于英美國家司法領(lǐng)域里的司法審判制度，是隨著司法聽證制度的廣泛使用和發(fā)展逐漸移植到立法機關(guān)和行政機關(guān)中來的。

聽證本意為訴訟中應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度，也就是說法院在審查事實與法律問題時要以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判之公平，從而實現(xiàn)“公平”與“正義”。司法審判的聽證制度被稱為“司法聽證制度”，后來司法聽證制度被推廣應(yīng)用于立法和行政方面，立法領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“立法聽證制度”，行政領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“行政聽證制度”，不論司法、立法、行政三種制度以不同方式、不同角度實現(xiàn)“公平”與“正義”，然而他們追求價值都是一致的。

行政聽證制度在制定法上的根據(jù)可追溯到英國1215年的《自由大憲章》，它規(guī)定：“自由原則依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕和禁錮，也不得剝奪其財產(chǎn)，放逐外國，或加以任何危害。”美國在制定憲法時，秉承英國的自然公正觀念，在聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)，”這條規(guī)定適用于聯(lián)邦政府機關(guān)；憲法修正案第14條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)”，這條規(guī)定適用于各州政府機關(guān)。憲法上正當(dāng)法律程序的意義就是公正行使權(quán)力，要求行政機關(guān)在做出對當(dāng)事人不利的行政決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，所以，在英美國家，行政聽證制度具有憲法性權(quán)力的主張和支持。1946年美國的聯(lián)邦行政程序明確 規(guī)定，聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證做為一項重要的制度寫入法律，隨后又在西班牙、意大利、法國、日本等國相繼制定的行政程序中引用，隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度在西方主要國家完整建立起來。行政聽證制度的理論基礎(chǔ)可溯源于英國的“自然公正原則”，后來美國的“正當(dāng)程序原則”又發(fā)展了這一理論基礎(chǔ)。此后，大陸法系國家又發(fā)展這一理論。我國于1996年3月17日八屆全國人大四次會議審議通過了《行政處罰法》，并在該法中確立聽證制度，這是我國在行政程序立法的重大突破。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規(guī)定了價格聽證制度，2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規(guī)定為行政法規(guī)起草過程中聽取意見的一種方式。至此，聽證制度做為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國初步建立并正式運作起來。

（二）行政聽證制度概念及其意義

“聽證”在英美稱為“hearing”，即審訊或聽訊，在奧地利稱為“parteiengenors”,在日本稱為“聽聞”，在德國稱為“聽審”，盡管名稱各不一樣，意思都是給當(dāng)事人以參與訴訟的機會，美國將“聽取利害關(guān)系”的意見的程序，統(tǒng)稱為聽證，日本、韓國包括中國的聽證則專指以聽證會形式聽取相對人的意見。我國法學(xué)界對行政聽證有狹義和廣義之分，廣義的行政聽證指行政機關(guān)在立法或制作行政決定的過程中，征求有關(guān)利害關(guān)系人意見的活動，狹義的行政聽政則僅指聽證會，即行政機關(guān)為了合理有效地制作和實施行政決定，舉行由全部利害關(guān)系人參加的聽證會以廣泛聽取各方面意見的活動。較普遍的看法是行政聽證是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)作出影響行政相對一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)決定前，就相關(guān)事實問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度，但是這一觀點僅限于具體行政行為，應(yīng)把抽象行政行為也概括在內(nèi)。為此，更準(zhǔn)確地說，所謂行政聽證制度指行政主體在實施抽象行政行為或影響相對人合法權(quán)益的具體行 政行為前，應(yīng)有主持人主持舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點和問題進行質(zhì)證并制作聽證記錄，依此作出決定的一種行政程序法律制度。一般來講，只有經(jīng)過聽證程序論證后的證據(jù)，才能作為行政主體行政行為的合法為的合法依據(jù)，否則行政行為無效。這樣聽證制度不僅成為制約行政權(quán)的一種有效途徑，而且有利于維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

行政聽證制度作為行政程序法的核心制度，有以下特點：（1）規(guī)范性。即指聽證的原則、主體、內(nèi)容、范圍等必須有明確的規(guī)定；（2）公正性；行政主體在行使行政權(quán)力作出使當(dāng)事人受不到影響的行政行為時，必須聽取當(dāng)事人的意見。每個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利，就要求行政主體和行政相對人都要以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，維護其法律的公正性。

行政聽證制度作為一種從國外移植進來的一項先進的、有經(jīng)驗的法律制度，同時它作為行政程序的核心制度，在我國民主法制史上有重大的意義。行政聽證制度在我國的確立，沖擊了中國幾千年的傳統(tǒng)文化，促進了中國民主法制的進程，并且聽證制度的建立既是有效控制行政權(quán)力擴張和監(jiān)督行政權(quán)力體行使的有力手段，又是保障相對人合法權(quán)益的重要途徑，也是現(xiàn)代民主和人權(quán)價值的重要體現(xiàn)，同時，又是行政聽證制度的進一步完善與發(fā)展，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是追求公平與效率、公開與正義，促進行政合法，適應(yīng)建設(shè)社會主義現(xiàn)代法制國家法律體系的重要手段和最佳平衡點。

二、行政聽證制度比較分析（美、日、中）

（一）從原則上比較各國行政聽證制度

聽證原則是確立行政聽證制度并貫穿于行政聽政過程中的準(zhǔn)則，各國行政程序制度不同，因而聽政原則也不盡相同。

1、公開原則 公開原則是一般行政程序法的基本原則。行政公開可以起到監(jiān)督行政行為依法進行，保護公民合法權(quán)益的目的，是指法律審判對社會公眾開放，允許公眾和新聞界予以旁聽，我國《行政處罰法》第42條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，聽證公開進行。”“陽光是最好的防腐劑”。公開原則要求行政機關(guān)在訴訟過程中，允許公眾特別是新聞記者在場旁聽，從而保證社會公眾對聽證的參與，有利于加大對行政的監(jiān)督，增強行政機關(guān)的責(zé)任感；另一方面，公開聽證也是行政當(dāng)事人乃至公眾獲得許可的基礎(chǔ)。有利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強公眾對行政機關(guān)的信心，有利于行政機關(guān)的執(zhí)行。當(dāng)然，凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開進行聽證，這是大多數(shù)國家的做法，但有些國家不允許公開，如日本《行政程序法》第10條規(guī)定：“聽證期日之審理除行政機關(guān)認(rèn)為應(yīng)予公開外，不公開之”。聯(lián)邦德國《行政程序法》第68條規(guī)定：“言詞審理不公開”。韓國《行政程序法》第30條規(guī)定：“聽證當(dāng)事人等提出公開審理或聽證主持人認(rèn)為必要時，可以公開”。我國《行政處罰法》中的聽證堅持公開原則，在其它領(lǐng)域中的聽證是否公開，法律未明確規(guī)定，行政機關(guān)隨意性很大。因此，應(yīng)該不僅在行政處罰中聽證公開，在其它領(lǐng)域聽證也應(yīng)公開，當(dāng)然除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，這樣有利于加強行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗。

2、主持人中立原則

聽證程序是否順利進行，程序是否公開，很大程度上取決于行政主持人，主持人保持中立是世界各國通用的基本原則。

美國《聯(lián)邦行政聽證程序法》規(guī)定：“聽證主持人稱為行政法官，他是聯(lián)邦事務(wù)委員會對具有律師資格和行政經(jīng)驗的人員，通過考試合格后列入聽證法官名單，行政機關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能根據(jù)工作需要從文官事務(wù)委員長 會所確認(rèn)的合格人選擇任命，行政法官的任職、升遷、辭退、待遇等由文官事務(wù)委員會決定，與行政機關(guān)無關(guān)。行政法官在主持聽證過程中，有主持宣誓、記錄證言或授權(quán)記錄證言、掌握聽證進度、依法做出決定和更改決定等九項權(quán)力。此外，行政法官還必須保持執(zhí)行職務(wù)的超然態(tài)度，規(guī)定行政法官不能執(zhí)行與行政聽證工作不相容的職務(wù)，禁止單方面接觸任何人，從而有力保障了行政聽證的公正性和客觀性。”而美國以外的其他大多數(shù)國家和地區(qū)采用聽證主持人由行政機關(guān)的首長或指定人員擔(dān)任。如韓國《行政程序法》第28條規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)從所屬職員或依總統(tǒng)令具備資格者中選定之人員主持之，行政機關(guān)應(yīng)努力使聽證主持人之得以公正進行。”日本在聽證過程中，主審官可禁止當(dāng)事人、代理人或輔佐人進行不必要的陳述，并依職權(quán)決定聽證的進程。我國目前還沒有一支專業(yè)性的聽證隊伍，聽證主持人是行政機關(guān)的工作人員，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，《行政處罰法》第42條第1款第1項規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”這一規(guī)定，說明聽證主持人由行政機關(guān)的行政工作人員擔(dān)任。

比較聽證主持人的兩種選任方法可以看出：“美國的行政法官制是行政法官從有律師資格和行政經(jīng)驗的人員中選任專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗又有獨立于行政機關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的做出，但這種制度的建立所付出的行政執(zhí)法成本很高；另一種由行政機關(guān)的首長或指定人員擔(dān)任，這種方式不必增加機關(guān)機構(gòu)，也可減少財政負(fù)擔(dān)，但是聽證主持人由行政首長或行政機關(guān)指定人員擔(dān)任，容易造成以權(quán)壓法、以權(quán)壓人的現(xiàn)象，聽證主持人不可能中立，行政聽證也做不到公正，不可能更好地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3、記錄排他性原則

聽證筆錄對行政機關(guān)行政決定的約束力有兩種規(guī)定：“一種是德國、日本等 國家的規(guī)定，聽證筆錄對行政機關(guān)的決定有一定的約束力，行政機關(guān)應(yīng)斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機關(guān)并不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)的，行政機關(guān)才必須以聽證筆錄為根據(jù)。如《聯(lián)邦德國行政程序法》第69條第1項規(guī)定：“行政機關(guān)作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結(jié)果。”日本《行政程序法》第26條規(guī)定：“行政機關(guān)為不利益處分之決定時，應(yīng)充分斟酌記載于第24條第1項筆錄內(nèi)容及同條第3項報告書中主持人之意見。”另一種是與德國、日本等國家相對的美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的筆錄排他性原則，指行政機關(guān)的決定必須根據(jù)聽證筆錄作出，不能在筆錄之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實作為根據(jù)，否則行政裁決無效。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定：“書面證言、物證以及在該程序中受書案卷的全部文書和申請書，就構(gòu)成了本編第557條所規(guī)定的作出決定之依據(jù)的案卷。”記錄排他性原則是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于維護聽證的公正性。如果聽證機關(guān)可以根據(jù)聽證以外的證據(jù)作出決定，聽證就毫無意義。根據(jù)記錄排他性原則，行政機關(guān)不能在聽證之外接納證據(jù)，最常見的筆錄之外證據(jù)發(fā)生在單方面接觸的情況下-----當(dāng)事人在對方不在場的情況下與行政法官和對案件有決定權(quán)的人單方面討論案件，單方面接觸極大損害了對方的利益，破壞了聽證程序的基本原則和行政機關(guān)的威信，作出的決定將被法院撤銷。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條第4款規(guī)定：“禁止任何‘行政機關(guān)以外的厲害關(guān)系人’與任何決策官員進行或故意形成的‘就本案的是非依據(jù)問題’進行或故意促成單方聯(lián)絡(luò)。“該條同時對行政機關(guān)的決策人也規(guī)定了相關(guān)的限制。

我國《行政處罰法》第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”依此規(guī)定看，不但沒有規(guī)定聽證筆錄 在決定中作為唯一依據(jù)或主要依據(jù)，甚至對該筆錄在處罰決定中的作用也只字不提，由此在理論上產(chǎn)生了許多分歧，在實踐中造成許多誤解。

（二）從范圍上比較各國行政聽證制度

聽證作為現(xiàn)代行政程序法的核心，在保障行政公正，促進行政相對人參與，加強行政主體與行政相對人之間的溝通，提高行政行為的可接受性方面具有無可比擬的作用。但聽證也是有限度的，如果要求所有行政行為作出之前均需舉行聽證，必然造成人力、財力的浪費，從而影響行政效率。因此，在行政立法、執(zhí)法和司法過程中可以施行聽證，但并非所有的行政行為都必須進行聽證，對所有的行政行為實施聽證，既無必要，也不可能。

美國對行政聽證作了廣義的理解，聽取當(dāng)事人意見的程序統(tǒng)程為聽證，不僅適用于法律制度，同時也適用于裁決。美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定了除軍事和外交職務(wù)上的行為，行政官員的選用和任期，行政法官的任命除外等五種情形非適用于聽證外，其余都可適用聽證。由此可見，美國的聽證制度范圍十分廣泛。日本行政執(zhí)法中施行聽證，限于“不利益處分”，日本《行政程序法要綱草案》第三章規(guī)定：“不利益處分是指在行政機關(guān)作出的處分中，將特定者作為接受人科加義務(wù)或限制其權(quán)利的處分。在準(zhǔn)備作出這種處分時，原則上應(yīng)給予接受人辯駁的機會或?qū)嵤┞犠C。”也就是說，一般將給相對人帶來重大不利時應(yīng)實施聽證，其他情形應(yīng)給予辯解機會。日本《行政程序法》第13條對是否屬實行聽證的場合同時做了列舉性的4條和排除性的5條，顯得十分嚴(yán)密，既規(guī)定了聽證和辯明機會的標(biāo)準(zhǔn)，又為行政機會留有裁量余地。

我國的聽證制度適用于范圍規(guī)定過窄，我國《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”由此看出，應(yīng)當(dāng)聽證的行 政處罰僅限于這三類，而其它如行政許可、行政裁決、限制人身自由的行政處罰等具體行政行為，還有抽象行政行為中關(guān)于聽證的規(guī)定可以說是一紙空文。

行政聽證的范圍，既決定著公民參加行政管理活動的廣度和深度，也決定著行政機關(guān)行使行政權(quán)力的民主性和公開性，行政聽證的范圍還應(yīng)該包括行政聽證的參加人范圍（該論述已于上一個問題“通知的對象”中比較），所以，它是各國行政聽證制度中的重大問題，因此，行政聽證范圍的明確界定意義重大，不僅有利于提高行政機關(guān)的工作效率和行政質(zhì)量，還能進而維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

（三）從行政程序上比較各國行政聽證制度

1、程序啟動

根據(jù)奧地利《行政程序法》第39條規(guī)定：“聽證程序可以由行政機關(guān)依據(jù)職權(quán)開始，也可以由當(dāng)事人依申請開始，但行政機關(guān)也可以拒絕當(dāng)事人要求聽證申請的當(dāng)事人不得請示法律救濟。”很顯然這種規(guī)定無疑為行政機關(guān)可能濫用聽證決定權(quán)提供了法律依據(jù)。我國臺灣1998年《行政程序法草案》第17條規(guī)定：“因程序之進行將影響第三人之權(quán)利或法律上利益者，行政機關(guān)得依職權(quán)或依申請通知其參加為但是人。”我國《行政處罰法》規(guī)定：“當(dāng)事人可以申請進行聽證，但并沒有規(guī)定和案件有關(guān)的第三人是否可以申請聽證。”但最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第12條卻規(guī)定與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，司法解釋賦予了案件當(dāng)事人以外的第三個提起行政訴訟的權(quán)利，但實際上，不論是第三人提起訴訟還是申請聽證，其本質(zhì)都是通過擴大公民參加行政程序，來對行政機關(guān)進行有效監(jiān)督，保護公民和法人的合法權(quán)益，因此，我國應(yīng)借鑒國外有關(guān)規(guī)定和我國行政訴訟法的做法，允許和 具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請聽證。

2、聽證方式

聽證是聽證制度的核心內(nèi)容，它是行政相對人向行政機關(guān)陳述意見，遞交證據(jù)和行政機關(guān)聽取意見和接納證據(jù)的過程，因而為了保證聽證功能的實現(xiàn)，遵循公開原則。在聽證方式上，美日都采用口頭形式為主，我國對此沒有規(guī)定。從聽證在程序設(shè)計上的繁簡來看有正式聽證與非正式和混合聽證程序。正式聽證是指行政機關(guān)在制定法規(guī)或作出行政決定之前，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機關(guān)基于聽政記錄作出行政決定的程序。正式聽證程序要求行政機關(guān)以聽證記錄作為制定規(guī)章的依據(jù)，從而限制了行政機關(guān)在制定規(guī)章中的自由裁量權(quán)；非正式聽證是指行政機關(guān)在指定法則或作出行政決定時，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關(guān)參與，行政機關(guān)不必須基于聽證記錄作出決定的程序。非正式聽證程序中，行政機關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，在聽證方式上，行政機關(guān)可以選擇它認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆绞铰犎‘?dāng)事人的陳述或反駁意見，非正式程序具有一定的靈活和混合性。聽證程序是美國70-80年代期間產(chǎn)生的一種程序，是指行政機關(guān)在制定規(guī)章時，采用通信、輿論評議、口頭評論、召集會議以及舉行聽證會等公眾參與方式聽取意見。混合程序既可以由利害關(guān)系人申請，也可以由行政機關(guān)召集，主持程序的官員可以向主要的利害關(guān)系人提問，利害關(guān)系人可以表明自己的觀點，提供有關(guān)證據(jù)，必要時還允許利害關(guān)系人之間進行口頭辯論，由于混合程序受法院的贊同，因而行政機關(guān)不必?fù)?dān)心受司法審查的危險，同時混合程序可以彌補另兩種程序各自的缺陷。

3、決定

決定是行政主體在通過聽證獲得的證據(jù)材料基本上對行政相對人所主張的 某種權(quán)益所做出的一種結(jié)論，美國稱之為初審決定，又為初步?jīng)Q定、建設(shè)性決定和臨時性決定。

對于行政機構(gòu)為制定規(guī)章和決定頒發(fā)原始許可證而舉行的聽證，主持人在聽證后做出臨時性裁決；對于涉及行政政策問題的案件，做出建議性裁決；對于除上述情況外的其他爭議和案件，主持人在聽證后均做出初步裁決。主持聽證的職員做出初步?jīng)Q定后，在規(guī)定時間內(nèi)，如果無人向該機關(guān)上訴，而且該機關(guān)亦未主動要求復(fù)議時，則該初步?jīng)Q定勿需經(jīng)過進一步程序，即成為該機關(guān)的決定。機關(guān)在受理初步?jīng)Q定的上訴或復(fù)議初步?jīng)Q定時，具有做出初步?jīng)Q定的一切權(quán)力，除非限制可受理的爭議問題時例外。行政機構(gòu)的裁決，無論是初步裁決，還是終局裁決都必須做裁決書。

日本式聽證制度，主持人必須在聽證終結(jié)后即制作報告書與聽證案卷記錄一同交行政廳。該報告書就當(dāng)事人等對構(gòu)成不利益處分之后同事實的主張是否有理由必須提出意見，行政廳做出不利益處分的決定時，必須充分斟酌聽證案卷記錄內(nèi)容和報告書中所記載的主持人意見。這一規(guī)定提高了聽證的意義，使行政廳不是完全獨立地做出不利益處分的決定。行政廳認(rèn)為有必要時，可將報告書退回主持人，命令其再次聽證。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，將決定分為決定和決定案，行政法官做出初步?jīng)Q定后在規(guī)章規(guī)定時間內(nèi)，如果當(dāng)事人沒有向行政機關(guān)提出上訴，行政機關(guān)也沒提出復(fù)議要求，裁決即為行政機關(guān)的裁定。而建議性規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議，由行政機關(guān)以自己的名義做出決定后，才具有法律效力。行政程序法頒布后，有了不服申訴的限制，對行政廳或主持人做的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴；對經(jīng)聽證后所做出的不利益處分的決定，當(dāng)事人不得依行政不服審查法提起異議申訴。但在聽證期間未出席聽證的當(dāng)事人，不在此限。我國的決定權(quán)在于行政機關(guān)，而非行政主持人決定。

三、我國行政聽證制度的缺陷及其完善

憲法規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”在這里，聽取人民的意見和建議是一種原則性的籠統(tǒng)的陳述，在一定條件下，也應(yīng)該表現(xiàn)為具體形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有效的法定形式。隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展，《中華人民共和國行政處罰法》首次移植了國外聽證制度。聽證制度作為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，早已被世界各國廣泛采用。然后，在我國的首次嘗試，是中國行政程序制度的重大突破。如果說行政處罰法是移植行政聽證制度的首次嘗試，那么《價格法》對聽證的規(guī)定就可以認(rèn)定為中國聽證制度的又一次變革，是聽證制度從具體行政行為向抽象行政行為的邁進。雖然聽證制度開始在中國慢慢生根，但它目前只限于少數(shù)幾個法律，其適用范圍也較窄，聽證制度也不很規(guī)范，從操作上看，行政聽證制度確立后，在眾多受到處罰，有權(quán)人求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。表明在實際生活中，還沒有真正發(fā)揮其作用，存在著許多缺陷。面對行政權(quán)力日益膨脹的今天，為保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好的監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，完善和發(fā)展聽證制度勢在必行。

（一）進一步將聽證制度規(guī)范化、法定化

我國行政處罰法第42條對行政處罰過程中的聽證的范圍、形式、參加人等方面作出了比較詳盡的規(guī)定，但與國外比較完善的聽證制度相比，仍表現(xiàn)得較為寬泛，可操作性不強。如對聽證主持人的地位、性質(zhì)、擔(dān)任主持人的要求、事先通知事項、聽證筆錄的效力等問題都未作出規(guī)定。這些都會影響聽證的順利進行和聽證公開性、公正性的價值取向。在《行政處罰法》中沒有詳細(xì)具體 的規(guī)定，給了行政機關(guān)以很大的自由裁量權(quán)，使聽證流于形式，也難以保證行政處罰的公正性。《價格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格公益性服務(wù)，自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價、應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，有政府價格主官部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”價格聽證除了《價格法》第23條之外，在其它法律法規(guī)中再也找不到依據(jù)，這就使第23條成為一紙空文，有關(guān)機關(guān)在制定與群眾切身利益相關(guān)的公用事業(yè)、公益服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，并沒有舉行聽證會，如每年春運鐵路、公路運輸?shù)臐q價，電信業(yè)務(wù)費用的調(diào)整等，這些關(guān)系到人民切身利益的事情，行政機關(guān)一錘定音，既損害了群眾利益，又阻礙了法制建設(shè)的進程。因此，應(yīng)進一步使行政聽證制度規(guī)范化、具體化、法定化，使行政聽證的有法可依。

（二）建立一支相對獨立的、穩(wěn)定的行政聽證法官隊伍

聽政主持人在行政聽證過程中最關(guān)鍵性的角色，處于組織者和調(diào)控者的地位。因此，其獨立性、公正性如何以及他所擁有的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，會影響到聽證的進程和聽證的實際效果，也決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用及其發(fā)揮作用的程度。

我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)旨定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。”根據(jù)這一項規(guī)定可以看出，我國聽證主持人既沒有超脫行政機關(guān)，也沒有獨立的法律地位，沒有被賦予應(yīng)有的職權(quán)。這種情形在實踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導(dǎo)致程序流于形式，因此隨著聽證制度在我國的確立，我們要建立起一支相對獨立的、穩(wěn)定的聽政官隊伍至關(guān)重要。對聽證官來講，他們應(yīng)當(dāng)具有良好的品格，熟悉法律并具有所屬領(lǐng)域的行政經(jīng)驗，具有獨立的法律地 位，在任用、工資、晉升、考核、罷免等方面不受所屬機關(guān)的直接控制，也不得從事與聽證不相容的工作。他們應(yīng)用年擁有主持聽證必需的權(quán)力，經(jīng)過聽證程序得出的意見和建議，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C關(guān)首長的充分肯定，除非有足夠的證據(jù)并重新經(jīng)過聽證，不得隨意推翻聽證所確認(rèn)的證據(jù)資料以及依據(jù)這些證據(jù)所做出建議或決定。另外，上述各方面應(yīng)該由法律法定化加以保障。

（三）明確聽證筆錄的證據(jù)效力

我國《行政處罰法》第42條第1款第7項僅規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”沒有明確聽證筆錄的地位和作用。美國聽證制度的筆錄他性原則，是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于絕護聽證的公正性。美國最高法院大法官Van Delanter曾說：“制定法所規(guī)定的對于沒有聽證記錄的證據(jù)一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽證的權(quán)利就變的毫無意義。如果決定者在作出處罰時，隨意背離記錄或咨詢他人作出的事實認(rèn)定或法律見解，則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論沒有任何價值。”行政機關(guān)在做出行政決定時，只能以聽證筆錄為根據(jù),而不能筆錄以外當(dāng)事人所未知悉的事實作為根據(jù)來做決定,如果以當(dāng)事人未知的事實作為決定根據(jù)，整個聽證程序也就流于形式，變得毫無價值。我國的聽證主持人不作出行政決定，最終仍然由行政機關(guān)作出，這種聽證與決定完全脫節(jié)的做法，使聽證程序流于形式。因此，我們行政機關(guān)作出決定時必須根據(jù)聽證記錄作出決定，但不能照搬美國的筆錄排他性原則，還必須結(jié)合其他未提交的聽證事實，結(jié)合案情綜合全面的作出決定。這樣既讓聽證記錄發(fā)揮效力，而且綜合事實認(rèn)定，追求事實的公正性。

（四）擴大行政聽證的適用范圍

1、擴大行政處罰的適用范圍 我國《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定的范圍比較狹窄，應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰也納入聽證范圍。在行政機關(guān)對公民作出限制人身自由的行政處罰決定之前，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的要求舉行聽證，不但可以避免行政賠償案件的發(fā)生，還可以讓處罰人心服口服。

2、在行政許可中建立聽證制度

在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，行政許可作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一，被各國廣泛采用。通過行政許可這種方式，一則可以使國家處于一種超然的地位，將那些危及社會公共安全、經(jīng)濟秩序以及人民權(quán)益的活動納入國家統(tǒng)一管理，避免資源浪費和生態(tài)環(huán)境惡化，使社會經(jīng)濟生活有序發(fā)展；二則可以促進具備法定條件的生產(chǎn)、經(jīng)營者在同等條件下展開公平競爭,讓被管理者的主觀能動性得以充分發(fā)揮。行政許可在具有積極作用的同時，也不可避免地會產(chǎn)生一些消極影響。為了確保行政許可的公平、公正、合法、合理，盡量避免行政許可產(chǎn)生消極影響，讓其積極作用發(fā)揮到極至，有必要在行政許可中建立聽證制度。行政機關(guān)在實施行政許可行為時，應(yīng)當(dāng)允許利害關(guān)系人提出自己的觀點、看法，陳述自己的理由，行政機關(guān)對合理、正確的意見應(yīng)積極采納。總之，在行政許可程序中引入聽證程序，有利于克服行政許可機關(guān)在許可過程中的偏私、不公，增加行政許可的透明度，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3、從具體行政行為擴大到抽象行政行為

在國外，聽證制度較為發(fā)達(dá)的國家，如美國、日本等，都將行政聽證制度運用于制定法規(guī)等抽象行政行為中。在我國也應(yīng)該將抽象行政行為納入聽證的范圍，其原因如下：第一、抽象行政行為是規(guī)定人們的行為規(guī)范，規(guī)定和分配人們之間的權(quán)利義務(wù)的活動。這一活動的本質(zhì)和宗旨就是要求公正、合理地分配權(quán)利義務(wù)，而聽證追求的價值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行為的立法方式存在重大弊端需要聽證。行政機關(guān)的立法權(quán)被授權(quán)后，基本上成為由行政機關(guān)單方面作出決定的方式，它并非是各方面協(xié)商和議的結(jié)果，而且在行政機關(guān)內(nèi)部，行政立法最終形式上還是首長負(fù)責(zé)制，而不是少數(shù)服從多數(shù)。因此，民主度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其他立法，而且還很容易產(chǎn)生輕視相對人利益，造成個人專制立法的后果，所以在行政立法中運用聽證制度，在很大程度上可彌補這種不足；第三、抽象行政行為針對的大都是廣泛而不特定的對象，一旦其產(chǎn)生不合理、不公正，對社會的危害性將不可估量。

因此，為了保證抽象行政行為的公正性，提高行政效率，應(yīng)該將抽象行政行為確定界限，采用不同的聽證方式，以便更好地保護相對人的合法權(quán)益，促進整個社會的秩序健康發(fā)展。

第一，中央政府、國務(wù)院的行政法規(guī)及規(guī)范性文件，國務(wù)院各部門的行政規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取正式聽證和事前聽證相結(jié)合。

第二，地方政府、省級政府、省政府所在地的市政府或國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府的地方性規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取事前正式聽證或事后正式聽證相結(jié)合。

第三、地方各級市、縣、鄉(xiāng)政府及其工作部門的規(guī)范性文件，采取非正式聽證。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他組織較大權(quán)益的抽象行政行為，都不確立聽證程序。

4、擴大聽證參加人的范圍

為達(dá)到行政聽證全面公正的要求，各國行政參加人的范圍呈擴大趨勢，特別是吸收有利害關(guān)系人參加的聽證程序。目前，我國的聽證參加人范圍相當(dāng)狹窄，有權(quán)參加聽證會的主體比較少，我國《行政處罰法》的規(guī)定，有權(quán)參加聽 證會的主體除了行政機關(guān)的調(diào)查人員和其指定的聽證主持人外，還有被處罰的當(dāng)事人。而其他利害關(guān)系人是否可以申請參加聽證，法律并無明確規(guī)定。因此，為了更加有效地監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，保護當(dāng)事人的的合法權(quán)益，應(yīng)該賦予其他利害關(guān)系人申請參加聽證的權(quán)利，由利害關(guān)系人申請或聽證主持人通知參加訴訟。

（五）樹立群眾法制觀念，提高行政執(zhí)法水平

行政關(guān)系是一種不對等的關(guān)系，容易造成行政權(quán)力的有意擴張性和侵犯性，如不加以制約，就會對相對人的利益造成侵害。為了保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機關(guān)行使職權(quán)公開、公正、民主，就應(yīng)賦予行政機關(guān)更多義務(wù)，而相對人享有更多權(quán)利。因此，人民群眾應(yīng)該積極拿起法律賦予的權(quán)利保護自己，提高法律意識對行政人員來說，對其素質(zhì)和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人員摒棄優(yōu)越感和專橫的作風(fēng)，增強民主法律意識，樹立認(rèn)真工作的作風(fēng)。而達(dá)到這一要求，除加強對行政執(zhí)法人員進行法制教育，提高執(zhí)法水平外，還應(yīng)該從制度上加以保障，強化行政責(zé)任，對于違法或不認(rèn)真進行聽證的人員和行為給予嚴(yán)肅處分。[注釋]（1）該定義是筆者自己的理解，請批評指正。

（2）李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國的價值研究》，《河北法學(xué)》2002年，第3期

（3）應(yīng)松年：《比較行政程序》，中國法制出版社1999年版，第200頁、第222頁

（4）王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第493頁（5）楊海坤、劉洋林《關(guān)于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學(xué)校學(xué) 報》2000年，第2期

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[11]楊海坤：《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年版 [12]鄒東升：《美日行政聽證制度之比較》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報》1997年，第2期

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[17]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、羅納多·M·利文：《行政法與行政程序法概要》黃列譯，中國社會科學(xué)出版社1996 [18]王克穩(wěn)：《我國建立行政聽證制度必須解決的幾個主要問題》，《行政法學(xué)研究》1996年，第3期

[19]皮純協(xié)：《行政程序法比較研究》，中國公安大學(xué)出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第四篇：信訪聽證制度規(guī)范化研究

信訪聽證制度規(guī)范化研究

[摘要] 對重大疑難復(fù)雜信訪問題采用聽證會的方式解決效果顯著，作用、價值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關(guān)權(quán)利設(shè)計和保障機制，正確運行信訪聽證，切實加強對信訪問題的源頭治理。

[關(guān)鍵詞]：信訪問題

信訪聽證

制度設(shè)計

源頭治理

聽證一詞最早源于英國古老的“自然公正原則”即“任何權(quán)力都必須公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見”。該原則是“英國皇家法院對下級法院和行政機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時，要求它們公正行使權(quán)力的原則”。之后英國在1215年的《自由大憲章》中又有關(guān)于公民的“法律保護權(quán)”的觀念和制度。其基本精神是：以程序公正保證結(jié)果公正。正當(dāng)法律程序的聽證，原來只適用于司法審判，意為在案件審判的過程中必須經(jīng)過聽證，這種聽證制度被稱為“司法聽證”。后來，這種制度從英國傳到美國，美國在英國的普通法原則和《自由大憲章》的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展和完善成了“正當(dāng)法律程序"(due process of law)。聽證制度在我國是個“舶來品”。1993年深圳在全國率先實行的價格審查制度，可以說是價格聽證制度的雛形。此后，有關(guān)省市相繼建立了價格聽證制度。1996年3月通過的《行政處罰法》，首次從國家層面對聽證制度做了規(guī)定。2000年出臺的《立法法》規(guī)定以聽證會等多種形式立法，立法聽證為收集全體公民、法人、其他組織以及行政機關(guān)的立法智慧提供了一個有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政許可法》規(guī)定法定的行政許可事項應(yīng)當(dāng)舉行聽證。2005年5月1日施行的國務(wù)院《信訪條例》第31條第2款規(guī)定：“對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”聽證制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物。由此可推斷：聽證制度順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，得到廣大民眾認(rèn)可。讓信訪與聽證親密接觸，讓傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

一、信訪聽證概念之界定與把握

信訪聽證是指處理信訪問題的機關(guān)在作出影響信訪人和被反映人合法權(quán)益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關(guān)系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關(guān)表達(dá)意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機關(guān)聽取意見、核實并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實、證據(jù)提供質(zhì)證的機會，保護信訪人的合法權(quán)益；二是信訪聽證的價值在于規(guī)范國家機關(guān)辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運用法定權(quán)利抵抗有關(guān)機關(guān)可能的不當(dāng)公權(quán)行為，縮小 “弱勢群體”與國家機關(guān)之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯，督促有關(guān)國家機關(guān)依法處理信訪事項。實現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進有關(guān)國家機關(guān)自我監(jiān)督、自我改正②。

客觀地講，傳統(tǒng)的封閉式辦理模式存在如下缺陷：一是調(diào)查方與審理方難以形成實質(zhì)意義上的制約關(guān)系，案件質(zhì)量難以保證；二是不利于全面客觀地看待和考慮問題，難以避免主觀片面性；三是自由裁量權(quán)可能存在對黨員干部處理不公的現(xiàn)象；四是由于操作程序封閉運行，容易造成彼此的誤解，難以達(dá)到信訪人停訪息訴，被反映人誠心接受處理的效果；五是黨員干部的知情權(quán)、申辯權(quán)得不到有效保障，社會公眾的監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。

與上述五個缺陷相比，信訪聽證具有如下作用和價值：

（一）給當(dāng)事人提供表達(dá)自己意見的機會③：一是給當(dāng)事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質(zhì)證的機會，申請人與被申請人就有關(guān)問題可以當(dāng)面對案件進行對質(zhì)，這對于澄清案件事實，防止國家機關(guān)偏聽偏信、主觀臆斷，從程序上保護當(dāng)事人的合法權(quán)利起著極其重要的作用；有利于克服書面審理的局限性和背靠背調(diào)查取證的缺陷，可及時、迅速地查清事實，明確爭議的焦點，及時、合法作出決定或裁決。

（二）聽證制度的實行，得到了廣大群眾的理解和支持。群眾親歷處理過程，看到了公開透明、依法處理信訪問題的辦事程序，體會黨和政府以人為本和保護信訪人、被反映人合法權(quán)益的誠意，必將受到廣大民眾的理解和支持。

（三）信訪聽證搭建公民與國家機關(guān)平等對話、多方參與的平臺，可最終實現(xiàn)信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學(xué)化乃至法治化。信訪聽證要求有關(guān)國家機關(guān)公開黨紀(jì)國法等處理依據(jù)（使聽證會參與各方對相關(guān)法律、法規(guī)、政策認(rèn)知更加清楚，理解更加準(zhǔn)確，界定更加公允），公平、公正地評議信訪問題，把問題擺在明處，把理由亮在桌面，還“參與各方”一個明白；信訪聽證使有關(guān)國家機關(guān)及其工作人員增強依法處理信訪問題的法治觀念；聽證制度的設(shè)立，使有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益免受侵犯,同時將國家機關(guān)及其工作人員處于被監(jiān)督的范圍內(nèi),可防止其專權(quán)和武斷,最大限度的限制了公權(quán)力的濫用，在公權(quán)力與私權(quán)利之間找到了一個最佳平衡點④。

（四）雖然信訪聽證會在某種程度上會增加執(zhí)法成本，但無論如何，都是“收益”遠(yuǎn)大于“成本”的⑤。最大的收益有三點：一是利害關(guān)系人和公共參與使得有關(guān)國家機關(guān)在做出處理決定的過程中以尊重民意和追求民主的姿態(tài)出現(xiàn)，“程序公正”來實現(xiàn)實體上處理決定的正當(dāng)性。二是“因為人們一旦參加程序，那么就很難抗拒程序所能帶來的后果，除非程序的進行明顯不公；公正的程序在相當(dāng)程度上強化了法律的內(nèi)在化、社會化效果。”三是它有利于維持民眾與國家之間的信任以及良好關(guān)系，減少二者之間的矛盾與沖突，增加處理決定的社會可接受性，最大限度地提高辦事效率。

（五）信訪聽證使信訪人知情權(quán)、申訴權(quán)得到充分尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，使信訪人真心感受到信訪權(quán)益得到了充分保障；同時，由于邀請了上級有關(guān)部門和社會人士參與聽證，進行集體評議和現(xiàn)場監(jiān)督，可以有力地促使信訪人息訪息訴、避免因被處分人申訴而產(chǎn)生新的上訪。

（六）信訪聽證充分體現(xiàn)利害關(guān)系人和公眾參與、發(fā)揚民主、廣泛聽取各方面意見的精神，公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于增強國家權(quán)威，提高國家機關(guān)的社會公信力，最終達(dá)到息訴息訪的效果。

（七）彰顯制度創(chuàng)新的潛在價值⑥。由于聽證會的程序嚴(yán)謹(jǐn)、旁聽人員較多、氣勢威嚴(yán)，上訪人一般不敢在大庭廣眾之下胡攪蠻纏，往往可以收到較好的效果。另外，公開聽證后及時予以公開報道，產(chǎn)生的效應(yīng)將對那些無理上訪者產(chǎn)生極大的心理壓力，使其改變自己的無理要求，息訪息訴。聽證制度在很大程度上已經(jīng)成為了聯(lián)系黨委、政府、社會和公民之間的良好紐帶。

二、信訪聽證制度的原則

有人認(rèn)為信訪聽證應(yīng)遵循以下原則⑦：公開、公平、公正原則；重證據(jù)，講事實原則；合理合法原則；尊重“訪”與“被訪”雙方當(dāng)事人及其他相關(guān)人（如證人）人身財產(chǎn)權(quán)利、合法權(quán)益原則；聽證、息訪統(tǒng)一原則；雙向規(guī)范原則。對這些原則，筆者持贊同態(tài)度。信訪聽證實踐中，對公開、公平原則理解有偏差，公開、公平運用不到位：如不能當(dāng)場宣布結(jié)果，不允許反映人或被反映人查閱有關(guān)案件材料，對利害關(guān)系人的意見既不考慮又不采納，不能真正理解信訪聽證制度的精神與理念。筆者著重論述公開原則和公平原則的理解和運用。

（一）關(guān)于公開原則。正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)；信訪聽證實踐中常見的問題有四個：事前告知不充分、不完整；案卷不公開；聽證過程公開不徹底；聽證結(jié)果公開范圍狹窄。這四個問題嚴(yán)重影響和制約聽證的效果。筆者認(rèn)為信訪聽證公開應(yīng)做到：

1、事前告知。即有關(guān)機關(guān)在舉行聽證前，應(yīng)當(dāng)告知“聽證會參與各方”所涉及的事實問題和法律問題，聽證的時間、地點，以確保有效行使辯論權(quán)。

2、案卷公開。即自聽證通知之日起至聽證終結(jié)，當(dāng)事人可以向組織信訪聽證的國家機關(guān)請求查閱有關(guān)該案的證據(jù)資料以及其他有關(guān)人員所做的相關(guān)調(diào)查材料。

3、聽證過程公開。即除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或其他有礙公開利益的情形，聽證過程應(yīng)允許群眾旁聽，允許記者采訪報道。

4、聽證結(jié)果公開。即聽證的結(jié)論應(yīng)公開，而且闡明作出聽證結(jié)論的理由，包括事實和黨紀(jì)、法律兩方面，亦應(yīng)公開。筆者認(rèn)為以下四類案件聽證結(jié)果應(yīng)公開：一是久訪不息的案件；二是本地有影響的大要案；三是政策性較強的案件；四是普遍關(guān)注的熱點、難點案件。以下四類案件聽證結(jié)果不能公開或不能完全公開：即涉及黨和國家秘密的案件不公開；涉及公民、法人和其他組織商業(yè)秘密的案件不公開；涉及個人隱私的案件不公開；其他不宜公開辦理的案件不公開。

（二）關(guān)于公平原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則要求裁判者同爭議的事實和利益沒有關(guān)聯(lián)，并且不得對任何一方存在歧視或偏見；平等原則要求裁判者在裁判過程中不偏不倚，與參與雙方保持同等的距離，對案件保持超然和客觀的態(tài)度，一視同仁，平等保護。信訪聽證中的公平原則融合中立原則與平等原則兩個方面的內(nèi)涵。具體應(yīng)做到：

1、回避。凡是與信訪案有事實上或法律上關(guān)聯(lián)的公職人員不得主持聽證。

2、禁止單方接觸。在舉行聽證前及作出聽證結(jié)論前，主持聽證的公職人員不得單方面接觸任何一方當(dāng)事人，以杜絕可能產(chǎn)生的預(yù)斷與偏見，先入為主，影響處理決定的公正。

3、職權(quán)分離。即案件的調(diào)查人員不能擔(dān)任聽證會主持人員。這是為了防止其將在調(diào)查中形成的預(yù)斷與偏見帶入聽證程序，導(dǎo)致聽證會走過場。

4、平等參與。即給聽證會參與各方提供平等的參與機會。聽證過程中，參與各方均有權(quán)提出自己的主張、證據(jù)，反駁對方的主張、證據(jù)。主持人員不應(yīng)進行不適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

三、信訪聽證范圍界定

考慮到國家機關(guān)信訪工作量大和對效率的要求，應(yīng)對信訪聽證進行適當(dāng)?shù)南拗疲⒎撬械男旁L案件都采用信訪聽證解決。筆者認(rèn)為可采用列舉式和概括式并用的方法來界定信訪聽證范圍。

（一）涉及人數(shù)多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項，信訪人要求舉行信訪聽證的或者原承辦機關(guān)或者上級人民政府信訪工作機構(gòu)、上級行政主管部門認(rèn)為需要舉行聽證的；

（二）信訪人、被處理人均對有關(guān)部門作出的信訪事項處理意見或復(fù)查意見不服，要求舉行信訪聽證的；

（三）信訪人對行政機關(guān)作出的處理意見或者復(fù)查意見不服，既未請求復(fù)查或者復(fù)核，又未提出聽證申請，仍堅持信訪，原承辦機關(guān)的上級人民政府信訪工作機構(gòu)或者上級行政主管部門認(rèn)為需要舉行聽證的；

（四）上訪老戶、多次無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件；

（五）有關(guān)國家機關(guān)認(rèn)為其他需要通過信訪聽證來解決的。

四、關(guān)于聽證會的組成人員和參加人員

筆者認(rèn)為聽證會代表的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)代表性和廣泛性，以真正實現(xiàn)“公眾”參與。應(yīng)大力邀請人大代表、專家學(xué)者、公眾認(rèn)可的政府官員以及普通民眾參與，同時應(yīng)主要各代表的產(chǎn)生、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、比例的要求，應(yīng)確保代表的專業(yè)知識與專業(yè)素質(zhì)。

聽證主持人員指揮整個聽證活動，引導(dǎo)各方質(zhì)證抗辯，是聽證程序中的核心人員。其應(yīng)能處于獨立的、超脫的、權(quán)威的地位。同時有必要對聽證人員的組成、性質(zhì)、職權(quán)、擔(dān)任條件等作出明確規(guī)定。

信訪件（原）承辦人如無正當(dāng)理由必須參加，若不參加或雖參加但拒絕在聽證會上陳述，或提供虛假的、錯誤信息的，應(yīng)有信訪事項的處理機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)給予一定的處分。應(yīng)允許第三方監(jiān)督機構(gòu)如新聞媒體和一定數(shù)量的公民（如信訪人所在單位、周圍鄰居、親友好友等人士參加）。重大的信訪聽證還可通過電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)作現(xiàn)場直播。

五、建立健全相關(guān)權(quán)利設(shè)計和保障機制

首先建立回避制度、告知權(quán)利義務(wù)制度、證據(jù)制度。回避制度、告知權(quán)利義務(wù)制度、證據(jù)制度是信訪聽證會的保障制度，其保留司法程序的內(nèi)容和特點，是信訪聽證公正運行的基石。如告知權(quán)利義務(wù)制度要求有關(guān)部門即在法定的合理期限內(nèi)，告知當(dāng)事人享有的權(quán)利、應(yīng)履行的義務(wù)以及不履行義務(wù)的法律后果，具體表現(xiàn)在告知當(dāng)事人有要求或放棄聽證、委托代理人、申請回避、提供證據(jù)、進行陳述申辯質(zhì)證審核聽證筆錄的權(quán)利與義務(wù)。如果有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)告知而沒有告知就構(gòu)成程序違法，申請人有權(quán)得到法律上的救濟權(quán)利。從法律上確立告知制度，對于信訪聽證活動中充分保護聽證參與人的合法權(quán)利，保證聽證會活動的順利進行具有十分重要的意義。

其次，強化聽證筆錄的作用。聽證筆錄對決定的約束力有兩種情況：一種是聽證筆錄對行政機關(guān)的行政決定有相對約束力，除法律明確規(guī)定之外，聽證筆錄只是有關(guān)機關(guān)作出決定的依據(jù)之一，如德國、日本；另一種是聽證筆錄對決定產(chǎn)生有決定約束力，有關(guān)機關(guān)的決定必須根據(jù)案卷作出，不能以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實為根據(jù)，奉行“案卷排他主義”。那么，在聽證筆錄的效力問題上，是采相對拘束力還是絕對約束力？筆者認(rèn)為，聽證筆錄在聽證會上各方提交并經(jīng)質(zhì)證無異議的證據(jù)應(yīng)成為信訪問題處理決定的主要依據(jù)，以會外取得的證據(jù)為輔。只有如此，才能保證聽證會不流于形式，使其充分發(fā)揮作用。

再次，可考慮引入法律援助制度。很多信訪人缺乏法律專業(yè)知識，又沒有雄厚的財力來聘請代理人，在聽證過程中若為其提供法律援助：由其熟悉法律規(guī)定的代理人聽取和反映被代理人的意見與需求，而相關(guān)的費用由國家承擔(dān)，如此一來，可使信訪聽證會形成“高手過招”的局面，真正使參與各方心悅誠服。

六、信訪聽證制度的構(gòu)建和運行

信訪聽證會一般安排在信訪件承辦單位召開，并提前一個星期將聽證會的地點、時間、聽證內(nèi)容通知上訪人且進行公示。聽證時，首先由承辦單位對提請聽證的信訪案件進行詳細(xì)介紹。其次，按照雙向、平等的原則，上訪人聽取信訪承辦單位的調(diào)查報告和擬處理意見，隨后信訪承辦單位聽取上訪人的意見和要求，并對上訪人及其他人員提出的質(zhì)詢，進行當(dāng)場解釋和答復(fù)。最后，由承辦單位會同有關(guān)部門進行裁定，提出處理意見，并限期解決落實到位。一般來說，召開信訪聽證會要有針對性地做好以下五個方面的工作：

一是調(diào)查核實，搞清信訪問題的實質(zhì)。這是聽證會的準(zhǔn)備工作。

二是搞好協(xié)調(diào)，爭取各方的重視支持。聽證會前，有關(guān)部門要認(rèn)真研究，向黨政有關(guān)部門和社會各界匯報、通報，邀請有關(guān)人員組成聽證評議委員會；另外，還可邀請信訪人的家人、親戚朋友參加旁聽。

三是嚴(yán)格程序。這是聽證會成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一⑧。其程序一般分為七個部分：一，主持人宣布聽證會紀(jì)律。重點是要求當(dāng)事人在聽證會上服從主持人的安排，提出問題、陳述觀點要有理有據(jù)，辯論中要尊重事實、互相尊重人格，不能出現(xiàn)過激言行。告訴當(dāng)事人享有申請回避權(quán)；二，由相關(guān)部門人員將提起聽證的信訪問題的發(fā)生、發(fā)展及有關(guān)部門處理的過程作詳細(xì)介紹；三，由上訪者或者其代理人進行陳述，對方當(dāng)事人及其代理人進行答辯；四，雙方當(dāng)事人及其代理人進行質(zhì)證、辯論；五，評議委員會成員進行發(fā)表看法和意見，并作出評議意見；六，當(dāng)事人雙方作最后陳述；七，主持人宣布休會一段時間，聽證合議委員會進行合議。合議之后繼續(xù)開會，宣布最終處理意見。對于少數(shù)在聽證會上未能當(dāng)場作出決定的問題，由主持聽證會的機關(guān)會后調(diào)查核實后，報經(jīng)常委會研究決定，再予以答復(fù)。

四是要認(rèn)真做好聽證會的組織工作。要維護會場紀(jì)律，保持聽證會的嚴(yán)肅性。聽證過程中要做好對信訪人的說服引導(dǎo)工作，防止出現(xiàn)過激言行。要做好現(xiàn)場實況記載，對聽證會做文字記錄，必要時可進行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開報道。

五是跟蹤督辦，確保聽證結(jié)論的落實。聽證會結(jié)束后，要繼續(xù)做好信訪人的思想疏導(dǎo)工作，特別是認(rèn)定無理上訪的，幫助其進一步解開思想疙瘩，穩(wěn)定其思想情緒。對聽證會作出的決定由專人落實督辦，抓好反饋。認(rèn)定屬于無理上訪的，要整理好會議資料，存檔備查，及時上報上級部門和有關(guān)機關(guān)：已經(jīng)舉行聽證，信訪人若沒有證據(jù)證明聽證據(jù)違反有關(guān)聽證規(guī)定，并不能提供新的事實、證據(jù)和理由再次上訪的，信訪部門和各級國家機關(guān)將不再受理。

注釋

1.《張惠新出席信訪辦事公開研討會》，2005.11.14《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》第1版。2.張 毅《行政處罰聽證程序的適用》，參見www.tmdps.cn.3.黃芳《行政復(fù)議制度中聽證程序的引入》，參見《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董剛《論行政聽證程序的意義》，參見www.tmdps.cn.10.湯嘯天《運用信訪終結(jié)聽證程序遏制無序上訪》，2005.12.1《法制日報》前沿實務(wù)。

第五篇：行政復(fù)議聽證制度具體問題研究

摘 要 行政聽證制度已成為現(xiàn)代行政程序法中的核心制度之一，滿足給予當(dāng)事人以了解權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等古老的自然公正法則的基本要求。該制度的建立有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公正，保證依法行政。本文對我國各地現(xiàn)行地方行政復(fù)議聽證制度進行比較分析，并探討我國一部規(guī)范的行政復(fù)議聽證制度的建立。

關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 聽證 回避

作者簡介：張穎，河北大學(xué)政法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生。

中圖分類號：d922.1 文獻標(biāo)識碼：a 文章編號：1009-0592（2016）01-150-02

行政復(fù)議聽證制度是聽證制度的重要組成部分，也許不同法系對聽證制度有不同的解釋，其共同點都是行政機關(guān)在作出行政決定之前應(yīng)當(dāng)聽取行政相對人及利害關(guān)系人的意見，保證了基本人權(quán)的實現(xiàn)。我國的《行政處罰法》第一次規(guī)定了行政處罰領(lǐng)域中的聽證制度。《價格法》中關(guān)于聽證的規(guī)定開創(chuàng)了我國行政決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。《行政許可法》更詳細(xì)的規(guī)定了行政許可中的行政聽證。這些關(guān)于行政聽證的規(guī)定，在保障行政相對人合法權(quán)益方面起到了重要作用。本文通過對各部門及地方行政復(fù)議聽證制度的比較研究，對行政復(fù)議聽證制度的基本問題得出個人結(jié)論，希望對構(gòu)建統(tǒng)一的行政復(fù)議聽證制度有所幫助。

一、行政復(fù)議聽證制度現(xiàn)狀

根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，目前實行的行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。《行政復(fù)議法實施條例》雖然規(guī)定了行政復(fù)議可以用聽證的方式進行審理，但并沒有規(guī)定具體的聽證程序。行政復(fù)議聽證的規(guī)定多規(guī)定于單行部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章里，如《北京市行政復(fù)議聽證規(guī)則》、《江蘇省行政復(fù)議聽證辦法》。在我們實際工作生活中，行政復(fù)議聽證制度仍存在一些認(rèn)識不

一、標(biāo)準(zhǔn)不同、程序各異、流于形式的問題，制約行政復(fù)議聽證制度的深入發(fā)展。造成這些不同地區(qū)、部門適用不同的行政復(fù)議聽證制度現(xiàn)象的原因大都是因為上位階法律規(guī)定過于抽象，需要下位階法律的進一步解釋和規(guī)定。

設(shè)立行政復(fù)議聽證制度是行政機關(guān)借鑒司法程序構(gòu)造的一種制度，它不僅有利于行政機關(guān)認(rèn)定事實、保護行政相對人合法權(quán)益的制度，而且有助于提高行政機關(guān)辦事的公信力和透明度，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。因此，行政復(fù)議聽證制度的設(shè)立應(yīng)當(dāng)明確具體，否則，聽證會只會流于形式，任何流于形式的制度都不會發(fā)揮其原本的作用，不僅不能查明事實，反而會延誤案件的處理，降低行政效率。

二、行政復(fù)議聽證的概念

關(guān)于聽證的概念并沒有一個統(tǒng)一的答案，雖然在概念的細(xì)枝末節(jié)會有不同的聲音，但是主流還是認(rèn)同聽證概念的主干。我們通常所說的聽證是指國家機關(guān)在作出涉及公民、法人、其他組織重大利益的行政決定前應(yīng)當(dāng)為充分傾聽了解民眾意見而舉辦的活動。在一些地方行政復(fù)議規(guī)定中都有對行政復(fù)議概念的規(guī)定，博眾家之長筆者將行政復(fù)議聽證定義為行政復(fù)議機關(guān)在作出影響行政相對人或利益相關(guān)人權(quán)利義務(wù)的重大行政復(fù)議決定之前，應(yīng)行政相對人的申請或行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為有必要時舉行的活動。目的是就有關(guān)事實問題和法律問題廣泛聽取利害關(guān)系人意見，以保證行政復(fù)議決定合法、合理。

關(guān)于該概念，我們需注意以下幾點問題：第一，需要進行行政復(fù)議庭長的案件應(yīng)當(dāng)是重大、復(fù)雜的案件。關(guān)于重大、復(fù)雜的界定我們將在下面進行探討。第二，要求舉行聽證是行政相對人和利益受影響第三人的權(quán)利。第三，行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為必要時才舉行聽證。這樣就給予了行政復(fù)議機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，該權(quán)力的行使基本上由行政復(fù)議機關(guān)的整體素質(zhì)決定。行政復(fù)議機關(guān)素質(zhì)高，準(zhǔn)確理解重大復(fù)雜的概念，那么復(fù)議案件的解決必然有效，快捷。如果復(fù)議機關(guān)素質(zhì)低，濫用復(fù)議聽證程序，必然會浪費人力物力資源，這便違背了復(fù)議制度的宗旨及時、有效。

案卷排他性原則是指行政機關(guān)按照聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉或未論證的事實為根據(jù)。這里的“案卷”指的是聽證筆錄。案卷排他性原則要求行政機關(guān)在做出復(fù)議決定前必須依據(jù)聽證筆錄，而不受外界其他因素的干擾，從而使行政機關(guān)獨立作出復(fù)議決定。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，案卷排他性原則有利行政復(fù)議機關(guān)遵循公平、公正原則和法定復(fù)議程序，通過聽取當(dāng)事人的陳述和辯論，查清案件的真相，然后依聽證筆錄作出合法、合理的行政復(fù)議決定。若不確定案卷排他性原則，行政復(fù)議的聽證難免會流于形式。《南京市行政復(fù)議聽證程序規(guī)則》對行政復(fù)議聽證的概念界定相對更具合理性。所以，我們可以參考南京市規(guī)定的概念來對其他地方規(guī)定加以修正，以確立案卷排他性原則。

三、行政復(fù)議聽證的適用范圍

在對行政復(fù)議聽證制度的概念進行界定時，各地方行政復(fù)議規(guī)定大都明確認(rèn)定復(fù)議聽證的范圍應(yīng)該是“重大、復(fù)雜案件”。地方規(guī)定多解釋“重大、復(fù)雜”為：

（一）對案件事實爭議較大的案件；

（二）社會影響較大的案件；

（三）案情疑難、復(fù)雜的案件。還有解釋方法是運用排除法，將不需要舉行聽證的案件進行例舉，如：1.事實清楚、證據(jù)確鑿的案件不啟動聽證程序；2.能通過實地調(diào)查核實證據(jù)查明事實的案件不啟動聽證程序，等等。筆者認(rèn)為根據(jù)我國行政復(fù)議制度的及時、便民原則，運用排除法的方式確定行政復(fù)議的適用范圍并不可取，還是列舉式的方法能夠在保障相對人合法權(quán)利的基礎(chǔ)上兼顧行政效率。既然不能將聽證程序適用于所有行政復(fù)議案件，那么如何細(xì)化確定聽證適用范圍就很關(guān)鍵，具體來說根據(jù)行政復(fù)議案件立案前后的時間不同，其標(biāo)準(zhǔn)也可以是不同的。

行政復(fù)議案件立案前的聽證制度在實踐中已進行適用，據(jù)法制日報報道，江蘇省泰州市海陵區(qū)已經(jīng)在某些案件中進行了行政復(fù)議案件立案前聽證制度，對28件行政復(fù)議案件嘗試了聽證方式，結(jié)果有21個申請人撤回了復(fù)議申請，案件得到完美解決。行政復(fù)議立案前聽證既有利于有效地解決爭議，又節(jié)省了財政支出。

按照大多數(shù)地方條例的規(guī)定，行政復(fù)議案件立案后舉行聽證程序的范圍規(guī)定比較簡略，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更加具體，以便明確公民權(quán)利，限制行政機關(guān)權(quán)力，因此，我們在確定聽證范圍時可以考慮以下幾個因素：第一，案件的社會影響。案件的處理對社會輿論影響較大的案件應(yīng)當(dāng)進行聽證，因為聽證程序會增加案件的透明度，使公民最大程度的了解事實。防止群眾因不明真相而引發(fā)騷亂，提前預(yù)防事件的擴大。第二，案件的復(fù)雜程度。難以查清事實的案件，對事實有較大爭議的案件都可以作為疑難復(fù)雜的案件。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)就與行政機關(guān)的綜合素質(zhì)息息相關(guān)，素質(zhì)高的隊伍的疑難標(biāo)準(zhǔn)是會高于普通隊伍的。所以各地方機關(guān)應(yīng)結(jié)合自己的實際來應(yīng)對工作。借鑒黑龍江和云南省的行政復(fù)議聽證規(guī)定，筆者建議，可以將行政復(fù)議聽證范圍在各地方普遍規(guī)定基礎(chǔ)上擴大至：

（四）聽證申請人為兩人或兩人以上有獨立請求權(quán)，對同一或者同類具體行政行為申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)決定合并審理的；

（五）對具體行政行為作出依據(jù)的法律、行政法規(guī)在理解和適用有較大爭議的；

（六）對提交證據(jù)的合法性與合理性存在較大爭議的，等等。我們還應(yīng)注意聽證一般多采用舉行聽證會的方式，但在實際中行政機關(guān)可以采取的方式是多種多樣的。

四、行政復(fù)議聽證的通知、回避

借鑒我國臺灣地區(qū)“行政程序法”對此的規(guī)定“通知的作用是告訴當(dāng)事人關(guān)于聽證的問題，以備其防備，因此，通知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事人知悉所有影響其及時有效參加聽證的事項。包括：聽證的時間、地點和性質(zhì)；聽證所及的事實和法律問題；將作出行政決定的內(nèi)容；以及當(dāng)事人程序上的權(quán)利。”結(jié)合我國各地區(qū)行政復(fù)議聽證程序中關(guān)于通知程序的規(guī)定，目前仍存在以下問題：第一，關(guān)于通知的規(guī)定部分地區(qū)并沒有對此進行規(guī)定，筆者建議采用《行政復(fù)議通知書》這一名稱，因為該名稱簡單明了。第二，通知書缺少重要事項的列舉。如當(dāng)事人的不按時參加或缺席聽證的后果，對聽證事項異議的解決措施等等。

關(guān)于行政復(fù)議案件聽證程序中回避制度，目前各地方條例都沒有明確具體的規(guī)定。對此筆者認(rèn)為可以借鑒我國訴訟法中關(guān)于審判人員回避制度的相關(guān)規(guī)定。因為訴訟法關(guān)于回避的規(guī)定已經(jīng)是一個比較成熟的制度，借鑒該制度能夠最大程度的節(jié)約人力物力資源并取得立竿見影的顯著效果。實行該制度可以更好的保護行政相對人的權(quán)利，防止聽證主持人徇私舞弊，偏袒一方，使案件得到公正的裁決。

五、行政復(fù)議聽證的重要意義

行政復(fù)議聽證制度的建立有利于保護行政相對人的合法權(quán)益。只有充分表達(dá)自己的意愿，行政相對人或利益相關(guān)人才會充分平等、有效參與行政決定程序，才能充分行使自己的權(quán)利，體會到程序公正，從而對行政決定擁有更高的接受度，對決定才能更加信服，而使行政決定能順利實施，使矛盾順利解決。也為行政機關(guān)弄清事實，規(guī)范行政行為運作，作出合理行政行為，提供了充分的程序保障。

行政復(fù)議聽證制度的建立有利于制約行政機關(guān)的權(quán)利。行政機關(guān)在行政復(fù)議決定作出時有很大的自由裁量權(quán)。而復(fù)議聽證制度的建立使行政機關(guān)作出決定時充分考慮行政相對人的意見，并依據(jù)聽證時做出的書面聽證筆錄做出復(fù)議決定。當(dāng)人們對復(fù)議決定有異議時，也可以查詢聽證筆錄來監(jiān)督行政機關(guān)是否做出明顯不合理的決定。由此來規(guī)制行政機關(guān)權(quán)力的行使。

行政復(fù)議聽證制度的實施有利于法治政府的建設(shè)。依法行政要求行政機關(guān)依照法律的規(guī)定行使權(quán)力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。要求聽證是行政相對人的合法權(quán)利，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實保障其權(quán)利的實現(xiàn)，履行自己的職責(zé)。以此防止行政機關(guān)超越職權(quán)，濫用權(quán)力。通過權(quán)利的行使與義務(wù)的履行使行政機關(guān)牢固樹立依法行政的理念。只有各級工作人員能夠做到依法行政，才能使法治政府的建設(shè)根基牢固。

行政復(fù)議聽證制度在諸多方面還有亟待完善之處，如聽證主持人資格規(guī)定不明確，聽證代表篩選規(guī)則不明等。建立和完善行政復(fù)議聽證制度尚處于方興未艾的勢頭，當(dāng)然在理論和立法上還存在很多障礙，但相信通過社會各界的共同參與與研究，會使該制度將更加進步和完善，并推動我國行政復(fù)議工作民主化，法制化進程。為我國法治政府的建設(shè)添磚加瓦，確保依法治國理論與實際相結(jié)合并發(fā)揮其在國家發(fā)展過程中的巨大作用。