第一篇：農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展

社會(huì)保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)指向，也是促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。

黨的十七大把改善民生問(wèn)題作為重點(diǎn)闡述，把完善和推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)作為解決民生問(wèn)題的主要切入點(diǎn)之一。隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)居民的收入差距卻逐漸拉大，一些制度性的不平等更加劇了城鄉(xiāng)差距，其中城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距是不容忽視的重要因素。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大不利于城市化的健康發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。建設(shè)與現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距、加大對(duì)農(nóng)村“反哺”力度的有效途徑。

我們黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活。改革開放特別是黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了一系列重大決策部署，著力推進(jìn)農(nóng)村居民社會(huì)保障工作。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系初步形成，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。

一、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀

1、農(nóng)村最低生活保障制度基本建立。農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國(guó)家財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國(guó)社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)受理、審核后，對(duì)符合條件的申請(qǐng)者給予救助。

2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)全面建立。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)保障體系重要組成部分。它是一項(xiàng)由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會(huì)保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴(yán)重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔(dān)農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責(zé)，并輔之大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。自2003年起，中央政府逐年加大對(duì)合作醫(yī)療的扶持力度，覆蓋面迅速擴(kuò)大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村。到2009年底，全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達(dá)到8.33億人，參加率達(dá)94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補(bǔ)償金額達(dá)到1200元，最高支付金額達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，實(shí)際住院補(bǔ)償比從25%提高到

了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補(bǔ)償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個(gè)百分點(diǎn)。2010年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議指出，今年我國(guó)將從確保參合人數(shù)、提高籌資標(biāo)準(zhǔn)、提高補(bǔ)償比例等八個(gè)方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府的補(bǔ)助水平達(dá)到每人每年120元，并適當(dāng)提高個(gè)人繳費(fèi)水平。（2009年，中央和地方各級(jí)財(cái)政共落實(shí)補(bǔ)助資金627億元，4.9億人次獲得補(bǔ)償，1560萬(wàn)人得到健康體檢。）第三，提高補(bǔ)償比例，力爭(zhēng)使政策性住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到60％左右，較2009年再提高５個(gè)百分點(diǎn)。第四，保持管理體制穩(wěn)定，鼓勵(lì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利用自身資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，面向其他人群提供保障服務(wù)。第五，加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作，為促進(jìn)新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第六，要鞏固門診統(tǒng)籌工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和模式。第七，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保基金安全。第八，探索總額預(yù)付和病種付費(fèi)等支付方式改革，激勵(lì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量。

在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時(shí)，國(guó)家還加大了對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入根據(jù)國(guó)務(wù)院《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011）》，中央將重點(diǎn)支持2000所左右的縣級(jí)醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設(shè)，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬(wàn)所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴(kuò)建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠(yuǎn)地區(qū)村衛(wèi)生室建設(shè)，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)每個(gè)行政村都有衛(wèi)生室。從2009年起，用三年時(shí)間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬(wàn)人次和137萬(wàn)人次。在國(guó)家大力增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問(wèn)題正在得到緩解。

3、探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，不僅是農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)中的重大事件，也是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的標(biāo)志性事件，它意味著我國(guó)農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評(píng)價(jià)新農(nóng)保：“從今年開始試行的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，試點(diǎn)地區(qū)年滿60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢。這個(gè)錢并不多，但它跨越了一個(gè)時(shí)代。”

新農(nóng)保有兩個(gè)制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同。新農(nóng)保采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資模式。二是支付結(jié)構(gòu)不同。老農(nóng)保只有個(gè)人賬戶，按照個(gè)人賬戶基金積累總額計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，其中基養(yǎng)老金是由國(guó)家財(cái)政全部保證支付的。新農(nóng)保堅(jiān)持的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體來(lái)說(shuō)，一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理。可以看出，這比老農(nóng)保要科學(xué)合理得多，特別是有了政府補(bǔ)貼這一項(xiàng)，就使得制度建設(shè)與發(fā)展具有較強(qiáng)的可行性。

4、農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)逐步發(fā)展。

5、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善。2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)向政府財(cái)政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責(zé)任承擔(dān)者。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年9月，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象達(dá)到552.2萬(wàn)人，其中：集中供養(yǎng)159.2萬(wàn)人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過(guò)了原來(lái)保障的內(nèi)容，不僅生活標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機(jī)等現(xiàn)代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過(guò)這一制度分享著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

6、農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)順利推進(jìn)。

7、被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作扎實(shí)推進(jìn)。隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”，既喪失了作為生活保障來(lái)源的土地，又無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門開始探索失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法。2009年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)政策措施和擴(kuò)大內(nèi)需一攬子計(jì)劃的實(shí)施，按照“社會(huì)保障資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)征地”和“先保后征”的要求，進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)象范圍、資金來(lái)源和待遇水平。截至2009年9月底，全國(guó)29個(gè)省出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法，1200多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1300多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。

8、農(nóng)民工社會(huì)保障工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展。農(nóng)民工是我國(guó)改革開放后出現(xiàn)的特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動(dòng)關(guān)系的約7000多萬(wàn)人。有關(guān)調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊(duì)伍正在快速地實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換，80%以上的農(nóng)民工是改革開放以后出生的，他們從未當(dāng)過(guò)農(nóng)民，同時(shí)又接受過(guò)一定的國(guó)民教育，事實(shí)上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，他們的社會(huì)保障成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的一個(gè)重大而又異常復(fù)雜的問(wèn)題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市化，一部分只是農(nóng)閑時(shí)出來(lái)務(wù)工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動(dòng)狀態(tài)。因此，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度安排，絕對(duì)不是一個(gè)制度便可以解決問(wèn)題的。

而我們要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，就要遵循一些必要的社會(huì)保障體系建設(shè)的原則：首先，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)；其次，堅(jiān)持法律規(guī)范和道德規(guī)范相統(tǒng)一；再次，堅(jiān)持社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合；還有，堅(jiān)持商業(yè)性保險(xiǎn)與社會(huì)性保險(xiǎn)相結(jié)合；最后，堅(jiān)持整體推進(jìn)與分類實(shí)施相結(jié)合。

二、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)存在的問(wèn)題

1、體系殘缺漏洞大。一方面，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還未能夠全面覆蓋到村居民身上。如農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)剛剛進(jìn)入試點(diǎn)階段，2009年全國(guó)僅有左右的縣（市）納入試點(diǎn)范圍，按照現(xiàn)在確定的計(jì)劃時(shí)間表，到2020年基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，也就是說(shuō)，一些地方年齡頗大的老農(nóng)可能在去世之前，也來(lái)不及享受政府的養(yǎng)老金了，只能依靠自己或兒女養(yǎng)老。農(nóng)村婦女還缺乏相應(yīng)的生育保障，既不被生育保險(xiǎn)制度覆蓋，也缺乏工業(yè)化國(guó)家中普遍建立的生育津貼制度。換言之，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還未能夠?qū)崿F(xiàn)讓農(nóng)村居民普遍受惠。另一方面，農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老年型社會(huì)，尤其是伴隨著農(nóng)村年輕人口的大規(guī)模進(jìn)城，農(nóng)村人口老化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，但國(guó)家還沒有考慮為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，即老年人福利事業(yè)并未真正提到發(fā)展日程，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業(yè)等也未真正起步，從而嚴(yán)重地滯后于農(nóng)村居民的需要。

2、制度建設(shè)尚滯后。目前農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)幾乎都處于試驗(yàn)狀態(tài)，均未做到定型、穩(wěn)定、成熟發(fā)展。新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然在近幾年發(fā)展很快，但還需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上加以完善，包括制度模式、經(jīng)辦機(jī)制等方面存在的缺陷更是急切需要改進(jìn)；農(nóng)村最低生保障制度尚處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，既缺乏專業(yè)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，也缺少其他相互配合的專項(xiàng)助措施，農(nóng)村居民遭遇生活困難時(shí)的救助需求不能得到滿足。因此，農(nóng)村社會(huì)保障體的制度化建設(shè)任務(wù)繁重。

3、城鄉(xiāng)分割有差距。現(xiàn)行社會(huì)保障制度仍處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障制度未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合，面向困難家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上都是政府與個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，待遇水平雖然有差異，制度責(zé)任分擔(dān)機(jī)制卻具有一致性，況且疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)需要更大人群中分散才能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)穩(wěn)定。但在現(xiàn)行格局下，農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)進(jìn)，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由人力資源和社會(huì)保障部門推進(jìn)，各自為政，各行其是，造成了資源浪費(fèi)，又影響了風(fēng)險(xiǎn)分散與社會(huì)公平。在這種狀態(tài)下，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保待遇差距巨大，短期內(nèi)難以改變。如以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)之間的待遇距為4∶1，即城鎮(zhèn)享受最低生活保障待遇的居民所獲得的平均低保待遇標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于農(nóng)的4倍。

4、投入不足水平低。盡管近幾年國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的投入在持續(xù)加大，但與城鎮(zhèn)居民相比，投向農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障資源仍然非常有限，導(dǎo)致的直接后果是農(nóng)村居民社會(huì)保障待遇水平明顯偏低。如在醫(yī)療保障方面，2007年覆蓋1億多人口的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出人均達(dá)1500多元，而農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政府補(bǔ)貼人均不足100元；城鎮(zhèn)職工醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)80%左右，而農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷比例直到2009年才從以往的25%左右上升到40%左右，看病貴仍然是農(nóng)村居民的沉重負(fù)擔(dān)。因此，在國(guó)家加速建立農(nóng)村居民社會(huì)保障體系進(jìn)程中，普惠性增強(qiáng)了，但投入不足、水平偏低的狀態(tài)未能夠從根本上加以改變。

5、社會(huì)組織待完善。除了依靠國(guó)家投入并依托現(xiàn)有的鄉(xiāng)村基層組織外，農(nóng)村社會(huì)組織欠缺，公共服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后。以各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)為例，在城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量的社會(huì)公益慈善組織與社區(qū)服務(wù)組織，而農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏相應(yīng)的組織。在社會(huì)組織缺乏的情形下，農(nóng)村居民不僅社會(huì)服務(wù)需求無(wú)法得到滿足，即使是有財(cái)政支撐的社會(huì)福利事業(yè)也處于組織基礎(chǔ)不穩(wěn)甚至在實(shí)踐中變形的狀態(tài)。

6、基層管理偏薄弱。受諸多因素制約，農(nóng)村基層社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)不健全、工作力量薄弱、設(shè)施條件簡(jiǎn)陋等問(wèn)題比較突出。綜上，要真正解除農(nóng)村居民的后顧之憂，必須加快建立健全社會(huì)保障體而我國(guó)人口眾多，長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，地區(qū)間差別巨大，特殊的國(guó) 情決定了農(nóng)村社保體系的完善還需要努力。

三、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的前景展望

目前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時(shí)期，人民生活到小康水平，但我國(guó)仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨七大確立了到2020年絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標(biāo)，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體要求，但農(nóng)村社會(huì)保障工作基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問(wèn)題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當(dāng)前遭受國(guó)際金融危機(jī)沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)放緩的形勢(shì)下，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，不僅必要，而且緊迫。

一是國(guó)家已經(jīng)將建立一個(gè)覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系列為國(guó)家發(fā)展重要目標(biāo)，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)將會(huì)一道向前邁進(jìn)；

二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主流價(jià)值，社會(huì)保障不再是城鎮(zhèn)居民的專利，在城鎮(zhèn)居民越來(lái)越多地享受社會(huì)保障制度的好處時(shí)，農(nóng)村居民也不會(huì)例外；

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展一項(xiàng)重要原則，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展；

四是改革開放以來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，為建立健全社會(huì)保障體系奠定了雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會(huì)保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應(yīng)的財(cái)力來(lái)支持農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)；

五是農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的迫切需要，決定了國(guó)家必須高度重視農(nóng)村社會(huì)保障體的建設(shè)，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計(jì)劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒有相應(yīng)的社會(huì)保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風(fēng)與權(quán)益缺失；

六是以往的城鄉(xiāng)社會(huì)保障改革試驗(yàn)，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會(huì)保體系提供了經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋到所有農(nóng)村居民，并盡可能地滿足他們的社會(huì)保障需求，以通過(guò)這一制度安排實(shí)現(xiàn)共享國(guó)家發(fā)展成果。二是公平的原則。即消除社會(huì)保障制度中的歧視性，代之以公正地對(duì)待農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民內(nèi)部公平的前提下，再追求全體國(guó)民社會(huì)保障權(quán)益的公平。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。即消除城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，通過(guò)制度整合，將城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益的平等。四是循序漸進(jìn)的原則。由于城鄉(xiāng)差距巨大，長(zhǎng)期分割而治所形成的路徑依賴，以及地區(qū)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)戶籍制度、土地制度等因素的束縛，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)過(guò)程，將隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而加快進(jìn)行。

第二篇：農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村社會(huì)保障制度包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)互助、優(yōu)撫安置等等，是因農(nóng)民年老、疾病、失業(yè)、喪失勞動(dòng)能力和遇到其它困難時(shí)，國(guó)家、社會(huì)給予幫助和救濟(jì)的一種社會(huì)制度。黨的十七大報(bào)告指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。”第一次把建立農(nóng)村社會(huì)保障體系提到了城市社會(huì)保障體系一樣的高度。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家對(duì)農(nóng)村政策的調(diào)整，我國(guó)新世紀(jì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)有了一定發(fā)展。

我國(guó)新世紀(jì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)朝著良好局勢(shì)的發(fā)展是不可否認(rèn)的，但在現(xiàn)行的體系機(jī)制中同樣存在一些問(wèn)題。現(xiàn)行社會(huì)保障制度未能全面覆蓋農(nóng)村居民，農(nóng)村已進(jìn)入老年型社會(huì)，國(guó)家還沒有為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利等事業(yè)未真正起步，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村居民的需要。制度建設(shè)尚滯后。城鄉(xiāng)分割有差距。現(xiàn)行社會(huì)保障制度仍處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障制度未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合。城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障待遇差距巨大，短期不能改變。以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)待遇差距為4﹕1。社會(huì)組織待完善。投入不足水平低。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要由縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村三級(jí)經(jīng)辦，這三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量十分薄弱，經(jīng)辦手段比較落后，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一。農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。新的社會(huì)保障制度應(yīng)立足農(nóng)村，以農(nóng)民為利益主體，適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，通盤考慮，逐步建立起滿足農(nóng)民要求、體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的農(nóng)村社會(huì)保障制度。真正意義的農(nóng)村居民社會(huì)保障制度建設(shè)，是進(jìn)入本世紀(jì)以后才開始的。它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國(guó)家財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國(guó)社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)受理、審核后，對(duì)符合條件的申請(qǐng)者給予救助。

（2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)保障體系重要組成部分。它是一項(xiàng)由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會(huì)保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴(yán)重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

（3）探索建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過(guò)1億，農(nóng)村人口進(jìn)入了老齡化階段。過(guò)去，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村流行“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”的觀念。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，由于農(nóng)村普遍實(shí)行了計(jì)劃生育政策，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能了。而且，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會(huì)公平，阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)。在這種背景下，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呼之欲出。

（4）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善

2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)向政府財(cái)政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責(zé)任承擔(dān)者。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。

（5）失地農(nóng)民社會(huì)保障扎實(shí)推進(jìn)

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”，既喪失了作為生活保障來(lái)源的土地，又無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門開始探索失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法。2009年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)政策措施和擴(kuò)大內(nèi)需一攬子計(jì)劃的實(shí)施，按照“社會(huì)保障資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)征地”和“先保后征”的要求，進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)象范圍、資金來(lái)源和待遇水平。

總之，經(jīng)過(guò)近幾年的努力，我國(guó)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)展較快，一個(gè)以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度為支架，輔之以其他社會(huì)保障制度或政策措施的農(nóng)村社會(huì)保障體系正在加速形成。

第三篇：農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展

鄭功成（中國(guó)人民大學(xué)教授）

社會(huì)保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)指向，也是促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。

我們黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活。改革開放特別是黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了一系列重大決策部署，著力推進(jìn)農(nóng)村居民社會(huì)保障工作。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系初步形成，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。

一、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障的制度變遷與發(fā)展現(xiàn)狀

30余年的改革開放，是從農(nóng)村承包責(zé)任制開始的。農(nóng)村承包責(zé)任制的推行，實(shí)質(zhì)上直接影響著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依托在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社會(huì)保障。例如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度便因喪失了傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)保障而迅速在全國(guó)崩潰；農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也一度因從集體經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)戶分散供養(yǎng)而出現(xiàn)過(guò)危機(jī)。在這樣的情形下，如果面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度不隨之改革并加以完善，農(nóng)村居民的生活風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。因此，自20世紀(jì)80年代中期開始，政府有關(guān)部門便開始在農(nóng)村開展相應(yīng)的社會(huì)保障改革試點(diǎn)。

1．上個(gè)世紀(jì)80—90年代的農(nóng)村社會(huì)保障改革

1）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一 籌劃??在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠。”從此，人們便將吃、穿、燒、教、葬，這五項(xiàng)保障簡(jiǎn)稱“五保”，將享受“五保”的家庭稱為“五保戶”，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。

20世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村土地包干到戶，五保供養(yǎng)方式從集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一負(fù)擔(dān)供養(yǎng)成本，到一家一戶分別承擔(dān)五保戶的供養(yǎng)模式，再到通過(guò)鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的辦法來(lái)實(shí)施五保制度，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。1994年1月，國(guó)務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏剑杞?jīng)費(fèi)和實(shí)物，從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。這兩項(xiàng)法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。不管怎樣的供養(yǎng)模式，實(shí)質(zhì)上仍然是農(nóng)民在承擔(dān)著供養(yǎng)五保戶的責(zé)任，這種方式一直延續(xù)到2005年。

2）農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)。新中國(guó)成立后，農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)一直由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，災(zāi)民找政府，地方找中央，不僅救災(zāi)周期長(zhǎng)，而且因救災(zāi)資金緊張而只能提供較低的災(zāi)害補(bǔ)償，通常只能解決災(zāi)民遭遇災(zāi)害時(shí)的緊急救濟(jì)，一般包括糧食、衣被和十分有限的房屋救助。鑒于傳統(tǒng)救災(zāi)體制單純依靠國(guó)家財(cái)政撥款，救災(zāi)水平極低，自1987年起，民政部在全國(guó)選擇102個(gè)縣開展救災(zāi)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，試圖引入保險(xiǎn)機(jī)制、聚集社會(huì)資源來(lái)擴(kuò)充救災(zāi)財(cái)力并提高救災(zāi)水平。當(dāng)時(shí)的做法是，農(nóng)民自愿參加救災(zāi)保險(xiǎn)，繳納一定額度的保險(xiǎn)費(fèi)，遭災(zāi)時(shí)可以申請(qǐng)補(bǔ)償。救災(zāi)保險(xiǎn)基金來(lái)源于參保農(nóng)戶繳納的救災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)、政府的補(bǔ)貼與集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助，保障水平有了較大幅度提高。然而，由于這項(xiàng)改革在分割試點(diǎn)的條件下無(wú)法自我實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡等原因，最終以失敗告終。3）農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題都是依靠家庭解決的，養(yǎng)兒防老的歷史傳統(tǒng)一直在延續(xù)。改革開放后，民政部于上世紀(jì)80年代后期選擇山東等省的部分地區(qū)開展農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。1992年，由民政部門主導(dǎo)，以縣級(jí)為統(tǒng)籌單位，實(shí)行完全的個(gè)人賬戶，以農(nóng)民交費(fèi)為主，以村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助為輔，有的縣鄉(xiāng)政府還給予農(nóng)民參保補(bǔ)貼，開始建立農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商業(yè)保險(xiǎn)模式實(shí)行“多投多保、少投少保、不投不保”，不僅水平極低，而且制度亦非社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上成了農(nóng)民的自我儲(chǔ)蓄。而廣大農(nóng)民由于收入水平低，現(xiàn)實(shí)中的生產(chǎn)生活可能還面臨著很多的困難，自然無(wú)力拿出錢來(lái)為很多年后的老年生活買保險(xiǎn)。何況，大多數(shù)農(nóng)民也缺乏保險(xiǎn)的意識(shí)，即使有錢也不一定愿意參加。農(nóng)民與地方政府都普遍缺乏積極性，到1998年國(guó)家整頓保險(xiǎn)業(yè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上陷入了停滯不前的狀態(tài)，只有個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在地方財(cái)政的支持下，還能夠往前推進(jìn)。

4）農(nóng)村合作醫(yī)療。傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度是有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，它建立于上世紀(jì)50年代后期，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為物質(zhì)基礎(chǔ)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人民公社與生產(chǎn)大隊(duì)為組織依托，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村居民互助合作式的初級(jí)醫(yī)療保障機(jī)制。但因基本覆蓋了全體農(nóng)村居民，到了70年代末覆蓋面達(dá)到90%以上，并使鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為發(fā)展中國(guó)家的典范。

但80年代初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，生產(chǎn)隊(duì)和公社不復(fù)存在，農(nóng)村合作醫(yī)療一時(shí)失去了存在的基礎(chǔ)，開始逐步解體。各級(jí)政府又未能適時(shí)地增加投入，一些農(nóng)村基層衛(wèi)生組織只得走向市場(chǎng)化、商業(yè)化，因而導(dǎo)致70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院陷入困境，50%左右的村衛(wèi)生室變成了靠看病賣藥賺錢的私人診所。農(nóng)民再次成為無(wú)醫(yī)療保障的人群。于是，一些地區(qū)自發(fā)開展了合作醫(yī)療改革試驗(yàn)。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，一些地區(qū)則建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)辦的合作醫(yī)療，還有的地方嘗試合作醫(yī)療與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合。但總體而言，由于缺乏 政府公共投入，統(tǒng)籌層次太低導(dǎo)致疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法在相當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)分散，以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系發(fā)展滯后等原因，這些試驗(yàn)并不理想，也不具有普遍意義。

5）農(nóng)村其他社會(huì)保障試驗(yàn)。除上述的幾個(gè)方面外，在一些農(nóng)村地區(qū)還自發(fā)出現(xiàn)過(guò)其他社會(huì)保障試驗(yàn)，如建立農(nóng)村老年人集體福利設(shè)施、興建農(nóng)村幼兒園，以及為農(nóng)村子女教育提供補(bǔ)貼，等等。農(nóng)村扶貧雖然難以納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，但確實(shí)取得了良好的減貧效果。

總之，20世紀(jì)80—90年代的農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，雖然為建立新型的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系起到了一定的先行試驗(yàn)作用，卻不能成為新型農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

2．新世紀(jì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

真正意義的農(nóng)村居民社會(huì)保障制度建設(shè)，是進(jìn)入本世紀(jì)以后才開始的。它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1）農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國(guó)家財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國(guó)社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)受理、審核（必要的家計(jì)調(diào)查）后，對(duì)符合條件的申請(qǐng)者給予救助。

這項(xiàng)制度最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，開始僅是在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行小規(guī)模的探索和試驗(yàn)。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村居 民最低生活保障制度迅速在全國(guó)各地推廣開來(lái)。2007年中央１號(hào)文件（即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》）又明確提出，要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并強(qiáng)調(diào)指出，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。從而給這項(xiàng)制度在全國(guó)的普及提供了強(qiáng)大推動(dòng)力。

2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，加快了這項(xiàng)制度的建設(shè)步伐。僅僅用了一年多的時(shí)間，這項(xiàng)制度就在全國(guó)廣大農(nóng)村建立起來(lái)了。由于中央政府和地方政府的高度重視，農(nóng)村居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高。到2008年年底，全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元/年，農(nóng)村低保金按照低保對(duì)象家庭年人均純收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額進(jìn)行發(fā)放，月人均補(bǔ)差是49元。現(xiàn)在農(nóng)村因病、因殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力和生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，基本上得到了保障。

截至2008年底，全國(guó)農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4284.3萬(wàn)，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的4.9%。還有63.2萬(wàn)農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，686.5萬(wàn)人次享受農(nóng)村臨時(shí)生活救助。2009年，國(guó)家又督促各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人均消費(fèi)支出等因素，適時(shí)調(diào)整了農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，低保水平有了新的提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年1-9月，中央和地方財(cái)政農(nóng)村低保支出237.6億元。全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1148元，其中：東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1699元，低保對(duì)象月人均99元；中部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年986元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助56元；西部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年831元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助54元。

農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，從制度上解除了農(nóng)村困難居民的生存危機(jī)問(wèn)題。

2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)保障體系重要組成部分。它是一項(xiàng)由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會(huì)保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴(yán)重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，而且也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

從2001年起，我國(guó)開始探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2001年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦等五部委聯(lián)合提出的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該《意見》要求：“地方各級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則，繼續(xù)完善與發(fā)展合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療籌資以個(gè)人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持，堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開和民主管理。提倡以縣（市）為單位實(shí)行大病統(tǒng)籌，幫助農(nóng)民抵御個(gè)人和家庭難以承擔(dān)的大病風(fēng)險(xiǎn)。” 中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”和“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民”的目標(biāo)，要求“各級(jí)政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長(zhǎng)幅度不低于同期財(cái)政經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)幅度”。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部等部委制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔(dān)農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責(zé)，并輔之以大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。自2003年起，中央政府逐年加大對(duì)合作醫(yī)療的扶持力度，覆蓋面迅速擴(kuò)大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村。到2009年底，全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達(dá)到8.33億人，參加率達(dá)94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補(bǔ)償金額達(dá)到1200元，最高支付金額達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，實(shí)際住院補(bǔ)償比從25%提高到了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補(bǔ)償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個(gè)百分點(diǎn)。

2010年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議指出，2010年我國(guó)將從確保參合人數(shù)、提高籌資標(biāo)準(zhǔn)、提高補(bǔ)償比例等８?jìng)€(gè)方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府的補(bǔ)助水平達(dá)到每人每年120元，并適當(dāng)提高個(gè)人繳費(fèi)水平。2009年，中央和地方各級(jí)財(cái)政共落實(shí)補(bǔ)助資金627億元，4.9億人次獲得補(bǔ)償，1560萬(wàn)人得到健康體檢。第三，提高補(bǔ)償比例，力爭(zhēng)使政策性住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到60％左右，較2009年再提高５個(gè)百分點(diǎn)。2009年，50％的地區(qū)的住院費(fèi)用補(bǔ)償比例提高幅度達(dá)到５個(gè)百分點(diǎn)以上。第四，保持管理體制穩(wěn)定，鼓勵(lì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利用自身資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，面向其他人群提供保障服務(wù)。第五，加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作，為促進(jìn)新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第六，要鞏固門診統(tǒng)籌工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和模式。第七，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保基金安全。第八，探索總額預(yù)付和病種付費(fèi)等支付方式改革，激勵(lì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量。

在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時(shí)，國(guó)家還加大了對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。根據(jù)國(guó)務(wù)院《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011）》，中央將重點(diǎn)支持2000所左右的縣級(jí)醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設(shè)，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬(wàn)所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴(kuò)建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠(yuǎn)地區(qū)村衛(wèi)生室建設(shè)，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)每個(gè)行政村都有衛(wèi)生室。從2009 年起，用三年時(shí)間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬(wàn)人次和137萬(wàn)人次。在國(guó)家大力增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問(wèn)題正在得到緩解。

3）探索建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過(guò)1億，農(nóng)村人口進(jìn)入了老齡化階段。過(guò)去，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村中流行的是“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”的觀念。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，由于農(nóng)村普遍實(shí)行了計(jì)劃生育政策，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能了。而且，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會(huì)公平，阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)。在這種背景下，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呼之欲出。

2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)），決定在全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗）進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在全國(guó)普遍實(shí)施。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，不僅是農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)中的重大事件，也是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的標(biāo)志性事件，它意味著我國(guó)農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評(píng)價(jià)新農(nóng)保：“從今年開始試行的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，試點(diǎn)地區(qū)年滿60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢。這個(gè)錢并不多，但它跨越了一個(gè)時(shí)代。”

較老農(nóng)保而言，新農(nóng)保有兩個(gè)制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同。新農(nóng)保采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資模式。二是支付結(jié)構(gòu)不同。老農(nóng)保只有個(gè)人賬戶，按照個(gè)人賬戶基金積累總額計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國(guó)家財(cái)政全部保證支付的。

新農(nóng)保堅(jiān)持的一個(gè)基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體 來(lái)說(shuō)，一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理。可以看出，這比老農(nóng)保要科學(xué)合理得多，特別是有了政府補(bǔ)貼這一項(xiàng)，就使得制度建設(shè)與發(fā)展具有較強(qiáng)的可行性。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。也就是60歲以上的中國(guó)農(nóng)民都將享受到國(guó)家這種普惠制養(yǎng)老金，而不論其以前是否繳費(fèi)、就業(yè)歷史和收入現(xiàn)狀。由于受益對(duì)象識(shí)別簡(jiǎn)單，易于管理和操作，很適合廣大農(nóng)村推行。

根據(jù)計(jì)劃，第一批試點(diǎn)將在全國(guó)10%的地區(qū)進(jìn)行，到2020年時(shí)將覆蓋到全體農(nóng)村居民。但這一計(jì)劃可能提前完成。因?yàn)楦骷?jí)政府對(duì)建立這一制度的積極性很高，農(nóng)民參保積極性高漲，日益增長(zhǎng)的國(guó)家財(cái)力也為其奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，根據(jù)各地的試點(diǎn)情況，第一批參與試點(diǎn)的地區(qū)就大大超過(guò)了中央的計(jì)劃，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)縣區(qū)達(dá)320個(gè)，占全國(guó)縣（市）總數(shù)的11.6%。而在中央批準(zhǔn)試點(diǎn)的縣區(qū)之外，一些地方政府自主擴(kuò)展了試點(diǎn)范圍，如江蘇、浙江兩省全面推開了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，北京、上海、天津、重慶四大直轄市亦進(jìn)入全面試點(diǎn)階段，處于中部地區(qū)的山西省也首批啟動(dòng)了40個(gè)縣的試點(diǎn)，等等，因此，預(yù)計(jì)2015年前這一制度將覆蓋到全體農(nóng)村勞動(dòng)者身上。

4）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善

2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)向政府財(cái)政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，即政 府替代農(nóng)民而成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責(zé)任承擔(dān)者，從而是促進(jìn)社會(huì)公平并使五保供養(yǎng)制度更為可靠的標(biāo)志。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年9月，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象達(dá)到552.2萬(wàn)人，其中：集中供養(yǎng)159.2萬(wàn)人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。

各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過(guò)了原來(lái)保障的內(nèi)容，不僅生活標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機(jī)等現(xiàn)代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過(guò)這一制度分享著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

5）失地農(nóng)民社會(huì)保障扎實(shí)推進(jìn)

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”，既喪失了作為生活保障來(lái)源的土地，又無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門開始探索失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法。2009年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)政策措施和擴(kuò)大內(nèi)需一攬子計(jì)劃的實(shí)施，按照“社會(huì)保障資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)征地”和“先保后征”的要求，進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)象范圍、資金來(lái)源和待遇水平。截至2009年9月底，全國(guó)29個(gè)省出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法，1200多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1300多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。

各地結(jié)合實(shí)際，都在努力做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作。重慶市采取有效措施，解決了1982年以來(lái)已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。廈門市將被征地農(nóng)民納入全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，月人均可領(lǐng)取養(yǎng)老金650元，較好解決了被征地人員的生活來(lái)源問(wèn)題。江蘇省積極籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金，除 從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排外，還從目前土地有償使用收入中解決，這部分占各地全部保障資金的22％―28％，全省共有約140萬(wàn)被征地農(nóng)民納入基本生活保障體系。

6）農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)取得新進(jìn)展

農(nóng)民工是我國(guó)改革開放后出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動(dòng)關(guān)系的約7000多萬(wàn)人。有關(guān)調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊(duì)伍正在快速地實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換，80%以上的農(nóng)民工是改革開放以后出生的，他們從未當(dāng)過(guò)農(nóng)民，同時(shí)又接受過(guò)一定的國(guó)民教育，事實(shí)上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。

然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，他們的社會(huì)保障成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的一個(gè)重大而又異常復(fù)雜的問(wèn)題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市化，一部分只是農(nóng)閑時(shí)出來(lái)務(wù)工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動(dòng)狀態(tài)。因此，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度安排，絕對(duì)不是一個(gè)制度便可以解決問(wèn)題的。

近幾年，國(guó)家高度重視農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，如將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，取得了相應(yīng)的成效。截至2009年9月底，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)5200多萬(wàn)人，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為2464萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為1563萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為4292萬(wàn)人。但總體而言，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比率還很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工缺乏相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。

值得一提的是，近幾年各地農(nóng)民工的“退保”現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工往往在不同城市就業(yè)，或往返于城鄉(xiāng)導(dǎo)致間斷性在城市就業(yè)。他們?cè)诓煌貐^(qū)和多個(gè)時(shí)段參保繳費(fèi)，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，致使他們的繳費(fèi)年限不能累計(jì)計(jì)算，降低了這些人參保的積極性。農(nóng)民工在離開一個(gè)城市時(shí)不得不選擇“退 保”，而且只能領(lǐng)取個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，單位繳費(fèi)的權(quán)益沒有體現(xiàn)出來(lái)，這實(shí)際損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。針對(duì)跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)者尤其是農(nóng)民工的“退保”現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，并于2010年1月1日起開始實(shí)施。《暫行辦法》中規(guī)定，未達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡時(shí)，不得提前終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)；在省內(nèi)流動(dòng)就業(yè)的，也要按照這一原則處理；參保人員流動(dòng)就業(yè)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。這就真正實(shí)現(xiàn)了“無(wú)論你在哪里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)接著算”，從制度上解決了參保人員因就業(yè)地的變換而喪失養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的問(wèn)題，維護(hù)了農(nóng)民工的切身利益。

除了通用性的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定之外，《暫行辦法》還對(duì)切實(shí)保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，規(guī)定了專門的政策措施：第一，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)期間中斷繳費(fèi)時(shí)，由參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)保留他們基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保存其全部參保繳費(fèi)記錄及個(gè)人賬戶，開具參保繳費(fèi)憑證，而不再辦理退保手續(xù)。第二，對(duì)農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費(fèi)的，無(wú)論是回到原參保地還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，都要轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，并累計(jì)計(jì)算繳費(fèi)年限，合并計(jì)算個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額；符合領(lǐng)取條件，累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年或以上的，可以同城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。第三，對(duì)農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，且沒有滿足領(lǐng)取條件，也可以把城鎮(zhèn)參保的相關(guān)權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。《暫行辦法》的制定實(shí)施，無(wú)疑是一件利民生、順民意的實(shí)事。不過(guò)，在制度沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之前，這一轉(zhuǎn)移辦法還不能真正解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益問(wèn)題，它只是一個(gè)過(guò)渡性辦法，因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的既定目標(biāo)是建立全國(guó)統(tǒng)一的制度，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

7）農(nóng)村救災(zāi)能力不斷提高

我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2007年印發(fā)的《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，中國(guó)70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。近15年來(lái)，中國(guó)平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人（次）受災(zāi)，倒塌房屋約300萬(wàn)間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失2000億元以上。2008年的四川汶川大地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8000多億元。一直以來(lái)，由于商業(yè)保險(xiǎn)的不發(fā)達(dá)，社會(huì)資源支撐的慈善公益事業(yè)發(fā)展滯后，在我國(guó)的災(zāi)害救助中政府扮演著主導(dǎo)者的角色。

從災(zāi)害救助的內(nèi)容來(lái)看，包括救濟(jì)災(zāi)民的生活物資、臨時(shí)居住處所、公共衛(wèi)生防疫，以及其他急需物資。目前，中國(guó)財(cái)政通過(guò)撫恤和福利費(fèi)中的救災(zāi)支出進(jìn)行專項(xiàng)資金救助，也通過(guò)農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出以及政策性補(bǔ)貼支出的一部分進(jìn)行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災(zāi)害時(shí)，還通過(guò)中央和地方專項(xiàng)儲(chǔ)備基金進(jìn)行補(bǔ)助。這些救助共同構(gòu)成了中國(guó)財(cái)政的自然災(zāi)害救助體系。財(cái)政專項(xiàng)救災(zāi)支出在總量上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但很不穩(wěn)定，因?yàn)樽匀粸?zāi)害的發(fā)生及其損害后果在之間往往是不平衡的，尤其是特大自然災(zāi)害發(fā)生后，政府的救災(zāi)撥款便會(huì)隨之?dāng)U大。例如，1991 年我國(guó)的救災(zāi)支出為22.51億元，2005年為62.97億元，2008年則因春節(jié)期間南方的冰雪災(zāi)害和5月汶川特大地震而達(dá)到了700多億元。

不過(guò)，相對(duì)于巨額的自然災(zāi)害損失而言，政府救災(zāi)所能解決的僅僅是災(zāi)區(qū)與災(zāi)民的“臨時(shí)性”和“緊急性”救助，受災(zāi)單位和個(gè)人往往承擔(dān)了主要的損失，國(guó)家救災(zāi)對(duì)損失的彌補(bǔ)往往只是“杯水車薪”。而在發(fā)達(dá)國(guó)家商業(yè)保險(xiǎn)的賠款往往要占到災(zāi)害損失的40%以上。因此，我國(guó)對(duì)農(nóng)村自然災(zāi)害的救災(zāi)投入不僅仍然偏少，而且未能充分利用市場(chǎng)機(jī)制即商業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償作用。在政府針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的自然災(zāi)害救助中，由于農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施落后，財(cái)政用于自然災(zāi)害的救助支出主要用在災(zāi)民的生活救濟(jì)上，而對(duì)預(yù)警和防治的投入較少，這就造成了在遭受同樣自然災(zāi)害的條件下，農(nóng)村受害情況往往比城市要嚴(yán)重得多，災(zāi)后重建工作也要難于城市。8）其他社會(huì)保障

除了上述外，面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度安排與政策措施還有醫(yī)療救助、教育救助等。

醫(yī)療救助是面向困難農(nóng)民因無(wú)力承受疾病醫(yī)療費(fèi)用而給予援助的一種專項(xiàng)救助政策，它是在醫(yī)療保障制度不健全和報(bào)銷比例較低的條件下實(shí)行的一種補(bǔ)救性措施。我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療救助從國(guó)家財(cái)政開支，其功能主要包括二項(xiàng)：一是為享受最低生活保障的農(nóng)村困難家庭參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)，以確保困難農(nóng)民能夠享受相應(yīng)的合作醫(yī)療待遇；二是直接救助身陷嚴(yán)重疾病中除合作醫(yī)療報(bào)銷外無(wú)力承擔(dān)自負(fù)費(fèi)用的部分困難農(nóng)民。2009年前9個(gè)月，農(nóng)村醫(yī)療共救助3500多萬(wàn)人次，補(bǔ)助3200多萬(wàn)農(nóng)村困難群眾參加了新農(nóng)合。不過(guò)，這一制度的救助范圍有限。隨著我國(guó)醫(yī)療保障制度的日益健全和保障水平的提高，醫(yī)療救助的作用會(huì)相對(duì)下降，農(nóng)村居民將主要依靠正式醫(yī)療保障制度來(lái)解決疾病醫(yī)療后顧之憂。

黨和國(guó)家一直高度重視農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)到990億元，占當(dāng)年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的78.2％，從“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”到“農(nóng)村教育政府辦”的根本性變革初步實(shí)現(xiàn)。2003年，國(guó)務(wù)院召開了新中國(guó)成立以來(lái)第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議，作出進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定，明確了農(nóng)村教育在教育工作中重中之重的戰(zhàn)略地位，決定新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，用更大的精力和更多的財(cái)力，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育。2005年，國(guó)務(wù)院決定建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國(guó)家財(cái)政保障范圍。2007年，國(guó)家全面推行農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策：對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，全部免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)，使1.5億名農(nóng)村學(xué)生和780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生受益，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到切實(shí)減輕。

總之，經(jīng)過(guò)近幾年的努力，我國(guó)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)展較快，一 個(gè)以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度為支架，輔之以其他社會(huì)保障制度或政策措施的農(nóng)村社會(huì)保障體系正在加速形成。

二、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)存在的問(wèn)題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定了我國(guó)農(nóng)村不可能實(shí)行與城鎮(zhèn)一樣的社會(huì)保障制度，它只能是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、實(shí)質(zhì)上由農(nóng)民互助的一種低層次的社會(huì)保障。改革開放后，伴隨著農(nóng)村改革的推進(jìn)，原有的低層次的社會(huì)保障難以為繼，進(jìn)入本世紀(jì)以后，隨著國(guó)家財(cái)政尤其是中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的投入持續(xù)加大，我國(guó)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)展才不斷加快。然而，由于城鄉(xiāng)分割、地區(qū)發(fā)展不平衡、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以及農(nóng)村人口的大規(guī)模非農(nóng)化流動(dòng)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠健全，存在著一些嚴(yán)重的問(wèn)題與不足，主要有幾個(gè)方面：

1．體系殘缺漏洞大。一方面，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還未能夠全面覆蓋到農(nóng)村居民身上。如農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)剛剛進(jìn)入試點(diǎn)階段，2009年全國(guó)僅有10%以上的縣（市）納入試點(diǎn)范圍，按照現(xiàn)在確定的計(jì)劃時(shí)間表，到2020年基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，也就是說(shuō)，一些地方年齡頗大的老農(nóng)可能在去世之前，也來(lái)不及享受政府的養(yǎng)老金了，只能依靠自己或兒女養(yǎng)老。農(nóng)村婦女還缺乏相應(yīng)的生育保障，既不被生育保險(xiǎn)制度覆蓋，也缺乏工業(yè)化國(guó)家中普遍建立的生育津貼制度。換言之，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還未能夠?qū)崿F(xiàn)讓農(nóng)村居民普遍受惠。另一方面，農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老年型社會(huì)，尤其是伴隨著農(nóng)村年輕人口的大規(guī)模進(jìn)城，農(nóng)村人口老化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，但國(guó)家還沒有考慮為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，即老年人福利事業(yè)并未真正提到發(fā)展日程，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業(yè)等也未真正起步，從而嚴(yán)重地滯后于農(nóng)村居民的需要。

2．制度建設(shè)尚滯后。目前農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)幾乎都處于試驗(yàn)狀態(tài)，均還未做到定型、穩(wěn)定、成熟發(fā)展。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)自2009年才確定開展試點(diǎn)，真正要形成定型的制度安排還需要時(shí)間，例如，“新”、“老”農(nóng)保制度的銜接和轉(zhuǎn)換并軌問(wèn)題，按照《指導(dǎo)意見》的解釋，那些參加了老農(nóng)保并且已過(guò)60周歲的農(nóng)民，在領(lǐng)取新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的同時(shí)，可以繼續(xù)領(lǐng)取參與老農(nóng)保所應(yīng)得的養(yǎng)老金。但對(duì)于那些參加了老農(nóng)保而未到60周歲的農(nóng)民，如何確保其取得合理的收益，還需要做出明確規(guī)定。新農(nóng)保與農(nóng)村低保的銜接也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前我國(guó)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了農(nóng)村低保制度，覆蓋了4000多萬(wàn)的農(nóng)民。實(shí)行新農(nóng)保后，這部分人是否還享受低保亦還需要研究。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然在近幾年發(fā)展很快，但還需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上加以完善，包括制度模式、經(jīng)辦機(jī)制等方面存在的缺陷更是急切需要改進(jìn)；農(nóng)村最低生活保障制度還處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，既缺乏專業(yè)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，也缺少其他相互配合的專項(xiàng)救助措施，農(nóng)村居民遭遇生活困難時(shí)的救助需求還不能得到滿足。因此，農(nóng)村社會(huì)保障體系的制度化建設(shè)任務(wù)繁重。

3．城鄉(xiāng)分割有差距。現(xiàn)行社會(huì)保障制度仍然處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障制度未能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合，即使是面向困難家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上都是政府與個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，待遇水平雖然有差異，制度責(zé)任分擔(dān)機(jī)制卻具有一致性，況且疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)需要在更大人群中分散才能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)穩(wěn)定。但在現(xiàn)行格局下，農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由人力資源和社會(huì)保障部門推進(jìn)，各自為政，各行其是，既造成了資源浪費(fèi)，又影響了風(fēng)險(xiǎn)分散與社會(huì)公平。在這種狀態(tài)下，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障待遇差距巨大，并且非短期內(nèi)可以改變。如以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)之間的待遇差距為4：1，即城鎮(zhèn)享受最低生活保障待遇的居民所獲得的平均低保待遇標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于農(nóng) 村的4倍。

4．社會(huì)組織待完善。除了依靠國(guó)家投入并依托現(xiàn)有的鄉(xiāng)村基層組織外，農(nóng)村社會(huì)組織欠缺，公共服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后。以各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)為例，在城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量的社會(huì)公益慈善組織與社區(qū)服務(wù)組織，而農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏相應(yīng)的組織。在社會(huì)組織缺乏的情形下，農(nóng)村居民不僅社會(huì)服務(wù)需求無(wú)法得到滿足，即使是有財(cái)政支撐的社會(huì)福利事業(yè)也處于組織基礎(chǔ)不穩(wěn)甚至在實(shí)踐中變形的狀態(tài)。

5．投入不足水平低。盡管近幾年國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的投入在持續(xù)加大，但與城鎮(zhèn)居民相比，投向農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障資源仍然非常有限，導(dǎo)致的直接后果即是農(nóng)村居民社會(huì)保障待遇水平明顯偏低。如在醫(yī)療保障方面，2007年覆蓋1億多人口的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出達(dá)1500多億元，而農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政府補(bǔ)貼人均不足100元；城鎮(zhèn)職工醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)80%左右，而農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷比例直到2009年才從以往的25%左右上升到40%左右，看病貴仍然是農(nóng)村居民的沉重負(fù)擔(dān)。因此，在國(guó)家加快速建立農(nóng)村居民社會(huì)保障體系進(jìn)程中，普惠性增強(qiáng)了，但投入不足、水平偏低的狀態(tài)仍然未能夠從根本上加以改變。

6．基層管理偏薄弱。受諸多因素制約，農(nóng)村基層社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)不健全、工作力量薄弱、設(shè)施條件簡(jiǎn)陋等問(wèn)題比較突出。比如，全國(guó)平均每名縣級(jí)新農(nóng)合經(jīng)辦人員要負(fù)責(zé)3萬(wàn)名左右農(nóng)民的參合經(jīng)辦工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)多項(xiàng)社會(huì)保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職。在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問(wèn)題。又如，在新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)中，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，在制度運(yùn)行初期已顯現(xiàn)出難以滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的實(shí)際需要。對(duì)全國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)情況的調(diào)查顯示，2209個(gè)縣級(jí)市中有1267個(gè)建立了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，占57.4%；29378個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有4137個(gè)建立了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，占14.1%。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要由縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村三級(jí)經(jīng)辦，而恰恰這三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量十分薄弱。而且，經(jīng)辦手段比較落后，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一。不少地方經(jīng)辦工作還以手工操作為主，經(jīng)辦成本高、效率低。目前全國(guó)沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃。一些地區(qū)為解燃眉之急，開發(fā)了過(guò)渡性應(yīng)用軟件，但在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)模塊、數(shù)據(jù)接口、指標(biāo)體系等方面均存在不同程度的差異。各地的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理模式不統(tǒng)一，操作流程差別較大，增加了管理成本和難度，也為未來(lái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與制度安排埋下了隱患。

綜上，在充分肯定我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)取得重要進(jìn)展與成就的同時(shí)，不容諱言，要真正解除農(nóng)村居民的后顧之憂，必須加快建立健全社會(huì)保障體系。而我國(guó)人口眾多，長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，地區(qū)之間存在著巨大差別，特殊的國(guó)情決定了農(nóng)村社保體系的完善需要一定的時(shí)間。

三、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的前景展望

目前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時(shí)期，人民生活總體上達(dá)到小康水平，但我國(guó)仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨的十七大確立了到2020年絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標(biāo)，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求，但農(nóng)村社會(huì)保障工作基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問(wèn)題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當(dāng)前遭受國(guó)際金融危機(jī)沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)放緩的形勢(shì)下，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，不僅必要，而且緊迫。

1．雖然農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)面臨種種困難，存在諸多問(wèn)題，但我們?nèi)杂欣碛蓪?duì)未來(lái)建設(shè)充滿信心

一是國(guó)家已經(jīng)將建立一個(gè)覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系列為國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)將會(huì)一道向前邁進(jìn)；

二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主流價(jià)值，社會(huì)保障不再是城鎮(zhèn)居民的專利，在城鎮(zhèn)居民越來(lái)越多地享受社會(huì)保障制度的好處時(shí)，農(nóng)村居民也不會(huì)例外；

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要原則，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展；

四是改革開放以來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，為建立健全社會(huì)保障體系奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會(huì)保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應(yīng)的財(cái)力來(lái)支持農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)；

五是農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的迫切需要，決定了國(guó)家必須高度重視農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計(jì)劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土地保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒有相應(yīng)的社會(huì)保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)益缺失；

六是以往進(jìn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)保障改革試驗(yàn)，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

2．我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)全面啟動(dòng)，即將進(jìn)入制度建設(shè)的快車道 《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》中指出，“中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，是從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除人民生活后顧之憂的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn) 人民的幸福感，切實(shí)維護(hù)個(gè)人的自由、平等與尊嚴(yán)，在本世紀(jì)40年代末邁向中國(guó)特色社會(huì)主義福利社會(huì)”。然而，從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從制度殘缺到體系完整，從差距巨大到公平普惠，還只能循序漸進(jìn)。

在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋到所有農(nóng)村居民，并盡可能地滿足他們的社會(huì)保障需求，以通過(guò)這一制度安排實(shí)現(xiàn)共享國(guó)家發(fā)展成果。二是公平的原則。即消除社會(huì)保障制度中的歧視性，代之以公正地對(duì)待農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民內(nèi)部公平的前提下，再追求全體國(guó)民社會(huì)保障權(quán)益的公平。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。即消除城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，通過(guò)制度整合，將城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益的平等。四是循序漸進(jìn)的原則。由于城鄉(xiāng)差距巨大，長(zhǎng)期分割而治所形成的路徑依賴，以及地區(qū)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)戶籍制度、土地制度等因素的束縛，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)過(guò)程，但這一過(guò)程將隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而加快進(jìn)行。

在確立了總體目標(biāo)與基本原則后，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的具體方向包括： 1）根據(jù)綜合援助的要求，以最低生活保障為核心，建立城鄉(xiāng)一體的綜合型社會(huì)救助體系。從社會(huì)保障體系各子系統(tǒng)的功能來(lái)看，綜合型的社會(huì)救助體系是我國(guó)社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)性工程，因?yàn)樗嫦虻氖堑褪杖肴后w尤其是其中的困難家庭。一方面，低收入群體的生活困難不僅僅表現(xiàn)在生活資料匱乏上，僅僅依靠最低生活保障是無(wú)法真正全面解除農(nóng)村困難居民的生活危機(jī)的，還需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、醫(yī)療、住房等方面均需要有相應(yīng)的救助制度。因此，在目前正在探索的醫(yī)療救助、教育救助與住房救助基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件下完善制度，它將確保每一個(gè)農(nóng)村居民不再因生活困難而陷入絕望的境地。

2）根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并 軌，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，并最終向全民健康保險(xiǎn)制度邁進(jìn)。現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)質(zhì)上是建立在政府與農(nóng)民個(gè)人分擔(dān)責(zé)任基礎(chǔ)之上的一種疾病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，它與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相分割，這種狀態(tài)不僅不能有效地整合資源，分散疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，而且阻礙著城鄉(xiāng)居民的流動(dòng)，直接影響著醫(yī)療保障制度的公平，從而是一種必須整合的制度安排。事實(shí)上，已經(jīng)有一部分地區(qū)根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療進(jìn)行了制度整合，如浙江杭州、四川成都等市均不再分為城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，而是實(shí)行統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)，統(tǒng)一經(jīng)辦。這是新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展的方向，它將有利于消除城鄉(xiāng)分割的格局，縮小城鄉(xiāng)居民在疾病醫(yī)療保障方面的待遇差距。目前，不僅城鎮(zhèn)居民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例要比農(nóng)村居民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例要高得多，而且國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼也比農(nóng)村居民的高，制度的分割實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為投入的多寡和待遇的高低上。因此，根據(jù)醫(yī)療保障制度統(tǒng)一化的取向，中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究核心成果提出，全國(guó)的醫(yī)療保障制度發(fā)展目標(biāo)與方向是盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)村居民新型合作醫(yī)療，使之成為一種制度安排；同時(shí)逐漸促使疾病醫(yī)療保險(xiǎn)向健康保險(xiǎn)邁進(jìn)，經(jīng)過(guò)縣市、地市級(jí)統(tǒng)籌，最終向全國(guó)統(tǒng)籌的方向邁進(jìn)，讓全體人民公平地享受到醫(yī)療保障。

3）根據(jù)老有所養(yǎng)的民生目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)惠及農(nóng)民的偉大事業(yè)，它不僅改變了農(nóng)民世世代代依靠養(yǎng)兒防老的千年傳統(tǒng)，也讓農(nóng)村老年人從此進(jìn)入了可以退休養(yǎng)老并享有體面、尊嚴(yán)新生活的時(shí)代，因而受到廣大農(nóng)民的歡迎，地方政府也普遍具有積極性。按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，2009年全國(guó)有10%的縣（市）納入新農(nóng)保的試點(diǎn)范圍。但據(jù)悉，目前各地政府對(duì)加入首批試點(diǎn)的積極性非常高，申請(qǐng)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了10%的試點(diǎn)指標(biāo)。也就是說(shuō)，在今后幾年，中央政府可以根據(jù)試點(diǎn)工作情況和國(guó)家財(cái)政增長(zhǎng)情況，適當(dāng)擴(kuò)大新農(nóng)保的試點(diǎn)范圍，加快新農(nóng)保的推進(jìn) 速度，滿足廣大農(nóng)民的參保愿望。當(dāng)然，這一制度在試點(diǎn)實(shí)踐中還需要擴(kuò)大投入、完善經(jīng)辦機(jī)制與管理體制。2009年中央財(cái)政為參保農(nóng)民提供每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府每人每年補(bǔ)貼30元。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，盡管可以在一定程度上改善貧困地區(qū)農(nóng)民的生活，甚至幫助其解決燃眉之急，但總體上水平仍然偏低，與城鎮(zhèn)居民相比差距甚大。2010年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金會(huì)再次提高，全國(guó)月人均增加120元左右。兩者比較，更說(shuō)明新農(nóng)保的保障水平還較低。2003年開展新農(nóng)合試點(diǎn)工作時(shí)，每個(gè)農(nóng)民的保障水平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，農(nóng)民自己繳10元），水平也不高，但隨著財(cái)政實(shí)力的加強(qiáng)，很快就提高了100元的水平，翻了一番。目前，北京市參加新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，在地方財(cái)政的大力支持下，每月每人可以領(lǐng)取280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。隨著中央財(cái)政的增加和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平也會(huì)水漲船高，給農(nóng)民提供更高水平的養(yǎng)老保障。但無(wú)論如何，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)將作為一個(gè)單獨(dú)的制度安排，為農(nóng)民年老后提供適度的經(jīng)濟(jì)保障。

4）適應(yīng)人口老齡化的需求，積極發(fā)展老年福利事業(yè)，以及其他福利事業(yè)。人均壽命的不斷延長(zhǎng)使農(nóng)村老年人口不斷增長(zhǎng)，而農(nóng)村結(jié)構(gòu)的小型化與農(nóng)村年輕人口大規(guī)模進(jìn)城，又使農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)功能大幅度削弱，農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的需求日益高漲。因此，在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展老年福利設(shè)施、建立老年福利津貼等制度十分必要，它將是未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重要方面。此外，農(nóng)村殘疾人也需要發(fā)展殘疾人福利事業(yè)，婦女福利事業(yè)與兒童福利事業(yè)都同樣需要發(fā)展。只有這樣，才能真正滿足農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求，確保農(nóng)村居民的生活有安全保障，并隨著國(guó)家發(fā)展進(jìn)步而不斷提升其生活質(zhì)量。

5）完善農(nóng)村災(zāi)害救助制度。我國(guó)是一個(gè)多災(zāi)國(guó)家，自然災(zāi)害一直是影響農(nóng)村居民生計(jì)的重要因素，而傳統(tǒng)的政府救災(zāi)又日益表現(xiàn)出與災(zāi)害發(fā)生的時(shí)空分布的不適應(yīng)性。因此，改革農(nóng)村救災(zāi)體制將是一項(xiàng)重要任務(wù)。在這方面，需要重視 如下工作：①需要確立政府主導(dǎo)下的多維救災(zāi)體制，即政府仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起救災(zāi)的主導(dǎo)任務(wù)，并直接承擔(dān)著緊急救災(zāi)任務(wù)，但未來(lái)的救災(zāi)體制中還需要充分利用和發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制的作用和慈善公益事業(yè)等社會(huì)機(jī)制的作用。②需要確立分級(jí)負(fù)責(zé)的體制，即中央政府與地方政府在救災(zāi)事務(wù)方面應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的職責(zé)劃分，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任；全國(guó)性的或大范圍的自然災(zāi)害應(yīng)該堅(jiān)持以中央財(cái)政支出為主、地方財(cái)政支出為輔的支出結(jié)構(gòu)，而對(duì)于局部性的、地方性的自然災(zāi)害應(yīng)該堅(jiān)持以地方財(cái)政為主、中央財(cái)政為輔的支出結(jié)構(gòu)，中央財(cái)政與地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)起自然災(zāi)害預(yù)防支出的責(zé)任。③需要完善災(zāi)害救助管理體制。包括建立專事災(zāi)害管理的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)管救災(zāi)資金的使用，提高救災(zāi)資金使用的及時(shí)性、安全性、規(guī)范性。

第四篇：農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展（最終版）

社會(huì)保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)

共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)指向，也是促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)

展、和諧發(fā)展的必要手段。

我們黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活。改革開放特別是黨的十六大以

來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了一系列重大決策部署，著力推進(jìn)農(nóng)村居民社會(huì)保障工作。目

前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保

供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系初步形成，新

型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。

一、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障的制度變遷與發(fā)展現(xiàn)狀

30余年的改革開放，是從農(nóng)村承包責(zé)任制開始的。農(nóng)村承包責(zé)任制的推行，實(shí)質(zhì)上

直接影響著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依托在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社會(huì)保障。例如，農(nóng)村合作醫(yī)

療制度因喪失了傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)保障而迅速在全國(guó)崩潰；農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也一度因從

集體經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)戶分散供養(yǎng)而出現(xiàn)過(guò)危機(jī)。在這樣的情形下，如果面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度不隨之改革并加以完善，農(nóng)村居民的生活風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。因此，自20

世紀(jì)80年代中期開始，政府有關(guān)部門便開始在農(nóng)村開展相應(yīng)的社會(huì)保障改革試點(diǎn)。

1.上個(gè)世紀(jì)80—90年代的農(nóng)村社會(huì)保障改革

（1）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)

業(yè)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠。”從此，人們便將吃、穿、燒、教、葬，這五項(xiàng)保障簡(jiǎn)稱

“五保”，將享受“五保”的家庭稱為“五保戶”，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的農(nóng)村五保供

養(yǎng)制度的雛形。

20世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村土地包干到戶，五保供養(yǎng)方式從集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一負(fù)擔(dān)供養(yǎng)

成本，到一家一戶分別承擔(dān)五保戶的供養(yǎng)模式，再到通過(guò)鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的辦法來(lái)實(shí)施五保制

度，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。1994年1月，國(guó)務(wù)院公布

施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保

醫(yī)、保葬（孤兒保教）”，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏剑杞?jīng)費(fèi)和實(shí)物，從村

提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)

范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。這兩項(xiàng)法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村五保

供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。不管怎樣的供養(yǎng)模式，實(shí)質(zhì)上仍然是農(nóng)

民在承擔(dān)著供養(yǎng)五保戶的責(zé)任，這種方式一直延續(xù)到2005年。

（2）農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)。新中國(guó)成立后，農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)一直由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，災(zāi)

民找政府，地方找中央，不僅救災(zāi)周期長(zhǎng)，而且因救災(zāi)資金緊張而只能提供較低的災(zāi)害

補(bǔ)償，解決災(zāi)民遭遇災(zāi)害時(shí)的緊急救濟(jì)，一般包括糧食、衣被和十分有限的房屋救助。

鑒于傳統(tǒng)救災(zāi)體制單純依靠國(guó)家財(cái)政撥款，救災(zāi)水平極低，自1987年起，民政部在全國(guó)

選擇102個(gè)縣開展救災(zāi)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，試圖引入保險(xiǎn)機(jī)制、聚集社會(huì)資源來(lái)擴(kuò)充救災(zāi)財(cái)

力并提高救災(zāi)水平。當(dāng)時(shí)的做法是，農(nóng)民自愿參加救災(zāi)保險(xiǎn)，繳納一定額度的保險(xiǎn)費(fèi)，遭災(zāi)時(shí)可以申請(qǐng)補(bǔ)償。救災(zāi)保險(xiǎn)基金來(lái)源于參保農(nóng)戶繳納的救災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)、政府的補(bǔ)貼與

集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助，保障水平有了較大幅度提高。然而，由于這項(xiàng)改革在分割試點(diǎn)的條件

下無(wú)法自我實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡等原因，最終以失敗告終。

（3）農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題都是依靠家庭解決的，養(yǎng)

兒防老的歷史傳統(tǒng)一直在延續(xù)。改革開放后，民政部于上世紀(jì)80年代后期選擇山東等省的部分地區(qū)開展農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。1992年，由民政部門主導(dǎo)，以縣級(jí)為統(tǒng)籌單位，實(shí)

行完全的個(gè)人賬戶，以農(nóng)民繳費(fèi)為主，以村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助為輔，有的縣鄉(xiāng)政府還給

予農(nóng)民參保補(bǔ)貼，開始建立農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商業(yè)保險(xiǎn)

模式實(shí)行“多投多保、少投少保、不投不保”，不僅水平極低，而且制度亦非社會(huì)保

險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上成了農(nóng)民的自我儲(chǔ)蓄。而廣大農(nóng)民由于收入水平低，現(xiàn)實(shí)中的生產(chǎn)生活還面

臨著很多的困難，自然無(wú)力拿出錢來(lái)為多年后的老年生活買保險(xiǎn)。何況，大多數(shù)農(nóng)民缺

乏保險(xiǎn)意識(shí)，即使有錢也不一定愿意參加。農(nóng)民與地方政府都普遍缺乏積極性，到1998

年國(guó)家整頓保險(xiǎn)業(yè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上陷入了停滯不前的狀態(tài)，只有個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在地方財(cái)政的支持下，還能夠往前推進(jìn)。

（4）農(nóng)村合作醫(yī)療。傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度是有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，它

建立于上世紀(jì)50年代后期，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為物質(zhì)基礎(chǔ)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人民公社與

生產(chǎn)大隊(duì)為組織依托，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村居民互助合作式的初級(jí)醫(yī)療保障機(jī)制。這項(xiàng)制度基

本覆蓋了全體農(nóng)村居民，到了70年代末覆蓋面達(dá)到90%以上，使鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)有了較大

發(fā)展，被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為發(fā)展中國(guó)家的典范。

但80年代初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，生產(chǎn)隊(duì)和公社不復(fù)存在，農(nóng)村合作醫(yī)療一

時(shí)失去了存在的基礎(chǔ)，開始逐步解體。各級(jí)政府又未能適時(shí)地增加投入，一些農(nóng)村基層

衛(wèi)生組織只得走向市場(chǎng)化、商業(yè)化，因而導(dǎo)致70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院陷入困境，50%左右的村衛(wèi)生室變成了靠看病賣藥賺錢的私人診所。農(nóng)民再次成為無(wú)醫(yī)療保障的人群。于是，一些地區(qū)自發(fā)開展了合作醫(yī)療改革試驗(yàn)。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工

醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，一些地區(qū)則建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)辦的合作醫(yī)療，還有的地方嘗試合作醫(yī)療與商

業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合。但總體而言，由于缺乏政府公共投入，統(tǒng)籌層次太低，以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生體

系發(fā)展滯后等原因，這些試驗(yàn)并不理想，不具有普遍意義。

（5）農(nóng)村其他社會(huì)保障試驗(yàn)。除上述的幾個(gè)方面外，在一些農(nóng)村地區(qū)還自發(fā)出現(xiàn)

過(guò)其他社會(huì)保障試驗(yàn)，如建立農(nóng)村老年人集體福利設(shè)施、興建農(nóng)村幼兒園，以及為農(nóng)村

子女教育提供補(bǔ)貼，等等。農(nóng)村扶貧雖然難以納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，但確實(shí)取得了良

好的減貧效果。

總之，20世紀(jì)80—90年代的農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，為建立新型的農(nóng)村居民社會(huì)保

障體系起到了一定的先行試驗(yàn)作用。

2.新世紀(jì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

真正意義的農(nóng)村居民社會(huì)保障制度建設(shè)，是進(jìn)入本世紀(jì)以后才開始的。它主要體現(xiàn)

在以下幾個(gè)方面：

（1）農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活

救助制度，它以國(guó)家財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國(guó)

社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低

生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解

決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)

社會(huì)發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當(dāng)?shù)刈畹蜕?/p>

保障線的農(nóng)村居民家庭，均可以申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)受理、審核后，對(duì)符合條件的申請(qǐng)者給予救

助。

這項(xiàng)制度最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，開始僅是在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行小規(guī)模的探索和試驗(yàn)。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別

是黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村居民最低生活保障制度迅速

在全國(guó)各地推廣開來(lái)。2007年中央１號(hào)文件（即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)

業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》）又明確提出，要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居

民最低生活保障制度，并強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地

區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，從而給這項(xiàng)制度在全國(guó)的普及提

供了強(qiáng)大推動(dòng)力。

2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，加

快了這項(xiàng)制度的建設(shè)步伐。僅僅用了一年多的時(shí)間，這項(xiàng)制度就在全國(guó)廣大農(nóng)村建立起

來(lái)了。由于中央政府和地方政府的高度重視，農(nóng)村居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。

到2008年底，全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元/年，農(nóng)村低保金按照低保對(duì)象家庭

年人均純收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額進(jìn)行發(fā)放，月人均補(bǔ)差是49元。現(xiàn)在農(nóng)村因病、因

殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力和生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，基本上

得到了保障。

截至2008年底，全國(guó)農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4284.3萬(wàn)，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的4.9%。還有63.2萬(wàn)農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，686.5萬(wàn)人次享受農(nóng)村臨時(shí)生

活救助。2009年，國(guó)家又督促各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人均消費(fèi)支出等因素，適時(shí)調(diào)整了農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，低保水平有了新的提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年1-9

月，中央和地方財(cái)政農(nóng)村低保支出237.6億元。全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1148

元，其中：東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1699元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助99元；

中部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年986元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助56元；西部地區(qū)農(nóng)

村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年831元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助54元。

農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，從制度上解除了農(nóng)村困難居民的生存危機(jī)問(wèn)

題。

（2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)保

障體系重要組成部分。它是一項(xiàng)由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體

和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及

社會(huì)保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)

象十分突出。這不僅嚴(yán)重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新

型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

從2001年起，我國(guó)開始探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2001年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)

發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦等五部委聯(lián)合提出的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該《意

見》要求：“地方各級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照自愿量力、因地制

宜、民辦公助的原則，繼續(xù)完善與發(fā)展合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療籌資以個(gè)人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持，堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開和民主管理。提倡以縣（市）為單位實(shí)行大病

統(tǒng)籌，幫助農(nóng)民抵御個(gè)人和家庭難以承擔(dān)的大病風(fēng)險(xiǎn)。”2002年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)

布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)

村合作醫(yī)療制度”和“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民”的目

標(biāo)，要求“各級(jí)政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長(zhǎng)幅度不低于同期財(cái)政經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)

幅度”。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部等部委制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療

制度的意見》。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔(dān)農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責(zé)，并輔之以

大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。自2003年起，中央政府逐年加大對(duì)合作醫(yī)療的扶持力

度，覆蓋面迅速擴(kuò)大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村。

到2009年底，全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達(dá)到8.33億人，參加率達(dá)

94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補(bǔ)償金額達(dá)到1200元，最高支付金額達(dá)到當(dāng)

地農(nóng)民人均純收入的6倍以上，實(shí)際住院補(bǔ)償比從25%提高到了41%，50%的地區(qū)的新

型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補(bǔ)償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個(gè)百分點(diǎn)。

2010年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議指出，今年我國(guó)將從確保參合人數(shù)、提高籌資標(biāo)準(zhǔn)、提

高補(bǔ)償比例等八個(gè)方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府的補(bǔ)助水平達(dá)到每人每年120元，并適當(dāng)提高個(gè)人繳費(fèi)水平。（2009年，中央和地方各級(jí)財(cái)政共落實(shí)補(bǔ)助資金

627億元，4.9億人次獲得補(bǔ)償，1560萬(wàn)人得到健康體檢。）第三，提高補(bǔ)償比例，力爭(zhēng)

使政策性住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到60％左右，較2009年再提高５個(gè)百分點(diǎn)。第四，保持管

理體制穩(wěn)定，鼓勵(lì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利用自身資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，面向其他人群提供保障服

務(wù)。第五，加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作，為促進(jìn)新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律

保障。第六，要鞏固門診統(tǒng)籌工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和模式。第七，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力

建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保基金安全。第八，探

索總額預(yù)付和病種付費(fèi)等支付方式改革，激勵(lì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證

質(zhì)量。

在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時(shí)，國(guó)家還加大了對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。

根據(jù)國(guó)務(wù)院《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011）》，中央將重點(diǎn)支持

2000所左右的縣級(jí)醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設(shè)，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬(wàn)所鄉(xiāng)

鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴(kuò)建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠(yuǎn)地區(qū)村衛(wèi)生室建

設(shè)，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)每個(gè)行政村都有衛(wèi)生室。從2009年起，用三年時(shí)間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生

院和村衛(wèi)生室培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬(wàn)人次和137萬(wàn)人次。在國(guó)家大力增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保

障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問(wèn)題正在得到緩解。

（3）探索建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過(guò)1億，農(nóng)村人口進(jìn)入了老齡化階段。過(guò)去，農(nóng)

民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村流行“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”的觀念。20世紀(jì)70年代末

以來(lái)，由于農(nóng)村普遍實(shí)行了計(jì)劃生育政策，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能

了。而且，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了

不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會(huì)公平，阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)。在這

種背景下，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呼之欲出。

2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)

［2009］32號(hào)），決定在全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗）進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以后

逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在全國(guó)普遍實(shí)施。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，不僅是農(nóng)村居民

社會(huì)保障體系建設(shè)中的重大事件，也是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的標(biāo)志性事件，它意味

著我國(guó)農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評(píng)價(jià)新農(nóng)保：“從今年開始試行的農(nóng)

民養(yǎng)老保險(xiǎn)，試點(diǎn)地區(qū)年滿60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢。這個(gè)錢并不多，但它跨

越了一個(gè)時(shí)代。”

新農(nóng)保有兩個(gè)制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同。新農(nóng)保采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政

府補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資模式。二是支付結(jié)構(gòu)不同。老農(nóng)保只有個(gè)人賬戶，按照個(gè)人賬

戶基金積累總額計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，其中基礎(chǔ)

養(yǎng)老金是由國(guó)家財(cái)政全部保證支付的。

新農(nóng)保堅(jiān)持的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體來(lái)說(shuō)，一是

從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相

適應(yīng)；二是個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；三是政府主

導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地

方制定具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理。可以看出，這比老農(nóng)保要科學(xué)合理得多，特別是有了政府補(bǔ)貼這一項(xiàng)，就使得制度建設(shè)與發(fā)展具有較強(qiáng)的可行性。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老

保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。也就是60歲以上的中國(guó)農(nóng)民

都將享受到國(guó)家這種普惠制養(yǎng)老金，而不論其以前是否繳費(fèi)、就業(yè)歷史和收入現(xiàn)狀。由

于受益對(duì)象識(shí)別簡(jiǎn)單，易于管理和操作，很適合廣大農(nóng)村推行。

根據(jù)計(jì)劃，第一批試點(diǎn)將在全國(guó)10%的地區(qū)進(jìn)行，到2020年時(shí)將覆蓋到全體農(nóng)村居

民。但這一計(jì)劃可能提前完成。因?yàn)楦骷?jí)政府對(duì)建立這一制度的積極性很高，農(nóng)民參保

積極性高漲，日益增長(zhǎng)的國(guó)家財(cái)力也為其奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，根據(jù)各地的試點(diǎn)情況，第一批參與試點(diǎn)的地區(qū)就大大超過(guò)了中央的計(jì)劃，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)縣

區(qū)達(dá)320個(gè)，占全國(guó)縣（市）總數(shù)的11.6%。而在中央批準(zhǔn)試點(diǎn)的縣區(qū)之外，一些地方

政府自主擴(kuò)展了試點(diǎn)范圍，如江蘇、浙江兩省全面推開了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，北京、上

海、天津、重慶四大直轄市亦進(jìn)入全面試點(diǎn)階段，處于中部地區(qū)的山西省也首批啟動(dòng)了

40個(gè)縣的試點(diǎn)，等等，因此，預(yù)計(jì)2015年前這一制度將覆蓋到全體農(nóng)村勞動(dòng)者身上。

（4）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善

2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條

例》，使這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)向政府財(cái)政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一

年起全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)

村五保戶的責(zé)任承擔(dān)者。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高

五保戶的集中供養(yǎng)率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年9月，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象達(dá)到552.2萬(wàn)人，其中：集中供養(yǎng)

159.2萬(wàn)人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。

各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過(guò)了原來(lái)保障的內(nèi)容，不

僅生活標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機(jī)等現(xiàn)

代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過(guò)這一制度分享著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（5）失地農(nóng)民社會(huì)保障扎實(shí)推進(jìn)

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)

民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”，既喪失了

作為生活保障來(lái)源的土地，又無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。在這樣的條件下，有關(guān)部

門開始探索失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法。2009年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危

機(jī)政策措施和擴(kuò)大內(nèi)需一攬子計(jì)劃的實(shí)施，按照“社會(huì)保障資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)征地”

和“先保后征”的要求，進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)象范圍、資金來(lái)源和待

遇水平。截至2009年9月底，全國(guó)29個(gè)省出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法，1200多

個(gè)縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1300多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障

或基本生活保障體系。

各地結(jié)合實(shí)際，都在努力做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作。重慶市采取有效措施，解決了1982年以來(lái)已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。廈門市將被征地農(nóng)民納入全市基

本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，月人均可領(lǐng)取養(yǎng)老金650元，較好解決了被征地人員的生活來(lái)源

問(wèn)題。江蘇省積極籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金，除從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)

助費(fèi)和用于被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排外，還從目前土地有償使用收入中解

決，這部分占各地全部保障資金的22％-28％，全省共有約140萬(wàn)被征地農(nóng)民納入基本

生活保障體系。

（6）農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)取得新進(jìn)展

農(nóng)民工是我國(guó)改革開放后出現(xiàn)的特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億

人，與用人單位有勞動(dòng)關(guān)系的約7000多萬(wàn)人。有關(guān)調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊(duì)伍正在快速

地實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換，80%以上的農(nóng)民工是改革開放以后出生的，他們從未當(dāng)過(guò)農(nóng)民，同時(shí)

又接受過(guò)一定的國(guó)民教育，事實(shí)上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。

然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，他們的社會(huì)保障成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)

中的一個(gè)重大而又異常復(fù)雜的問(wèn)題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市

化，一部分只是農(nóng)閑時(shí)出來(lái)務(wù)工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動(dòng)狀態(tài)。因此，對(duì)農(nóng)民工的社

會(huì)保障制度安排，絕對(duì)不是一個(gè)制度便可以解決問(wèn)題的。

近幾年，國(guó)家高度重視農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，如將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)

療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，取得了相應(yīng)的成效。截至2009年9月底，農(nóng)民工參加工傷

保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)5200多萬(wàn)人，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為2464萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為1563萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為4292萬(wàn)人。但總體而言，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比率還很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工缺乏相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。

值得一提的是，近幾年各地農(nóng)民工的“退保”現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工往往在不同城

市就業(yè)，或往返于城鄉(xiāng)導(dǎo)致間斷性在城市就業(yè)。他們?cè)诓煌貐^(qū)和多個(gè)時(shí)段參保繳費(fèi)，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，致使他們的繳費(fèi)年限不能累計(jì)計(jì)算，降低了這

些人參保的積極性。農(nóng)民工在離開一個(gè)城市時(shí)不得不選擇“退保”，而且只能領(lǐng)取個(gè)人

賬戶儲(chǔ)存額，單位繳費(fèi)的權(quán)益沒有體現(xiàn)出來(lái)，這實(shí)際損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。針

對(duì)跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)者尤其是農(nóng)民工的“退保”現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職

工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，于2010年1月1日起開始實(shí)施。《暫行辦法》

中規(guī)定，未達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡時(shí)，不得提前終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)；在省內(nèi)流動(dòng)就業(yè)的，也要按照這一原則處理；參保人員流動(dòng)就業(yè)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)

移接續(xù)。這就真正實(shí)現(xiàn)了“無(wú)論你在哪里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)接著算”，從制度上解決了參保

人員因就業(yè)地的變換而喪失養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的問(wèn)題，維護(hù)了農(nóng)民工的切身利益。

除了通用性的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定之外，《暫行辦法》還對(duì)切實(shí)保障農(nóng)民工的養(yǎng)

老保險(xiǎn)權(quán)益規(guī)定了專門的政策措施：第一，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)期間中斷繳費(fèi)時(shí)，由

參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)保留他們基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保存其全部參保繳費(fèi)記錄及個(gè)人

賬戶，開具參保繳費(fèi)憑證，而不再辦理退保手續(xù)。第二，對(duì)農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)

參保繳費(fèi)的，無(wú)論是回到原參保地還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，都要轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，并累計(jì)計(jì)算繳費(fèi)年限，合并計(jì)算個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額；符合領(lǐng)取條件，累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年

或以上的，可以同城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。第三，對(duì)農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就

業(yè)的，且沒有滿足領(lǐng)取條件，也可以把城鎮(zhèn)參保的相關(guān)權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入新型農(nóng)民社

會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中。《暫行辦法》的制定實(shí)施，無(wú)疑是一件利民生、順民意的實(shí)事。不過(guò)，在制度沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之前，這一轉(zhuǎn)移辦法還不能真正解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益問(wèn)

題，它只是一個(gè)過(guò)渡性辦法，因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的既定目標(biāo)是建立全國(guó)統(tǒng)一的制

度，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

（7）農(nóng)村救災(zāi)能力不斷提高

我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2007年印發(fā)的《國(guó)家綜合減災(zāi)

“

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第五篇：農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村社會(huì)保障制度包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)互助、優(yōu)撫安置等等，是因農(nóng)民年老、疾病、失業(yè)、喪失勞動(dòng)能力和遇到其它困難時(shí)，國(guó)家、社會(huì)給予幫助和救濟(jì)的一種社會(huì)制度。黨的十七大報(bào)告指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。”第一次把建立農(nóng)村社會(huì)保障體系提到了城市社會(huì)保障體系一樣的高度。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家對(duì)農(nóng)村政策的調(diào)整，我國(guó)新世紀(jì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

有了一定發(fā)展。

農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立。截止2008年底，全國(guó)享受農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)4284.3萬(wàn)。享受農(nóng)村臨時(shí)生活救助人數(shù)686.5萬(wàn)。享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)人數(shù)63.2萬(wàn)。2009年1-9月中央和地方財(cái)政農(nóng)村低保支出237.6億元。全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1148元。東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1699元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助99元。中部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年986元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助56元。西部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年831元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助54元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立。到2009年底，全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達(dá)到8.33億人，參加率達(dá)94%。人均籌資100元以上，最高支付金額達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，農(nóng)民次均住院補(bǔ)償金額達(dá)到1200元，實(shí)際住院補(bǔ)償比從25%提高到了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補(bǔ)償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個(gè)百分點(diǎn)。2010年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議指出，確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上；加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作；加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保基金安全；探索總額預(yù)付和病種付費(fèi)等支付方式改革激勵(lì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量。

探索建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。新農(nóng)保有兩個(gè)制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同；二是支付結(jié)構(gòu)不同。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，60歲以上的中國(guó)農(nóng)民都將享受到國(guó)家這種普惠制養(yǎng)老金，而不論其以前是否繳費(fèi)、就業(yè)歷史和收入現(xiàn)狀。由于受益對(duì)象識(shí)別簡(jiǎn)單，易于管理和操作,很適合在廣大農(nóng)村推行。根據(jù)計(jì)劃，第一批試點(diǎn)將在全國(guó)10%的地區(qū)進(jìn)行，2020年將覆蓋到全體農(nóng)村居民。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善。2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)向政府財(cái)政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。截至2009年9月，集中供養(yǎng)人數(shù)159.2萬(wàn)，五保供養(yǎng)對(duì)象人數(shù)552.2萬(wàn)。

失地農(nóng)民社會(huì)保障扎實(shí)推進(jìn)。截至2009年9月底，全國(guó)29個(gè)省出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法，1200多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1300多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。

農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)取得新進(jìn)展。政府將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。截至2009年9月底，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)5200多萬(wàn)人，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為2464萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為1563萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為4292萬(wàn)人。

教育保障制度的不斷發(fā)展。2002年國(guó)家財(cái)政預(yù)算對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育撥款990億元，占當(dāng)年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的78.2%。2005年國(guó)務(wù)院決定建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國(guó)家財(cái)政保障范圍。2007年國(guó)家全面推行農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策。

我國(guó)新世紀(jì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)朝著良好局勢(shì)的發(fā)展是不可否認(rèn)的，但在現(xiàn)行的體系機(jī)制中同樣存在一些問(wèn)題。

現(xiàn)行社會(huì)保障制度未能全面覆蓋農(nóng)村居民，農(nóng)村已進(jìn)入老年型社會(huì)，國(guó)家還沒有為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利等事業(yè)未真正起步，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村居民的需要。制度建設(shè)尚滯后。城鄉(xiāng)分割有差距。現(xiàn)行社會(huì)保障制度仍處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障制度未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合。城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障待遇差距巨大，短期不能改變。以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)待遇差距為4﹕1。社會(huì)組織待完善。投入不足水平低。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要由縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村三級(jí)經(jīng)辦，這三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量十分薄弱，經(jīng)辦手段比較落后，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一。

農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。新的社會(huì)保障制度應(yīng)立足農(nóng)村，以農(nóng)民為利益主體，適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，通盤考慮，逐步建立起滿足農(nóng)民要求、體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的農(nóng)村社會(huì)保障制度。

1、關(guān)于責(zé)任主體。目前制約農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是責(zé)任歸屬不清。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)，必須先分清責(zé)任、確定權(quán)屬，并用法律的形式固定下來(lái)。

2、關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障資金。財(cái)政支持須不斷擴(kuò)大與適度控制相結(jié)合。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障，國(guó)家以非財(cái)政政策支持為主，僅在社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫中有財(cái)政支持。為此，國(guó)家應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)σ饬x重大的基本保障項(xiàng)目給予財(cái)政支持，其它有關(guān)項(xiàng)目先以非財(cái)政政策支持為主，但不斷擴(kuò)大財(cái)政支持范圍與力度。

3、關(guān)于養(yǎng)老制度。新的養(yǎng)老機(jī)制應(yīng)考慮我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況和實(shí)際消費(fèi)水平，分三個(gè)層次建立：第一個(gè)層次是由國(guó)家建立的以農(nóng)民個(gè)人賬戶為主的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄積累制度，這一制度是為了保證農(nóng)民年老后最基本的生活條件。第二個(gè)層次是由集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)民的個(gè)人賬戶提供補(bǔ)充性的資金，構(gòu)成集體福利的一部分。第三個(gè)層次是由農(nóng)民個(gè)人在勞動(dòng)期間的自身積累。應(yīng)該允許收入高的農(nóng)民將收入所得存入其個(gè)人賬戶，以備未來(lái)使用。同時(shí)還應(yīng)建立與之配套的相關(guān)制度。