第一篇：城市社區創新

城市社區管理體制創新的內容和特點

城市社區管理必須從結構上對管理體制進行調整，遵循“社會化、協調性、專業化、法制化”的原則，從兩個層面上著手構建全新的“小政府，大社會”的多元、互動的城市社區組織管理體系：一是從社區組織結構著眼，根據社區內部各要素的有機聯系，重構合理的社區體系；二是根據社區發展的需求，重建新型的社區組織，并賦予其獨立法人地位。城市社區管理體制創新的主要內容有：

1、政府要明確自身的職責和義務。在社區管理過程中，社區是由社區居民“自治”的區域社會，代表全體社區居民利益的自治組織，不再是政府的下屬機構，不受政府的領導。因此，政府和社區自治組織都要明確各自的職責和義務，政府對社區的發展建設有指導、支持的責任，引導社區沿著國家的發展方向進

行自我發展建設。

2、法規建設。法規建設是實施社會化社區管理的前提，為適應新型城市社區管理模式，必須制定和完善有關社區管理的法規，以法律形式確定各社區組織的職能關系，使社區管理步入規范化管理軌道。

3、制定科學的社區發展規劃。按照“以人為本，可持續發展”的原則，根據其內容制定社區發展的長期、中期、短期規劃。規劃的制定應有社區居民的參與，并且體現滿足大多數居民的利益。

4、增強居民參與意識。提高居民的參與意識，促使居民積極參與本社區的公共事務，提倡社區成員

之間的互助合作精神，提高社區的自我管理能力，進而提高全社會的民主程度。

5、社區整合。建立良好的社區內部關系，充分動用各種社區資源和社區管理手段，協調各組織間相

互關系，使其相互促進，實現社區的全面發展。

城市社區建設的特點

1、市場經濟發展。在區街工業迅猛發展的同時，區街商業、個體商業、飲食服務業等領域異彩紛呈。由街道、社區和個體勞動者辦的各種經濟實體為國家提供了稅源，方便了居民生活，而且增強了城市

社區的集體經濟實力，為興辦各項公益事業提供了物質條件。

2、溝通聯絡擴大。社區內外經濟聯系的不斷擴大，不僅推動了經濟的發展，而且正日益深入地影

響著社區的社會主義精神文明建設和人們思想觀念的更新與內在素質的提高。

3、民主意識增強。城市居民投身市場經濟的大潮，正在形成新的思維模式，在服從社會主義法制

約束的同時，對社會主義民主具有更強烈的需要。

4、社區差異明顯。由于基礎不同，居民素質不同，各種客觀條件不一樣等原因，社區之間，在發

展速度，獲取效益等諸多方面，出現了愈來愈明顯的差異。

第二篇：淺談城市社區管理體制創新

畢 業 論 文

論文題目 淺談城市社區管理體制創新

學生姓名 學號 班 組 指導教師 學區、輔導站

寫 作 目 的

構建社會主義和諧社會是我黨十六大從全面建設小康社會的宏偉目標出發提出的一項重大戰略任務。構建和諧社會，社區建設與管理是關鍵。隨著經濟體制的轉軌和社區結構的復雜化，現行城市社區管理體制越來越不適應新形勢下社區自治的要求，建設和諧社區。必須創新社區管理體制，切實轉變政府職能和管理方式，規范政府與社區責權利關系，完善社區組織體系和治理結構。

20世紀90年代以來，我國城市開始了社區管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區建設實驗區”試點工作以后，七里河區社區建設取得了長足進步，社區規模趨向合理，社區黨組織建設逐步加強，社區民主自治水平逐步提高，社區服務品牌不斷創造，社區服務網絡逐步完善。但也存在一些問題，如社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯、社區居委會行政化傾向嚴重、社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡等。如何能夠在現有體制下創新社區管理模式，使社區在和諧社會建設中發揮更大的作用。筆者通過與社區建設專家交流，深入社區與社區干部、群眾座談，逐步理清了改革創新的思路，同時，也認識到，創新社區管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現行的一系列政策法規文件，這也是推進社區管理體制創新的主要依據和標準，并按照依據和標準提出了五

個方面的建議和想法，即建立新型社區管理體系，理順社區組織關系；轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用；完善社區自治機制，加快社區民主建設進程；健全社區服務體系，強化社區服務功能；加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持。

寫 作 提 綱

一、全區社區管理體制概況及特點

（一）社區規模趨向合理

（二）社區黨組織建設逐步加強

（三）社區民主自治水平逐步提高

（四）社區特色品牌逐步建立

（五）社區服務網絡逐步完善

二、現行社區管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯

（二）社區居委會行政化傾向嚴重

（三）社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡

三、社區管理體制創新的主要依據

（一）社區管理的內涵

（二）社區管理體制的變遷

（三）社區管理創新的依據

四、社區管理體制創新的主要對策

(一)建立新型社區管理體系，理順社區組織關系

(二)轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用(三)完善社區自治機制，加快社區民主建設進程(四)健全社區服務體系，強化社區服務功能

(五)加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持

淺談城市社區管理體制創新

隨著經濟社會的轉型變革，大量的社會管理事務從政府機關、企事業單位轉向社區，社區的地位和功能發生了重大變化，其管理、服務和自治的任務日益繁重。而作為社區工作主要承擔者的社區基層組織，其現有的管理體制已明顯不適應新形勢新任務的要求，深化社區管理體制改革，創新社區管理體制，已成為建設現代化城市社區的迫切需要。為此，我結合七里河區實際，就對如何創新社區管理體制問題進行了思考和分析，探索出了其中的一些規律，并形成了一些初步的認識。

一、全區社區管理體制概況及特點

七里河區位于蘭州市中南近郊，東接城關、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區隔河相望，南北長33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區共轄2鄉4鎮9個街道，有65個行政村、76個社區居委會（含7個“村改居”社區），戶籍總人口50．19萬人，其中農業人口10．55萬人。2007年全區地區完成生產總值132.29億元，人均GDP 28518元，實現地區性財政收入16.1億元，一般預算收入2.83億元，實現農民人均純收入4898元，城鎮居民人均可支配收入9251元。

近年來，七里河區的社區建設工作，以黨的十七大精神、為指導，高舉科學發展觀偉大旗幟，按照省、市社區建設的總體部署和要求，立足區情，逐步形成了“兩級政府，三級管理”、“條塊結合、以塊為主”的社區管理體制。總的看，主要呈以下幾個特點：

（一）社區規模趨向合理

從2000年起，七里河區對街道和居委會進行了重新調整定位，以現有居民區為基礎，以地域性為特征，認同感為紐帶，按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社 5

區成員自治的原則，撤銷了原華坪街道，將原崔家崖鄉改為了秀川街道，把原有的210個居（家）委會進行了合并調整，設立了69個社區居委會，調整合并面達到了67%，平均管轄范圍由原來的500戶擴展為2000戶左右，使社區資源得到有效整合，實現了社區管理全覆蓋。社區建設涉及多方面，制定和完善社區建設制度，是保障社區建設快速、全面、協調發展的關鍵所在。為此，七里河區相繼出臺了《關于加強城市社區建設的實施意見》、《蘭州市七里河區社區居委會選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區城市社區組織選舉產生指導意見》等指導性文件，各相關部門制定了明確具體的工作措施，使社區建設規范運行，整體推進了全區社區建設健康快速發展。

（二）社區黨組織建設逐步加強

在街道、社區調整的基礎上，在所有社區建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區黨支部的黨建工作任務。按照“領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、工作業績好、群眾反映好”的目標要求，不斷加強社區黨組織自身建設，各社區普遍建立了社區黨建指導委員會、社區黨建協調委員會，開展了爭創“黨建工作示范社區”活動，為和諧社區建設提供堅強組織保證，使社區黨組織和廣大黨員在服務群眾、凝聚人心的實踐中保持黨的先進性。全區69個社區（不含7個“村改居”社區），設社區黨總支18個，黨支部51個，共有黨員2640人。2007年全區69個社區進行了換屆選舉（7個“村改居”社區未參加），69個社區選舉產生黨組織委員324人，占社區黨員12.3%，社區干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產生社區書記69名，主任69名，書記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學以上文化程度59人，占44%、大專中專文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數民族6人，占4.5%。6

共選出社區成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當選社區居委會成員，當選率98.5%。其中，在10個社區成功試行了直選。全區社區工作人員共有620多人，各社區普遍在7-11人，由書記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專干、再就業專干、計生專干、殘聯專干等組成。新當選的社區組織成員與上屆相比,本屆社區組織成員年紀較輕,文化程度高,有工作經驗者居多。

（三）社區民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強化社區民主自治這一目標，切實加大工作力度。一是抓制度，為推動民主自治構筑有效載體。全區76個社區就社區黨建、社區居民選舉、民主決策、社務公開、社區服務承諾、社區評議等建立了各項制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監督打下基礎。同時建立社區居民代表大會和社區協商議事會，樓棟理事會，社區義工等自治組織和活動載體，實現社區居民自己的事務自己管，自己的財務自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊伍，為開展民主自治提供人才保障。社區工作者素質的高低決定社區民主自治水平的高低，如何引領社區居民開展自我管理，自我教育，自我服務，必須具有較高素質的人才能擔當這一重任。根據新形勢對社區干部提出的新要求，七里河區對社區干部管理體制進行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創新意識強、敬業精神好”的要求，在全區范圍內采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區干部中擇優選拔了140名年紀輕、文化高、能力強的優秀干部到社區任職,分（調）配了80多名大中專畢業生到社區工作，通過公開招聘，選舉了83名優秀失業人員到社區居委會擔任副主任，大膽改革了社區干部用人體制，充實了社區干部隊伍。通過每年在區黨校專開的“社區干部培訓班”，提高了社區干部的素質和工作能力，為社區建設的長遠發展奠定了堅實的基礎。三是抓組織，構建了新型社區管理體系。全區 7

各街鎮依照黨章及有關法律、法規，民主選舉，在各社區建立了社區黨組織，成立了以社區黨支部為核心的社區成員代表大會、社區居民委員會和社區協商議事委員會，設置了人民調解、社會保障、治安聯防、雙擁創建、計劃生育、公共衛生等工作委員會，搭建起了社區工作的組織框架，構建了新型社區管理體系，為社區工作全面開展提供了有力的組織保證。四是抓公開，提高了社區工作透明度。在狠抓街道政務公開的同時，大力推行社區居務公開，通過規范社區財務、檔案管理，設置舉報、監督電話、居務公示欄、“三牌”（門牌、桌牌、胸牌）等形式，對社區財務收支、救助款項發放等涉及群眾切身利益的事項全部張榜公布，主動接受群眾監督，做到公開透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區已建成街道政務大廳8個，社區居務大廳47個。

（四）社區特色品牌逐步建立

七里河區按照“一街道一品牌，一社區一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區的實際出發，充分發揮轄區各種資源優勢，集中人力、物力和財力，積極打造富有特色的社區服務品牌。一是整合利用社區政治資源創特色。利用一些轄區單位黨組織核心作用明顯、黨員素質普遍較高的優勢，將轄區黨代表、人大代表、政協委員和社區黨員組織起來，劃分一定的責任區域，安排一定的工作任務，讓兩代表一委員和社區黨員發揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯絡站、“愛心超市”、“圖書銀行”等一系列活動載體來發揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛心社區。二是整合利用社區經濟資源創特色。隨著社會轉型，社區工作實際上是轄區單位工作的延伸，因此，七里河區在社區建設中注意與轄區單位多聯系、多溝通、多提供服務，爭取他們的理解和支持，轄區單位在地皮、資金、設備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務示范社區，三是整合利用社區文化資源創特色。利用一些社區文化資源雄厚的優勢，廣泛發動轄區單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創辦了 “4點半工程”“文化藝術節”、“納涼晚會”、“相約星期二”等一系列文化活動載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區特色的文化社區。四是整合利用社區人力資源創特色。利用轄區內中央、省市駐區單位，人力資源雄厚的優勢，廣泛發動轄區單位，優先錄用社區下崗失業人員，積極支持社區服務事業，并經常性地組織開展扶貧濟困活動，創辦了“民生在線”、“真情1+1服務站”、“鄰里守望制”等一系列活動載體，建成了武威路、柳家營等一批平安社區。

（五）社區服務網絡逐步完善

發展社區事業，服務社區群眾，是社區建設工作的出發點和落腳點，也是構建和諧社區的前提。為此，七里河區緊緊圍繞群眾需求，在構建和諧社區方面狠下功夫。一是拓寬社區服務。緊緊圍繞社區群眾生活需要，大力發展社區服務業，為社區群眾提供便民利民的生活服務、再就業服務、醫療衛生服務、法律咨詢服務、中介服務等多種形式的服務。各社區結合轄區居民生活和下崗失業人員的不同情況，因地制宜，開發了“三保”（保安、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托病），“三服務”（家政服務、配送服務、保健服務）等就業崗位。目前，全區各社區已先后開展服務項目30多種，建成便民服務網點（站）210多個，優先安置零就業家庭，共安置195人，使我區195戶“零就業”家庭至少實現1人就業，2007年全區新增就業人員7210人。全區每年為90歲以上的高齡老人發放高齡補助18萬元。開展社區“居家養老”試點工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區的21位老人解決了養老問題。社區服務領域的拓展，不僅有效地服務了社區群眾，一定程度上也增加了社區的收入。目前全區有21個社區年收入達到了1萬元，15個社區年收入達到了2萬元，7個社區年收入超過了5萬元。二是發展社區衛生。目前全區已建成12個社區衛生服務中心，38個社區衛生服務站，覆蓋人口近38萬人，覆蓋率達95%以上，社區衛生服務從業人員580人，其中專業技術人員430 9

人，占總數的75%，初步形成了以社區衛生服務為基礎的新型城市衛生服務體系。2008年區財政將城市社區居民公共衛生補助由人均1元增加到人均2元，達到人均12元。不斷豐富社區衛生服務內涵，逐步落實了預防、保健、醫療、康復、健康教育、計劃生育技術指導等社區衛生服務“六位一體”功能，突出了精神衛生、老年關懷、中醫藥等特色服務。統一開設了便民、優惠、優質服務措施，通過實行免收掛號費、出診費，適當降低B超、心電圖等檢查費用和藥品價格,大大降低了社區居民的就醫成本。建立了各類檔案系統，為社區70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認真審查社區衛生服務機構和從業人員執業資格，嚴格規范社區衛生服務機構的人員準入。制定了《防范和處理醫療事故及公共衛生突發事件的應急預案》。對社區衛生服務機構實行末位淘汰和獎懲制度。實施機構達標建設，全區社區衛生服務中心業務用房面積均達1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區環境。通過開展爭創“衛生社區”活動，把營造良好的社區環境作為“服務轄區居民、共建和諧社區”的一項重要工作來抓，建立責任區域保潔制度，組織專門人員進行全天候地保潔，目前，全區已有32個社區被評為“衛生社區”。四是豐富社區文化。在各社區建成社區文化娛樂室、圖書室，普遍組建了晨練隊、秧歌隊等群眾組織來豐富文化生活。動員駐社區各單位面向社會開放了本單位職工活動的文體活動場地和設施。近年來，各社區廣泛開展了豐富多彩的文化活動，西園街道每年舉辦的“鄰里節”，土門墩街道每年組織的社區文化周等活動深受廣大居民好評，營造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區精神生活，提升了社區文明程度。全區3個社區被評為省級文明社區，18個社區被評為市級文明社區，區級文明社區新達標36個。五是構建平安社區。積極開展“無毒社區”創建活動，啟動了社區戒毒（康復）試點工作。建立健全社區治安防范管理體系，充分發揮社區綜治員的作用，加強對重點地段、重點時段的巡邏控制，有效改善了社會治安環境，大大增 10

強了社區居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動人口登記、房屋租賃等三個環節，采取“以房管人”措施，加大對流動人員的管理。加強對“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過實行落實機構和人員、落實責任的“兩個”落實工作機制，強化對人員的管理和幫教措施。對“法輪功”練習者實行“一包一”責任制，重點做好思想轉化和非法宣傳品的收繳工作。進一步強化人民調解工作，全區建設完成141個民調室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產和消防工作，實行宣傳、走訪檢查和責任落實的“三統一”，在營造良好的安全生產和消防工作社會氛圍的基礎上，形成齊抓共管的格局。

二、現行社區管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區城市社區建設與發展管理體制、運行機制普遍確立起來，在城市社區建設與發展中起到了應有作用，但是，在實踐中仍然存在一些問題，需要進一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯

目前，各社區黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時，由于社區內黨員來自多種行業和單位，差異性較大，給社區黨員的教育管理工作帶來許多困難，影響了社區黨建工作的開展。另外，由于社區黨組織與城市各職能管理部門和駐區單位沒有直接隸屬關系，共駐共建機制不夠完善，社區內一些資源得不到有效利用，出現了“小社區”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區黨建綜合管理、條塊結合、資源共享、共駐共建的效果難以實現。

（二）社區居委會行政化傾向嚴重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門的工作爭先進入社區，在社區掛牌子、搶位子、派任務、建組織。同時由于各部門對社區職能定位認識不清，出現了部門對社區分 11

派任務多，下放權力少、回報投入少的現象，社區居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區居民群眾自治組織自治功能的有效發揮，削弱了社區居委會自治組織的管理職能。據不完全統計，目前，社區居委會承擔著119項具體工作，屬于社區自治范疇的只有10余項，社區居委會85％以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務工作，根本無暇顧及社區居民自治工作。

（三）社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡

相對于社區建設的高要求，相當一部分社區在硬件設施建設和社區服務方面存在著承載能力不足的現象，特別是地處老城區的社區，有的還十分薄弱。通過調查來看，全區69個社區中，辦公場所達不到220平方米的還有15個，有的社區還需要租房辦公。同時，絕大部分社區沒有創收渠道，只能靠上級財政補貼，辦公經費明顯不足。由于這些社區硬件設施建設水平較低，財力投入不足，加上社區工作者數量偏少，社區內資源得不到有效的整合利用，社區服務工作也受到限制，不能很好地適應社會形勢的發展和居民群眾的需求。

三、社區管理體制創新的主要依據

（一）社區管理的內涵

上世紀80 年代倡導社區建設以來，社區一詞在我國逐漸成為一個熱點術語。“社區”是社會學的一個基本概念，也是一個越來越普及的名詞。一般認為，“社區”這個概念是由德國社會學家滕尼斯最早提出來的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現在稱作的“社區”，含義是共同體和親密的伙伴關系。20世紀30年代初，以費孝通為首的燕京大學社會學系的學生，根據滕尼斯的原意首先使用中文“社區”一詞。費孝通在其《二十年來之中國社區研究》一文中說，“當初Community這個詞介紹到中國來的時候，那時的譯法是‘地 12

方社會’，而不是‘社區’。當我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個不同的概念時，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會’一詞不恰當，那時，我還在燕京大學讀書，大家談到如何找一個確切概念。偶然間，我想到了‘社區’這兩個字，最后經大家援用，并慢慢流行開來。這就是‘社區’一詞的由來”。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。同時，該文件還明確指出了城市社區的范圍，“目前城市社區的范圍，一般是指經過社區改革后做了規模調整的居民委員會的轄區”。從80 年代以來出版的有關學術文獻看，國內學者對社區概念的理解趨于一致，社區具有一些基本的構成要素：具有一定數量的、以一定社會關系聯結起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設施；有一套相互配合的生活制度和管理機構；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

（二）社區管理體制的變遷

社區管理就是“管理社區”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質如何？學者們的認識并不一致。有學者認為，社區管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現象性表述，尚不足以揭示社區管理的內在屬性，也不足以說明社區管理的構成要素。有人認為，社區管理就是在政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區的各項公共事務和公益事業進行規劃、組織、指揮、控制和協調的過程。有人認為，社區管理是指以促進社區經濟的發展，滿足社區居民的物質和精神文化生活需要，全面提高生活質量和人的素質為宗旨，圍繞社區規劃和社區發展目標對社區內的社會公共事務所展開的各項管理工作。綜上幾種定義，社區管理是指在政府的指導下，社區職能部門、社區單位、社區居民對社區的各項 13

公共事務和公益事業進行的自我管理。

社區管理體制背后透視著國家與社會關系的變遷。中國城市基層的社區管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制轉向政府—公民社會—多元社區治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區相協作的雙向管理模式。不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現國家—社會—公民三者的良性互動，社區自治真正讓社區居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關系，于是產生了所謂的“強國家—弱社會”或“弱國家—強社會”的理論模式。這兩種模式都強調國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統一的立場來審視國家與社會關系，就會發現國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關系放到政治現代化歷史中考察時，就會發現，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標是實現國家與社會的共同發展。

（三）社區管理創新的依據

社區管理體制也體現治理變革。治理意味著“統治的含義發生了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統治社會。”治理理論的主要創始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制。與統治不同，治理指一種由共同目標支持的活動這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強制力量來實現。治理強調以多元的調和為基礎。這種多元性，不僅表現在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各個領域，而且表現在政府本身各個層級之間的相對獨立和自 14

主。總而言之，現代政府正日益從統治走向治理，從善政走向善治,從政府的統治走向沒有政府的統治。統治追求的是統治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統治權威是政府，施威方式通過自上而下的發號施令，施威領域是在國家界限之內。治理通過由公民社會組織、政府部門、私營經濟部門等多元治理主體間建立合作、協商、伙伴關系來共同實現對公共事務的更有效率的管理。我國的“社區熱”興起于20世紀80年代，20世紀90年代以來，我國城市開始了社區管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區建設實驗區”試點工作以后，社區建設的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽、武漢、寧波等城市在社區管理體制改革實踐中取得了初步的成效和經驗，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實際上，我國城市的社區建設是在初始條件的限制下漸進地展開的，社區管理體制改革也沒有固定的一成不變的模式來套用。通過不斷地與社區建設專家交流，以及深入社區與社區干部、群眾座談，逐步理清了改革創新的思路，同時，我也認識到，創新社區管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現行的一系列政策法規文件，這也是推進社區管理體制創新的主要依據。

四、社區管理體制創新的主要對策

社區是社會的一個重要載體，因此，創新社區管理體制必須適應經濟社會的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務居民，有利于推進社區民主自治，有利于黨和政府的領導的基礎上，按照關系順、權責明，既分工負責、相互配合，又相互制約的原則，建立一個共同把社區管理好、建設好的統一管理體系。

(一)建立新型社區管理體系，理順社區組織關系

隨著形勢的發展，原來以社區黨組織和社區居委會為主要組織形式的社區管理體制，已明顯不適應社區工作開展的需要，特別是職能不清、角色錯位的問題成為制約社 15

區發展的一大瓶頸，創建一種新的社區管理模式，成為理順社區組織關系的重要突破口。

1、完善社區內部組織結構。改革過去由社區黨組織和社區居委會構成的“二元化”管理模式，在每個社區成立建立健全社區黨支部、社區居委會、業主委員會、物業管理部門“四位一體”的新型社區管理服務模式，構建四家組織共同合作的聯席議事平臺，從不同的角度和方位服務于廣大業主。社區黨支部要充分發揮其核心領導作用，建立健全聯席會議制度，協調社區居委會、物業管理公司、業主委員會共同商討社區內部事務，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區居委會要充分體現“執政為民”的思想，從醫療保障、計生服務、社區警務等方面服務于廣大人民；物業管理要為業主提供便捷、舒適的服務；業主委員會作為業主大會的執行機構和自治機構，要監督和支持物業公司的工作，體現業主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區管理模式，能有效改善過去社區行政性工作過于繁多，社區黨組織和社區居委會被事務性工作困擾，領導和自治職能難以發揮的問題，從而有效緩解了社區繁重的事務性工作與工作力量不足的矛盾，為社區組織更好地為群眾服務提供保障。

2、優化社區工作運行機制。首先，在縱向管理上，要建立具有權威性的市、區級社區建設領導機構，制定本地區的社區建設中、長期規劃并指導實施。街居組織逐步退出自辦經濟項目，轉向創造優良社區經濟發展環境，大力發展多種所有制經濟，豐富社區稅源，在此基礎上，實行稅收增量比例返還和“費隨事轉”、事權與財權相統一的辦法，來解決社區組織的經費來源，并形成一種良性的基層財力機制。其次，在橫向管理上，要明確、細化社區各組織的工作職責，找準它們之間協調工作的基本規律，理順它們之間的關系，制定符合實際的工作程序。同時，建立社區管理組織與駐地單位緊密聯系、共駐共建的責任機制，有效整合社區內部財力、人力、物力等資源，為社區工作的開展增添動力。

3、理順社區行政隸屬體制。首先，要明確三個關系，即：明確政府部門與社區的指導與協助、服務與監督的關系；明確街道辦事處對社區的指導、協調和服務的關系；明確社區各組織與駐地單位、物業管理單位之間指導與監督的關系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門、街道必須獨立承擔的行政管理職能，社區自治的職能以及部門主辦需要社區協助的職能。同時，要合理進行分權和放權，將行政管理事務與社會管理事務區分開來，建立起條塊機構之間的協調組織，在社區這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統一的綜合體制。此外，在市、區、街應根據根據新的社區管理權限及其目標，逐步健全各項規范化的管理制度，如社區管理協調制度(條與塊之間協調)、社區管理決策制度、社區管理咨詢與協商制度、社區管理崗位責任制度、社區管理考核、監督制度等。

(二)轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用

社區黨組織是社區各項工作的領導核心，然而，原有的黨建工作模式已經不能適應形勢發展和社會組織結構的變化，制約了其領導核心作用的發揮。因此，創新黨建工作模式，優化社區黨組織資源配置，成為社區管理體制創新的一項重要內容。

1、推行社區黨建“網格化”管理方式。本著便于聯系、便于組織、便于開展工作的原則，把社區劃分為三種類型網格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網格；一種是單元型，一個封閉的居民區或若干座居民樓形成一個網格；一種是單位型，一個市場、一個單位或幾個相鄰的單位形成一個網格。凡社區自管黨員人數超過50名的，原社區黨支部一律改為社區黨總支，其轄區內劃分的網格均建立黨支部；自管黨員人數不足50名的社區，保留原社區黨支部不變，以社區網格為單位設立若干黨小組，使每一個社區網格都形成有領導機構、黨員隊伍、工作制度的社區黨建工作基點。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區單位、新經濟組織、社會組織拓展，做到凡是與社區單位、企業相關，以社區為載體開展的工作都納入社區范圍，形成小職權擔大任、小舞臺唱大戲的工作新格局。

2、改進社區黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個延伸，即向生活在社區的在職黨員延伸；向轄區內流動黨員延伸；向轄區內“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無差別管理為分類管理。針對社區不同類型黨員的特點需求，把社區黨員劃分為流動黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據不同類型黨員的特點采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統教育手段為現代化教育手段。充分利用電子技術、網絡技術、遠程通訊技術等豐富多樣的現代化手段開展教育活動，實現各級黨組織與黨員的信息交流與互動，增強教育效果。同時，開發“黨員信息管理系統”，建立電子檔案，實現區、街、社區三級黨組織之間黨員信息的互聯互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區黨建共建機制。區委牽頭，成立社區黨建工作指導委員會，成員由熱心社區建設的機關、企事業單位黨組織負責人組成，負責全面指導、協調全區的社區黨建工作，推動群團組織工作社區化，集合會員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區建設和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區黨建共建議事會，成員由轄區單位推薦，民主協商產生，組織發動社區單位黨組織參與和諧社區、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動，豐富社區文化，提高社區文明水平。社區黨組織牽頭，社區黨員代表組成社區黨建聯席會，引導和組織本社區的黨員參與社區各項活動，更好地為社區建設服務。通過區、街道、社區三級共建機構的建立，進一步明確社區黨組織與駐區單位黨組織的工作職責，通過簽訂目標責任書等形式，圍繞地區性、社會性、群眾性、公益性事務共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區自治機制，加快社區民主建設進程

社區管理體制改革的方向是建立一種開放式的社區民主自治機制，因此，無論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應朝著社區民主自治的方向大步邁進。

1、明確社區定位，合理劃分社區。原有的居委會規模過小，區域界限不明顯，社區資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區功能的發揮；街道辦事處是政府的派出機關，是政權組織，在街道層面上組建社區，無法體現社區的自治性質。因此，社區的定位應當確定在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。在明確這種定位的基礎上，依據居民居住的自然地緣關系、社區的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同感，按照有利于社區管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來組建新社區。原則上每個社區管轄3000戶左右，同時，要適應城市社區建設需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進程奠定基礎。

2、推行社區直選，擴大基層民主。要建立健全社區居委會直接選舉制度，嚴格按照法定程序，通過推選產生社區成員代表、社區選委會、進行選民登記、推薦候選人、召開投票選舉大會等五個環節，動員社區居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權利，直接選舉出自己滿意的社區居委會成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶代表的方式進行投票選舉，另一種是有選舉權的全體選民進行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領導機構，進行廣泛的宣傳發動，對換屆選舉骨干人員進行分級、分段培訓。通過直接選舉，真正把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有能力，真心實意為群眾辦實事的人選入社區居委會的班子。

3、健全民主制度，推進社區自治。社區居民和駐區單位的參與，是社區民主自治根本所在。要完善聽證會、協調會和評議會以及居委會工作評議、居務公開等制度，通過社區論壇、社區對話、民情懇談會等活動載體，引導社區成員、社區居民為社區建設 19

發展建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監督的權利。同時，進一步暢通民主渠道，探索建立由社區居民、駐區單位、民間組織、群眾團隊和社區黨政組織代表共同參與的社區成員代表會議制度，探索建立社區利益協調機制，在黨委領導和政府主導下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務，進行議事、協商、監督、評議。

(四)健全社區服務體系，強化社區服務功能

社區管理體制創新的最終目的就是服務人民群眾，因此，只有健全社區服務體系，探索社區服務社會化、市場化、產業化的新路子，不斷滿足社區群眾的需要，才能體現改革創新的成效。

1、健全社區服務網絡。根據不同層次居民的消費需要，在區、街建立社區服務中心，在社區居委會成立社區服務站，將服務職能從街、居其他機構中剝離出來，統一整合到社區服務中心、站點，形成以區級社區服務中心為龍頭，街道社區服務中心為主體，社區服務站點為基礎，社區志愿者組織為補充、駐區單位全面參與，條塊結合、全面覆蓋的社區服務網絡。社區服務中心、站點要不斷配套完善各類服務設施，按照服務職能類別的劃分，設崗定責，規范運作。社區服務職能可劃分為五類：第一類是綜合服務類，主要包括社區衛生、文化、教育、治安、計劃生育、消防安全、司法調解等工作；第二類是勞動保障類，主要包括退休、失業人員的工資發放和社會化管理工作；第三類是家政服務類，包括居家養老、家政服務項目的拓展運作和經營；第四類是物業管理類，包括社區內單位、樓宇及居住小區物業管理服務；第五類是生活保障類，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區社區服務中心統一成立綜合服務公司，負責社區服務項目的市場化、企業化運作，從而形成規范有序的“三級聯動、六位一體”服務體系。

2、規范社區服務協調機制。要想方設法爭取駐地單位的支持，充分利用社區內各類設施和資源，建立資源整合和共享機制，實現社區各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進社區內所有居民群眾共同實現“人的全面發展”。一是整合物質資源。以資源共享，優勢互補、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結合點，協調組織駐地單位的資金投向社區，并將各類硬件設施向社區群眾開放。二是整合人才資源。以黨、團員為主體，積極爭取社區內有專長特長的人才參與，組建志愿者服務隊，開展各種便民利民服務。三是整合組織資源。加強對業主委員會、小區管委會等社區內各種組織、社團的指導，使其按照有關章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調動起來，降低社區管理運作成本。

3、強化社區服務功能。繼續深化現有社區服務領域，按照“一街道一品牌，一社區一特色”的工作思路，不斷加強“夕陽紅工程”、“民情流水線”、“四點半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務站”等便民、惠民服務，積極發展養老、托幼、助殘、家政和物業管理等系列服務，不斷完善服務網絡，深化服務內涵，構建便民利民的服務平臺。要把為居民服務作為社區建設的重中之重，根據群眾不同層次需求，堅持以人為本，突出五個重點，體現五種功能：以促進下崗職工再就業、面向困難群眾社會救助、福利服務為重點，體現社區服務的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點，體現社區服務的便民利民功能；以滿足群眾人文精神需求為重點，體現社區服務的休閑娛樂功能：以維護社會穩定為重點，體現社區服務的減震疏導功能；以滿足高收入家庭多樣化、個性化服務為重點，體現社區服務的市場導向功能。走社區服務社會化、產業化的發展路子，以服務養服務，以服務促服務，形成網絡化、市場化、規模化服務體系，從而使社區服務由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發展造血型轉變。

(五)加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持

建設一支年輕化、知識化、專業化的社區干部隊伍，是推進社區工作深入開展的重 21

要保證。為此，推進社區管理體制改革，創新社區管理模式，必須把加強和改進社區干部隊伍建設作為最關鍵的環節來抓。

1、轉變選人用人方式。一是上級選派。把社區作為青年干部培養鍛煉的基地，每年選派一批優秀年輕機關干部到社區進行掛職鍛煉，主要擔任社區黨組織書記、居委會主任助理等職，充分發揮青年干部思想新、活力強的優勢，來促進社區工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過社區黨員大會選舉和社區居民直選的方式，選舉產生社區黨組織和社區居委會班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負責人、長期工作生活在社區的人員都可以作為參選和被選舉對象，最大限度地整合社區人才資源。三是公開招聘。對于社區服務站等政府花錢買服務的社區工作機構，要面向社會進行公開招聘，參照公務員選拔辦法，通過筆試、面試等規定程序，擇優選拔知識化、年輕化、專業化的社區工作人員，有效提升社區工作者隊伍的整體素質。

2、切實抓好教育培訓。一是建立社區干部定期培訓制度。區、街要定期對社區干部進行集中培訓，在培訓內容上注重系統性、針對性和時代性，應重點學習社區服務、社區建設及城市管理等方面的知識。二是利用活動載體，加強對社區干部的經常性教育。要經常組織社區干部到那些社區工作搞得好的城市參觀學習，開闊視野，利用外地經驗，結合本地實際創造性地開展社區工作。三是有重點地調訓干部。組織、民政部門要有計劃、有重點地對年輕社區干部進行調訓，確保他們受到高層次培訓，盡快成為推動社區建設的中堅力量。同時，要加大社區后備干部的培養力度，建立社區后備干部專向檔案庫，實行動態管理，優勝劣汰，確保社區干部新老交替。

3、建立激勵約束機制。一是建立目標管理機制。針對社區干部存在的職責不明、責任感不強的問題，制定社區各組織成員工作職責，街道與每一名社區干部簽定任期目標責任書，定崗定責定目標，增強社區干部責任感。二是建立雙向考評制度。年末，社 22

區干部就工作目標完成情況向社區黨員代表、居民代表作述職報告，黨員和居民代表對其進行民主測評。街道把民主測評結果作為社區干部考核的主要依據，評出優秀、稱職、不稱職三個檔次，對不稱職者實行半年到一年的誡勉，對誡勉期滿后考核仍不稱職的按有關規定進行辭退。三是建立激勵機制。要提高社區干部的生活待遇，將社區干部待遇與工作任務掛鉤，增加對社區干部的補助，實行社區干部養老、醫療、失業保險制度，解決其后顧之憂。此外，要努力提高社區干部政治待遇，各級黨組織要積極創造條件增加社區干部參政、議政的機會，如增加社區干部參加黨代會、人代會的名額，增強他們的自豪感。

參考文獻：

1、《沈陽干部學刊》城市社區管理體制改革與制度創新 2007年06期;作者：李力;

2、《山西師大學報》試析新型城市社區管理模式 2007年03期;作者：楊穌,賈明德;

3、《經濟師》對我國城市社區管理體制改革的若干思考 2008年02期;作者：謝守紅,彭琳;

4、《求實》制度經濟學視角下的城市社區管理體制創新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第三篇：城市社區物業管理創新

城市小區物業公司管理創新

隨著社會經濟的飛速發展和居民生活水平的提高以及精神文明需求的擴大，對居住環境的要求也在快速的提高，因此對物業管理提出了很多新的要求。現今公司化進行專業的物業管理已經成為了一種較普遍的現象，但是其中不乏很多問題。隨著中國社會經濟的不斷發展，城市化進程的不斷加快，加強城市小區物業管理，改善居民生活環境，提高居民生活滿意度，已經成為一個不容回避且無比重要的問題。

隨著中國經濟的快速發展，城市化水平的不斷提高，越來越多的現代化生活小區拔地而起，越來越多的居民住進了現代化新居。然而，隨之而來出現了很多方面的難題，比如居民原生活習慣，小區周邊環境，小區內部居民素質的良莠不齊，小區居民對自身居住環境要求的參差不齊，幾乎每一個都是不容易解決的難題。專業物業管理公司的介入是社會發展的趨勢，但是在中國這樣一個城市化水平真正步入現代化不足二十年的國家來說，對城市小區實行良好的物業管理，有著很多制約和阻撓因素，其中很重要的一點就是國情決定的居民生活習慣，我們必須尋找適合我國國情的具有創新意義的物業管理模式，才能起到我們所希望的效果，進而促進城市化進一步健康快速發展。

一、城市小區物業管理滯后的原因

近幾年城市化進程很快，城市小區如雨后春筍般大量出現，與之伴隨的是住進現代化小區的居民再不僅僅是所謂的“有錢人”，普通群眾包括眾多原來生活在農村的群眾，也隨著城市發展的需要拆遷范圍的不斷擴大化而進入城市化小區的居民群體。如此一來，城市小區居民的復雜程度加深了，居民的需求也更加復雜和多樣化了，此外隨著中國房地產市場的持續升溫，房子越來越多的成為很多人投資的一種途徑而不再是居住的場所，加上城市化進程的加快尤其是東部沿海城市對大量中西部人口具有的吸引效力，使出租房從原來的低端概念延伸到城市小區。種種這一切，均導致目前的城市小區物業管理嚴重滯后，居民普遍存在對小區物業管理的不滿，綜合來看，導致目前城市小區物業管理滯后的原因主要有以下兩個：

1、城市小區住戶日益復雜

以前城市化水平不高，現代化城市小區數量不多，大部分群眾都是居住在各種類型的平房或者老新村，各種管理需求并不旺盛。現在城市化發展水平較十幾年前有了質的變化，城市人口的大量增加，各類平房和老新村的大量拆遷，與之伴隨的就是城市小區的迅速增多，以及小區居民的日益復雜化。之前居民大多都是本地人，生活習慣大致相同，物業管理也相對比較容易。現在由于城市小區已經成為了居住場所的主力軍，其住戶范圍自然也有了很明顯的擴大，并且越來越多的外來人員成為了各城市小區的居住者。住戶復雜了，生活習慣也相差很大，對小區的物業管理需求自然也不盡相同，有些甚至差異很大。比如很多原先在農村生活的居民，習慣了自己種些蔬菜之類的農耕生活，住進城市小區后，看到某些樓房背后有空閑的草坪，就會喜歡重些蔬菜，有了第一個就會有第二個，在他們看來這是充分利用小區資源，可是在其他不習慣這種生活方式的居民眼中就是破壞他們生活的環境。再比如說現在城市中很多人喜歡飼養各類寵物，其中尤其以貓狗居多，幾乎每天主人都會帶著寵物出來閑逛，其排泄物有些人是及時處理掉，有些則視而不見，這在有飼養寵物習慣的人眼中稀松平常，可是在沒有這種習慣的人眼中就是眼中破壞其生活環境。居民生活習慣的不同導致了其對小區物業管理的要求不同，這在很大程度上加大了物業公司進行管理的難度。

2、城市小區功能的改變，出租房的日益增多。

以前的城市化小區一般都是居民自己購買自己居住，自己對自己居住的環境自然會要求比較高，同時也會自發的加以維護。現在由于城市化進程的加快，各類城市尤其是東部沿海城市涌入了大量外來人口，這么多人口的涌入必然會大大增加對住房的需求，對住房的需求首先增加的肯定是購買房屋的需求，買房需求井噴后自然刺激了開發商建房子的欲望，買的人多了自然價格也會上漲，價格上漲必然導致投資行為的滋生。所以目前中國房產市場已經不再是單純以提供居住為其功能的市場，而是很大程度上成為投資場所，投資的目的自然是不斷增值而不是自己居住，于是各城市化小區的出租房現象越來越多。對于出租者來說，房子不是自己在住，當然不會過多關心環境等一系列問題，對于承租者來說嗎，房子不屬于自己，自己只是暫時居住在這里，同樣不會過多關心環境等問題，更不會對小區物業管理有太多的要求，這導致了目前我國很多城市小區物業管理困難。

二、城市小區物業公司管理模式創新的方向

1、政府進一步加強政策引導和健全各類機制。目前隨著城市化發展而出現的各類城市化問題很多，小區物業管理滯后就是其中之一，由城市化發展導致的，政府就應當承擔起提高城市小區物業管理的責任。通過進一步加強政策的引導和進一步健全各類機制，從而解決困擾目前城市小區物業管理差的癥結，進而全面提高城市小區的物業管理水平。具體來說，應該進一步明確對各類城市小區物業管理水平的要求，制定相關的標準，要求物業公司必須根據本小區的定位明確自己的物業管理必須達到何種程度的標準，并且設置一定的巡視制度，同時對巡視結果建立一定的獎懲機制，從根本上起到對擔任城市小區物業管理的公司既約束又激勵的機制。此外，這一舉措還能讓居民對自己小區物業管理應達到哪些方面的要求有一個統一的認識，一定程度上也能強化居民對物業公司的監督。

2、城市小區物業公司集團化、統一化、專業化。同為城市小區，其質量和檔次也有所區別，在此基礎上的物業管理方式，必然也有所不同。作為政府需要根據各類城市小區的特點制定各自相關的物業管理標準。作為物業公司。應該根據自己的特點選擇適合自己的小區類型進行管理，在這一基礎上逐步集團化。如此就能做到術業有專攻，客戶明確，專業化水平大大提高后，自然就能形成更好的管理手段和方式，從而大大提高管理效率和效果。

3、具體管理方式法制化、規范化。物業公司的具體管理是困擾小區物業管理效果的一大難題，尤其體現在住戶對物業公司相關規定的遵守力不夠以及小區周邊環境物業公司無力管理這兩方面。很多小區都多少存在著物業公司明文規定的條款，某些住戶就是不遵守，物業公司對此除了一再通知盡快改進外并沒有什么太好的辦法。針對這些情況應該對具體管理方法進行規范化、法制化，并不是上升到在國家法律中對此作出相應的要求和規范，而是指通過與住戶簽訂協議的方式來實現物業管理過程中的法制化。物業公司在管理過程中會遇到種種阻力，原因就在于其管理不具備強制性，對住戶沒有任何規范性約束條款。簽訂協議后，明確規定了日常中的各種方面，明確了住戶和物業公司雙方的責任和義務，并且以具備法律效力的經濟合同形式明確了違約責任，自然可以解決物業公司平時管理難的問題，同時也使住戶可以更好的監督物業公司，更具有主人翁意識，如此雙向規范，互相監督，才能起到最好的效果。

4、同步社會各類配套制度改革的深化

。小區物業管理絕對不僅僅是一個小區的問題，因為小區環境本身就包括小區周邊外環境。困擾目前很多城市小區物業管理還有一個很重要的問題就是周邊往往會比較雜亂，各類小商販較多。每到清晨和傍晚各種攤販云集，嚴重擁堵小區出入口并且造成大量城市垃圾，對此住戶怨聲載道而物業公司卻無力改變，因為小區外道路等并不在物業公司管理權限范圍內。

對此一方面需要社會相關職能部門加強巡視力度和處理處罰力度。另一方面，可以考慮授予物業公司一定的周邊環境管理權并定期檢查其管理效果是否良好，并且可以將該部分內容一并計入對物業公司整體的各類優惠與獎勵考核中，如此便可以充分發揮物業公司管理人員長期在小區的優勢，進行常態化管理，只有常態化管理，才能徹底改變小區周邊環境的一系列問題。

三、城市小區物業管理創新模式的幾個關鍵點。

1、物業公司提供管理服務流程重點的改變

。物業公司提供管理服務的流程，長期以來一直都是重點在于中期在于關注具體日常管理階段，目前針對城市小區的特點，進行良好的物業管理必須充分重視前期的規劃計劃和后期的跟蹤調查，做到事前、事中、事后三者并重。

1.1充分做好前期的管理規劃和計劃。通過走訪了多個不同類型城市小區，發現其物業管理都基本沒有任何事前的規劃和計劃，很多方面的管理措施和方法不合理，同時在管理過程中又出現諸多問題。要解決這些困難，必須做好事前的規劃和計劃，充分了解本小區的特點，包括周邊環境、內部住戶構成、管理定位、管理目標等，在此基礎上做好嚴格的物業管理計劃，并向全體業主通報，逐一與住戶簽訂協議明確雙方的權責利關系，這樣才能保證后續管理措施的有效執行，保證管理效果的有效實現。

1.2充分做好后期的跟蹤調查物業公司的后期跟蹤調查其實是一個非常重要的環節，目前在走訪調查中發現幾乎所有的城市小區物業管理都沒有后期調查這一環節。物業公司的管理規劃和計劃做得再好，畢竟只是一種事前的規劃計劃，在具體管理過程中不可避免的會發生一些事前所沒有了解到的困難和問題，如果沒有持續的后期跟蹤調查，這些問題很難被發現，自然也就很難被改變，長期下去，問題將越來越多。必須通過一系列的手段措施來加強常態化的后期跟蹤調查，及時發現管理過程中的所有問題，及時根據問題提出解決方案，并且向全體業主通報，這樣既能持續提高自身的物業管理水平，又能讓業主知道物業公司做好本小區物業管理的誠意，增強業主對物業公司的信賴程度，可謂一舉兩得。

2、物業公司提供管理服務時對其服務對象的必要權力

。物業公司在行使其管理職能時，不可避免的會與某些業主產生矛盾和摩擦。由于目前城市小區住戶的日益復雜性以及越來越多的出租房現象，導致很多城市小區普遍存在物業公司與業主之間在很多方面無法達成共識或者住戶漠視物業公司規定的情況，這種情況會嚴重影響物業公司管理目標的實現。表明物業公司應該重視前期的規劃與計劃，并且與業主簽訂相關協議以明確雙方的權責利關系。如果仍然有住戶未能按照協議的要求行事導致物業管理遇到阻礙，必須要有一定的懲罰措施，這種懲罰措施可以是經濟上的，也可以是其他方面的。有了懲罰措施，必然可以大大提高條約的執行效果。要真正提高城市小區物業管理水平，賦予物業公司一定的處理處罰權是必須的，只有這樣，才能真正有效完成物業管理目標。

3、物業公司之間進行適當合并以及與其它行業進行聯盟。

3.1加大品牌物業公司市場占有份額，提升優質服務覆蓋面。現物業公司存在著數量多、實力弱的現狀。要想真正全方位提高物業管理水平同時保證物業公司自身的良性經濟運作，必須進行適當合并以收獲以下好處：(1)解決物業公司資金需求的困難。現代社會，無論是進行高科技投資，還是引進有發展潛力，有領導才能的高素質人才，都需要大量的資金。資金不足制約著物業公司的發展，合并可以很大程度的解決資金問題。(2)全面提高自身的業務承接能力。目前很多物業公司都只面向幾家甚至一家小區，規模小，成本壓縮，管理水平嚴重不足。合并后規模擴大，提供的服務范圍自然也能迅速擴大。物業公司應該根據自己的特點選擇適合自己的小區類型進行管理，客戶群體特點一致，更便于其制定統一的管理規劃和計劃，在統一化的規劃計劃下進行統一化的管理，效率效果都將得到大大提升。(3)取長補短，優勢互補，增強提供全方位服務的專業實力。

3.2物業公司與其他行業進行聯盟。目前越來越明顯的呈現出跨行業合作的趨勢，物業公司也應當根據社會的變化及時的與其他行業進行聯盟以提高自身的競爭力。比如可以與快遞行業聯盟。通過該聯盟可以讓業主通過本公司直接進行相關快遞收發業務;比如也可以與外賣行業進行聯盟，從而業主通過本公司可以直接進行外賣下單業務，比如還可以與醫療行業進行聯盟，從而業主可以通過本公司直接獲得常規化的醫療衛生服務。跨行業聯盟可以更好的整合社會資源，同時也可以更好的對諸如快遞、外賣、小區醫療等現代化城市小區常規化程度很高的領域進行更好的管理，提供更好的服務，從而大大提高業主的滿意度，業主滿意度上來了，對物業公司的自身物業管理自然是大有裨益。

綜上所述，隨著我國社會經濟的快速發展，城市化水平的不斷提高，涉及到越來越多的城市小區物業管理問題，對這些問題的妥善解決是政府維持城市經濟穩定和諧發展所必須解決的問題，經濟社會對現代化城市小區物業管理服務的要求將會越來越高，必須大力推進物業管理服務的理念和模式創新，才能早日滿足城市化水平飛速發展的需求。希望各類城市小區物業管理都能夠做到盡然有序，有條不紊，為住戶提供一個真正安全、溫馨、舒適的居住環境，同時也為我國城市化的進一步蓬勃發展增加一份助推力。

第四篇：淺析我國城市社區管理體制創新

淺析我國城市社區管理體制創新

摘要：在我國，城市社區的范圍一般是指經過社區體制改革后做了規模調整后的居民委員會轄區。社區作為社會發展的基本單位，是滿足居民日益增長的物質生活和精神生活需求的載體，必須具備滿足社區居民物質生活和精神生活需求的多種功能和與此相應的組織機構，形成一個完整的社區管理體制。社區管理體制是社區管理的組織體系和運行機制，一定社區的管理體制是特定歷史環境和時代條件下的產物，并在歷史發展的進程中不斷根據需求進行改革完善。在現階段，只有通過不斷創新，建立并完善規范、科學、高效的社區管理體制，才能充分激發城市社區發展的內在動力，有效解決各種現實問題和矛盾，不斷推動和諧社區和和諧社會構建的的整體進程。本文在回溯城市社區管理體制歷史沿革的基礎上，反思社區管理體制創新中存在的問題點并據此探析創新城市社區管理體制的可行性路徑。

關鍵詞：社區；管理體制；歷史沿革；創新

一、我國城市社區管理體制的歷史沿革

我國的城市社區治理的興起和發展是一個歷史的過程。伴隨著經濟社會的發展，我國城市社區管理體制也在不斷地發生變化。計劃經濟時期，我國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”，其特點是完全由政府主導城市發展和居民生活； 當發軔于農村的經濟改革進入了城市后，我國開始實行“ 兩級政府、兩級管理”，原有的部分政府權力開始下放到街道辦；經濟體制解體之后，計劃經濟體制的解體對城市管理體制產生了重大沖擊，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，城市傳統單位制管理模式面臨嚴重挑戰。在新的城市社會環境下，相應地，單位制社區向社會化社區轉化的趨勢已不可逆轉，單位制的變遷給城市社區建設帶來嚴重挑戰，在城市社區建設中探索適宜社會發展要求的城市社區治理便成為現實性的問題。基于此，20世紀90年代初，為了解決體制轉軌所產生的問題與矛盾，民政部提出進行“社區建設”，其基本內涵就是“在政府倡導和指導下，依靠社區力量，利用社區資源、解決社會問題，強化社區功能，發展社區事業，促進社區經濟和社會的協調發展。”我國城市社區治理從此拉開序幕，其中探索推動社區發展的社區治理的組織框架及運行體系，在城市社區治理中具有核心價值。

在全國城市社區治理實踐發展中，自20世紀90年代中后期，民政部先后選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等26個城市推行“全國社區建設實驗區”，從而標志著我國城市社區治理探索的正式開始。在這十幾年的努力中，我國社區建設取得了很大的進步，其中也形成了比較有特色的集中社區建設模式：實行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的上海社區治理模式；積極進行“社區組織建構”的沈陽模式；以“社區服務”為中心的青島模式；以“轉變政府職能”為特征的江漢模式。這些地區從社區管理體制創新上與政府職能轉變上進行創新探索，嘗試理順管理體制、轉變政府職能，劃分政府管理與社區管理的范圍，取得了明顯成效，其經驗值得借鑒。當然，從全國社區建設的整體情況看，在取得顯著成效的同時，也暴露出一些尚未解決的現實矛盾與問題，只有解決好這些問題，才能不斷完善城市社區管理體制，不斷推動和諧社區和和諧社會構建的的整體進程。

二、我國城市社區管理體制凸顯的問題

（一）區政府、街道、社區管理職責不清

1.區街關系不清，街道有責無權。現實中，由于法律規定不明確，街道辦事處在社區管理中處于尷尬地位，作為一個派出機構，隨時得接受上級各部門下派的各種職能，在社區事務管理上要依賴條線職能部門,因此“會簽制”、“評議制”的制度設計形同虛設。在實際操作中,街道辦事處往往要“憑面子”、“憑票子”去協調條線職能部門開展社區工作。并且，從實際情

況來看，在社區治理中街道領導在協調社區內部鄰里糾紛等較小的社區事務時憑借個人關系還能做到游刃有余，然而在協調諸如社區與企業等社會較大實體時權威性不足，很難開展工作。上級任務層層下壓到街道，卻不授予相應的權力，特別像城市社區環衛工作等，導致街道承擔義務，卻沒權力，區街關系不清，在相當程度上影響了社區的日常建設和發展。

2.街區關系不明，社區行政化色彩嚴重。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關系，但在實踐中，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節，背離了社區自治的本質，社區居委會成為行政化組織。

3.在治理內容上，社區事務劃分不明確。城市社區治理的內容比較復雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內的事務，又涵蓋社區自治范圍內的事務。然而，在實際運行中，社區治理管內容劃分不明確，社區居委會承擔了大部分治理事務。在一項調查中顯示，在對吉林省延吉市新興街道所轄社區的調研中發現，社區居委會目前共承擔了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計劃生育、綜合治理、殘聯、低保、優撫、雙擁、紅十字、環境衛生、健康教育、科學普及、違章整治、民事調節、信訪接待、勞動保障、退休管理、老年協會、關心下一代、兵役登記、工會建會、經濟普查、商業網點調查、代收衛生費用等10多類60多項工作任務，而有些工作是需要入戶調查的，如：計劃生育、殘聯、低保、勞動保障、退休管理、經濟普查、商業網點調查、代收衛生費用等，按每個社區平均2500戶計算，一個項目的入戶調查就要動員所有社區干部歷時一個月左右的時間才能完成。從中可以看處，社區實際上成了承接上級各項任務的“一只筐”，社區不得不承擔所有事務的管理職責，這顯然違背了城市社區居委會相關法律的規定。社區治理邊界混亂不清，給城市社區治理帶來困難。

（二）社區主體的自治能力不足

1.社區自組織發育緩慢。社區民間組織作為社區自治主體之一，它的發育程度對社區治理水平具有重要的作用，多元參與的社區治理機制是社區發展的重要標志。從某種程度上來說，廣大社區居民自由結社程度直接決定著社區治理的高低。依據居民參與和自治的不同領域，社區自治應該是多樣化的，社區自治組織也應是多類型、多層次的。從現實狀況來看，作為社區治理主體之一的社區民間組織發育還相對緩慢。另外，很多社區民間組織都具有某種程度的官辦特色，不受到重視，沒有專職人員任職，沒有規范的章程和健全的組織機構，致使社區民間組織處于無序、渙散狀態，發育緩慢。

2.社區工作者素質不高。社區工作者隊伍素質水平，特別是業務素質及實踐經驗直接影響著社區治理各項活動的開展，特別是隨著經濟體制改革的深化、社會分層嚴重，各種利益因素導致社區治理中各項矛盾異常突出。但是,目前在缺乏專職社區工作者的情況下，居委會成員老齡化、文化程度偏低、開拓能力差,無法適應社區工作由義務性、閑雜性向有償性、專職性發展。另外，部分社區工作者缺乏社區工作必備的理論知識，工作中出現個人能力與工作需要的矛盾，還有一些社區干部觀念陳舊，缺乏主動性和創新意識。

3.社區居民參與熱情不高。民主有助于維護人們自身的根本利益，社區居民政治參與是推動社區民主治理的重要基礎，也是推動社區不斷向前發展的重要動力，更是維護和實現自身利益的重要保障。然而，社會政治、經濟及文化環境及人自身等各種因素都直接決定著居民的參與水平與參與熱情，特別是隨著經濟體制深化的進一步影響，物質經濟利益成為人們行動的重要驅動力，經濟體制轉軌及社會轉型也不斷影響著人們的心理，社區居民已經成為比較現實的理性經濟人，社區居民參與社區治理追求自身利益最大化，而由于社區能夠給居民提供的各種經費相對不足，居民自身的參與意識不高等問題，致使社區居民的參與熱情不高。

（三）相關法律法規滯后于實踐導致社區管理行為的失范

目前涉及城市基層社區的法律有1954年第一屆全國人大四次會議上制定并通過的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》以及1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》。由于制定時間較早,這些法律已明顯不適應社區管理的需要。《城市居民委員會組織法》規定社區居民委員會是城市社區居民自治組織，街道辦事處與社區的關系是指導與被指導的關系，街道辦事處指導支持社區居委會工作，加強社區建設，提高社區居委會自我教育、自我管理、自我服務、自我監督能力，充分發揮社區居委會作用，開展便民利民的社區服務，興辦社會福利事業，做好有關社區保障工作。然而社會環境是不斷發生變化的，《城市居民委員會組織法》已經滯后于社區治理的需求。在實際運行中，社區居委會作為城市社區自治組織卻成了街道辦事處的“一支腳”，具有“半自治半行政化”的性質，成為了名副其實的一級小政府。在開展活動中，街道辦事處轉移壓力，將上級攤派下來的各項任務強制轉嫁給社區居委會來完成，最終導致 “上面千條線，下面一根針”，社區居委會事實上成為了承接街道辦事處及上級政府各項工作任務的“筐”。雖然法律規定街道與居委會之間不存在行政上的隸屬關系，只存在指導與被指導關系，作為社區內的各種社會組織，街道和居委會與之也沒有明確的上下級隸屬關系。并且，由于規定過于寬泛，且沒有明確界定街道辦事處、社區自治組織對自治范圍之內事務的各種權限，致使街道、社區在協調各種關系時權威性不足，因此，一旦當各方發生矛盾及利益糾紛時，導致協調困難。

（四）資源獲取渠道有限，管理經費不足

“ 街道辦”調配的社區服務資源主要依賴財政撥款，一方面，日益增多的社區管理和社區服務內容使得街道辦及其派出機構無暇考慮拓展資金的來源渠道； 另一方面，現有的管理體制下街道辦的模糊角色使其難以培育社區社會資本固有的行政工作慣性，這也導致街道辦一味重視上級政府的關注，忽視社區固有資源的積累。因此，盡管社區管理體制改革探索出的模式林林總總，但我國目前的城市社區建設均普遍存在資金短缺現象。城市社區處在城市管理的最底層，面臨復雜的社會環境，涉及的事務比較多，而各項治理活動的開展都離不開財政的大力支持。城市社區各項公共活動的開展及社區內部的優撫、救助等都需要經費的投入，社區基礎設施建設及各項公共物品的提供都需要強大的財力后盾，更為重要的是，社區工作者也是“理性經濟人”，在正常情況下也追求自身利益最大化，而目前城市社區工作者隊伍的經濟待遇及社區公共經費偏低。同時，社區工作者的工資待遇不能與其工作量成正比，社區干部養老及醫保等福利也得不到落實，辦公經費短缺，無力開展社區基本公共服務活動和基礎設施建設。又由于上級政府對社區財政投入不足，而自籌資金能力有限，而社區各項活動及事務的辦理都需要財政的大力投入，財政吃緊狀況進一步制約了社區治理的進程。

三、創新城市社區管理體制的可行性路徑

（一）明確職能定位，確立區政府、街道、社區三者之間的良性互動關系

1.明確街道與區政府之間的以“條”為主的行政管理關系。街道辦事處是區政府的派出機關，按照法律規定，必須行使區政府分配的各項任務與職責，區政府對其具有法定的行政管理權。而區政府的各部門機構與街道辦事處不具有上下級的行政管理關系，因此，區部門機關對街道不具有嚴格意義上的行政管理權。除區政府以外，區部門機構無權將自身任務下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當權利，必須從法律上理順街道管理體制，保護街道辦事處在社區治理中的合法權利。同時，區政府在下派任務時，必須將相應法定權力下放到街道，確保街道行使開展工作的權威性。

2.明確街道辦事處與社區之間的關系。以往的管理體制是區政府向街道下派工作，而街道則將許多工作再落到社區，形成了街道對社區的領導關系。法律法規要突出街道辦事處的社會管理職能，新的體制要求市、區政府主要實施宏觀調控職能，而讓社區居民和社會組織擔任主角。街道辦事處在轄區事務中的作用，是為政府職能部門、社會單位和社區居民做好服務工作；接受區政府的委托，對轄區的公共設施、公共服務、公共福利項目行使管理職能；對涉及居民利益的環境、衛生等公共項目實施項目式管理運作。法律要確保街道與社區應是指導與被指導的關系，街道對社區換屆及日常工作進行指導和監督，讓社區組織和居民擔任主角，充分發揮社區組織的自治功能，實現社區的自我管理和自我發展。

3.劃分社區治理的事務范圍。傳統城市社區管理模式是“社區好比一只筐，大事小事往里裝”，因此各種各樣的社區公共事務實際上都是由社區組織來承擔完成，而管的越多、越雜卻導致社區協調、監督能力不足。這就需要實行社區分類管理。社區分類管理，是不同業務由不同組織負責、不同職能由不同組織履行、不同服務由不同組織提供的一種新的社區體制，社區事務分類管理有利于明確各管理主體對社區事務的權責關系，為了實現社區組織“自我管理、自我教育、自我服務”的自治精神，實現政府行政管理與社區自我管理有效銜接的機制。實現社區分類管理，明確了政府、社區的權力與責任，實現了社區治理中政府行政管理與社區自我管理的有效銜接，將社區權力組織真正從各項事務中脫離出來，真正從事與社區自身發展有關的各項事務。

（二）提高社區主體的自治能力

1.重視培育社區社會組織。社區社會組織包括非營利性組織（NPO)、非政府組織（NGO)等，管理大師彼得· 杜拉克認為：“讓政府來推動一切社區問題只會愈幫愈忙，社區問題的解決之道就在社區里面??非營利機構就是社區，我們正是通過它來塑造一個公民社會，它是未來社會行動中的中堅力量。”非營利組織是社會資本“流通”和“運用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區事務的重要途徑，志愿服務團體則是整合社會資源、構建人際關系平臺的重要力量。因此，出臺相應的政策引導和支持社區社會組織的發展是實現社區管理體制創新的有效路徑之一。

2.提高社區工作者的自身素質。政府應該重視提高社區工作者的自身素質，加強培訓，提高社區工作者的職業素質和專業水平。同時，社區也可以通過招募年輕、熱情、文化程度高、有專業技術知識的志愿者，來改變社區資金不豐裕、人手不足、文化程度不高和專業知識不強的現實情況。同時在政策和法律允許的范圍內，切實改善社區工作者的工資收入、福利待遇和工作條件，提高獎勵力度，使社區工作者的薪酬不低于當地收入的平均水平，這也能為社區工作引進高素質的人才。

3.提高社區居民的參與熱情。要建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，推動社區居民參與熱情。社區居民的參與熱情往往與社區居民的自身利益密切相關，要推動社區居民參與社區治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達自身利益的渠道。首先，實現黨組織內部民主表達機制，使黨員群眾能夠及時向黨組織表達廣大社區群眾對社區發展及重大方針政策的看法；其次，拓展社區普通居民表達自身利益的信息渠道，鼓勵廣大居民群眾通過合法化的利益表達機制來表達自己的觀點和想法；最后，社區工作者應及時主動了解社區困難群眾的思想動向，這部分人往往對社區的意見比較大，必須積極引導他們走出低估，勇于表達自身觀點。

（三）完善相關的法律、法規、政策

完善有關城市基層社區的有關法律法規有助于正確處理居委會與基層政府的關系。居委會是居民的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治性組織，基層政府不得干涉群眾自治事項，要尊重居委會的法定權利，居委會要接受政府依法進行的相關業務指導，二者是指導與被指導的關系。完善有關城市基層社區的有關法律法規有助于居委會的自身建設，要建立相應的法律、法規、政策健全居委會的工作組織，指導建立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會；要健全包括居民公約在內的各項管理制度，并確保管理制度不與憲法、法

律、行政法規、國家政策相違背；要建立相應的法律、法規指導居委會開展工作，履行法制宣傳、調解民間糾紛等法定任務。

（四）拓展體制運行的資源渠道，為實現社區管理提供充足的財力保障

1.政府按社區規模撥給的費用，應當列入政府的財政預算。各級政府建立社區建設專項資金，列入當年財政預算，并根據經濟增長比例逐步增加。省級社區建設專項資金，可用“以獎代補”的方法，加大對社區基礎設施建設的支持，市、區兩級社區建設專項資金主要用于社區工作者的生活補貼、辦公經費和基礎設施建設經費。辦公經費按小區居民戶數制定統一標準，由市、區兩級撥付，并且每年有適當增加。

2.權隨責走，費隨事轉。區街政府部門需要社區居委會協助處理“與居民利益有關的”工作時，征得社區組織同意后，區街政府部門必須同時為社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；區街政府部門做不好、也做不了的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區在協助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

3.通過社會渠道為城市社區治理提供資金支持。在城市社區治理中，積極進行社會籌資，在具體運行中，由具有轄區社會管理職能的街道辦事處負責，依法成立各種基金會，向社會各組織、各團體、各階層（尤其是富裕階層）募集社區工作基金，在經費使用方式上，要建立嚴格的基金使用辦法，對微利或福利性社會團體、組織進行資助，促進其發展壯大。居民委員會興辦公益事業所需費用，經居民會議決定，可以根據自愿原則向居民籌集，也可以經受益單位同意，向本居住地區的受益單位籌集。居民委員會也可以接受募捐和饋贈。

4.鼓勵發展社區經濟，為社區治理提供資金來源。社區經濟狀況對社區治理具有重要的作用。充分利用社區優勢資源發展社區經濟，有利于提高社區自籌資金的收入，擴大社區治理的財政基礎，可以為社區各項治理活動的開展解決資金問題，同時也有利于各項公共活動的開展，提高社區福利水平，增強社區的凝聚力，通過有效社區治理推動社區的發展。

5.實行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數，按每年新增稅收的一定比例由市、區財政返還給街道辦事處專項用于社區建設。同時完善稅收協管制度。對稅收協管實行獎勵，提高街居護稅的積極性。

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第五篇：城市社區管理體制創新探索

城市社區管理體制創新探索

20世紀90年代以來，我國城市社會發展發生了前所未有的變化：隨著單位人轉為社會人，城市社區成為城市最重要的社會組織方式。我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區制。伴隨著城市化進程與住房商品化的進程，城市社會的空間結構急劇變化，大量流動人口涌入城市，城市人口流動也日益增強，使城市社會管理的難度、廣度、復雜程度進一步加大。現階段，我國正處于社會轉型期，城市社區管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統體制在實踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統社區管理體制，建立新型城市社區管理新體制成為本研究的出發點。

一、研究背景與緣起

“社區”一詞在20世紀30年代被引入中國，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當時，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業，并將后者區別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區服務”，由此引入了社區概念。1991年，民政部為了開拓民政工作又提出“社區建設”的概念。1998年，國務院確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區建設司，意在推動社區建設在全國的發展。2000年11月，國務院辦公廳轉發了民政部關于在全國推進城市社區建設的意見，由此帶來了社區建設在全國各大城市的廣泛推行。

80年代晚期開始，對計劃經濟下的控制型社區管理模式進行反思和改革，對市場經濟制度為基礎的自治型社區治理體制進行探索，逐漸成為各級政府、學術界和基層社會共同的探討方向。1999年，民政部在10個城市確定了11個城區為“社區建設實驗區”，經過幾年探索，出現了各具特色的社區管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式、武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國家與社會關系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導型、半行政半自治型、企業主導型、自治型等。與傳統控制型社區管理模式相比，這些模式在提高社區自主性方面有了很大進步，但在制度創新的深度上尚有缺欠。

當前中國城市社區管理體制改革中出現的問題，歸根到底，在于社區管理體制難以適應社會轉型對政府執行力、社區自治能力的需求。1.政府職能轉變滯后于社區自治的發展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關系，但在實踐中，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節，成為基層政權的行政化組織，背離了社區自治的本質。

2.傳統的城市管理體制下，社區自治被虛化，社區淪為行政管理任務的“腿”，居民委員會的組織機構成為與政府機構一一對應的“小政府機構”。北京市有些居民委員會的機構就與街道辦事處有著對應關系：街道辦事處的司法科，對應居民委員會的人民調解委員會；街道辦事處的民政科，對應居民委員會的社會福利委員會；街道辦事處的城管科，對應居民委員會的公共衛生委員會；街道辦事處的計劃生育委員會，對應居民委員會的計劃生育委員會。居民委員會與街道辦事處不僅是組織機構對應，而且任務也對應。社區自治職能和服務職能未能成為社區工作的主體內容，而是被擱置和虛化。社區、街道、區政府管理職責不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

3.當前我國各城市社區自治的實踐過程中，一方面，逐步確立了社區自治地位；但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權力、經費和資源被政府也一并收回，社區服務工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。

4.政府職能部門在傳統社區管理體制下已習慣了把工作任務下放給社區，在當前社區自治的實踐過程中，當大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區政府職能部門對這種新的工作局面表現出不理解、不適應。離開了基層社區這條“腿”之后，客觀上確實也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見絀的考驗。

當前，城市社區管理體制的研究具有重要的社會價值與學術價值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區公共事務管理中顯示出越來越明顯的作用。社區管理實踐已成為中國公共管理實踐的重要課題。

二、城市社區管理體制改革的理論探討

從社區的形成方式來看，有自然社區和法定社區。自然社區指的是人們在共同生活的基礎上自然形成的社區，其中包含著人與人之間相互熟識、相互關懷及相似的文化背景和價值取向等關系。法定社區則是人為劃定，注重管理。社區管理基本以這個層面的社區作為研究對象，是一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。不同的學者對社區的理解也存在著很大歧異，概括起來大致有三個理論范式：滕尼斯的社區社會二元論、麥基文的地域社區論、桑德斯的綜合論。三個范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對一致，即地域、共同關系和社會互動。

《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。”同時，該文件還明確指出了城市社區的范圍，“目前城市社區的范圍，一般是指經過社區改革后做了規模調整的居民委員會的轄區”。從20世紀80年代以來出版的有關學術文獻看，國內學者對社區概念的理解趨于一致，社區具有一些基本的構成要素：具有一定數量的、以一定社會關系聯結起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設施；有一套相互配合的生活制度和管理機構；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

社區管理就是“管理社區”，然而，由誰來管理?管理什么?管理性質如何?學者們的認識并不一致。有學者認為，社區管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現象性表述，尚不足以揭示社區管理的內在屬性，也不足以說明社區管理的構成要素。[1]有人認為，社區管理就是在政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區的各項公共事務和公益事業進行規劃、組織、指揮、控制和協調的過程。[2]有人認為，社區管理是指以促進社區經濟的發展，滿足社區居民的物質和精神文化生活需要，全面提高生活質量和人的素質為宗旨，圍繞社區規劃和社區發展目標對社區內的社會公共事務所展開的各項管理工作。[3]綜上幾種定義，社區管理是指在政府的指導下，社區職能部門、社區單位、社區居民對社區的各項公共事務和公益事業進行的自我管理。

社區管理體制改革背后透視著國家與社會關系的變遷。中國城市基層的社區管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制，轉向政府—公民社會—NGO多元社區治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區協作的雙向管理模式。不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現國家－社會－公民三者的良性互動，社區自治真正讓社區居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關系，于是產生了所謂的“強國家－弱社會”或“弱國家－強社會”的理論模式。這兩種模式都強調國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統一的立場來審視國家與社會關系，就會發現國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關系放到政治現代化歷史中考察時，就會發現，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑，最終目標是實現國家與社會的共同發展。

社區管理體制改革也體現治理變革。治理意味著“統治的含義發生了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統治社會。”[4]治理理論的主要創始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制。與統治不同，治理指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。[5]治理強調以多元的調和為基礎。這種多元性，不僅表現在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各個領域，而且表現在政府本身各個層級之間的相對獨立和自主。總而言之，現代政府正日益從統治走向治理，從善政走向善治。統治追求的是統治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統治權威是政府，施威方式通過自上而下的發號施令，施威領域是在國家界限之內。治理通過由公民社會組織、NGO與政府部門、私營經濟部門等多元治理主體間建立合作、協商、伙伴關系來共同實現對公共事務的更有效率的管理。

三、“行政、統籌、自治之三元復合體制”的結構與內涵

在國內社區管理體制改革的實踐模式的基礎上，我們應結合中國國情，汲取已有理論，思考中國特色的城市社區治理。中西方政治體制不同，國家－社會關系的形態存在差異，社區管理作為國家管理的末梢，在很大程度上體現著國家政治體制的印記。中國社區管理體制改革是以黨的領導為前提，并且是黨為在新時期解放思想，改善黨的領導，而推行的治國策略的一部分，因此必然存在與西方社區管理體制不同的內在邏輯。在我國當前“強國家－弱社會”結構中，轉型時期的社區治理應體現為：行政力量與社會力量的彈性互動，專業行政與統籌協調的結合，從而形成“行政、統籌、自治之三元復合體制”（見下圖）。該體制具有彈性，三種力量隨著國家—社會關系的變化而相應發生變化。

（一）社區自治與雙重動力

從國家－社會理論來看，社會權力是邏輯上的終極權力，政府權力是社會權力主體委托的產物。自治權力是社會固有的權力運作方式，而政府權力是社會權力的委托和讓渡，因此，社區自治權力來源于社會權力本身，而不是政府的“恩賜”。在“社會自治”理念下，社會權力主體在實現社會權力主體利益的運作過程中可以直接運作，即共同團體中所有成員直接共同決定公共事務。實現社會公共利益，“自治是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”。[6] “社區管理”與傳統管理模式不同，強調“共同管理、共同服務”，“自治”與“服務”是“社區管理”的核心內容。社區自治既是世界經驗，也是中國經濟社會發展的必然趨勢。在現代國家－社會關系結構中，社區作為居民自己的家園，無論從本質還是從實踐來看，社區自治應該成為社區管理體制改革的基本方向。在社區中，社區居民既是社區管理的主體，又是社區管理的客體。社區成員既有權利對社區建設與管理提出要求，又要為社區的建設與管理盡自己的義務。

我國城市社區發展來源于兩種力量的推動：一是從上至下的政府推進；二是從下至上的社會推進。從政府推進來看，各級地方政府在城市社區建設中發揮著主導性作用。自20世紀90年代中后期開始，在地方政府的主導與推動下，北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市通過政府組織，設立了26個“全國社區建設實驗區”，形成了若干種代表性的城市社區治理模式。地方政府官員希望通過制度創新，建設社區治理的“示范區”，從而實現體制優化與政績改善之雙重目標。

從社會推進來看，社區自治的興起源于國家－社會關系的轉型，我國改革開放的過程，正是政府還權與社會，還權與民的過程。政府從包攬一切經濟與社會事務的全能政府，逐漸向有限政府轉型，通過推進行政審批制度改革，還權與社會，進行職能重配。在這一過程中，市場調節與社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主意識與法治意識逐步增強，社會與民間力量逐漸成為社區建設的重要推動力。從總體上來看，目前，“社區建設的興起，一方面是我國社會經濟、政治發展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。這種路徑選擇必然導致社區行政化傾向的產生。要改變這一狀況，就必須對政府的角色和社區的性質進行合理的界定”。[7]社會自身與政府推進構成當前我國社區發展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區體制改革快速推進，并實現政府和社會的“共治”與“雙贏”。

（二）職能均衡配置：行政、統籌與自治的三元復合體制

社區管理體制不是割裂的，而是置于區政府－街道－社區聯動的系統中，形成有機聯系的整體。社區管理體制的核心問題在于結構（機構）－職能的調整、重配、優化，即如何才能在三大組織結構之間實現職能的最優配置。作為公共權力的政府主要職能在于提供公共產品與公共服務，實現特定的經濟管理與社會管理職能。盡管政府職能的范疇與方式，伴隨著我國審批制度改革的推進，在不同歷史時期不斷變化，但在特定歷史時期，政府職能的“總盤子”總是一定的，如何將職能的“總盤子”最優配置，使區政府、街道、社區各自的“天然優勢”能得到充分發揮，以達到資源配置的帕累托最優與最高制度績效?這是研究的出發點與核心。政府、街道、社區三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務職能、統籌協調職能、自治職能。1.社區自治與基層行政功能的實現途徑

社區自治的前提在于專業性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會承擔的行政、自治和服務三種功能進行分化，把政府行政職能和公共服務功能從居委會中剝離出來，賦予社區工作站（與社區居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區服務站，同時由居民直選產生憲法規定的基層群眾性自治組織——社區居委會來履行社區自治功能，以此來理順政府與社區關系的制度設計。

在社區管理體制改革中，一個重要的問題是：政府在離開了社區的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性?建議如下：（1）政府職能部門可直接向社區派出機構或人員，受理和處理行政事務，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務送上門。（2）政府職能部門在街道設立分支機構或派出人員，或者在街道設各職能部門人員集中辦理業務的社區服務大廳。（3）在區一級建立各部門集中辦理業務的政務中心，并與職能部門開門辦公相結合，有些事務可以讓居民直接上政務中心去辦理，有些難以集中的事務則留在職能部門讓居民上門來辦理。（4）把政府行政職能和公共服務功能從居委會中剝離出來，創建與社區居委會平行的政府派出組織——社區工作站。這樣，在區、街道、社區三個層面，都可建立起政府職能部門獨立承擔行政職能的新機制，使社區從“行政的腿”中擺脫出來，這是社區自治的前提。

2.街道辦的統籌職能定位與關系重構

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當前街道辦事處開展工作的法律依據。而當前街道辦事處的職能遠超出《條例》規定的三項，包括街道經濟、城市管理、民政、福利、社區服務、人口（包括外來人口）管理、社會治安、街道黨的建設、指導居委會、社區精神文明建設等。街道辦事處在操作層面上已經成為一級準政府，使得中國城市管理組織構架由理論上的“二級政府，三級管理”，演變成實際操作中的“三級政府、四級管理”的復雜局面。隨著社區自治組織的完善和自治能力的增強，街道組織體系和管理體制改革提上日程。“街道辦”的改革主要有三種設想：一是將“街道辦”改成一級政府；二是恢復“街道辦”派出機關的性質；三是撤銷“街道辦”的建制，如青島市市北區浮山后社區、南京市白下區淮海路社區、北京市石景山區魯谷社區等。[8]我們認為，街道不應再作為一級準政府組織，但也不宜取消，否則，區政府要直接面對的社區數量過多，管理幅度過大，必然制約管理效率。基本思路是保留街道這一級組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專業管理職責，推進政府部門專業管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡，剝離專業管理職能，塑造溝通平臺。

保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級準政府組織，而定位成區政府與社區之間溝通聯系的平臺，區政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯合行動的平臺。在目前城市社區自治不斷推進的情況下，為繼續發揮黨和政府對社區自治的引導和支持作用，需要街道代表區政府對下轄社區進行工作指導和信息溝通，及時把情況反映給區政府作為決策依據；另一方面，在社區上交了大部分行政職能，而政府職能部門由于人員有限，不可能對所有社區管理一插到底的情況下，很容易出現城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個層級，加強其對轄區范圍的城市管理事務進行統籌協調、聯合執法的作用。

剝離街道辦事處專業管理職責，推進政府部門專業管理到位。堅持街道辦事處作為政府派出機構的職能，進一步明確街道辦事處的職責定位。街道辦事處的主要職責是：根據區政府的授權，統籌轄區發展，監督專業管理，組織公共服務，指導社區建設。街道辦事處要堅持區政府派出機構的職能，逐步剝離專業管理事項，切實加強綜合管理和對公共服務的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔的行政管理事項，按照綜合管理、專業管理、協助管理等類別進行分類。二是進行街道層面的政府管理機構整合。一方面要根據基層管理的需要，區政府專業管理部門建立必要的工作機構或工作機制，將原來設在街道辦事處內部的科室改為站所，切實負起基層專業管理和服務的責任；另一方面街道辦事處要在剝離專業管理職責的前提下，根據自身承擔的職能，進行內設機構的調整，減少與專業管理部門對應的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務的部門。街道不再設立政府職能部門的對口機構，只保留街道黨工委和街道辦事處領導職數、辦公室、城市綜合治理委員會以及社區服務委員會等機構和人員即可。

專業行政與街道辦是何關系?在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道辦根據區政府的授權，統籌轄區發展，成為區政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯合行動的平臺，成為區政府與社區之間溝通聯系的渠道。街道辦與社區之間是何關系?街道辦與社區之間關系應按法律要求，回歸于指導與被指導的關系。《城市居民委員會組織法》第2條規定：不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。由此可見，城市基層政權及其派出機關（街道辦事處）與居委會是指導、支持和幫助的關系，而不是領導與被領導的關系，也不是上級與下級的關系。所謂指導，就是在工作上給予指點和引導，提出原則性意見，把握方向；所謂支持，就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助。

3.社區自治與政府管理的動態均衡

在社區實現自治后，社區自治與政府管理是何關系?筆者反對社區行政化的傳統思維，也不認同完全排斥政府參與、不顧社區自治能力地推行社區自治。社區自治的范疇與程度，應依據我國各城市中社區的特定自身資源，即經濟發展水平、社區自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理與社區自治之間實現權能的均衡配置。社區自治意味著社區逐漸地履行社區建設的“劃槳”功能，自我管理社區的各項公共事務和公益事業，包括社區服務、社區衛生、社區文化、社區教育、社區環境、社區治安、社區經濟等具體內容。社區自治并不是對政府的排斥，兩者之間應是新型合作關系而非對立關系。新型合作關系就是在“行政歸行政，自治歸自治”的前提下，分工協作、相互配合、相互支持，共同實現“良治”。即使在社區自治下，政府依然要履行起社區建設的“掌舵”功能，主要包括：指導社區工作、撥款支持社區自治、培育社會自治組織的成長。政府管理功能與社區自治服務功能兩者間的比例，隨著經濟發展水平與社區自治能力提高而動態變化；政府與社區權能分配的黃金分割點，隨著差異性的社區資源結構而動態位移。當社區不完全具備自治能力和條件時，政府應當在社區建設中承擔更多的權能，并培育社區自治能力生長；當社區建設在實踐中逐步具備了成熟的治理能力，政府權力自然得以逐漸退出。這樣的職能定位使區政府－街道－社區之間形成和諧－高效關系，使區政府、街道、社區各自的“天然優勢”能得到充分發揮，以達到資源配置的帕累托最優與最高制度績效。