第一篇：從街居制到社區(qū)制

從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷

街道社區(qū)管理體制改革”為個案

發(fā)布時間：2011/07/2

2一、“街居制”的困境

1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》基本確立了我國城市基層管理體制——街制”以街道辦事處和居民委員會為組織架構(gòu)，街道辦事處作為區(qū)級政府的派出機(jī)關(guān)、居民委員會作為居民自治組織進(jìn)行日常制設(shè)置初期，人員編制、機(jī)構(gòu)職能定位明確，街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，代表政府辦理有關(guān)居民事宜的組織，并不具有機(jī)構(gòu)性質(zhì)，專職工作人員人數(shù)為3至7人，工作任務(wù)主要有三項：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會是群眾自治性居民組織，工作人員人數(shù)為2至4人，工作內(nèi)容包括辦理居利事項、向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見和要求、動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律、領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治調(diào)解居民間的糾紛。在建國之后的近40年期間，“街居制”運轉(zhuǎn)的一個重要的制度背景是“單位制”——有工作單位的城身份與職業(yè)身份相重合，單位同時承擔(dān)本管理本單位員工、為其提供社會福利與保障的職能，街道與居委會只是“為了把很廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)”，工作內(nèi)容和工作方式相對簡隨著改革開放，社會環(huán)境巨變，尤其是80年代中期開始的國有企業(yè)改制、政府機(jī)構(gòu)改革的實施，由單位承擔(dān)的諸多社來，大量下崗、分離人員離開“單位”，這些原本由單位承擔(dān)的功能、負(fù)擔(dān)的人員進(jìn)入社會，歸屬于城市基層管理機(jī)構(gòu)。除年代初期開始的人口流動大潮使城市實際居住人口劇增，城市基層管理機(jī)構(gòu)的工作對象、工作內(nèi)容以及工作強(qiáng)度發(fā)生了諸多辦事處和居委會在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位以及人員編制等方面與上述文本規(guī)定出現(xiàn)了較大差距。鑒于此，居委會的相關(guān)文本規(guī)化，1990年《城市居民委員會組織法》生效，2004年《城市居民委員會組織法》的修訂稿公布并向社會各界征集修改意見“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、運作方式從理念上來說基本社會環(huán)境。但是，街道辦事處仍然遭遇著“尷尬”的制度定位和現(xiàn)實處境。

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當(dāng)前街道辦事處開展工作的唯一法律依據(jù)。而實際上，當(dāng)前街道辦事處的工出《條例》規(guī)定的三項，至少有八個方面：街道經(jīng)濟(jì)，城市管理，民政、福利，社區(qū)服務(wù)，人口（包括外來人口）管理，社道黨的建設(shè)，指導(dǎo)居委會，社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般在20個左右，人員編制也由最初的3至7人擴(kuò)大到10北京市海淀區(qū)萬壽路街道辦事處1993年統(tǒng)計數(shù)字顯示，該街道機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)150人左右，日常承擔(dān)的黨政工作有103大項、中黨務(wù)工作42大項，涵蓋91項具體任務(wù)，行政工作61大項，涵蓋183項具體任務(wù)。街道辦事處在實際操作層面上已經(jīng)成為使得中國城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級政府，三級管理”演變成實際操作中的“三級政府，四級管理”的多行政層級以“準(zhǔn)政府”方式進(jìn)行運作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會轉(zhuǎn)型帶來的諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)：機(jī)構(gòu)龐雜、人員膨脹、職道辦事處首先面臨的問題便是管理成本過高、管理負(fù)擔(dān)過重，行政效率有限。其次，街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)與區(qū)政府及理關(guān)系職責(zé)不清。街道辦事處設(shè)置之初，明文規(guī)定“市、市轄區(qū)的人民委員會的各工作部門，非經(jīng)市、市轄區(qū)的人民委員會直接向街道辦事處布置任務(wù)。” 但在實際操作中，政府職能部門長期形成的工作方式是將基層工作攤派給街道及居委會。職能部門權(quán)大責(zé)小，街道有責(zé)無權(quán)，居委會只有干活的份兒”，“條塊關(guān)系”不清成為制約城市基層管理工作績效的重要因以街居制和單位制為核心的傳統(tǒng)城市基層二元管理體制內(nèi)的街道辦事處及居委會的行政功能突出，工作方式以行政命令為主下，一方面，城市居民及居委會的“行政屬性”在逐步減少，另一方面，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的行政命令式工作方式勢必使得街道管理工作面臨管理缺位、管理失效的風(fēng)險。此外，“社會管理”并不是現(xiàn)一職責(zé)，提供“公共服務(wù)”也是現(xiàn)代政府的重要職能。“行政化”的工作思維和運作方式必定導(dǎo)致城市基層管理部門公共服如上所述，以“行政化”為首要特征的街居制在新的環(huán)境下面臨著尷尬的制度定位以及管理成本過高、管理錯位缺位、服務(wù)不足等現(xiàn)實困境，改革“街居制”勢在必行。現(xiàn)行的居委會改革思路是向“自治組織”的定位歸位，實現(xiàn)社區(qū)化，突出和“自我服務(wù)”兩大特征。而街道辦事處的改革方向至今仍無定論，關(guān)于街道辦事處的定位，目前有四種改革思路：一是接街道辦事處定位成一級政府，實行三級政府、三級管理的城市管理體制；二是“虛區(qū)實街”原則，把街道辦事處變成政權(quán)實政府變成市級政府的派出機(jī)關(guān)；三是主張取消街道辦事處，把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)直接指導(dǎo)居民委員會，實行“二級政理”體制；四是堅持街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，把重點放在改革和完善現(xiàn)行街道管理體制上，簡政放權(quán)、理順條塊關(guān)系、管理有序。近年來，全國部分地區(qū)涌現(xiàn)出一些實踐上述改革思路的城市基層管理體制改革實驗，諸如“上海模式”、“青島浮“武漢江漢模式”、“貴陽小河模式”及“南京白下區(qū)模式”等。這些旨在理順行政層級關(guān)系、提高城市基層社會管理和公的改革思路和改革實踐為城市基層管理體制向著現(xiàn)代行政管理機(jī)制轉(zhuǎn)變上做出了諸多有益嘗試，但是，這些地區(qū)改革實踐的所不同，并沒有從總體上科學(xué)規(guī)劃如何合理定位“街道”在城市基層管理體制中的角色、徹底解決以“街居制”為核心的傳管理體制所遭遇的困境。

仔細(xì)分析街道一級行政機(jī)構(gòu)遭遇到的困境，不難發(fā)現(xiàn)：解決管理成本過高的方法不外兩種，一是降低本組織的管理成本構(gòu)，二是轉(zhuǎn)移成本，即尋找管理合作伙伴；解決管理錯位、缺位問題的方式只能是理順“條塊”關(guān)系，實現(xiàn)管理歸位、到位共參與不足而導(dǎo)致的管理失效、服務(wù)不足等問題的方向應(yīng)該是鼓勵公共參與、需求公共支持。這種解決問題的思路，正適應(yīng)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的趨勢。“治理”理念與傳統(tǒng)“行政管理”理念最大的區(qū)別是治理主體和治理方式的多元化。公府、私人部門的公司以及第三部門的非政府組織可以以多樣化的方式進(jìn)行合作，共同參與社會事務(wù)的管理、公共服務(wù)的提供向“治理”轉(zhuǎn)變的改革方向已定，那么，如何將“治理”理念落實到具體的城市基層管理體制中？北京市石景山區(qū)魯谷街道以“社區(qū)制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機(jī)制。

二、北京市魯谷街道“社區(qū)制”治理模式

（一）改革契機(jī)：行政區(qū)劃調(diào)整

2002年，北京市政府批準(zhǔn)石景山區(qū)成立魯谷街道辦事處，借此契機(jī)，石景山區(qū)委、區(qū)政府將魯谷街道作為城市街道管點，突破街道原有管理體制，組建全新的魯谷社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，力圖通過魯谷體制創(chuàng)新，解決“目前行政管理中存在的層次過叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等問題，提高行政效能、公共參與熱情，發(fā)揮居民自治組織的作用。在國家民政部、市委組織部室、市編辦等部門的支持和參與下，經(jīng)過充分調(diào)研、科學(xué)論證，魯谷最終改革方案于2003年3月確定，4月進(jìn)入試運行，同谷社區(qū)”正式掛牌。目前，魯谷社區(qū)轄區(qū)20個居民委員會，常住人口2.3萬余戶、近6萬人，流動人口2萬余人。按照“的魯谷街道自2003年起至今，已經(jīng)良性運轉(zhuǎn)3年。

（二）改革籌備：理念先行，實踐中推進(jìn)

改革方案出臺前，石景山區(qū)委、區(qū)政府組織相關(guān)人員，組建了“魯谷社區(qū)體制創(chuàng)新籌備組”。籌備組的首個任務(wù)便是設(shè)實施方案，籌備組從四個方面著手進(jìn)行準(zhǔn)備：一是收集相關(guān)文獻(xiàn)法規(guī)資料，確立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青島漢等地考察調(diào)研其他地區(qū)街道管理體制改革的經(jīng)驗，三是通過走訪、座談、問卷調(diào)查等形式收集居民、居委會、區(qū)政府相關(guān)意見，四是召開全國性的社區(qū)體制創(chuàng)新交流會，邀請國內(nèi)外理論工作者、實踐工作者共同探討魯谷改革方案。在此基礎(chǔ)上，得魯谷社區(qū)改革原則是：定位一個關(guān)系，即，定位政府、社會和市場三者間的關(guān)系；保證兩個依法，即，政府依法行政，社實現(xiàn)兩個歸位，即，政府行政管理職能歸位，理順條塊關(guān)系，社會職能歸位，原來由政府行使的社會化職能歸還給社會，培自治組織；建立三個體系，即，社區(qū)黨工委負(fù)責(zé)黨建工作，社區(qū)行政事務(wù)管理中心承擔(dān)行政管理職能，社區(qū)代表會議是社區(qū)織。

這一改革原則確立后，籌備組意識到，改革涉及政府各職能部門的責(zé)權(quán)利的重新分割和利益再分配，新體制的建立需要協(xié)助與支持。為減少改革阻力和不確定性，魯谷社區(qū)新體制的創(chuàng)立，采用了“先構(gòu)架，后搭臺”的原則，即，先確立改革的新社區(qū)體制的框架，掛牌宣布成立之后，逐步逐條梳理社區(qū)部門職能，然后確定新機(jī)構(gòu)的編制、人數(shù)、經(jīng)費、工作形式等具后在實際運作中不斷的修訂、完善運行機(jī)制。所以，可以說，魯谷社區(qū)體制的創(chuàng)新是本著理念先行原則，在實踐中逐步推進(jìn)

新。

（三）魯谷模式＝簡政放權(quán)＋激活民主

魯谷社區(qū)實際運行的組織體系和運行機(jī)制，可以總結(jié)為“一個核心，兩個工作體系，三駕馬車”，是簡政放權(quán)、理順條高行政效能，激活基層民主，最終實現(xiàn)多中心合作治理的“社區(qū)制”城市基層管理體制。

1.機(jī)構(gòu)精簡，降低行政成本。魯谷社區(qū)的組織架構(gòu)為“三駕馬車”，即，社區(qū)黨工委作為區(qū)位的派出機(jī)構(gòu)，在新體制中導(dǎo)地位，對社區(qū)性、社會性、群眾性工作負(fù)總責(zé)；社區(qū)行政事務(wù)管理中心作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，對轄區(qū)城市管理、社區(qū)建會事務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；選舉產(chǎn)生的魯谷社區(qū)代表會議委員會及其常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會負(fù)責(zé)民主自導(dǎo)居民委員會和中介組織的工作。“三駕馬車”并進(jìn)的基礎(chǔ)上，堅持“一個核心，兩個工作體系”原則，確保黨對基層行政自治工作的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，社區(qū)行政管理中心負(fù)責(zé)人由區(qū)政府任命，社區(qū)委員會主任及副主任由社區(qū)黨工委提名，經(jīng)社區(qū)代表舉產(chǎn)生。

在“三駕馬車”的組織架構(gòu)下，操作層面上的核心機(jī)構(gòu)（行政編制）有“三部一室”，事業(yè)編制機(jī)構(gòu)“一所兩室”。“指社區(qū)黨工委下設(shè)的黨群工作部和社區(qū)行政事務(wù)管理中心下設(shè)的城市管理部與社區(qū)事務(wù)部，以及社區(qū)黨工委和社區(qū)行政事務(wù)設(shè)的綜合辦公室。黨群工作部下轄20個居委會黨組織，負(fù)責(zé)社區(qū)黨建工作，城市管理部主要承擔(dān)城建管理和綜合治理等城社區(qū)事務(wù)部承擔(dān)民政、計生、勞動、文教等社區(qū)行政職能，綜合辦公室承擔(dān)原街道行政辦和財政科職能。事業(yè)編制機(jī)構(gòu)的“指社區(qū)行政事務(wù)管理中心下設(shè)的社會保障事務(wù)所、企業(yè)服務(wù)辦公室、社區(qū)代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會辦公室。除此有1個自收自支事業(yè)單位——社區(qū)服務(wù)中心。魯谷社區(qū)管理體制的組織結(jié)構(gòu)及運行圖，參見表1.魯谷社區(qū)管理體制的組織圖。

魯谷社區(qū)的“三部一室”行政機(jī)構(gòu)設(shè)置相較于“街居制”下的街道工委、街道辦事處（以八寶山街道為例）的15個內(nèi)機(jī)構(gòu)減少11個，精簡幅度達(dá)73％。魯谷社區(qū)的39名公務(wù)員編制和北京市同類街道平均公務(wù)員人數(shù)90人相比，精簡幅度達(dá)干部職數(shù)6人，比同類街道減少了40%。具體撤銷的部門和科室有：勞動科、文教體衛(wèi)辦公室、財政科、統(tǒng)計科、企業(yè)服務(wù)公務(wù)員編制改為事業(yè)編制）。合并的部門和科室有：工委辦和行政辦、財政科合并為辦公室；組織人事科、宣傳科、工青婦人民武裝部合并為黨群工作部；城市管理科和綜合治理辦公室合并為城市管理部；民政科、計劃生育辦公室和文教體委辦公區(qū)事務(wù)部。在行政機(jī)構(gòu)精簡、合并的同時，魯谷社區(qū)新增了一個社區(qū)自治組織——社區(qū)委員會辦公室。“三部一室”式“大設(shè)置方式，減少了管理層次，實現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)瘦身”、“人員消腫”，每年節(jié)約行政開支200余萬元。

2.職能轉(zhuǎn)換，提高管理效能。精簡機(jī)構(gòu)及人員的基礎(chǔ)是合理轉(zhuǎn)換職能。魯谷社區(qū)通過職能轉(zhuǎn)換實現(xiàn)政府行政管理職能管理職能的歸位。把轄區(qū)行政執(zhí)法和行政管理的各項職能經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一的“條塊”關(guān)系。調(diào)整、交還給區(qū)職能部門，如，統(tǒng)計局接收統(tǒng)計科轉(zhuǎn)出的部分職能，勞動和社會保障局接收勞動科轉(zhuǎn)出的部分職能，教育委教體衛(wèi)辦公室轉(zhuǎn)出的部分職能，民政局接收民政科轉(zhuǎn)出的部分職能，規(guī)劃局接收城市管理科轉(zhuǎn)出的部分職能。把原來由政府有關(guān)社會事務(wù)交給社區(qū)自治組織和中介組織來承擔(dān)，社區(qū)代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會下設(shè)的辦公室及六個專業(yè)工作服務(wù)、人民調(diào)節(jié)、文教體衛(wèi)、環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、共駐共建等六個方面的社會事務(wù)管理職能。社會福利與社會保障工作專由社會保障事務(wù)所承擔(dān)。除此之外，本著“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，5項專業(yè)性較強(qiáng)的工作由區(qū)職能部門在魯谷社區(qū)構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而理順條塊關(guān)系。

魯谷社區(qū)新機(jī)構(gòu)現(xiàn)承擔(dān)80項職能，與八寶山街道職能相比共減少28項。其中，調(diào)整到職能局處行政管理和執(zhí)法職能區(qū)自治組織6項，轉(zhuǎn)入到社會保障事務(wù)所6項，合并職能6項，撤銷1項，社區(qū)保潔等社會事務(wù)轉(zhuǎn)為市場化運作。在轉(zhuǎn)換職培育了政府的公共管理的合作伙伴——社會中介組織、群眾自治組織及市場機(jī)制。

3.培育自治組織及社團(tuán)，激活基層民主。魯谷社區(qū)改制的另一亮點是發(fā)揮“社區(qū)制”的自治本質(zhì)，通過創(chuàng)立居民自治民社團(tuán)組織等方式，激活基層民主。為了改變城市基層公共參與不足的局面，也為了整合更多的社會資源共同參與社區(qū)治理積極培育和發(fā)展義工協(xié)會、藝術(shù)團(tuán)、愛新家園等社團(tuán)組織的同時，魯谷社區(qū)創(chuàng)建了北京市首家街道層面的居民自治機(jī)制：社

常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會，辦事機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會辦公室，并輔以代表意見建議處理制度。從機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)雙重角區(qū)代表會議”民主自治機(jī)制流于形式。

2003年年底進(jìn)行的魯谷社區(qū)第一次社區(qū)代表大會，233名社區(qū)代表，選舉產(chǎn)生37名社區(qū)委員會委員。社區(qū)代表會議的任期三年，代表成員由三部分成員組成，一是居民代表，由選民或選民代表通過差額無記名投票的方式選舉產(chǎn)生；二是駐社由本單位推舉產(chǎn)生；三是駐社區(qū)的各級人大代表、政協(xié)委員，不經(jīng)選舉，直接獲得社區(qū)代表資格。社區(qū)委員會是社區(qū)代表會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，社區(qū)委員會委員由社區(qū)代表會議在本屆代表中選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社區(qū)代表大會閉會期間地區(qū)性、社會性、群眾性的作，指導(dǎo)各居民委員會和社會中介組織的工作。社區(qū)委員會下設(shè)六個專業(yè)工作組，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)與居民生活密切相關(guān)事務(wù)的協(xié)社區(qū)委員會下設(shè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——辦公室，負(fù)責(zé)處理代表會議閉會期間轄區(qū)內(nèi)民主自治工作的日常事務(wù)。社區(qū)代表會議及社了履行政府剝離出的社區(qū)教育、體育、群眾文化等社區(qū)事務(wù)性職能之外，還需要為社區(qū)的建設(shè)和管理諫言獻(xiàn)策，對政府職能機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督、評議，動員轄區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)。社區(qū)代表反映意見和建議，可在會議期間（每年召開一出，也可以通過填寫《社區(qū)代表建議書》或直接向社區(qū)委員會辦公室反映。對社區(qū)代表提出的意見和建議，社區(qū)委員會辦公進(jìn)行登記、辦理，及時協(xié)調(diào)解決，或給予明確解釋。社會代表會議及社區(qū)委員會這一街道層面上的居民自治機(jī)制的設(shè)立，為為政府派出機(jī)構(gòu)與作為居民自治組織的居委會之間的關(guān)系，建立了良好的溝通渠道。

除了以社區(qū)代表會議制度激活社會民主外，魯谷社區(qū)還設(shè)立了黨代表任期制，選舉產(chǎn)生148名黨代表和13名黨委委員表聯(lián)組活動，以黨內(nèi)民主促進(jìn)社會民主。至魯谷社區(qū)建立以來，共處理了黨代表和社區(qū)代表的提案、建議和批評586件，做回復(fù)。在實際工作中，將社區(qū)代表評議結(jié)果列為政府職能部門年終考核的主要依據(jù)。

4.魯谷模式的深化與推廣

在魯谷“街區(qū)制”模式基本確立之后，魯谷社區(qū)下一步的改革計劃是進(jìn)一步調(diào)整街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、將現(xiàn)有部分社會事務(wù)及能逐步實現(xiàn)調(diào)離和剝離。具體計劃包括：將現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為“三部、兩室、一廳”，即，黨群工作部、城市管理部、社綜合辦公室、地區(qū)成員代表會議辦公室、居民事務(wù)服務(wù)大廳，突出街道的公共服務(wù)職能。調(diào)整現(xiàn)由街道承擔(dān)的各類協(xié)會、市民服務(wù)等十項社會事務(wù)到社會服務(wù)性組織，把涉及行政管理的七項職能剝離給區(qū)政府有關(guān)專業(yè)管理部門負(fù)責(zé)，實現(xiàn)管理方式重點在管理方式的轉(zhuǎn)變上，即，考核工作由現(xiàn)在的專項考核向綜合考核轉(zhuǎn)變,日常管理工作由接受職能部門檢查轉(zhuǎn)向街道檢部門派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，財政管理由現(xiàn)行的財政承包向以工作任務(wù)、項目管理為依據(jù)的財政預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)變。

魯谷社區(qū)是北京地區(qū)首家實施“大社區(qū)”制、在街道一級建立社區(qū)制的創(chuàng)新者。魯谷社區(qū)的“監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共社區(qū)建設(shè)”的自我定位以及在街道建立“大科制”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的做法，2006年開始在石景山區(qū)全區(qū)進(jìn)行推廣。“跟蹤研究魯谷社區(qū)管理模式和推進(jìn)街道管理體制改革的經(jīng)驗，探索理順區(qū)、街、社區(qū)之間的關(guān)系，逐步實現(xiàn)政府職能到位、市場職能職能歸位”也被寫入北京市2006年政府重點工作計劃中。

三、以“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式

上世紀(jì)70年代末期，隨著社會學(xué)學(xué)科的恢復(fù)，“社區(qū)”這一概念進(jìn)入中國，并于80年代中期進(jìn)入中國城市基層管理體際運用中。與上海將“社區(qū)”定位在街道辦事處這一層次不同，北京市一直將社區(qū)定位在居委會層次上，魯谷社區(qū)的做法是為社區(qū)。由于民政部最初是在定位城市基層“行政機(jī)構(gòu)”的意義上使用“社區(qū)”概念，“社區(qū)”往往被局限在“地理的”、意義上使用。而實際上，無論是將街道還是居委會定義為“社區(qū)”，“社區(qū)制”的核心意義并不在于名稱的轉(zhuǎn)變或是地域的的本意是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有共同利益組成的社會生活共同體。在一定區(qū)域內(nèi)，有一定社會關(guān)系的人群間的互動才的核心。公共管理學(xué)意義上使用“社區(qū)”概念，突出的是“社區(qū)”與傳統(tǒng)管理單位的不同點——社區(qū)強(qiáng)調(diào)“共同管理、共同治”與“服務(wù)”是“社區(qū)制”的核心內(nèi)容。

魯谷街道社區(qū)管理體制改革是城市基層管理體制改革的一種方向性的探索，城市基層管理體制改革又是我國近20年來改革的一部分。行政管理體制改革的目的是建立現(xiàn)代政府管理制度。自上世紀(jì)90年代以來，以“治理”取代“管理”成為種發(fā)展方向。關(guān)于治理的理論與模型有很多，但至少有兩點已經(jīng)取得共識：作為國家的治理，應(yīng)該是以最小的成本取得最大

共管理活動的主體并不限于政府，政府與民間、公共部門與私人部門之間應(yīng)相互合作、共同參與公共事務(wù)的治理。治理理念上的實踐結(jié)果應(yīng)該是：政府減少行政干預(yù)、降低管理成本，政府、市場、非政府組織多主體參與社區(qū)自治，實現(xiàn)社區(qū)公共服魯谷社區(qū)的改制基本是沿著這一改革思路進(jìn)行的，但由于某些制度及現(xiàn)實制約因素，魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”治理模式并不完北京市2002年確定了22個街道作為街道管理體制改革試點，一年之后的“改革經(jīng)驗總結(jié)”中指出：下一步城市管理體點是培育社會服務(wù)組織，難點是轉(zhuǎn)變政府職能，著力點是公共服務(wù)體制建設(shè)。這些重點、難點、著力點恰恰是現(xiàn)行的城市基改革沒有解決的問題，也是魯谷模式?jīng)]有攻克的難點。

魯谷社區(qū)精簡機(jī)構(gòu)的幅度高達(dá)73％，撤銷轉(zhuǎn)化的職能也達(dá)到了28項。但仔細(xì)分析魯谷社區(qū)編制表，可以發(fā)現(xiàn)，以39取代同類街道90名公務(wù)員編制的基礎(chǔ)并不僅僅是職能減少的成果，也是每一位工作人員“身兼數(shù)職”、“超額工作”的結(jié)現(xiàn)有39名公務(wù)員編制的職位說明中，有15個職位是“身兼數(shù)職”。這種機(jī)構(gòu)精簡方式可以走多遠(yuǎn)？以“小政府、大社會”管理體制改革的目標(biāo)是合理的，但是，小政府與大社會是并進(jìn)的，政府轉(zhuǎn)移或剝離出的職能應(yīng)該交給社會，社會是否有足夠組織和自我管理能力以承接這些轉(zhuǎn)移出的職能？魯谷社區(qū)將部分職能轉(zhuǎn)移給新設(shè)的事業(yè)單位編制機(jī)構(gòu)，減少了行政編制，但構(gòu)不等于非政府組織、不等于社會力量。魯谷社區(qū)在培育居民自治組織上取得很好的經(jīng)驗，在培育社會服務(wù)組織、整合市場轉(zhuǎn)換后的社會有效接管力量上的培育還有更多工作空間。只有完善的市場機(jī)制、成熟的非政府組織真正參與到社區(qū)治理、公中來，切實實現(xiàn)多中心、多主體治理，“社區(qū)制”才有可能發(fā)揮出不同于傳統(tǒng)“街居制”的作用。

“社區(qū)制”的另一核心內(nèi)容是“自治”，自治離不開“民主”，魯谷社區(qū)的民主自治機(jī)制以“社區(qū)代表會議制度”為主表會議制度的民主程度還可以進(jìn)一步深化。如，社區(qū)代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會的選舉程序是社區(qū)黨工委按百分之十差候選人。在居民自治組織中深化民主層次、培養(yǎng)居民民主能力，是現(xiàn)行制度許可范圍內(nèi)的民主實驗。

魯谷模式的可復(fù)制性、可推廣性在實際操作中受到了置疑。魯谷社區(qū)能夠成功精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能的一個重要契機(jī)是—是新建制街道，改革阻力較少。石景山區(qū)認(rèn)可、推廣魯谷模式的同時，強(qiáng)調(diào)在其它街道改革中堅持“四個不變”，即，“街編制不變、經(jīng)費不變、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不變”。這一規(guī)定間接證明了，在街道層面推進(jìn)降低管理成本的“社區(qū)制”治理模式還有很上述魯谷模式的局限性，多數(shù)并不是魯谷社區(qū)自身的問題，而是源自于制度環(huán)境的限制，魯谷改制是在“上不動，下動有變的情況下進(jìn)行的創(chuàng)新。這種局部創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展前景如何？北京市民政局對魯谷社區(qū)改革試點工作的批示是“在廣這一經(jīng)驗條件似不成熟，但作為試點，可以開闊思路”。魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式作為城市基層革的方向已經(jīng)基本得到認(rèn)可，但這套體制只有從“試點”走向真正的“推廣”時，才可以說是體制創(chuàng)新的成功。

四、討論：城市基層管理體制的未來？

傳統(tǒng)組織力量的消失和現(xiàn)代組織體制的建立是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，魯谷街道由“街居制”向“社區(qū)制”的創(chuàng)新改制過程遇到的發(fā)展瓶頸來自整體制度環(huán)境的限制，這也是每一個“上不動、下動”式體制創(chuàng)新碰到的核心障礙。探討城市基層管理發(fā)展方向，離不開行政管理體制改革這個話語背景。自1982年政府機(jī)構(gòu)改革以來，我國已經(jīng)進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政管理體年、1988年、1993年和1998年進(jìn)行的四次機(jī)構(gòu)改革基本是以經(jīng)濟(jì)管理部門作為裁撤重點，政府職能轉(zhuǎn)變以機(jī)構(gòu)改革的方式轉(zhuǎn)變的重點是量而不是質(zhì)，職能轉(zhuǎn)變的方向是“下移”而不是“外移”。2003年開始的行政管理體制改革理應(yīng)突破前幾次的局限性，由簡單的機(jī)構(gòu)改革深化到運行機(jī)制的創(chuàng)新上。十六大也提出了政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)能定位，落實到城市基層，街道承擔(dān)的職能應(yīng)以社會管理與公共服務(wù)為主，居委會則的職能則是居民自治。但是作為銜接緊市基層組織，職能的劃分與定位不可能如此簡單，必定在互動過程中互相影響與制約。

由魯谷的經(jīng)驗看來，居委會的“居民自治”定位確定后，街道一級面臨一個問題：如何對接作為“居民自治組織”的居委魯谷的做法是以“自治”對“自治”，成立了街道一級的居民自治組織。街道層面上的居民自治機(jī)制還處于探索階段，但是定：民主是不可逆的，從基層開始的民主，只可能逐步推向更高一層，而不可能在某一層次停止。同理，街道的定位發(fā)生轉(zhuǎn)市級政府如何應(yīng)對？中國行政體制結(jié)構(gòu)的基本特征——“條塊關(guān)系”最終如何梳理？無論是70年代以前的“以條為主，塊年代的“條塊結(jié)合”，還是90年代的“條專塊統(tǒng)，以塊為主”，這些條塊關(guān)系的布局，在城市基層管理體制改革向著“社

展后，都面臨著徹底革新的任務(wù)。

魯谷模式給我們勾畫出的“社區(qū)制”雛形已定：由“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)換不是簡單的掛牌或翻牌，應(yīng)在“精簡人員”的基礎(chǔ)上，重點進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、整合社會資源，建立高效的行政管理機(jī)制、社區(qū)民主自治機(jī)制、市場配置機(jī)制，將政第三部門的力量整合起來，共同參與城市基層治理工作。但是，從目前城市基層運轉(zhuǎn)狀況來看，如何真正消減、轉(zhuǎn)化行政機(jī)職能，強(qiáng)化應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能？完善的市場機(jī)制、成熟的公民社會力量何時形成，以解決政府職能調(diào)整后的社問題？如何培育高質(zhì)量的居民自治、民主生活？這些問題都是從“行政化”的街居制轉(zhuǎn)向“治理化”的社區(qū)制、“社區(qū)制”來必須解決的問題。

第二篇：從街居制到社區(qū)制

從街居制到社區(qū)制：我國城市社區(qū)30年的變遷

經(jīng)過30年的改革開放，我國城市基層社會管理模式發(fā)生了巨大的變化，從適合計劃經(jīng)濟(jì)體制的“單位制”為主、“街居制”為輔的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合市場經(jīng)濟(jì)體制的社區(qū)制模式。新的模式標(biāo)志著與發(fā)達(dá)國家基層社會管理模式接軌的開始，也必將對我國城市基層社會的管理和發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。因此，值得我們對其原因、轉(zhuǎn)型軌跡、特點以及不足進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和研究，以利于社區(qū)制未來的健康發(fā)展。

一、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型的主要社會原因

我國的街居制是輔助“單位制”建立的，其設(shè)想是單位制管理有工作單位的職工，街居制管理沒有工作的居民。1954年，全國人大一屆四次會議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》，從此形成了由街道辦事處和居委會構(gòu)成的“行政性”很強(qiáng)的街居體制。

20世紀(jì)80年代中期開始，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點從農(nóng)村移向城市，雖然街道并未成為改革的目標(biāo)，但是，社會轉(zhuǎn)型過程中所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會變遷以及由此出現(xiàn)的問題，促使街道辦事處和居委會的職能開始產(chǎn)生重要變化。隨著1987年社區(qū)服務(wù)的提出、2000年社區(qū)建設(shè)的正式展開和推進(jìn)，社區(qū)制開始全面替代傳統(tǒng)的街居制，社區(qū)這一舶來品已經(jīng)成為婦孺皆知、耳熟能詳?shù)男g(shù)語，社區(qū)制也成為我國城市基層社會的管理體制。那么，社區(qū)制是在什么樣的歷史背景下形成的呢？

第一，快速的城市化。改革開放前，我國的城市化一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界城市化的發(fā)展，1949年，我國的城市化率為7.3%，而當(dāng)時世界城市化率為22.8%；到1978年，我國的城市化水平也只達(dá)到12.1%（據(jù)UNDP數(shù)據(jù)，1980年，世界城市化率為39.1%）。①改革開放后，城市化呈現(xiàn)逐步快速發(fā)展的狀態(tài)，1990年達(dá)到26.4%，2000年則上升到36.2%[1]。與此相對應(yīng)的，城市數(shù)量也不斷增長，1949年，我國的城市數(shù)量為132個，1978年為193個，到2001年底，城市數(shù)量達(dá)到662個[2]。城市化的迅猛發(fā)展，自然對城市社會的管理提出了新的課題。

第二，單位制的解體。改革開放后，單位制受到了巨大挑戰(zhàn)。有的是就業(yè)者主動離開單位，有的是單位不景氣、破產(chǎn)或者機(jī)構(gòu)改革，就業(yè)者被動離開。總而言之，整個單位制度正處于不斷解體和衰落的過程中。單位解體后，原來的就業(yè)者脫離單位，變成無單位束縛或者管理的人。這就是目前人們講的較多的“單位人”變成為“社會人”的現(xiàn)象。從國家原本主要依靠“單位制”進(jìn)行控制社會的角度來看，這顯然出現(xiàn)了社會控制的真空。另外，隨著國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離的社會職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分也要由城市社會的管理機(jī)構(gòu)來承接。建立一個獨立于企業(yè)和事業(yè)單位之外的社會保障體系和社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也需要城市社區(qū)發(fā)揮作用。

第三，城市流動人口的急劇膨脹。20世紀(jì)80年代中期以來，流動人口規(guī)模急劇膨脹，給城市管理、社會治安帶來極大壓力。例如，根據(jù)北京市第五次人口普查辦公室2000年9月8日公布的數(shù)據(jù)，北京居住人口為12845720人，其中，北京市戶籍人口11003357人，居住半年以上的外來人口1842363人，約占總?cè)丝诘?4.3%；再據(jù)2001年9月7日有關(guān)部門宣布，根據(jù)發(fā)放暫住證的數(shù)字，北京外來人口是237萬，達(dá)到17.7%左右。這個比例不算低。大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工改變了城市人口的結(jié)構(gòu)，增加了城市管理的任務(wù)和難度，造成了困擾政府和市民的諸多城市問題。城市規(guī)模的擴(kuò)張、人口的激增、農(nóng)民工的流入打破了城市原有的社會系統(tǒng)及其與自然環(huán)境之間的既定平衡，也向以行政隸屬關(guān)系和行政命令建立起來的傳統(tǒng)城市管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，暴露出傳統(tǒng)管理體制在應(yīng)對新情況、新問題時的捉襟見肘、無能為力，要求對其進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

第四，住房制度的改革。20世紀(jì)90年代初，政府開始探索城鎮(zhèn)住房制度的改革，1994年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，主要精神就是住房商品化。如據(jù)2000年北京市統(tǒng)計局對千戶居民的抽樣調(diào)查，北京已有近50%的居民購買了房屋（包括商品房和單位對其職工的內(nèi)銷房）。這樣，許多已經(jīng)購買房屋的戶主要求成立業(yè)主委員會，維護(hù)自己居住小區(qū)的環(huán)境、服務(wù)和管理的權(quán)利，這些戶主包括外來人口和外籍人士。業(yè)主委員會自認(rèn)為是小區(qū)居民的真正代表，除了與物業(yè)服務(wù)公司有直接的矛盾外，也給社區(qū)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

第五，城市基層社會傳統(tǒng)的管理組織老化。其管理方式、觀念和年齡都不能適應(yīng)新的社會情況。街道辦事處特別是居委會的成員，普遍年齡大、文化程度低、退休人員或家庭婦女多。如根據(jù)1996年對全國12個城市300多個居委會主任的調(diào)查結(jié)果，50歲以上的占68.5%，其中60歲以上的占37.0%；而35歲以下的僅占3.6%。初中文化程度以下的占66%，大專以上的占8.3%。而同時調(diào)查的1500位成年居民中，大專以上文化的占18.4%，初中以下文化的占44.9%。領(lǐng)導(dǎo)者比他們所領(lǐng)導(dǎo)的居民的文化程度還低。

由于以上諸種原因，重建適應(yīng)新的社會狀況的城市社會管理和控制模式，進(jìn)行城市基層社會管理制度的創(chuàng)新，已經(jīng)是刻不容緩的工作。

二、社區(qū)制轉(zhuǎn)型的歷史脈絡(luò)

1987年，民政部首先倡導(dǎo)在城市開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)概念第一次進(jìn)入中國政府管理進(jìn)程。隨著社區(qū)服務(wù)的普及與深入，社區(qū)服務(wù)對象也逐漸由民政對象擴(kuò)展到全體社區(qū)居民，社區(qū)服務(wù)所涉及的項目也越來越廣泛。于是，民政部從我國國情出發(fā)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，于1991年提出了社區(qū)建設(shè)的概念。

1991年5月，時任民政部部長的崔乃夫明確指出，城市基層組織建設(shè)應(yīng)該著重抓好社區(qū)建設(shè)。他提出開展社區(qū)建設(shè)主要基于如下考慮：社區(qū)服務(wù)已經(jīng)不能容納社區(qū)出現(xiàn)的新情況、新問題，需要在此基礎(chǔ)上提升出一個包容量更大、更全面的概念來促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和整個社區(qū)全方位的發(fā)展；社區(qū)的事情不能光靠政府，還要充分發(fā)揮社區(qū)居民的力量，兩條腿走路；社區(qū)建設(shè)是健全、完善和發(fā)揮城市基層政權(quán)組織職能的具體舉措；在企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府轉(zhuǎn)變職能的前提下建立。“小政府、大社會”的國家模式是我國政治體制改革的方向，社區(qū)建設(shè)就是建立這一模式的基礎(chǔ)工程。

1996年3月，江澤民總書記在參加八屆人大四次會議上海團(tuán)的討論時指出，“要大力加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮街道辦事處和居委會的作用”。江澤民的發(fā)言對社區(qū)建設(shè)提出了新的更高的要求。在此講話精神的鼓舞下，上海市委、市政府積極探索新形勢下的城市管理體制，摸索出一條“兩級政府、三級管理”的新體制。1999年，民政部制定了《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運行機(jī)制。

2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》，通知指出：大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，是新形勢下堅持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，是面向新世紀(jì)我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。這一文件具有劃時代的重大意義，標(biāo)志著此前多年的試驗探索階段宣告結(jié)束，即將在全國進(jìn)行正式和全面地推廣。應(yīng)當(dāng)講，社區(qū)建設(shè)是被作為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措提出來的。社區(qū)建設(shè)的核心已經(jīng)不是社區(qū)服務(wù)，而是管理體制的創(chuàng)新。如果說，社區(qū)服務(wù)業(yè)是在政府倡導(dǎo)下，以“街道為中心，以居委會為依托”，主要由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)、便民利民服務(wù)業(yè)組成，“具有福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性四大特點”，那么，社區(qū)建設(shè)要達(dá)到的目標(biāo)，無論是從深度還是廣度上都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單純的社區(qū)服務(wù)。除了社區(qū)服務(wù)以外，社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)還包括：“構(gòu)建新的社區(qū)組織體系”、“建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制”和“建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)”。這其中，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系、改革城市基層管理體制并建立新的社區(qū)管理體制，可能是最重要的核心目標(biāo)。因此，城市社區(qū)建設(shè)可以被認(rèn)為是改革開放后，我國城市基層社會管理組織變革的第二個階段，它必將對我國城市社會特別是基層社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

在中央的指示下，各地迅速掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，社區(qū)建設(shè)在全國蓬勃開展，步入了整體推進(jìn)、全面拓展的新的發(fā)展階段。2002年，在十六大會議上，江澤民在報告中明確提出，健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。

十六屆四中全會上，新一屆黨中央明確提出了“構(gòu)建和諧社會”的思想。2005年2月19日，胡錦濤總書記在中央舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班”上指出，“我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。在全國建設(shè)和諧社會的熱潮中，和諧社區(qū)建設(shè)自然成為題中應(yīng)有之義，因為，社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)和諧是社會和諧的基礎(chǔ)。為此，民政部部長李學(xué)舉號召要在全國大力推進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)，他特別提到：“我們所要建設(shè)的和諧社區(qū)，應(yīng)當(dāng)是居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的社區(qū)。”以此對和諧社區(qū)的概念作出了明確的界定。因此，和諧社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為十六屆四中全會至今的社區(qū)建設(shè)的主線。

三、社區(qū)制的特點及其與街居制的比較

（一）社區(qū)制的特點

社區(qū)建設(shè)自2000年開始，首先是在居委會的層次上進(jìn)行，因為根據(jù)23號文件的精神，社區(qū)建設(shè)中的“城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居委會轄區(qū)”。但是，后來實際的發(fā)展情況已經(jīng)超出了居委會的轄區(qū)，而擴(kuò)大到街道辦事處的轄區(qū)。也就是說，無論是作為居民自治組織的社區(qū)居委會，還是作為一級準(zhǔn)政府的街道辦事處都建立了新的社區(qū)管理體制。目前，我國的社區(qū)治理體制基本上呈如下的結(jié)構(gòu)特征：

1.街道辦事處。街道建立了新的組織“城區(qū)管理委員會”。委員會由街道辦事處、政府各職能部門、區(qū)域內(nèi)各單位、居委會代表和居民代表組成，主任是街道黨委書記或街道辦事處主任。主要職能是，根據(jù)區(qū)政府的要求，研究制定轄區(qū)管理工作的目標(biāo)、任務(wù)和發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決管理中的問題，對管理的重大事項提出建議或意見；管理委員會議定的事項由街道辦事處組織有關(guān)單位落實。改革后，街道辦事處在社區(qū)的管理體制和組織構(gòu)架方面呈現(xiàn)以下一些特點：

第一，街道辦事處的組織構(gòu)架。街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)設(shè)置大致可以分為三個序列：一是黨的系統(tǒng)，即街道黨委（或工委）。一般設(shè)書記、副書記，下設(shè)組織科、宣傳科（精神文明辦公室）、紀(jì)律檢查委員會、黨委辦公室、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會、武裝部、老干部辦公室等工作部門。二是政府系統(tǒng)，即街道辦事處及其所屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)街道的行政工作。設(shè)主任、副主任，一般下設(shè)行政辦公室、民政科、居民科、城建科、司法科、綜合治理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、文教科、計劃生育科、勞動科（勞動力管理）、統(tǒng)計科、財政科等。有些地方設(shè)市場中心（原市場科）和城管大隊（原市容所），有的地方?jīng)]有財政和司法科。

第二，黨委是街道一切工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。街道黨委或工委是街道的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，街道重大事情的決策權(quán)在街道黨委。過去，街道黨委是由各居委會黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會上選舉產(chǎn)生的。街道轄區(qū)內(nèi)的“條”上機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的黨組織與街道黨委沒有關(guān)系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級派出機(jī)構(gòu)的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續(xù)改組成黨的工作委員會，定為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，不再由街道黨員代表大會選舉產(chǎn)生，派出所所長等機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也被任命為黨工委的成員。相對于街道黨委，街道黨工委的成立強(qiáng)化了整個社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政中樞。作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，街道黨工委代表區(qū)委承擔(dān)相應(yīng)的工作職責(zé)，對地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作負(fù)有全面責(zé)任，對轄區(qū)內(nèi)區(qū)屬企事業(yè)單位黨組織實行指導(dǎo)協(xié)調(diào)；與轄區(qū)市屬以上單位黨組織是組織協(xié)調(diào)關(guān)系；與轄區(qū)內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)和社會組織的黨組織是組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。街道黨委（工委）書記是“一把手”，主持召開會議。辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)一般都參加黨委會或黨委擴(kuò)大會。從參加會議的人員構(gòu)成情況看，這兩個會議實際上是街道黨政聯(lián)席會議，街道的一切重大事項基本上是要提交這兩個會議討論決定。而街道辦事處及其所屬機(jī)構(gòu)，都是在黨委（工委）領(lǐng)導(dǎo)下工作。

第三，街道辦事處是社（轄）區(qū)內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。如前所述，在街道辦事處轄區(qū)內(nèi)，一般都有政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，如派出所、工商所、稅務(wù)所等。人們通常將它們與街道辦事處的關(guān)系稱為“條”與“塊”的關(guān)系。長期以來，兩者的關(guān)系是“以條為主，塊做配合”，即街道辦事處往往是配合或圍繞“條”上的任務(wù)進(jìn)行工作。“兩級政府，三級管理”改革的核心是“強(qiáng)化區(qū)、街管理功能”，實際上就是增加街道辦事處的權(quán)力，特別是在對轄區(qū)內(nèi)的政府各部門派出機(jī)構(gòu)方面的權(quán)力，我們可以看到兩者權(quán)力消長的變化以及這種變化所包含的深刻含義，即從“以條為主，塊做配合”到“條塊結(jié)合”；最后到目前形成的“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的權(quán)力格局。街道辦事處成為有實權(quán)的一級政府組織或“準(zhǔn)政府組織”，它有權(quán)“組織、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的公安、工商、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)”，“有權(quán)對區(qū)人民政府有關(guān)部門派出機(jī)構(gòu)主要行政負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、考核和獎懲，提出意見和建議”。除此之外，為了“商討、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)事項”，也有權(quán)召開轄區(qū)內(nèi)其他政府或企業(yè)單位“參加的社區(qū)聯(lián)席會議”。

2.社區(qū)居民委員會。承擔(dān)的工作主要有八類，即社會治安、人民調(diào)解、青少年教育、計劃生育、婦女工作、老齡工作、社會福利和公共衛(wèi)生。貫徹23號文件的精神，全國各城市都先后進(jìn)行了大規(guī)模的居委會改制工作，對所有的居委會進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后的社區(qū)居委會呈現(xiàn)出以下幾方面的新特點：

第一，居民的概念有了新的內(nèi)涵。過去我們講社區(qū)的居民，指的是居住在本社區(qū)中的自然居民或者是個體居民。但是，現(xiàn)在講的居民包括兩種居民，既包括自然居民，也包括法人居民或者單位居民，即所有在社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)的單位，都是社區(qū)管理的對象，都應(yīng)當(dāng)與自然居民一樣，參加社區(qū)組織的活動和受社區(qū)組織的管理。

第二，社區(qū)管理組織的結(jié)構(gòu)方面有了新的變化。這一層次的組織在各地略有所不同，但是，絕大多數(shù)的城市社區(qū)都包括社區(qū)居委會、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)協(xié)商議事會議和社區(qū)黨委四部分組成。(1)社區(qū)居委會。相當(dāng)于過去的居委會，是社區(qū)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常辦事機(jī)構(gòu)。其成員為7～15人不等，大致包括自然居民委員、法人居民委員、在職和離退休居民委員幾個方面的居民。(2)社區(qū)居民代表大會。由社區(qū)內(nèi)的居民代表所組成，是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。代表人數(shù)為100人左右，主要包括自然居民代表、法人居民代表、外來人口居民代表以及在職和離退休居民代表。(3)社區(qū)協(xié)商議事會議。由社區(qū)居民會議推薦產(chǎn)生，成員由社區(qū)黨組織或社區(qū)居委會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)駐區(qū)單位、社區(qū)民間組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等各方代表以及居民個人所組成，定期召開會議，對社區(qū)內(nèi)共同關(guān)注的大事進(jìn)行協(xié)商、研究，通過議事協(xié)商方式，共同解決社區(qū)建設(shè)中遇到的問題，實現(xiàn)共駐共建、資源共享，共同推動社區(qū)建設(shè)事業(yè)的健康有序發(fā)展。根據(jù)全國城市社區(qū)的規(guī)模不一，成員為5～18人。(4)社區(qū)黨委。過去居委會的黨組織多是黨支部，改革后，根據(jù)中央有關(guān)文件的精神，黨員的管理應(yīng)當(dāng)由單位和所在社區(qū)共同負(fù)責(zé)，所有離退休黨員和外來人口中的黨員，其組織關(guān)系都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入所居住的社區(qū)居委會。因此，目前不少社區(qū)都建立了黨委或者黨總支，黨委書記一般由街道辦事處黨工委任命。

第三，社區(qū)居委會成員的結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。(1)年齡結(jié)構(gòu)：年齡結(jié)構(gòu)大幅降低。根據(jù)2002年對北京市某街道的調(diào)查，該街道現(xiàn)有社區(qū)居委會委員一共47人；其中，年齡最大的66歲，最小的26歲，平均年齡為45.7歲。近幾年來，有進(jìn)一步降低的趨勢，特別是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，如根據(jù)在寧波鎮(zhèn)海區(qū)某社區(qū)的調(diào)查，社區(qū)居委會成員的年齡均在22～30歲之間。(2)文化結(jié)構(gòu)：文化程度得到較大提高，如北京該街道的社區(qū)居委會委員中，3人為初中畢業(yè)，22人為高中畢業(yè)，19人為大專畢業(yè)，3人為大學(xué)畢業(yè)，文化水平有了很大提高。(3)身份結(jié)構(gòu)：原來的居委會委員的身份一般比較單一，絕大多數(shù)是離退休人員或家庭婦女；改革后的社區(qū)居委會委員的身份有一些成為事業(yè)編制的干部。事業(yè)編制的干部應(yīng)當(dāng)講普遍年輕和學(xué)歷高，他們基本上都是通過在社會招聘并進(jìn)行相應(yīng)考試錄用的，即“民選街聘”、“公開招聘、擇優(yōu)錄用”。在不少街道，社區(qū)居委會主任都是由事業(yè)編制的干部擔(dān)任。但是，這些人中，有的并不居住在該社區(qū)；也就是說他們并不是社區(qū)的一分子。因此，他們似乎更像是純粹行政性的管理干部，而不大具備社區(qū)本來應(yīng)該具有的地緣關(guān)系和鄰里關(guān)系的特征。

3.社區(qū)內(nèi)其他社會組織。基本上，所有的城市社區(qū)除了以上四大組織外，都或多或少存在著其他社會組織，如社區(qū)活動中心、老年協(xié)會、社區(qū)志愿者服務(wù)隊、市民學(xué)校、青少年培訓(xùn)中心、社區(qū)交友服務(wù)中心、社區(qū)歌詠隊、中老年舞蹈隊、社區(qū)綠化隊、社區(qū)清潔服務(wù)隊、社區(qū)愛心商店、社區(qū)中介組織、社區(qū)托老所、業(yè)主委員會、業(yè)主論壇、物業(yè)服務(wù)公司等。這些組織有的是社區(qū)居委會直接建立的，有的是政府職能部門與居委會合作建立的，還有的是居民自己建立的，甚至還有的是社區(qū)外專門從事社區(qū)工作的非政府組織(NG0)在社區(qū)中建立的。這些組織有的已完全屬于居民自治的性質(zhì)。

（二）社區(qū)制與街居制的比較

應(yīng)當(dāng)講，20世紀(jì)80年代以前的城市社區(qū)管理體制，基本上都是計劃經(jīng)濟(jì)體制下對城市基層社會的管理模式。這種管理模式的特點是：(1)指導(dǎo)思想基本上是“以階級斗爭為綱”，街道辦事處和居委會對于轄區(qū)內(nèi)的居民，更多的是從專政的角度思考問題，因此對居民的控制甚至監(jiān)督多于對居民的服務(wù)。(2)在國家政權(quán)體制中的地位是“單位制”管理的補充，實際工作中多是配合國家各職能單位設(shè)在街道的工商、市容、環(huán)衛(wèi)、房管、糧管、稅務(wù)、公安派出所等部門的工作。(3)作為“單位制”管理補充的街居制，其管理對象多為無工作的家庭婦女或者老人和未成年的青少年。(4)由于管理工作的性質(zhì)相對簡單和管理對象比較單一，所以，管理隊伍的成員多是文化水平較低、年齡較大，但是認(rèn)真聽話的實際工作人員，其中大部分是退休職工或者家庭婦女中的積極分子。(5)管理隊伍的人員較少，職級地位較低，待遇也很低，不少居委會的工作人員近乎于義務(wù)工作。(6)無論是街道辦事處干部還是居委會的工作人員，基本上都是由上級組織任命。即使是被稱為居民自治組織的居委會干部，也不是由居民自己選擇；即使有選舉，也不是召開居民大會并且按照嚴(yán)格的選舉程序進(jìn)行，多是采取個別征求居民意見的方式或者是“走形式”地開個會。(7)總的來講，這種管理體制完全是一種國家對整個社會包括社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)管的模式。在這種模式內(nèi)，“黨政不分”、“政企不分”、黨和政府“包辦一切”，且凌駕于一切社會組織之上，控制了全社會的所有資源，對所有社會事務(wù)和社會活動全面插手。非政府的組織、志愿者組織或居民社會組織根本沒有存在的可能。

從轉(zhuǎn)型后的情況看，目前的社區(qū)制存在以下幾方面的特點：(1)在社區(qū)管理組織即街道辦事處和社區(qū)居委會的結(jié)構(gòu)中，黨委或工委仍然是領(lǐng)導(dǎo)核心。(2)在社區(qū)管理組織與政府其他管理組織，即“條”上各政府職能機(jī)構(gòu)派出的組織之間的關(guān)系中，以及與社區(qū)內(nèi)其他社會組織包括國家、事業(yè)和企業(yè)單位以及其他居民組織的關(guān)系中，“塊”起著居中協(xié)調(diào)的作用，轄區(qū)或社區(qū)內(nèi)的所有政府職能部門機(jī)構(gòu)、各種所有制的單位、各種社會團(tuán)體或者居民自治組織都必須接受街道辦事處和社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)。這與以前的“以條為主，塊做配合”有了巨大的不同，說明形成了新的條塊權(quán)力格局。(3)社區(qū)內(nèi)已經(jīng)不是黨和政府包辦一切的局面。除了黨組織和政府派出機(jī)構(gòu)外，出現(xiàn)了越來越多的居民自治組織、志愿者組織、社團(tuán)組織、企業(yè)以及個人等。這些組織之間已經(jīng)開始初步形成了一種社區(qū)合作共治的機(jī)制。在社區(qū)層面上，政府部門、社區(qū)組織、各種社會組織、駐區(qū)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等主體要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，建立起相互依存、分工合作的伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)，實施對社區(qū)公共事務(wù)的共同治理。其中，社區(qū)居委會發(fā)揮主導(dǎo)作用，利用社區(qū)協(xié)商議事會議等形式，組織發(fā)動各方力量，搞好社區(qū)共治，并積極反映各方利益訴求，廣聚民智民力。對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，定期進(jìn)行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評議，加強(qiáng)溝通，增進(jìn)理解，協(xié)調(diào)利益。正在開始形成共同治理的議事規(guī)則、工作制度，以及合法、合適的社區(qū)民主組織形式。社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實施以及社區(qū)事務(wù)的處理等逐步努力地體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。(4)一些城市開始了對街道辦事處轄區(qū)進(jìn)行社區(qū)制改革的嘗試。社區(qū)建設(shè)在2000年年底正式開始時，主要是在居委會的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行，因為居委會是居民自治組織，而街道辦事處是政府機(jī)構(gòu)，所以不進(jìn)行社區(qū)建設(shè)方面的改革。但是，2003年開始，一些城市已經(jīng)開始將改革的工作擴(kuò)大到街道辦事處的轄區(qū)（如北京、南京、青島、武漢等城市都有這方面的街道社區(qū)）。筆者認(rèn)為，它代表了基層民主管理擴(kuò)大的趨勢，體現(xiàn)了社會管理中的治理理念，更加與發(fā)達(dá)國家城市管理體制接軌，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會管理體制的特點。

雖然社區(qū)制比較街居制有了極大的變化，但也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：

第一，社區(qū)治理主體的多元性仍然不夠。主要體現(xiàn)在政府組織及其派出機(jī)構(gòu)作為社區(qū)治理唯一主體的現(xiàn)象仍然存在，并且壟斷社區(qū)絕大部分資源，而其他組織很難成為社區(qū)內(nèi)的治理主體之一。社區(qū)居委會名義上是居民自治組織，實際上由于其身份、任職、薪水以及各種費用均由政府決定，因此，必然是政府行政管理體制在社區(qū)延伸出來的“腿”，成為政府及其基層政權(quán)組織的“附屬物”，甚至可稱之為“準(zhǔn)政府”。

第二，社區(qū)管理手段仍主要采取強(qiáng)制性的行政方式。社區(qū)居委會被看做是政府機(jī)構(gòu)的延伸，地方政府基本上都是將社區(qū)作為一級行政機(jī)構(gòu)，認(rèn)為兩者之間是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。社區(qū)自治組織——居委會自身也常常以政府組織的身份自居，自認(rèn)為是政府職能的執(zhí)行者。它們的工作重心是完成街道辦事處布置的各種任務(wù)，為居民服務(wù)已成為較次一級的目標(biāo)，居民是社區(qū)的主體或者主人，常常是一種口號，實際上，居民并未真正被作為“主體”或者“主人”看待。居委會很少與社區(qū)的所有居民進(jìn)行主動的聯(lián)系，通常只是與少數(shù)居民組長、樓長打交道，不少居委會儼然成為社區(qū)的一級“衙門”，行政色彩愈來愈濃。社區(qū)是政府管理社會的工具而非社區(qū)居民的自治平臺，在決定社區(qū)公共事務(wù)方面，基本上是居委會決定一切，然后以行政管理的方式進(jìn)行布置。治理組織體系仍然保持垂直科層結(jié)構(gòu)。

第三，社區(qū)NGO缺乏。志愿者組織進(jìn)入社區(qū)存在難度，不少地方的政府對它們的建立和進(jìn)入社區(qū)存在疑慮。社區(qū)NGO組織能夠承擔(dān)從政府集權(quán)式管理向社區(qū)治理過渡的職能，它有助于滿足多元需求與利益，促使政府職能轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)社區(qū)自治機(jī)制的建立。由于歷史的原因，我國社會與社區(qū)的NGO組織數(shù)量很少，種類不多，僅限于居民自娛自樂的組織和一些環(huán)保類志愿者組織。并且它們多是在政府管理和資助下建立的，很難形成有獨立意志的參與主體。

第四，社區(qū)成員參與社區(qū)活動和行使民主權(quán)利的渠道和平臺不多，社區(qū)居民的社區(qū)意識不強(qiáng)，參與社區(qū)治理的熱情不高。舉一個簡單的例子，很多商品房社區(qū)中設(shè)置的居委會，很少能夠真正站在業(yè)主即居民的一邊，而通常都是站在物業(yè)公司一邊。作為居民的自治組織，居委會不與居民及其組織——業(yè)主委員會站在一起，想居民之所想、急居民之所急，如何能夠贏得居民的好感和尊重，如何能夠吸引居民參與社區(qū)活動？再有，社區(qū)的社會資本的培育十分有限。社區(qū)居委會工作的公開性、透明性仍然十分有限，基本上沒有財務(wù)方面的公開制度。自由、競爭性的選舉仍然局限在部分社區(qū)組織內(nèi)。

總的來講，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國城市的社區(qū)制已經(jīng)完全取代了街居制，也已經(jīng)形成了社區(qū)內(nèi)多種組織并存的局面，這些組織開始初步形成了合作共治的機(jī)制。但是，由于我國城市的社區(qū)建設(shè)主要是由政府推動的，又由于絕大部分社會資源是由上而下地分配，所以，社區(qū)制既承擔(dān)著政府的管理任務(wù)，也承擔(dān)著居民和社會的自治訴求。今后的發(fā)展應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)其居民自治組織的特點，真正服務(wù)于社區(qū)廣大居民，進(jìn)一步淡化其政府的行政色彩，避免成為少數(shù)人開展活動的封閉圈子或者在社區(qū)內(nèi)發(fā)號施令的基層“衙門”。

第三篇：從單位制到社區(qū)制（本站推薦）

從單位制到社區(qū)制

-------------------------

編輯整理: 會計網(wǎng)上學(xué)習(xí)編輯:aiyimingba 文章來源：新浪

摘要:單位制是計劃經(jīng)濟(jì)體制的一個重要特征,也是具有“中國特色”的城市管理制度,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,曾給廣大城市居民提供了相對豐富的物質(zhì)和社會資源。然而隨著中國社會由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)型之際,單位制的地位和職能呈現(xiàn)明顯的弱化趨勢。與之相反,作為新興的城市管理模式,社區(qū)制逐漸從社會組織與管理的配角變?yōu)橹鹘恰?/p>

第四篇：如何辦好居宿制學(xué)校

如何辦好居宿制學(xué)校

王陳莊小學(xué)教師：李二平

家庭離學(xué)校路途遠(yuǎn)，不放心學(xué)生上下學(xué)途中的安全問題的家長想讓孩子住校寄宿；忙于事業(yè)，無暇管教孩子的家長想把孩子托付給學(xué)校；常年外出打工的一些家長急需把孩子送到學(xué)校寄宿……如今，學(xué)校教育“寄宿”市場十分廣闊。面對“寄宿”市場的日益火爆，如何辦好寄宿學(xué)校，如何走特色發(fā)展之路來吸引更多家長和學(xué)生的眼球，便成為每個寄宿學(xué)校都應(yīng)該思考的問題

學(xué)生的安全無小事。的確，父母把孩子送到學(xué)校，圖的就是一個放心，這樣他們才可以放心工作。因此我們老師要干好自己的崗位職責(zé)，值班一定要到位，尤其下課，學(xué)生只顧玩耍，忽略了安全，做教師的應(yīng)及時巡邏發(fā)現(xiàn)安全隱患及時處理，防止事故發(fā)生。比如樓道，學(xué)生下課后喜歡在樓道追逐打鬧。晚上熄燈鈴響了以后要及時查宿舍，防止學(xué)生外逃上網(wǎng)，辦好家長滿意的寄宿制學(xué)校，致力營造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。

著名教育家蔡元培曾說過，有特色的教師是學(xué)校的寶貴財富。寄宿制學(xué)校要得到更好的發(fā)展，不斷提高教師素質(zhì)是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。老師嚴(yán)格按照要求扮演好“嚴(yán)師、益友、慈母”三種角色，指導(dǎo)學(xué)生開展各項活動，每一個老師把學(xué)生當(dāng)作自己的孩子一樣看待，用自己的愛呵護(hù)著每一位學(xué)生的成長。如我班的吳風(fēng)龍同學(xué)，剛開學(xué)時，很戀親人，一到下午放晚學(xué)后便開始情緒低落，作業(yè)也不做。我就多和他在一起，談?wù)勑模f說笑，還讓其他同學(xué)多和他接觸、玩耍“人非草木，孰能無情？”老師的悉心呵護(hù)，關(guān)心幫助，使他漸漸感到“家”的溫暖，忘掉了憂愁，消除了顧慮，振作起精神，以積極樂觀的態(tài)度和飽滿的熱情投入到學(xué)習(xí)生活當(dāng)中，如今他在學(xué)校過得很開心，作業(yè)也能及時完成。

如果在安全這一塊工作沒有做好，就會影響學(xué)校的教育教學(xué)工作，影響“和諧校園”的建設(shè)。這就要求我們要深入研究，勇于探索，不斷地總結(jié)經(jīng)驗，努力提高管理水平，提高工作成效，促進(jìn)住校生管理工作更好地發(fā)展，推進(jìn)“和諧校園”的建設(shè)。

第五篇：2.“走班制”：從“班”到“個人”（xiexiebang推薦）

“走班制”：從“班”到“個人”

作者郭華，系北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授

“一班一表”規(guī)定的是全班的統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一進(jìn)程，而“一生一表”則體現(xiàn)了每個學(xué)生對學(xué)習(xí)的自主安排和主動選擇。禹天建 繪

“選課走班”是為了尋找一種更適合學(xué)生個性發(fā)展的探索嘗試。那么，“走班制”就是對班級授課制的徹底顛覆嗎？“走班制”是一種手段還是一種制度設(shè)計的考量？我們到底如何認(rèn)識“走班制”呢？本期話題我們從專家、校長、教師和學(xué)生的視角，來一窺“走班制”的本質(zhì)。——編者

自2004年高中新課程實施以來，“走班制”成了熱門詞，走班似乎成了判別學(xué)校改革的標(biāo)志。不僅高中走班，甚至有些小學(xué)也開始走班了。那么，究竟什么是“走班制”？為什么要走班？“走班制”應(yīng)該怎么做？這些基本問題，必須得到明確清晰的回答。

什么是“走班制”

什么是“走班制”？簡單地說，就是打破固定的班級編排，不再由固定的學(xué)生組成固定的班級，而是經(jīng)常變換班級的人員構(gòu)成。

“走班制”是對“非固定班級”的通俗說法，它的學(xué)名叫做“不分年級制”或“無年級制”，即“non-graded”，強(qiáng)調(diào)學(xué)生個人對課程的選擇權(quán)利，改變學(xué)校對學(xué)生課程學(xué)習(xí)的統(tǒng)一安排。在這個意義上，“走班制”是對班級授課制的改造。當(dāng)然，“走班制”并沒有徹底顛覆班級授課制，而是一種溫和的改進(jìn)：它保留了“班”的形式，但不固定；學(xué)校的教學(xué)組織及安排不再以“班”為單位，而是以“個人”為單位；班級是由個人通過選擇自愿形成的，而非學(xué)校統(tǒng)一劃分的。在這樣的班級里，學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)進(jìn)度依然保有經(jīng)典班級授課制“統(tǒng)一”、“齊步走”的特征，但這種特征不是由外部規(guī)定的，而是由于每個學(xué)生都選擇了同樣的步調(diào)而自然實現(xiàn)的。

在“走班制”背景下，學(xué)生既可以選擇修習(xí)哪個科目，也可以選擇什么時間修習(xí)，還可以選擇以不同的“步幅”、“步調(diào)”去修習(xí)不同的科目，甚至可以選擇跟哪個老師去修習(xí)，等等。

為什么是“走班制”

在實施“走班制”的高中學(xué)校，有一個描繪“走班制”的形象說法，即“一個學(xué)生一張課程表”。顯然，“一生一表”的走班制與“一班一表”截然不同。“一班一表”規(guī)定的是全班的統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一進(jìn)程，而“一生一表”則體現(xiàn)了每個學(xué)生對學(xué)習(xí)的自主安排和主動選擇。也就是說，“走班制”的制度安排，從根本上是為學(xué)生個別需要服務(wù)的，是對學(xué)生發(fā)展需要的充分尊重。這種制度安排，給予每個學(xué)生充分的選擇權(quán)，盡可能地為每個學(xué)生的發(fā)展創(chuàng)造充足的條件，這就與經(jīng)典的班級授課制完全不同了。如果說班級授課制強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一和效率，“走班制”則強(qiáng)調(diào)對個人發(fā)展需要的滿足，強(qiáng)調(diào)各取所需、主動選擇。

“走班制”雖然以滿足學(xué)生個人發(fā)展需要為出發(fā)點，但并沒有采用個別教學(xué)的方式，依然以班級為單位。即使“一生一表”，學(xué)生依然通過自愿選擇匯聚成班。在這種情況下，經(jīng)由個人選擇而成的非固定班級，能夠更好地實現(xiàn)班級授課制想要實現(xiàn)卻無力實現(xiàn)的“同質(zhì)化”，從而能夠更好地進(jìn)行“統(tǒng)一”教學(xué)、實現(xiàn)“齊步走”。在這個意義上，“走班制”既是對班級授課制的改進(jìn)，也是對班級授課制的最忠實執(zhí)行。它解決了現(xiàn)代學(xué)校的大規(guī)模與學(xué)生個別需要之間的尖銳矛盾，也避免了其他個別化教學(xué)組織形式的弊端；既為學(xué)生個人的自主選擇提供了條件，又保證了學(xué)生能夠在自主選擇的基礎(chǔ)上過上一種自覺的集體生活。在教學(xué)組織形式的制度設(shè)計之外，“走班制”還是一種自覺的教育生活，它指導(dǎo)學(xué)生自覺規(guī)劃未來發(fā)展，幫助學(xué)生認(rèn)識自己，引導(dǎo)學(xué)生在選擇中學(xué)會選擇。

“走班制”要怎么做

高中新課程方案實驗初期，走班只是達(dá)成學(xué)生選課的一種輔助手段，并無多少制度建設(shè)的考量。許多校長認(rèn)為，“走班制”需要課程多樣、資源豐富、學(xué)校規(guī)模大。課程多樣學(xué)生才有得選，有得選才需要走班；開設(shè)更多樣的課程必然需要豐富的資源，至少需要更多的教師、更多的教室；學(xué)校規(guī)模大、平行班多，走班才能走起來，反之，規(guī)模小、人數(shù)少的學(xué)校，便無法走班，只能由學(xué)校統(tǒng)一規(guī)定學(xué)生修習(xí)的內(nèi)容及進(jìn)程。顯然，這樣的觀點是極為表面的，并沒有認(rèn)識到選修及走班的真正意義。

就課程和資源而言，多樣、豐富當(dāng)然不是壞事。但是，課程并不是越多越好，資源也未必越豐富越好。在達(dá)到基本要求的基礎(chǔ)上，課程質(zhì)量遠(yuǎn)比多樣更重要，資源的適當(dāng)及運用的恰當(dāng)也遠(yuǎn)比靜態(tài)的豐富更重要。為多樣而多樣，課程質(zhì)量便不能保障，許多學(xué)校雖然開出幾百門課程，但課程質(zhì)量卻令人擔(dān)憂。例如，有的選修課程甚至沒有必要的課程大綱，沒有評價的基本指標(biāo)。這樣的課程，不開設(shè)比開設(shè)更好。至于學(xué)校規(guī)模，則更不足議，這不是制約走班的前提條件。

在高中新課程實施十年之后，重新審視選修和走班，相信校長和教師會有不同的認(rèn)識。保證每個學(xué)生都有可以選擇的多樣課程。對學(xué)校而言，課程多樣才可供學(xué)生選擇；對學(xué)生而言，適合的課程才是最重要的。顯然，學(xué)生的學(xué)習(xí)時間是一定的，無論學(xué)校有多少課程，學(xué)生能夠修習(xí)的門數(shù)大致是確定的。因此，對于學(xué)校而言，可供學(xué)生選擇的多樣課程不應(yīng)只是數(shù)量，而是由于類型、層級的細(xì)分而出現(xiàn)的多樣。例如數(shù)學(xué)，所有的學(xué)生都應(yīng)該學(xué)習(xí)，但不必所有的學(xué)生都學(xué)同樣的數(shù)學(xué)，因而要在類型和層級上細(xì)分出更多樣、更適合學(xué)生選擇的課程。可以說，判斷學(xué)校課程是否多樣的標(biāo)準(zhǔn)，不是學(xué)校有多少課程，而要看是否每個學(xué)生都有機(jī)會在適合自己的課程面前進(jìn)行抉擇。做到這一點，學(xué)生就可以在多個適合自己發(fā)展需要、興趣取向、難度水平、步調(diào)步幅的課程中進(jìn)行選擇，走班才能真正“走起來”。

指導(dǎo)并幫助學(xué)生理性選擇，瀟灑走班。“走班制”背景下的課程安排，應(yīng)像超市一般，將所有課程的主題、難度、課程大綱、開課時段、時間長度、開課空間、人數(shù)上下限、開課教師等都展示出來，由學(xué)生去確定要修習(xí)哪些、何時修習(xí)。如此，便特別需要學(xué)生個人的主動性及選擇能力。因此，“走班制”更適合較高年段的學(xué)生，如高中學(xué)生。但即使是高年段的學(xué)生，也終究與成人不同，“走班制”的制度安排，并不是因為學(xué)生有了選擇能力才讓他們?nèi)ミx擇，而正是要在選擇的過程中去培養(yǎng)他們的選擇能力。因此，學(xué)校和教師在學(xué)生選課的過程中給予積極的引導(dǎo)和幫助就成為必要。在這個意義上，教師的引導(dǎo)和幫助本身，是課程及課程資源最大程度發(fā)揮作用的關(guān)鍵，否則，多樣的課程和豐富的資源不僅不會成為學(xué)生發(fā)展的養(yǎng)料，還會成為學(xué)生發(fā)展的阻礙；選擇也不會成為理性的抉擇，而成為孩子氣的任性，那樣，“走班制”就會成為災(zāi)難。

學(xué)生選課手冊和導(dǎo)師制是響應(yīng)課程選修及“走班制”的配套措施。就我國當(dāng)前“走班制”實踐現(xiàn)狀來看，對學(xué)生選課和走班的真正指導(dǎo)，還需要更進(jìn)一步踏實實踐。

引導(dǎo)學(xué)生組建有歸屬感的集體。“走班制”必須面對因固定班級打破而帶來的學(xué)生歸屬感缺乏、集體感減弱的問題。有的學(xué)校用行政班來解決：雖然走班，但仍以行政班的名義開展某些活動，如組織班團(tuán)隊活動、春游、參加運動會等；有的學(xué)校則鼓勵學(xué)生自發(fā)形成相對穩(wěn)定的社團(tuán)，如話劇社、籃球隊、圍棋組等。自覺組建穩(wěn)定的、有歸屬感的集體，對于大型學(xué)校更為必要。例如，一個由5000人組成的高中與一個由500人組成的高中相比，走班更易造成陌生和冷漠；而規(guī)模相對較小的學(xué)校，即使走班，學(xué)生的熟悉感和歸屬感也要強(qiáng)得多。在這個意義上，適當(dāng)規(guī)模的學(xué)校比超大規(guī)模的學(xué)校更適合學(xué)生，走班帶來的問題也要小很多。

“走班制”是教學(xué)組織形式積極而有價值的改革探索，是對班級授課制的積極改造。它能夠更好地滿足現(xiàn)代學(xué)校學(xué)生個性發(fā)展的需要，為學(xué)生的課程整體把握能力、學(xué)習(xí)規(guī)劃能力、自主選擇的能力及責(zé)任心的發(fā)展提供了機(jī)會，使得學(xué)生的學(xué)習(xí)過程成為學(xué)生自覺生活的過程。