第一篇：如何完善我國的行政監察制度

如何完善我國的行政監察制度----------完善我國行政監察制度的前提

好的行政監察環境可以促進行政監察工作的開展，可以有利于行政監察措施的落實，可以極大的推動行政監察體制的完善和創新。反之，則會阻礙我國行政監察制度的完善。

（1），行政監察的經濟環境。在我國現行的政府體制中，行政監察部門接受雙重領導，1997年5月9日八屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政監察法》第七務規定：“國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務上以上級監察機關領導為主。”這種領導模式讓行政監察機構置于行政組織內部，行政監察的經費來源主要依靠本級地方政府，這就嚴重影響了監察活動的正常開展。行政監察的對象主要是本級的政府和公務人員，但是由于監察機構經濟的非獨立性嚴重阻礙其正常開展工作。監察機關的人員編制、經費撥付、勞動工資等問題，均由本級人民政府統一支配和安排，這就為行政領導對監察機關的監察活動進行干預打開了方便之門。

（2），行政監察的政治環境。橫向監察體制下，監察機關與監察對象為同級組織缺乏必要的權力制約；監察活動的橫向負責制，使監察活動必然要受到橫向關系的干擾，使監察處置權淡化；種種“人情關”和“關系網”使監察人員舉步維艱，進退唯谷；監察人員的橫向組織結構使得監察人員與監察對象存在種種直接或間接的非組織關系。這些都是現行橫向體制下監察人員的苦衷。同時，對于縱向領導來說，由于下級監察部門的領導和控制力不強，這更從側面加深了橫向領導的消極作用。

（3），行政監察的社會環境 我國非政府組織對行政監察工作的支持力度不夠。社會團體和個人是行政行為直接作用的對象，因而，行政行為的對象的信息提供和積極參與是行政工作的以實現的有力保障。但是我們現在的群眾的參與熱情不高，同時由于現行的公共信息主要在政府內部流轉，這也給群眾和社會參與帶來難度，導致監察黑洞的出現。

二 積極推動我國行政監察的體制創新--------完善我國行政監察制度的基礎

加強監察機關的獨立性，完善監察主體。我國行政監察法的規定說明我國的行政監察機關實行雙重領導，即同時級人民政府和上級監察機關的領導，也說明我國的監察是一種行政機關的內部監察。在實際政治生活中，監察機關與黨的紀律檢查機關同一個機關，兩塊牌子，隸屬與紀委，監察局局長通常兼任委副書記。因此，無論從監督的本義還是從行政法治的要求來說，我國的監察體制都存在明顯的缺陷，因為自己監督自己畢竟不可能達到監督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原則的首要內容。監察機關一方面受本級政府的領導，一方面對其部門進行監察，必然受到很多牽制，我國監察實踐也充分證實了這一點。

為此，要使行政監察這個宏觀調控系統能確保國家機器的良性運轉，就必須建立健全獨立于行政系統外部的縱向層級行政監察領導體制。我們要科學的把行政監察機構設立與行政機構之外，與其并列，這樣才能確保其工作獨立的開展。議會行政監察專員制度，在20世紀風靡全球，是值得我們借鑒的一項制度。議會行政監察專員由議會任命，對議會負責，但具體辦案不接受議會的指示，不受其他機關的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強的獨立性。國外的議會行政監察專員制度自實行以來已經取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國實行人民代表大會制度，人民代表大會是我國的權力機關，代表人民行使國家

1權力，其他一切國家機關都要接受權力機關的監督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設立行政監察專員，完全符合我國的政治體制，在理論上沒有任何障礙，只存在具體上如何操作的問題。

我國目前監察和審計職能分別由監察機關和審計機關行使，但在實際工作中，兩者有時相互配合，聯合辦案。而監審合一制度是加強反腐力度的一種有效機制，可以同時管住錢和權，因此，我們在監察制度的改革中應該整合職能，提高效率和監察的力度。

三 努力拓展行政監察的對象---------完善我國行政監察制度的動力

我國行政監察工作的內容目前主要限于國家行政機關極其工作人員違法亂紀的行為，監察的范圍相對狹窄，不能全面地監督行政機關的行為，也難以全面保障行政相對人的權益，因此，我國行政監察的范圍需要進一步拓寬。

（1），把抽象行政行為納入行政監察的范圍之內。抽象行政行為是指行政機關制定和發布普遍性行為規范的行為，包括行政立法和制定其他規范性文件行為。它相對于具體行政行為而言，具有對象的非特定性、效力的未來性和規范的反復適用性等特點，是實施具體行政行為的依據。從廉政建設和效能建設的角度看，具體行政行為表現出的亂作為和不作為往往是個體性問題，而抽象行政行為表現出的亂作為和不作為則是集團性問題，而且往往是滋生個體性腐敗的源頭。依法發揮監察機關的職能作用，加強對抽象行政行為運作過程和效果的整體控制，是從源頭上預防和治理腐敗，提高規章和其他規范性文件質量的重要途徑。加強抽象行政行為監察，確保規章和其他規范性文件制定權的正確運行的具體措施，就是建立由政府法制部門牽頭、專家和報送草案部門參與、監察部門監督的規章和其他規范性文件起草、審查、監察“三位一體”的制約監督機制。

（2），需要增加對政府行為和政府政策合理性的監督，同時要加強對行政機關的行為是否符合法定程序的監督，尤其是對信息公開的監督。“陽光是最好的防腐劑”，通過行政公開，既可以方便相對人，促進行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實現行政監察的目標。政府信息公開是政府需要積極推動的一項工程，行政監察對行政公開化的監督，可以促進政府的行政公開，同時，政府的行政公開又有利于行政監察內容的拓展。

四 依法完善行政監察的程序-------完善行政監察制度的突破口

我們現在處于信息化時代，行政監察應當充分利用現代通訊手段提高效率，同時也為行政相對人的投訴提供方便。監察機關應當允許相對人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對人也可以委托代理人進行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應當限于與有關政府行為利益相關者。

實行行政監察公開化，加強新聞監督，使行政監察與社會監督相結合，才能強化監察的力度，震懾違法違紀者。首先，要明確公開的重點。對某一部門和行業、某一單項工作的檢查情況，除涉及保密事項外，要向社會和其他行政機關公開、通報，使群眾了解情況，便于群眾監督，同時，使單一的檢查工作對不同單位產生廣泛的警示和教育作用，提高檢查工作的綜合效果，達到改進工作的目的。要把所查處的有教育意義的案件，及時通過新聞媒介報道，營造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會心理和輿論環境，并可以起到克服案件查處中的干擾和阻力的作用。要把行政機關和國家公務員的行為規范、廉政勤政要求等向社會公開，增強人民群眾監督的針對性和準確性，給監察工作提供直接的支持。其次，要豐富公開的形式。一是輿論監督部門的宣傳報道。與輿論監督部門建立定期不定期的工作聯系制度，通報情況，交流信息，及時公開報道。二是召開新聞發布會或工作通報會，直接向社會各界公布一段時期以來監察機關查處的重大案件情況和檢查的重大項目結果，營造監察工作的聲勢，激發群眾關心支持監察工作的熱情。三是文件通報，在剖析典型案例、總結檢查工作的基礎上，以文件的形式通報給行政機關和公務人員，發揮教育作用。此外，還要建立公開的規范。實行監察工作公開化，既涉及監察機關本身，又涉及監察對象，還涉及國家保密制度，必須有嚴格的法律規范和法定程序，保證公開的有序進行。

五 加強行政監察工作法制化建設-------完善我國行政監察制度的保障

加強法制建設、依法實施監察，是依法治國方略的要求，也是適應監察工作特殊性的需要。行政監察是政府內部的自我監督，需要加強與政府各部門的配合和聯系，如果不加強法制建設，其獨立性就容易受到影響，從而無法充分發揮作用。監察機關又是負責監督檢查國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員行為的專門機關，監察活動主要涉及擁有一定權力的行政機關，如果沒有完備的法制做保障，不依法監察，就必然產生重重阻力。

一是要完善《行政監察法》。比如，要進一步明確監察對象。按照《行政監察法》規定，個人是否屬監察對象，取決于是否由國家行政機關任命。隨著社會主義市場經濟的發展和改革的深化，國有企業領導人等的產生方式越來越復雜化，政府對相當部分國有企業領導人將失去監察權。這與政府在國有資產管理中的主體地位是不相稱的。因此，必須對監察對象進行進一步的立法解釋。又如，要進一步保障監察機關的獨立性。《行政監察法》確立了監察機關依法獨立行使職權的原則，但沒有進一步規定違法干涉監察機關行使職權的責任追究問題，也沒有為監察機關保持獨立性提供具體的法律保障。為了更好地履行監察職能，必須明確規定非法干預監察的法律責任，以及監察機關在受到干擾時有權采取的措施，為監察工作提供更加堅強的法律武器。二是要健全監察機關工作制度。要制定嚴格和嚴密的工作程序，使各種業務工作的各個環節都有具體明確的規定和要求，防止隨意性。要講求效率，嚴格遵守行政監察工作的各種時限要求，尤其是在案件調查和處理上，要嚴格按照《行政監察法》和監察機關辦案規范規定的時限，防止拖沓延誤。要建立嚴格的工作責任制，特別是要建立和落實依法監察責任制，對每個工作環節、工作崗位依法監察的要求和違法監察的責任進行明確規定，對監察工作中不負責任者、出現事故者、違反紀律者，嚴肅加以處理。

三是要規范公務人員從政行為。當前應重點研究制定“財產收入申報法”，實行廉政準則立法，建立嚴格、具體、可操作的懲治立法等。

同時，我們應該把監察機構的財政支出寫入法律，給以保障。由國家財政獨立劃撥，這樣可以確保監察工作的獨立展開，避免相關機構的脅迫。

六 逐步加強對行政效能的監督--------完善我國行政監察制度的新目標

促進政府機關高效率履行職責，保證政令暢通，是我國行政監察的基本任務和目的之一。這任務和目的在多大程度上得以實現，首先取決于對任務和目的的明確程度，以及借以達到目的的手段的力度和制度的完備程度。要充分發揮我國行政監察促進高效率行政的作用，開展和加強效能監察，必須努力解決以下三個問題：

一是加強研究，明確效能監察的理論問題。長期以來，監察機關沒有真正開展效能監察，或者是做了一些有關的工作，但沒有形成完整的工作思路。實踐不充分，使人們對效能監察的理論認識不深刻，反過來又限制了實際工作的深入開展。為了加強效能監察，必須加強理論研究，指導效能監察工作的開展。

二是設立機構，保障效能監察的基本力量。要把效能監察工作從執法監察工作中分離出來，成立專門的內設機構，配備專門力量，把效能監察作為監察機關的獨立工作。

三是明確重點，增強效能監察的有效性。行政效能的內容非常廣泛，監察機關行政效能監察工作不可能面面俱到，而必須抓住重點，有針對性地開展。我認為，當前應注重抓好以下三個重點，即幫助和促進行政機關不斷改進工作程序、加大對國家財政資金使用的監督力度、解決群眾普遍關心的辦事效率低下問題。

七 加強業務培訓，提高監察人員素質---------完善我國行政監察制度的內在要求

沒有優秀的人才，再好的制度安排，也無法發揮它應有的作用。我國監察機關的工作人員的綜合素質不高，這限制了監察機關職權的正確運用、職能優勢的充分發揮。大力提高監察干部隊伍的素質是我們面臨的突出課題。

提高監察干部素質，必須立足于長期艱苦的業務培訓。一是業務培訓必須著眼于解決業務難題，在提高能力上下功夫。培訓不能滿足于一般的業務知識、工作程序的了解和學習，不能停留于低水平的重復，必須善于在總結工作中碰到新情況、新問題的基礎上，有針對性地研究新的工作方法、新的應對措施，真正解決工作中一時解決不了的實際問題，促進工作水平的提高。二是業務培訓必須重視相關知識的學習掌握，在擴大知識面上下功夫。要組織監察干部深入學習社會主義市場經濟知識，尤其要學習改革開放和經濟發展前沿領域的有關知識，如金融、審計、財會、法律等，還要學習和掌握計算機技術、外語等。三是業務培訓必須注意探索監察工作的規律，在理論研究上下功夫。當前，許多監察理論問題都需要進一步探索和完善。必須利用集中的業務培訓時間，有意識地加強理論研究，逐步形成系統的、完善的行政監察理論。四是業務培訓還必須進行長期的規劃，在系統性上下功夫。通過培訓提高業務素質不是一朝一夕的事，必須根據隊伍的實際情況，制定出一定時期內的長遠培訓規劃，分層次、分階段、系統化地實施。

總之，完善我國行政監察制度需要全社會的共同參與，同心協力。只有這樣“加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能”的總體目標才能實現。

第二篇：現階段改革我國行政監察制度的建議

現階段改革我國行政監察制度的建議

摘要：行政監察作為行政機關內部的一種自律性監督，是制約行政權力的重要機制。但是從行政監察的實效來看，行政監察機關在依法對行政機關、國家公務員和國家任命的其他人員依法行政、遵紀守法情況進行監督檢查的過程中，顯得監察無奈、無力、無序、無能。本文在分析現狀的基礎上，提出了在現階段改革我國行政監察制度的建議。

關鍵詞：行政 監察 制度 改革

依法治國的關鍵是確保依法行政。從1987年恢復組建監察機關到1997年《行政監察法》的出臺，行政監察作為監督行政的一種專門法律制度，在建設社會主義法治國家的進程中發揮著越來越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于種種原 1 因，我國現行行政監察制度仍存在著種種缺陷，行政監察職能的發揮仍步履艱難。鑒于行政監察制度的重要意義，有必要對該制度進行改革。

一．行政監察制度的重要意義

（一）行政監察在行政法制監督體系中具有優勢作用

行政監察是行政法制監督的重要內容。行政法制監督關系是行政法制監督主體在對行政主體、國家公務員和其他行政執法組織、人員進行監督時發生的各種關系。[1] 行政法制監督關系是一種多重復雜的法律關系。我國行政法制監督關系的主體主要有國家立法機關、行政監察機關、國家司法機關，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監督關系的主體。他們共同構成我國行政管理的外部監督和內部監督網絡。其中，行政監察機關作為監督主體之一，具有其他監督主體不可比擬的優勢：

第一，行政監察在很大程度上是主動進行的，不像行政復議或行政訴訟那樣依當事人的申請開始。第二，行政監察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監督，還有事前和事中監督。第三，行政監察對象具有廣泛性。行政監察不僅監督行政行為，更監督國家行政機關、公務員和國家行政機關任命的其他人員。第四，行政監察機關的監督具有恒定性、經常性。行政監察制度有一套組織系統，國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府都設有監察機關，可以說，在行政法制監督關系中，行政監察機關是最重要的監督主體。第五，隨著社會發展，政府職能大量增加，其活動越來越專業化。這就給外部監督機關的監督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關內部知識，而且也對行政內部事物不甚了解。[2]監察機構在這方面則顯示出其本身的優勢，他們了解和熟悉行政業務方法、程序。因此，行政監察機關作為整個行政系統內部自我約束和 3 糾正機關，在行政法制監督關系中發揮著優勢作用。行政監察較其他監督方式更為直接、全面、主動。

（二）行政監察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證

當前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規，地方各級政府所屬部門都應嚴格貫徹執行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發，對中央的方針、政策、法律、法規陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執行，這嚴重損害了國家的利益。在當前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執行，已成為處理中央和地方關系的首要難題。

出現這一情況的重要原因是行政監察機關沒有發揮其應有的作用。根據《行政監察法》第一條規定，保證政令暢通，維護行政紀律是監察工 4 作最重要的任務之一。《監察法》第十八條具體規定監察機關履行的首要職責便是“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。”為了保證國家法律法令真正得到貫徹執行，必須改革行政監察制度，使它在維護國家利益，中央權威中發揮關鍵作用。

（三）行政監察制度與公務員制度密切聯系 公務員制度是我國行政法中一項重要的法律制度。公務員代表國家行政機關直接實施行政行為，在國家行政管理中，發揮著主力軍的作用。為了保證行政管理的效率，公務員不僅被賦予了一定的行政職權，而且依法享有許多“優益權”，這就存在權力被濫用的危險性。實際上，由于對公務員監督不力，近年來，公務員腐敗現象日趨嚴重，行政紀律對其約束力甚微，這里一個很重要的因素是行政監察制度沒有發揮應有作用。根據《行政監察法》的規定，公務員是監察機關最主要的監督對象，《監察法》第十八條關于監察 5 機關職責的五項規定中，有兩項都是關于監督公務員違反行政紀律行為的。另一方面，《監察法》第十八條第四項規定，監察機關受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴。但實踐說明：行政監察機關的工作力度遠遠不到位。

二．現行行政監察制度存在的主要問題 從以上分析可見，行政監察制度在我國行政法體系中處于一個重要而特殊的地位。但由于體制和立法方面的原因,我國行政監察的巨大功效尚未充分發揮出來,難以形成對行政機關有效的內部制約。目前，我國行政監察制度主要存在以下問題：

（一）雙重領導體制使行政監察受制于地方政府

《行政監察法》第七條規定:“國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對 6 本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作,監察業務上以上級監察機關領導為主。”這種雙重領導體制限制了行政監察機關作用的發揮。

按照分級監察的原則,各級監察機關主要監督同級政府所屬部門及其國家公務員、同級政府及其部門任命的其他人員、下一級政府及其領導人員。同級政府所屬部門及其國家公務員，特別是行政負責人的行政行為，常常是政府行政行為的重要組成部分，當這些行政行為發生偏差時，盡管監察機關可依職權予以糾正，然而現行體制決定了這種糾正必須在同級政府主持下進行，而監察機關的人事、編制、經費、物資、福利等都主要歸地方管理，這就使得監察機關在行使職權時難免遇到來自政府本身的阻力。

（二）合署辦公使行政監察職能弱化,黨政不分

自1993年始，行政監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，合署辦公對節約行政資源，發揮 7 監督的整合功能，提高監督質量和效率起到了一定的積極作用。但合署辦公的負面影響也同樣是顯而易見的：行政監察機關的獨立性受到了更大程度上的限制，監察工作實際上從屬于黨的紀律檢查工作，監察機關很可能不再是單純的行政監察機關，而會發生變性，成為黨政機關的附屬品。在隸屬關系上，監察部作為國務院組成機構并未直接向國務院總理負責，而是直接向中央紀委常委會負責，地方監察機關直接向同級黨的紀委常委會負責。紀委成了監察機關的直接領導機關，實際上形成對行政監察的“三重領導”，重大問題由紀委常委集體討論決定。以至于監察機關作為行政機關難以落實憲法所規定的首長負責制，職責不明，黨政不分[3]；黨紀政紀處分不分，甚至出現以黨紀處分代替行政處分的情況，違背了依法行政的基本要求，弱化了行政監察職能。

（三）監察范圍廣泛，行政監察決定執行剛性不足

按照《行政監察法》的規定，行政監察機關的職責涉及三個方面，即執法監察、效能監察和廉政監察。然而，在實踐中，行政監察機關在履行職責卻并不到位。一方面，行政監察機關的效能監察幾乎沒有，而執法監察多數都流于形式，并無明顯的成效。從目前監察現狀看，除了執行和配合中央的專項治理或特別規范的事項外，監察機關實際只履行了受理訴、舉報的職責,而對執行法律、政策、政令的監督檢查卻很乏力。對不執行、不正確執行國家法律、法規和政策以及決定、命令的人或事很少查處，也很少就此類問題提出監察建議，更少就此類問題做出監察決定和給予行政處分。如此寬泛的監察范圍,在行政監察機構地位低下,權力偏少的情況下,自然力不從心,難有積極的作為。

《行政監察法》對沒有正當理由而拒不執行行政監察決定和拒不采納行政監察建議的單位和個人未作任何強制執行的規定。雖然《行政監察 9 法》第二十五條規定:“監察機關依法作出的監察決定，有關部門和人員應當執行監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納。”這里雖用了兩個“應當”,但并沒有相應規定后者不采納的法律責任。實踐中，對那些拒不執行監察決定和拒不采納監察建議的部門和人員,行政監察機關往往無可奈何。行政監察溫柔有余、剛性不足。根本原因是因為“監察建議”并沒有法律效力，監察機關唯一的法律義務是接受“監察建議”的單位將處理結果“告知”監察機關。

（四）監察運行缺乏透明度

目前我國各級行政監察機構的運行過程以及結果處于一種不公開或部分公開的狀態,雖然推行“兩公開一監督”(兩公開指辦事程序公開、辦事結果公開),普通百姓對監察的具體運行程序及其結果知之甚少或根本不知。監察機構在其具體的運行過程中,考慮更多的是某些領導以言代法的長官意志,而不是憲法和法律規定。許多查處的 10 案件也往往以注意社會影響為由，被內部處理完畢仍不為社會所了解，其監察運行過程及結果的公開化更是無從談起。這必然導致行政監察機構效率與權威的降低。[4] 三．現階段改革我國行政監察制度的建議 筆者認為，為了使監察機關的職能得以充分實現，應當以改革的精神，通過國家監察立法，變柔性監督為剛性監督，相應解決行政監察體制、機制和人員素質方面的問題，才能切實改變目前行政監察工作中監督難以到位的被動局面。

(一)提高行政監察機關的法律地位，建立垂直領導體制

行政監察機構必須具有獨立地位才能獲得高度的權威性。提高監察機關的法律地位是由監察工作的性質決定的。自秦漢到明清，我國歷代監察部門地位始終居高臨下，能擺脫其他高層官員的羈絆，嚴格履行監察職權，并實行單線垂直型 的監察體制。提高監察機關的法律地位，應 11 包括以下三方面: 1.對監察機關的雙重領導體制進行改革 改革內容有：（1）將行政監察機關在行政系統中單獨設置，使監察機關具備獨立的法律地位，實行垂直領導體制。下級監察機關由上級監察機關產生，直接受命于上級監察機關，整個國家監察機關自成體系。但在監督體制上，仍實行分級監督的原則:由各級監察機關對相應的行政機關進行監察，同時上級監察機關可委托下級監察機關監督上級監察機關所管轄的監察對象，上級監察機關也可直接監察下級監察機關的監察對象。（2）監察機關的主要領導成員應由同級人民代表大會選舉并報上一級監察機關提請該級人民代表大會批準后任命。（3）與垂直領導體制相適應，為確保監察權的獨立，必須保證監察機關在經費上也不受制于地方行政機關，監察機關的各項開支費用應當單列，分別由同級人民代表大會審議后列入財政預算。（4）賦予行政監察和同級政府 12平等的地位。這種新體制下，各級行政監察機關在履行監督職責時只對上級監察機關負責，而無需考慮同級政府首長的意圖以及地方財政等不相關因素，對行政違法違紀行為實施有力的制約；同時，地位超然的全國統一的監察系統能夠有效地打擊地方保護主義，提高權威性。

2.理順行政監察機構與黨的紀律檢查機關的關系

行政監察和黨的紀律檢查有相近之處，但它們之間還是有明顯的界限:（1）在監督對象上，前者以行政機關及國家公務員為主；后者是黨的組織和黨員，黨紀檢查機關不能對行政機關的非黨公職人員進行檢查。（2）在監察依據上，前者是法律和行政紀律，后者是黨章和黨的紀律。（3）在性質上，前者屬于國家的法律監督制度，后者是政黨的內部監督制度。

因此，應該將紀檢與行政監察分開，不再合署辦公。這樣非但不會削弱黨的領導，相反還有 13 助于行政監察的真正獨立，避免黨政不分和以黨紀處分代替國家法律制裁和政紀處分現象的發生。

(二)強化和擴大行政監察機關職權

進一步強化行政監察機關的職權，是監察制度的核心問題。與世界上一些國家和地區比較來看，我國行政監察機關所擁有的職權很有限，既沒有傳喚權、扣押權、獨立裁決權、直接罰沒權，也無權去直接變更、撤銷正在實施的政府行為和公務人員履行職務的行為，而只能通過建議、勸告等方式去間接實現監察功能，因此我國行政監察剛性不足。監察機關所擁有的職權與其所肩負的重要使命極不相稱。擴大監察機關的權力，強化監察職能可以考慮：

第一，擴大監察機關的處分權限。賦予監察機關對違法違紀的公職人員有警告、記過、記大過、降級、撤職的行政處分權。第二，賦予監察機關一定的經濟處罰權。比如對因決策失誤或指 14 揮不當給國家造成嚴重損失的、經國家機關任命的企事業單位干部，監察機關擁有責令其賠償一定經濟損失的職權。[5]第三，增強監察工作的透明度。目前有些監察法規還是內部的，這對于開展群眾舉報是不利的。筆者認為，今后不僅監察法規應該公開，而且監察的措施和結果只要不是涉及國家機密的也應該公開，以便接受社會的監督。

(三)建設高素質的行政監察隊伍

監察法對監察人員的產生沒有做出規定，實踐中的做法多是由人民政府其他職能部門的人員調任過來的。事實上，行政監察工作是一門專業性較強的科學，它有自己獨立的研究對象和領域，有自己的特點和規律，有自成體系的業務。

1、行政監察專職化

隨著政府對社會、經濟的管理更趨于專業化，政府也享有越來越廣泛的自由裁量權，引起了行政行為的復雜化。如果行政監察機關不適應這種 15 變化，不具備專業行政部門的基本知識，就難以進行有效的行政監督，特別是主動的執法監察工作。因此，必須從行政監察專職化入手，以實現監察機關監察方式的轉化。監察專員應當具備的起碼素質應包括三個方面：（1）與行政監察工作密切相關的基礎知識包括經濟、貿易、財政、工商、海關、稅務、銀行、管理、審計、教育等方面的知識。（2）熟練掌握黨和國家的路線、方針、政策和國家的法律法令以及行政機關政紀規定。（3）全面掌握行政監察的辦案程序，具有扎實的實務操作能力。

2、加強監察干部培訓工作

建立國家行政監察學院，或者在行政學院中設置專業，系統地輪訓各級監察機關領導和培養各類專門人才。建立選拔培養和輪崗交流機制，有計劃地選拔監察干部到經濟管理部門、基層企事業單位和政府、政法部門輪崗鍛煉，提高其適應能力，為他們從事對以上部門的監察工作奠定 16 專業基礎。

(四)建立監察官身份保障制度

建立監察人員行使職權的法律保障制度，這是一切高效監督制度的基本保證。長期以來，我們對監察人員的執行義務強調得較多，而對他們的身份保障卻沒有給予足夠重視。直到今天，對監察人員的權利和義務，僅僅在行政監察法等有關法規中作了一些遠未完善的規定，至于對監察人員的身份保障方面的規定幾乎空白。這種立法上的缺陷，使一些秉公辦事，剛直不阿的監察人員得不到法律上的保護，造成監察人員處理到關系復雜的監察對象的案件時就心有余悸。筆者認為，對監察官法律保障的內容應包括: 第一，積極創造條件，對監察公務人員逐步由任命制向選舉制過渡，并實行較穩定的任期制。第二，對監察公務人員行使職權實行免責制，即非重大過失不被免職，保障行政監察人員的言論表決自由、人事任免、人身安全、合法行為不受 17 任何機關的追究。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.2005.[2]衡旭標.論行政監察制度在行政法中的地位.行政與法.2001.（4).[3]李君清.要正確理解黨紀檢查與行政監察的關系.山東省青年管理干部學院學報.2004,(6).[4]伍勁松.我國行政監察制度之缺失與完善.學術論壇.2001.（6）.[5]陳洪權.論我國行政監察制度的改革與完善.兵團黨校學報.2006.（5）.18

第三篇：淺談我國行政監察體制現狀

淺談我國行政監察體制現狀

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【摘要】：伴隨著政府事務規模的增長與行政集權化的發展，行政權力在現代國家政治系統中的地位越來越突出，建立健全行政監督體制的吁求也越來越強烈。本文淺談我國行政監察體制的現狀以及其特點要求，做出結合現實行政事務的發展來進行淺析；同時結合現狀，對我國行政監察體制存在的問題進行淺析，并提出改革措施建議，從而建立更加健全的行政監察體制。【關鍵詞】:我國行政監察體制 發展現狀 存在問題 措施 【正文】：

伴隨著政府事務規模的增長與行政集權化的發展，行政權力在現代國家政治系統中的地位越來越突出，建立健全行政監督體制的吁求也因此越來越強烈。行政機關在從事大量社會經濟活動的同時，表現出廣泛性、主動性的特點。因此，加大行政監督力度、改善行政監督結構、增強行政監督實效以保障行政機關準確、全面、高效地依法行政，是我國的當務之急。

一、淺析我國行政監察體制發展現狀

行政監督是指對國家行政機關及其工作人員的職務行為是否合乎憲法和法律而實施的全面監察與督促。

我國正處于從計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制的社會轉型時期，行政腐敗是一個比較突出的政治現象。一方面政府作為社會發展的主導力量，在很大程度上掌握著資源的壟斷權，擁有廣泛而實際的權力，對社會經濟事務的某些方面仍習慣于計劃經濟體制下的管理模式。另一方面由于經濟體制尚在轉型過程中，難免在體制上出現“漏洞”，客觀上也為行政腐敗提供了機會。在此情況下，通過加強行政監督對政府行政活動進行監控以抑制行政腐敗。促進行政活動規范化，就成為了一個更為必要的任務。

[1]

行政監督分為外部監督和內部監督。

（一）外部監督分為：權力監督；政黨監督；社會監督。

（二）內部監督分為：

1，上級監督，即上級行政機關或行政領導有權對下級行政機關及其人員實施監督；2，審計監督，即專門的國家審計機關通過行政機關的財政、財務和經濟活動進行全面監督和評價的方式，監督國家預算的分配與使用是否合法、合理和有益，以預防和糾正國家財政經濟活動中的違法行為3，監察監督，即專門的國家行政監察機關通過檢查、調查與處理等方式，對國家行政機關及其工作人員所實施的監督。

二、淺析我國行政監察體制存在問題——中外比較

就西方發達國家的行政監督制度來看，西方行政監督是政治權力監督的重要組成部分，與我國現行的行政監督制度進行對比，能夠更好地發現我國行政監督體制現存問題產生的本質原因，進而找到解決的方法。

我國行政監督的制度化、體系化發展在促進政府機關及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進國家的政治穩定和經濟的發展等方面，發揮了不可或缺的作用。[2]但是，我國現行行政監督體制仍然不夠健全和完善，行政監督缺位、滯后和監督不力的問題大量存在，這在很大程度上影響了我國社會、經濟發展。具體來看，有以下幾點：

（一）監督主體多元化、難協調

西方國家在注重行政監督形式的多元化同時，用相關法律明確賦予了各監督主體的權限范圍，在監督實施的具體程序上進行了細化和各職能分配，西方國家的行政監督審批權和使用權是相分離的，確立新聞媒體的具體監督權力，使各個監督主體多元而有序地進行地監管。

就當前我國行政監督體系來看，我國有著一個復雜的行政監督系統。在權責細分上卻缺乏更明確的規定，或者雖然有明確的規定，但在實踐中卻無法整合，要么交叉重復，要么監督缺位，以至于越權行事、濫用權力、互爭管轄權或互相推諉的現象屢屢發生，這種現象嚴重影響了我國行政監督應有的效率和功能的正常發揮。

（二）行政監察法制化程度低

西方各國建立了比較完備的律法制度。把各種監督主體的地位、職責、權限、權力行使的方式、程序等用明確的法律規定下來，增強行政監督的權威性、明確性，這樣大大增強了行政監督的可預見性，從而達到威懾犯罪分子、規范監督行為、政府行為的目的。

建立和完善行政監督的法律和法規，是我國行政監督制度創新的重要內容。從總體上看來，我國行政監督的法律和法規還不夠健全，各種法律法規之間相互匹配性較差。另外，行政監督相關法律法規制度的缺乏或者執行不力，進一步加劇了我國行政監督的隨意性，致使有法不依、執法不嚴、違法不究等現象屢見不鮮。

（三）專門監督機構受限，無法做到完全監督 西方國家的監督權已經從行政權力中獨立出來，在實際中發揮了較好的監督效果。西方國家議會的權力雖然并不高于行政機關的權力，但有明確的法律保障了其擁有的權力，在議會中還有專門設立的行政監察專員，形成了獨特的對行政機關及其公務員的監督，使它能真正起到牽制和平衡作用。

在當前的內部行政監督制度中，行使監督權的專門機構如監察部門大都設置在政府機關內部,在領導體制上,這些部門受雙重領導,既受同級行政機關的領導,又受上級業務部門的領導。

[4][3]

這種監督體制嚴重影響了監督主體的獨立性,阻礙監督員執行監督權利，使得監督機構形同虛設。

（四）監督程序建設不健全，人員素質低

西方國家行政監督體制注重預防，已經從被動監督轉向了主動監督。美國國會在1977年制定了“置政府于陽光之下法”，要求聯邦政府屬下的50多個委員會和機構的會議公開舉行，而瑞典的由申訴專員提交的案子或報告，新聞界能夠及時獲悉，并將此詳細刊載。

我國當前行政監督的程序化建設嚴重落后，導致在我國當前的行政監督過程中，一直存在著“事后追究”的被動做法，我國當前在事前監督和過程控制中還存在著很大的漏洞，成克杰、胡長青等一批高官的落馬更加深刻地驗證了這一點。

（五）民主監督缺乏主動性

西方國家通過多種方式增加并保證了自下而上監督的方式和效能。如在瑞士，國家通過制定各種規章制度、法律，促進公民直接參政。新聞媒體能與掌握著政治權力的三個部門相抗衡，對行政官員具有一種無形的約束力。

但是目前，我國自上而下的監督在很大程度上代替了自下而上的監督和平行制約的監督，造成了不少監督環節的空檔，顯得蒼白無力。現實生活中，人民群眾的監督作用并未真正發揮出來，投訴無門，上訪無道。政務公開的選擇性和封閉性，使得公民掌握信息的有限，增添了公民參與行政監督的難度。

三、針對我國行政監察體制問題提出改革措施

要有效解決我國行政監督體制現存的弊端，進而提高行政監督的效能，以適應社會主義市場經濟發展的需要。需從以下幾個方面對行政監督體制進行改革。

（一）加強總體協調，充分發揮整體監督效能

要使國家行政機關及其工作人員的行政行為和職務行為切實受到上下左右各方面的有效監督，使不同主體的監督體系各司其職、各負其責，使整個行政監督體制堅強有力，就必須明確規定各種監督體系之間的職能界限和層次關系，加強監督的總體規劃和避免不同監督機制間的重疊、沖突和制肘，增強和突出行政監督的整體合力和效能。

[5]

有學者提出可以設立“全國監督聯席機構”，以共產黨為首，形成紀委、人大、政協和國家監察部門四大監督機構的合力，并領導和協調全國行政監督工作。

（二）加快行政監督立法

行政監督是一種法制監督，這不僅意味著行政監督是對行政機關及其工作人員依法行政情況的監督，也意味著行政監督應依法進行。有關監督的法律既是對行政監督權力及其行使的規范，又是這種權力及行使的保障。從我國目前行政監督法規不完善，監督缺乏可操作性的現狀來看，首要工作是加快行政監督立法進程，制定一系列專門監督法律、法規。依法強化監督、細化監督、增強可操作性的目的。只有完善監督法制，才能為健全行政監督法律機制，依法實行行政監督提供基本的規范程序和保障。

[6]

（三）保障監督主體的獨立性 有效的監督必須以監督客體切實處于監督主體的監督之下為前提，并且監督主體的監督活動不受監督客體的直接制約和干擾，以保證監督主體能充分行使監督權，保證監督的獨立性與權威性。

（四）提高行政監督人員素質

保證監督人員的政治社會地位和經濟待遇，使之能全身心地投入到監督事業中去，自行杜絕參與腐敗的意念。行政監督人員的素質主要包括政治思想素質、道德作風素質、業務技術素質和文化智能素質等。有了高素質的監督隊伍，監督水平的提高就有了基礎。不過也不能完全依賴道德素質的力量在行政監督中的作用，同時也要有法律約束。

（五）強化權力機關監督

強化權力機關監督是制約行政權力、完善行政監督體制的重要保障。在實踐中，強化權力機關監督制約機制，首先應加強權力機關的自身建設，此外，行政監督體制的改進，需要進一步加強人大的監督權威。要加強行政人員和人民群眾的監督意識，提高政府行政行為的公開性和透明度，創造條件使社會各界能切實參與行政監督活動。應進一步提倡媒介輿論監督，努力發揮大眾傳媒監督時效性強、威懾力大和輻射面廣的優勢。

總之，健全、有效的行政監督制度對發展民主政治與建設市場經濟起著至關重要的作用，建國后，歷經幾十年曲折，所形成的具有中國特色的行政監督制度在政治建設中發揮了積極作用，但是隨著社會的發展，也逐漸凸顯出所存在的一系列問題，結合國外先進的行政監督制度與中國基礎國情以及未來發展趨勢，本文提出了完善我國行政監督制度的幾點要求，已期待依法行政早日實現。

【參考文獻】：

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第四篇：公司行政監察制度

公司行政監察制度

第一章總則

第一條為加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，充分發揮企業中監察職能作用，促進公司員工廉潔奉公，遵紀守法，根據監察部的有關精神和規定，結合公司的實際，制定本制度。

第二條公司監察室是公司行使監察職能的部門，負責對公司各單位及其員工執

行國家法律、法規、政策、決定、命令的情況及違法違紀行為進行監察。

第三條監察室對公司和上級監察部門負責并報告工作。監察業務受公司主管領導和上級監察部門領導。

第四條行政監察工作必須實事求是，重證據、重調查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。

第五條監察工作中實行行政監察與群眾監督相結合、教育與懲處相結合、監督檢查與改進工作相結合的原則。

第六條行政監察工作建立舉報制度和申訴制度。

第七條監察室在公司總經理領導下，主管公司的行政監察工作，履行監察職責。

第八條監察室工作人員必須熟悉監察業務，遵紀守法，忠于職守，秉公執法，清正廉潔，保守秘密。

第九條監察人員依法執行職務，受法律保護。任何單位和個人不得拒絕、阻礙監察人員依法執行職務，不得打擊報復監察人員。

第十條監督檢查公司各單位及其員工遵守和執行國家的法律，法規、政策、決定、命令及公司規章制度中的問題。

第十一條受理對公司各單位及其員工違反行政紀律行為的檢舉、控告。

第十二條調查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規以及違反行政紀律的行為。

第十三條協助司法部門調查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規以及違反行政紀律的行為。

第十四條受理公司員工不服行政處分的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察室受理的申訴，保護監察對象的合法權益。

第十五條建立案件移送制度，對公司員工違反國家法律、法規，嚴重損害企業利益，構成犯罪的，移送司法機關處理。

第十六條對違反行政紀律的，根據檢查、調查結果，作出給予警告、記過、記大過、降級、降職、撤職處分的監察決定。

第十七條監察室履行職責，有權采取下列措施：

（一）要求被監察的部門和人員提供與監察事項有關的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料，進行查閱或者予以復制；

（二）要求被監察的部門和人員就監察事項涉及的問題作出解釋和說明；

（三）責令被監察的部門和人員停止違反法律、法規和行政紀律的行為。

第十八條監察室在調查違反行政紀律行為時，可以根據實際情況和需要采取下列措施：

（一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料；

（二）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；

（三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁；

（四）建議公司或有關單位暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執行職務。

第十九條監察室根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以提出監察建議：

（一）拒不執行國家法律、法規或者違反法律、法規以及違反行政紀律，應當予以糾正的；

（二）公司各單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規、國家政策以及違反行政紀律，應當予以糾正或者撤銷的；

（三）給國家利益、公司利益和員工合法權益造成損害，需要采取補救措施的；

（四）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；

（五）依照有關法律、法規和公司的有關規定，應當給予行政處罰的；

（六）其他需要提出監察建議的。

第二十條監察室根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以作出監察決定或者提出監察建議：

（一）違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；

（二）違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。

對第（一）項所列情形作出監察決定或者提出監察建議的，應當按照公司有關人事管理權限和處理程序的規定辦理。

第二十一條監察室依據有關規定作出的監察決定，有關部門和人員應當執行。

監察室依據有關規定提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納。

第二十二條監察室對監察事項涉及的單位和個人有權進行查詢。

第二十三條監察室對控告、檢舉重大違法違紀行為的有功人員，可以依照有關規定給予獎勵。

第二十四條監察室根據國家法律、法規和政策以及公司和上級監察部門的要求，制定監察計劃及實施方案。

第二十五條對于需要查處的事項，要進行初步審查，認為有違法違紀行為，需要給予行政處

分的，要立案。對重要復雜的案件移交司法部門立案。重要復雜案件的立案報上一級監察部門備案。

第二十六條監察室工作人員在調查工作中全面收集證據，聽取被調查人的陳述和辯解。

第二十七條監察室工作人員辦理的監察事項與本人及其親屬有利害關系或有其他關系可能影響公正處理監察事項的，應當回避。

第二十八條監察室對于立案調查的案

件，經調查認定違法、違紀事實不存在，或者不需要追究行政責任的，應予撤銷，并告之被調查部門和被調查人員所在單位。

第二十九條監察室作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，要報公司主要領導批準。

第三十條監察決定、監察建議應當以書面形式送達有關單位或者有關人員。

有關單位和人員應當自收到監察決定或者監察建議之日起三十日內將執行監察決定或者采納監察建議的情況通報監察機關。

第三十一條對監察決定不服的，可以自收到監察決定之日起三十日內向作公司監察室申請復審，監察室自收到復審申請之日起三十日內作出復審決定；對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起三十日內向上一級監察部門申請復核并作出復核決定。

復審、復核期間，不停止原決定的執行。

第三十二條被監察的部門和人員違反本制度，有下列行為之一的，視情節對直接責任人和其部門負責人給予相應的行政處分：

(一)隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、轉移、篡改、毀滅證據的;

(二)利用職權包庇違法、違紀行為的;

(三)故意拖延或者拒絕提供與監察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關材料和其他必要情況的；

(四)拒絕在規定時間和地點就監察部門所提問題作出解釋和說明的;

(五)拒不執行監察決定，或者無正當理由拒不采納監察建議的；

(六)阻撓、抗拒監察人員依法行使職權的;

(七)對申訴人、控告人、檢舉人和監察人員進行報復陷害的。

前款所列行為構成犯罪的，移送司法機關依法處理。

第三十三條本制度自公布之日起施行。

第三十四條本制度由公司監察室負責解釋。

第五篇：我國保薦人制度的完善

淺談我國保薦人制度的完善

一、我國保薦人制度概述

保薦人制度是由保薦人負責發行人的上市推薦和輔導,核實發行人的證券發行與上市文件資料是否真實、準確、完整,協助發行人向公眾進行信息披露,并承擔風險防范責任的一種安排。保薦人一般由證券公司或投資銀行擔任,而具體的證券發行保薦工作由保薦人內部具備專業資格的工作人員完成,發行人為發行證券的企業。

在充滿風險與機遇的證券市場中,涉及監管部門、發行人、投資者等眾多主體的利益。通過專門的保薦制度可以促進信息的公開、透明,減輕監管部門的工作負擔,避免兼任發行審核主體時的角色沖突和責任承擔的不明;為發行人提供高效的專業服務,輔助其順利發行證券和募集資金;也間接為投資者提供新的選擇和維護其財產安全。

2003年12月28日中國證監會發布了《證券發行上市保薦制度暫行辦法》,該《暫行辦法》的出臺標致著我國保薦人制度的正式確立。自2006年開始實施的新《證券法》也以法律的形式對保薦人制度進行了確認。自2004年2月至2009年6月這段時間,《證券發行上市保薦制度暫行辦法》是調整保薦人制度的主要法律規范,它在調整保薦人與發行人、證券市場服務機構等主體之間的權利義務關系發揮著基礎作用,但由于其制定時期較早和近年來我國證券市場的飛速發展,該《暫行辦法》在內容上存在疏漏和模糊之處,存在著對保薦人及保薦代表人的資格要求不高,不能確保保薦人能有效了解發行人真實情況,進而無法為社會公眾提供準確的信息等弊端,這些不足影響了證券保薦制度功能的發揮。在總結我國以往保薦工作經驗和兼顧證券市場發展的基礎上,證監會著手對《證券發行上市保薦制度暫行辦法》進行修改,自2009年6月14日起開始施行《證券發行上市保薦業務管理辦法》,原有《證券發行上市保薦制度暫行辦法》被宣布廢止。在《證券發行上市保薦業務管理辦法》中對保薦人與保薦代表人提出了更嚴格的要求,增加了保薦人與與發行人,證券市場中介機構在工作上的協調等方面的要求,但保薦人的督導期間仍明顯偏短,對保薦人及其保薦代表人的法律責任方面仍需進一步明確。

二、我國保薦人制度中的具體問題

目前,在我國證券市場首次公開發行上市的股票、上市公司發行新股、可轉換公司債券、在創業版上市的股票等都需要適用保薦制度。保薦人由具有專門資質的證券公司擔任。

(一)保薦人與保薦代表人

證券公司在資金、公司治理、專業人員等方面符合法定條件和經過審批程序后才能開展保薦業務。對能夠提供保薦業務的證券公司進行嚴格的規定是為了確保發行的質量和維護投資者的利益,進而有利于市場的安全和效率。《證券發行上市保薦業務管理辦法》對保薦人資格進行了嚴格的規定,主要體現在證券公司申請保薦人資格,不僅在注冊資本和凈資本上達到法定條件,還應具備良好的法人治理和內部控制制度;良好的保薦業務團隊,其中從業人員不少于35人,最近3年從事保薦相關業務的人員不少于20人,符合保薦代表人資格條件的從業人員不少于4人;最近3年內未因重大違法違規行為受到行政處罰等。而保薦代表人是受保薦機構制定或委托,直接負責某個證券發行或上市保薦事務的自然人,可以說保薦代表人是受證券公司聘用的工作人員,在保薦業務中發揮領導作用。依《證券發行上市保薦業務管理辦法》規定,保薦代表人不僅要通過專門的考試,具有一定年限的從業經歷,具有良好的品行,還應當在履行職責期間內保持適應工作的能力,定期參加證券業協會安排的培訓。可以說我國現行法規對保薦代表人的要求不僅在于是否掌握相應的知識,更要具備專門的經驗和能力,對保薦人的要求也呈現出動態化,持續化的趨勢。對保薦人及其保薦代表人提出嚴格的要求,能夠使保薦人充分發揮證券市場第一看門人的功能。

(二)保薦人的職責

1、推薦職責。推薦有潛質的企業上市融資是保薦人的重要職責之一。保薦人在推薦證券發行前,應當深入了解準備發行證券企業的情況,進行盡職調查,并根據發行人的委托,向證監會提交《證券發行推薦書》,并由此對發行人的申請文件的真實性、準確性和完整性承擔責任。

2、輔導職責。公司上市前的輔導是保障保薦人順利完成推薦職責的前提。保薦人在向證監會推薦發行人發行證券前,要對其進行輔導。輔導的內容可以分為法規輔導和業務輔導。法規輔導是指保薦人要對發行人的董事、監事、經理等高管人員進行法律法規方面的培訓,使高管人員掌握進入證券市場所必需的法律法規及其他相關知識,知悉其與上市公司的法定義務和責任,具備足夠的誠信水準和管理上市公司的能力及經驗。業務輔導的目的是為了完善公司治理結構,在發行人上市前主要是使發行人符合公開發行上市的條件和有關規定,具備持續發展能力,協助發行人進一步完善治理結構,確保公司治理、財務和會計制度等方面持續規范運作,幫助發行人進行股份制改造,資產重組;發行人上市后,保薦人還要協助上市公司進一步完善法人治理結構,健全內部控制機制。

3、監督職責。保薦期限內,保薦人要對發行人進行全方位的監督,督導發行人規范運作:防止大股東、其他關聯方損害發行人利益;確保關聯交易的公允性和合規性;督導發行人履行信息披露的義務、發行人募集資金的使用、發行人對外提供擔保等事項。在監督職責方面,保薦人工作的重點是督促發行公司按要求進行重大事件披露,確保上市公司信息披露符合真實、準確和完整性標準。

4、擔保職責。保薦人的擔保職責是指保薦人要為其所保薦的上市公司披露存在虛假性、誤導性和遺漏性的信息而給投資者造成的損失承擔法定賠償責任。要求保薦人承擔擔保職責是為了鞭策保薦人誠實守信,勤勉盡責,促進其積極履行輔導職責、盡職推薦發行人發行上市,持續督導發行人履行義務。因為一旦發行人的違規行為給投資者造成經濟損失,保薦人就可能為此承擔經濟賠償責任。

(三)保薦人與發行人、證券服務機構在工作中的關系協調

1、保薦人與發行人

保薦人是為發行人提供專業金融服務的機構,二者是平等的民事主體。在證券從準備發行到上市后的一定時期內,保薦人與發行人之間保持著相互溝通與合作的關系。發行人能否提供足充分和有效地信息,以及保薦人能否獲得足夠的信息并作出正確判斷,直接關系到證券發行的成敗和投資者的權益。發行人向保薦人提供的信息包括當事人約定和法律規定兩方面,發行人應當向保薦人提供關于公司財務,人事等多方面的基本信息,當發生變更募集資金及投資項目、關聯交易等情形時,發行人應當及時通知保薦人。保薦機構及其保薦代表人履行保薦職責可對要求發行人及時通報信息,對發行人進行定期或者不定期回訪,列席發行人的股東大會、董事會和監事會等。

保薦人也對發行人具有一定的監督權。保薦機構應當督導發行人履行有關上市公司規范運作、信守承諾和信息披露等義務,督導發行人有效執行并防止控股股東、實際控制人等違規占用發行人資源;督導發行人有效執行并防止其董事、高級管理人員利用職務之便損害發行人利益的內控制度。

當然,保薦人與發行人也是利益相互一致的共同體,有時雙方當事人為了獲得利益可能合謀損害投資者的利益。在保薦人明知發行人不符合證券發行條件仍安排其發行上市,或在發行人存在違法情形下沒有向公眾披露,因此而給投資者造成損失的,則要承擔相應的法律責任。如果保薦人在工作中能夠勤勉盡責和保持客觀中立,對存在不合法情形的發行人拒絕提供服務,將有關信息向監管部門和社會公眾披露,則存在責任減免的情形。

2、發行人與證券服務機構

由于證券保薦是一項涉及經濟、法律、財務等多領域的綜合性業務,保薦人無法兼顧每項工作的具體環節,就需要與會計事務所、律師事務所等證券市場的中介機構進行合作,審核和判斷它們作出報告的真實有效,并得出相應的結論。保薦人與證券市場中介機構即有合作又有監督制衡的關系。保薦人對發行人公開發行募集文件中有中介機構及其簽名人員出具專業意見的內容,應當進行審慎核查和獨立判斷。如果保薦人所作的判斷與中介機構的專業意見存在重大差異的,應當對有關事項進行調查、復核,可聘請其他中介機構提供專業服務。保薦人有充分理由確信中介機構及其簽名人員出具的專業意見可能存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏等違法違規情形或者其他不當情形的,應當及時發表意見;情節嚴重的,應當向中國證監會、證券交易所報告。

(四)保薦人與保薦代表人的法律責任

法律責任是因損害法律上的權利義務關系所產生的、相關主體所應承擔的于己不利的后果。法律責任旨在使受害者得到救濟,使責任者得到懲戒和預防違法行為的產生。法律責任又可分為民事責任、刑事責任與行政責任。鑒于保薦人與保薦代表人在證券市場上發揮著重要作用,影響著社會公眾的財產安全,應當對其建立起嚴格的責任,以督促其認真履行職責。目前,我國對保薦人及保薦代表人的責任主要集中在民事與行政責任方面。

1、民事責任。保薦人與發行人的行為損害投資者的利益時,就應當承擔民事責任。依據《證券法》第69條的規定,發行人、上市公司公告的招股說明書、公司債券募集辦法、報告以及其他信息披露資料中有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏,致使投資者在證券交易中遭受損失的,發行人、上市公司應當承擔賠償責任;保薦人應當與發行人、上市公司承擔連帶賠償責任,但是能夠證明自己沒有過錯的除外。從目前的法律規定來看,保薦人民事責任與發行人相聯系,主要體現在損害賠償方面。在保薦人承擔民事賠償責任的背后,也存在著保薦代表人因受保薦人指使,或單純因自身未認真履行職責而提供存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏文件的原因。由于保薦人是保薦代表人的內部工作人員,因以上兩種情形而導致投資者受到損失的,由保薦人對投資者承擔責任,而對保薦代表人是否承擔責任并沒有明確規定。

2、行政責任。依照《證券法》、《證券發行上市保薦業務管理辦法》的規定,保薦機構及其保薦代表人違反法律、行政法規,就要承擔行政責任和接受制裁。保薦人承擔的行政責任包括罰款,不受理保薦申請和撤銷保薦資格等。對保薦代表人的處罰則包括不受理保薦申請和撤銷資格等。為了督促和制約保薦人及其保薦代表人認真負責,在《證券發行上市保薦業務管理辦法》中對保薦人與保薦代表人的責任進行了“連坐”式規定,在保薦機構、保薦代表人因保薦業務涉嫌違法違規處于立案調查期間的,證監會暫不受理該保薦機構的推薦,暫不受理相關保薦代表人具體負責的推薦。

3、刑事責任。當保薦機構及其保薦代表人違反法律、行政法規,情節嚴重涉嫌犯罪的,應依法追究其刑事責任。根據現行刑法的規定,保薦人及其保薦代表人在保薦過程中可能觸犯的罪名主要有內幕交易、泄露內幕信息罪,利用未公開信息交易罪等。

三、完善我國保薦人制度的建議

(一)延長督導時間

在我國,首次公開發行股票并在主板上市的,持續督導的期間為證券上市當年剩余時間及其后2個完整會計;首次公開發行股票并在創業板上市的,持續督導的期間為證券上市當年剩余時間及其后3個完整會計。與國外證券市場中的督導時間相比,我國的督導期間尚短。在馬來西亞二板市場中,所有申請上市的公司在申請階段和上市后的一年中,必須聘請其主承銷商作為上市保薦人。上市滿一年后,公司應聘請其他合格中介機構繼續擔任公司的保薦人,后者的最短期限是五年。鑒于我國發行證券公司的內部治理不足和外部監管的低效率,可以考慮延長保薦人的督導時間,以從外部制約和監督發行人的行為,以督促和制約發行人合規經營,維護社會公眾的利益。

(二)加強對保薦人及保薦代表人的監督

基于保薦人在證券發行上市過程中發揮著重要的作用,加強對其監管才能真正提高證券發行質量和發行人的法人治理水平,維護投資者的利益。證監會對保薦機構及其保薦代表人依法進行監管,可對保薦機構高級管理人員、保薦代表人采取談話提醒、認定為不適合擔任相關職務者等監管措施。證監會建立保薦信用監管系統,對保薦機構和保薦代表人進行持續動態的注冊登記管理,將其執業情況、違法違規行為、其他不良行為以及對其采取的監管措施等記錄予以公布。當然,證監會對保薦機構及保薦代表人監管可分為事前、事中、事后監管。事前監管主要是對保薦人及其保薦資格的核準與授予;事中監管集中在保薦人及保薦代表人開展業務的審核;事后監管集中在責任的追究與責任主體的懲罰。由于我國保薦制度適用時間不長,由于保薦人及其保薦代表人在工作中的疏忽或造成了一些違法事件的發生。為了真正的建立有效市場,保護投資者的利益,證券監管部門及其工作人員應當恪盡職守,秉公執法。

隨著創業板的推出,對保薦人的監管也提出新的要求。近期,在部分創業板上市公司業績下滑的背后,保薦人也難推其舊。為了獲得收入,一些證券公司會努力尋找保薦對象并安排其上市,在這背后難免有存在相互隱瞞和包庇,未向社會公眾反映實際情況的情形;再者,密集的保薦上市讓保薦代表人很難有時間對已上市項目進行實地核查,所謂持續督導多是簡化為到期時出具的一份報告,保薦代表人無法真正做到勤勉盡責,獨立審慎。在這種現狀下,處在信息劣勢地位的投資者就處于更加無助的境地。因此,為切實保護公眾投資者的利益,確保上市公司的質量,監管部門有必要采取有效地監管措施,監督保薦人和保薦代表人的行為,以構建有序的市場環境。

(三)設立保薦人風險基金

因保薦人虛假陳述、誤導性陳述或者重大遺漏等違法行為給投資者造成損失的,就應當承擔賠償責任。雖然作為企業的保薦人擁有一定的經濟實力,但因在保薦過程中的違法行為往往給社會公眾造成巨大的損失,為了解決保薦人在承擔賠償責任不足而影響受害人獲得救濟的難題,可以考慮設立保薦人風險基金。保薦人風險基金的資金來源可以從保薦人報酬中按一定比例提取,該風險基金由證監會指定的特定機構管理,一旦保薦人違反法律規定或合同約定,給投資者或者被保薦人造成損失。可以直接從保薦人風險基金中提取一定的比例進行賠償。

綜上所述,雖然我國保薦人制度尚處于起步階段,雖然立法者對改進該制度不斷地進行探索和嘗試,但仍需從加強監管,延長督導期限等方面進行完善,以實現保薦人、發行人、投資者等主體之間的互惠共贏和證券市場的穩定繁榮。