第一篇：淺談我國行政復議制度現狀及完善

淺談我國行政復議制度現狀及完善

隨著當今社會市場化、城市化、信息化、現代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現代社會日益呈現出民主與法制建設不斷加強的跡象。行政復議作為我國行政法律體系的重要組成部分，在社會生活中發揮著積極作用。但是，行政復議制度在立法方面的缺陷，制度設計上的諸多不合理，以及復議制度實施水平上的欠缺等因素，都使得行政復議制度在實踐中難以實現預期的效果。以下是對我國行政復議制度現狀及其缺陷的分析，以便于更好的完善行政復議制度，更好的發揮行政復議“裁判員”的角色。

一、行政復議制度的概述

行政復議制度，是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法請求上一級行政機關或其他法定復議機關重新審查該具體行政行為的合法性，適當性，行政復議機關按照法定程序對被申請的具體行政行為進行審查，并做出決定的一種法律制。

二、行政復議制度的意義

1、在行政復議決定為最終裁決，當事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議在行政系統內部通過行政復議得到了解決，使能夠在行政系統內解決的問題不推到法院去。此時，行政復議起到減少訴訟、息訟止爭的重要作用。

2．在經過行政復議而引起行政訴訟的情況下，行政復議成為行政訴訟的前置階段，行政復議有利于人民法院明確訴訟標的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到了重要作用。

三、我行政復議制度的現狀

1、制度的獨立性方面，我國行政復議制度缺乏獨立性。

2、在機構的設置上我國的行政復議機構種類多,既可以是原行為機關,也可以是原行為機關的上一級機關或者原行為機關所屬政府,這些對相對人帶來了很多不便。

3、制度的專門性上,英、美兩國都有很明顯專門性、專業性特點,英國設立行政裁判所的目的就是為了解決一些專門事項(以解決行政上的爭端和公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端等)。并以專門職能來分類,并且其成員都必須具備某一方面的專業知識和豐富的行政管理知識。美國的行政法官也是為了解決行政爭端的繁瑣而產生的,并且行政法官都是從具有律師資格和有行政經驗的人員中選擇的。這樣易于提高辦案的效率和準確性,也有益于公正結案。可我國行政復議法中沒有明確規定法制工作部門的成員應具備象英、美那樣有法律專業知識和行政經驗的人員的條件,并在實踐中往往發生行政復議人員素質低、爭議不斷的現象。(四)解決的糾紛范圍上,我國的行政復議只以行政爭議為審理對象,未免太狹窄且現實中的作用也不大。(五)在辦案的公正性上,我國的行政復議時有發生不公正的現象。一是作為復議機關的原行政機關的上一級行政機關和作為被復議機關的行政機關之間存在著隸屬關系,這種關系容易導致行政復議決定的不公正。因為上下級之間有利害關系,原行政機關的所屬政府作為行政復議機關時也存在類似的問題。另一是我國現行行政復議法規定行政復議機關的內部負責法制工作的機構為行政復議機構來審理行政復議案件,作出決定。那么行政復議機關是原行政機關時,原行政機關的內部法制委員會審理原行政機關作出的具體行政行為引起行政爭議時,難免有自己做自己案件的法官的嫌疑。這違背正當程序原則,對當事人的權益救濟不利。

4、在不服時的救濟上,沒有統一作法,即使是現行行政復議法、行政訴訟法或司法解釋仍堅持著終局復議或復議前置兩種態度。

四、對完善行政復議制度的建議及看法

1、單獨設立行政復議機關，終結行政復議機關內部法制部門的獨立性。改變原來法制工作部門擔任復議任務的局面，在中央和地方設立行政機關外的“行政費一貫”，負責辦理行政復議案件。

2、賦予“行政復議官”獨立地位，其設置在行政機關外，中央和地方之間也是獨立的呃，行政復議官由同意的行政復議官考試中選拔。并有統計人大人任命，其工資、福利等一切方面由國家財政部門統一管理。

3、保證行政復議官的專業性，行政復議官必須劇本專門的法律知識和豐富的行政管理經驗，是具有一定的是法官只能，并且統一培訓，必須遵循中興、公正性、公平女性遠著進行裁決。

4、擴大行政復議受案范圍，將民事爭議也包括進來，便于相對人解決案件。

5、完成“行政復議官“的統一性，全國同一家你一個行政富易觀委員會，來管理和監督全國中央和地方的行政復議官，做到以專業委員會監督專業人員的效果，從而提高行政復議的工作效率。

6、在行政復議與行政訴訟關系上，應采取行政復議前置程序。因為專業的行政復議官來辦案，可提高辦案效率和公正性、準確性。

五、總結：

我國行政復議制度經過短短的十幾年的發展，確實取得了令人可喜的成績，但我們也應該

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政復議制度在現實中仍有許多不足和缺陷。因此對其改革是勢在必行的。本文在分析我國行政復議制度不足的基礎上，就如何完善和構建適合我國國情的行政復議制度提出了幾點設想。相 信

隨

著人們法 律 意 識 和認 知 程 度 的提 高，行 政 復 議 以 其 受 案 范 圍 廣，效率不高 能 夠 順 應 我國實際，開創出中國特色的行政復議體制。

第二篇：淺談我國行政復議制度現狀及問題

淺談我國行政復議制度現狀及問題

行政復議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向上一級行政機關要求對該具體行政行為進行審查并作出裁決的法律制度。政府通過行政復議這一機制來處理和化解行政爭議，是當今世界許多國家特別是市場經濟發達國家的通行做法。

一、我國行政復議制度的現狀

（一）行政復議范圍。按照法律規定，公民、法人或者其他組織對行政機關作出的具體行政行為不服，都有權申請行政復議。《行政復議法》第6條對具體行政行為進行了列舉，基本上涵蓋了行政機關作出的涉及老百姓權利和利益的各種行政處理決定，包括行政處罰、行政強制、行政許可、行政確權、行政征收、行政救助、行政獎勵、社會保障、行政不作為等，但是不包括行政處分等人事處理決定以及行政機關對民事糾紛的調解或者其他處理。另外，法律還規定，申請人認為具體行政行為所依據的國務院部門、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門以及鄉、鎮人民政府的規定不合法的，可以在申請行政復議時一并請求對該規定進行審查。

（二）申請和受理。按照法律規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請。為了督促申請人盡快行使權利，法律要求行政機關在作出具體行政行為時，應當主動告知當事人行使復議申請權。申請人可以書面或者口頭的方式，向上一級行政機關申請行政復議。行政復議機關對于收到的行政復議申請，必須在5個工作日內進行審查，對不符合法定受理條件的申請，應當作出

不予受理決定并說明依據和理由；對不屬于本機關管轄的申請，應當告知申請人向有關行政機關提出。

（三）審理和決定。法律明確規定，行政復議案件的審理，必須由2名以上行政復議人員參加。案件審理方式靈活多樣：對于案情相對簡單的案件，可以采取書面審查的方式；對于案件事實存在爭議的案件，可以到實地進行調查并核實證據；對于案情重大復雜、申請人有聽證要求的案件，還可以采取公開聽證的方式審理。行政復議機構可以對案件進行調解，也可以引導雙方當事人達成和解。對調解不成或者當事人不同意和解的案件，行政復議機關應當自受理申請之日起60日內，作出維持、撤銷、變更、確認違法或者責令履行職責的行政復議決定。行政復議決定一般不具有終局性，當事人不服可以依法向法院提起行政訴訟。

（四）指導和監督。行政復議是縣級以上各級政府和政府部門承擔的一項重要法定職責。依照《行政復議法》及其實施條例的規定，縣級以上地方各級政府應當建立健全行政復議工作責任制，將行政復議工作納入本級政府目標責任制。對在行政復議工作中做出顯著成績的單位和個人，行政復議機關要給予表彰和獎勵。對違反行政復議職責的單位和個人，要依法給予處分；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。行政復議機構要在本級行政復議機關的領導下，按照職責權限對本地區、本系統的行政復議工作進行督促、指導。

二、我國行政復議制度的存在的問題

（一）行政復議制度的功能難以發揮

在行政復議制度的實際運行中，某些行政復議機構形同虛設：一方面，這些行政復議機構沒有起到化解糾紛的功能；另一方面，公民對這些復議機構信任程度不夠。造成這種現象的原因主要有：首先，復議機關與作出具體行政行為的行政機關具有行政隸屬關系，這就決定了復議機關在裁決行政糾紛時難以十分公正；復議機關有時出于照顧上下級關系或整體與部門的關系而?支持?原行政機關的?工作?，有時甚至行政行為在作出之前就已經先行請示過上級（復議）機關，這樣原行政機關的決定實際上就已經體現了復議機關的意志。其次，復議機關不愿當被告的心理，也影響了行政復議決定的公正性。我國《行政訴訟法》規定，復議機關改變原具體行政行為的，一旦被起訴，復議機關將成為被告；因而有些復議機關為了不當被告，對于受理的復議案件，常常不問青紅皂白，維持了事；另外，在實踐中某些領導人觀念落后，把是否被起訴和否敗訴作為行政機關政績考核的標準，這也是復議機關草率維持原具體行政行為的原因之一。再次，復議機關從事復議工作的人員不足，素質不高，專業化不強，是行政復議決定公正性不夠的內在原因。直到目前，我國尚沒有法律對行政復議人員的任職資格作出規定。沒有高素質、專業化的復議人員，就不可能有高質量的復議裁決。

（二）行政復議機構不統一、不獨立

沒有相對統一和獨立的行政復議機構，既不利于公正地進行行政復議，也不利于機構精簡。我國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門。各級人民政府和各行政職能部門根據自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構，沒有一套統一的行政復議機構體系。這樣就很容易產生各種弊端。首先，不能公正地進行行政復議裁決。主持復議的行政機構完全聽命于其所屬的行政首長，沒有自主決定權；而其所屬的復議機關又與作出具體行政行為的行政機關有千絲萬縷的聯系。其次，沒有統一的復議機構體系，違背了行政機關的精簡效能原則，造成機構臃腫，加重了各級各類行政機關的負擔。?同時，在各級政府和各類職能部門設立行政復議機構，造成了人員一定程度的浪費，不利于行政機關工作效率的提高。?

（三）公務員合法權益受到侵犯得不到行政復議的救濟 《行政復議法》沒有將內部行政行為納入行政復議范圍，公務員合法權益受到侵犯不能得到及時、有效的救濟。行政機關的行政行為按照其行使職權的范圍和與行政管理相對人之間的關系來分類，可以分為內部行政行為和外部行政行為。內部行政行為最大的特點是管理者與被管理者之間具有行政隸屬關系。《行政復議法》規定，行政機關工作人員對行政機關的獎懲、任免等決定不服的，不能申請復議。?在理論上和實踐中（甚至立法意圖上）此類行為并不局限于‘獎懲、任免’，而是將其擴充到‘內部行政行為’?。實際上，保護公務員的合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，兩者都應該有充分的救濟途徑和救濟手段。國家公務員雖然可以通過行政申訴來維護自己的合法權益，但申訴與行政復議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效。《行政復議法》將公務員合法權益的救濟排除于復議之外，這是我國行政復議制度的一大缺陷。

（四）行政復議只能對部分抽象行政行為發揮有限的監督作用

《行政復議法》只是將規章以下的抽象行政行為有限納入了行政復議范圍，對于行政法規和規章，行政復議仍然不能發揮監督作用。對抽象行政行為進行復議監督問題，是法學界、實際部

門以及社會公眾十分關注的問題。從1990年起草《行政復議條例》時，就有人主張將抽象行政行為納入復議范圍，但由于當時條件所限及認識上的不統一等原因，最終未能如愿。在制定《行政復議法》時，抽象行政行為的復議監督問題再次被提上日程。在我國，對抽象行政行為的監督是十分有限和薄弱的。從理論上說，對抽象行政行為有下列監督形式：人大和上級行政機關的監督；備案審查的監督；人民法院和行政復議機關審查具體行政行為時的間接監督。但是，這些看似完備的監督制度，實際上卻收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是有權監督的機關沒有真正實施監督；二是沒有行政行為的利害關系人參加，缺少程序的發動者和監督的原動力。

（五）臨時權利保護的法律規定流于形式

在實踐中，復議期間具體行政行為不停止執行的規定流于形式，制度規定與實際運行相脫節。《行政復議法》同原《行政復議條例》一樣，作了類似于《行政訴訟法》的規定：復議期間具體行政行為不停止執行是原則，停止執行是例外。但是，復議期間，甚至包括訴訟期間，具體行政行為停止執行究竟是原則還是例外？根據傳統的行政法理論，行政行為具有公定力，即行政行為即使違法，在法律上仍然有效并且具有拘束有關人員的效力； 因此，具體行政行為在復議和訴訟期間不停止執行。但是，在執法實踐中卻與此相反，停止執行是原則，不停止執行是例外。對復議期間具體行政行為不停止執行是原則的規定，有學者從理論層面和操作層面進行了分析，認為該原則在理論上欠邏輯性、在操作上缺少可執行性。事實上，在西方發達國家，如在美國和行政行為公定力理論盛行的德國，已經開始實行在行政復議和行政訴

訟期間停止執行行政行為為原則。因此，復議不停止執行原則的規定應該在今后的立法中加以修改。這樣，既可以突出對公民權利的保護，又可以避免制度規定與實際運行的不一致。

（六）律師代理行政復議缺少規定

原《行政復議條例》沒有規定委托代理制度。《行政復議法》雖然規定了委托代理制度，但是對律師能否介入行政復議活動并沒有明確規定，這就不能很好地發揮律師在行政復議中的積極作用。實際上，律師介入行政復議有著非常重要的作用：第一，有利于更好地維護公民、法人或者其他組織的合法權益，因為律師精通法律，享有比一般委托代理人更廣泛的權利，如可以向有關單位調查取證。第二，有利于制約行政復議機關依法公正地進行裁決，因為律師更善于發現行政機關具體行政行為的違法之處。因此，我國亟需對律師代理行政復議案件的規則作出規定。

銅梁縣東城街道辦事處謝 穎

聯系電話：45870833

第三篇：我國行政復議制度的改革與完善

我國行政復議制度的改革與完善

市政府法制辦劉 寧

行政復議作為現代社會中一種公認的解決行政爭議的有效法律方法，涵蓋了訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、權益保障機制等方面的內容，在我國的行政救濟法律體系中占有極為重要的地位。經過十多年的實踐，我國行政復議制度既取得了可喜的成績，又面臨諸多的矛盾與問題。如何在新形勢下改革和完善行政復議工作，依法及時化解行政爭議是擺在行政法學界和政府法制機構面前的一個現實課題。

一、我國行政復議制度的現實問題

(一)行政復議制度功能沒有很好地發揮。

從行政復議制度的特點看，行政復議范圍較行政訴訟為大,且行政復議不需要申請人承擔費用，程序也比較簡便，行政復議案件應當遠遠多于行政訴訟案件。然而實際生活中大量的行政爭議卻沒有通過行政復議渠道解決，行政復議制度沒有發揮有效的作用。

1、行政復議制度的宣傳工作沒跟上去。行政復議制度雖然實施了近20年，但受各種因素的影響，行政復議制度沒有得到廣泛的而深入的宣傳，不少行政相對人對行政復議仍然非常陌生，更不知道如何申請。

2、行政相對人不敢申請行政復議。行政復議的根本立法目的，就在于當行政機關的具體行政行為侵犯了行政相對人的合法權益時,相對人可以通過行政復議渠道尋求救濟。但是，由于長期以來在群眾當中存在的民不告官的心理，致使不少人在對行政機關的具體行政行為有不同意見時，不敢申請行政復議。

3、一些行政復議機關沒有很好地發揮行政復議的救濟和監督功能。首先，復議機關與作出具體行政行為的行政機關往往具有直接的行政隸屬關系，行政復議與“任何人不得做自己案件的法官”的基本原則不相符合，這就使得復議機關很難作出公正的決定。其次，根據《行政復議法》的規定，復議機關改變原具體行政行為的，一旦被起訴，復議機關將成為被告。所以有些復議機關為了不當被告而維持原具體行政行的現實情況還存在，這也影響了復議救濟和監督功能的發揮。

（二）對行政復議性質的定位不夠準確。

自行政復議制度全面確立以來，行政復議的性質就一直存在不同的看法，理論界和實務界對此的分歧，已在司法實踐中引發了爭議，在一定程度上影響了行政復議工作的開展。最核心的觀點有三：即“行政說”、“準司法說”、“兼容說”。“行政說”認為，行政復議是國家行政機關按照行政職權或者行政上下級的監督關系所形成的制度，是行政機關直接、單方面行使行政權力的特殊形式；“準司法說”認為，行政復議就其內容不說，是一種行政救濟制度，是與行政訴訟一起，構成行政相對人在其權利受到侵害時獲得的救濟途徑；“兼容說”認為，行政復議兼有行政監督和行政救濟的雙重色彩，是形式上的行政行為，實質上的準司法行為。行政復議作為一種法律制度，本身就是一個復雜的系統，對其性質的認識，從不同角度著眼會有不同的結論。但理論上和實踐中對行政復議性質定位的不準確，直接影響了行政復議功能的發揮。

（三）行政復議的程序不夠完善。

程序正當是依法行政的基本要求，沒有正當的程序作為前提，就顯然難以保障結果的公正。在行政管理日益復雜的今天，程序正當原則著重強調行政行為的透明度、保障相對人的平等參與性。但是按照《行政復議法》及其實施條例的規定，行政復議的程序僅規范了審理程序，而對于行政復議的回避制度、委托代理制度、證據制度等都沒有規定，這嚴重影響了行政復議的公正性。行政復議以書面審查為原則，就使得對復議案件的審查大多局限于書面材料的核查，這對被申請人只提供部分證據、不提供全部證據，只提供有利證據、不提供不利證據，只提供證據、不對證據加以舉證說明等情況無相應的約束制約機制。另一方面，不給申請人以當面對質說明案情的機會，往往使申請人對復議結果的公正性產生懷疑。

（四）行政復議機構的獨立性不夠。

目前，我國復議機關中負責行政復議工作的機構只是復議機關的一個內部行政機構，隸屬于各級人民政府及其職能部門，沒有統一的復議機構體系。行政復議是一項專業性的技術性很強的工作，既涉及法律問題，又涉及行政管理專業性問題，在調查取證、舉行聽證、作出決定等環節也要求有較強的法律意識和業務水平。沒有專門的行政復議機構，對于行政復議的獨立性、專業性和公正性將是一個很大的考驗。行政復議本是保護行政相對人合法權益而建立的一種行政救濟

制度，但是缺乏統一、獨立且易受行政干擾的復議機構來履行復議職責，則難以實現行政復議制度的立法宗旨，體現不出行政復議的本質內涵。

二、我國行政復議制度的改革與完善

我國已經進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，對行政復議工作提出了新的更高的要求。

（一）暢通行政復議渠道，營造有利于行政復議制度發展的社會環境。行政復議制度的健康發展離不開良好的社會環境。沒有良好的社會環境，行政復議制度就會變成空中樓閣。因此，我們需要在政治體制、經濟體制、法治意識等方面來營造行政復議制度發展的肥沃土壤。從《行政復議條例》直至《行政復議法》實施20多年的實踐看，行政復議工作進一步發展的瓶頸之一，就是行政復議渠道不暢通。如拒不接受行政復議申請、接受后不作任何處理、以種種形式變相刁難申請人等。行政復議機關把暢通行政復議渠道作為行政復議工作的著力點和突破口，是極其必要的。申請人提出行政復議申請，表明他們對行政機關充分信任，愿意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。如果消極對待或以各種方式阻礙受理，就可能迫使他們以不合法渠道、以不正常方式反映訴求，激化矛盾。針對當前行政復議渠道不暢通的突出問題，行政復議機關應當大力加強行政復議宣傳，讓群眾了解行政復議制度；通過積極主動地受理行政復議案件，拓寬行政復議受理范圍；加大對行政復議權利告知，保障行政相對人的救濟權利；同時，也應加強對于行政復議本身的違法或不當行為的監督，特別是應當把是否依法受理行政復議申請，是否依法作出行政復議決定作為重點指導監督的對象，切實保障行政復議工作的開展。只有疏通進口，敞開大門，積極引導群眾通過法律途徑解決行政爭議，才能從根本上營造有利于行政復議制度發展的社會環境。

（二）強化行政復議機關責任，確立行政復議制度的準司法化。

我國行政復議制度是在行政系統內運行的，行政復議機關是行政機關而非司法機關，其行使的是行政職權，行政復議是一種行政內部的監督機制和救濟途徑，它一般要接受法院的司法監督，這些都是行政復議的“行政性”之所在。另一方面，行政復議又不同于一般的行政執法行為，它是一種解決行政爭議的機制，其運行中一般存在三方主體：行政復議機關、行政相對人（行政復議申請人）和作出被申請具體行政行為的行政機關（行政復議被申請人）。復議機關作為獨立與

復議申請人與被申請人之外的“中間者”對后兩者之間的爭議作出裁斷，行政復議的進行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴格、規范的程序，這些又是行政復議的“司法性”之所在。行政復議機關在審理中行使復議案件的撤銷權，是對錯誤具體行政行為的糾正，是提高行政復議案件辦案質量的有力保障，是行政復議準司法性的體現。但是，針對目前行政復議案件是由行政復議機構進行審理的現實狀況，行使案件的撤銷權難度相當大。按照行政訴訟法的規定，復議機關撤銷或者變更原具體行政行為的，復議機關為被告，這就是使得復議機構在審理行政案件時，要充分考慮行政訴訟的風險性，繼而將行政訴訟的風險性轉移至作出原具體行政行為的行政機關，怠于行使自己的撤銷權，行政復議的公正性便無從談起。行政復議要走出公正性不足的怪圈，就要從理論上和實踐上解決行政復議性質的準確定位，加大行政復議機關責任，確定行政復議的準司法性和行政復議決定不可訴的理念。否則，行政復議將難以解決日益復雜化的行政爭議，行政復議的公正性將無法保障，行政復議制度存在的必要性也將受到挑戰。

（三）完善行政復議程序，增強行政復議程序的公開性。

行政復議作為一項行政救濟制度，其程序的完善是非常重要的程，直接關系到行政復議功能的發揮，也直接體現了一個國家行政救濟制度的民主性。

一是引入回避制度，具體內容包括回避的種類及回避的情形等；二是建立行政復議公開制度。只要行政復議案件不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，原則上都應開庭審理，允許公眾查詢，從而使行政復議真正具有權威和公信力；三是在行政復議中確立證據規則。確立法定證據種類、申請人的舉證責任、確立質證規則等；四是建立行政復議簡易程序制度。對于簡單的案件，可以借鑒司法審判的做法，實行簡易程序，通過簡易程序予以解決，讓行政相對人真正感到行政復議的方便、快捷。

（四）建立相對獨立的行政復議機構，加強行政復議指導和監督。

我國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，沒有一套統一的行政復議機構體系，很容易產生各種弊端。筆者認為，可以在整合現有各種行政復議機構的基礎上，建立隸屬于各級人民政府，但又相對獨立的行政復議工作機構，統一由其行使行政復議管轄權，改變現行行政復議管轄的混亂局面。這種制度設計，在客觀上不僅可以節約有限的行政復議資源，而且

還可以打破因行政隸屬關系而產生的千絲萬縷的法外干涉，大幅度提高辦理行政復議案件的質量，這也必將有利于增強行政復議在公眾心中的公信力。

總之，我國的行政復議制度作為我國行政救濟和法律監督制度的重要組成部分，在行政法治中發揮著日益重要的作用，它的完善是一項系統的社會工程，需要全社會的共同努力，但也不可一蹴而就。隨著我國依法治國方略的深入貫徹實施和改革開放、法治建設的長足進展，我國的行政復議制度必將會更加完善。

第四篇：我國的行政復議制度

我國的行政復議制度

【摘要】我國行政復議制度在規范行政機關的行政行為、保護行政相對人的合法權益,維護社會穩定等方面,都發揮了重要的作用。同時我國在行政復議機構設置上的獨立性、行政復議和行政訴訟的協調、行政復議具體的程序制度以及相關配套制度方面仍然存在一些問題。

【關鍵字】行政復議現狀分析存在問題完善建議

行政復議，就是相對人對行政行為的合法性和合理性存疑時，請求復議機關進行審查并給予救濟的活動。作為政府主導的糾紛解決機制，行政復議制度為世界上許多國家和地區所采用，并在實踐中發揮著裁決行政爭議、全面審查行政決定和減輕法院負擔等重要作用。但是,另一方面,行政復議制度也存在一些缺憾和不足,在很大程度上影響了行政復議制度之功能的有效發揮。[1]筆者在本文就我國行政復議制度的一些問題談談自己的看法,并試著對完善我國行政復議制度進行一些探討。

一、我國行政復議制度的現狀

我國的行政復議制度正式建立于1990年，當時為了適應和配合《行政訴訟法》的執行，國務院遂頒布了《行政復議條例》，使行政復議真正實現了實施過程中的法律保障，有力地促進了該制度的發展。接著，1999年4月29日第九屆全國人大常委會第九次會議又制定通過了《中華人民共和國行政復議法》，它的頒布標志著我國行政復議制度進入了進一步完善的新階段。

（一）行政復議制度的功能定位力求凸顯它的救濟功能。《行政復議法》開篇提到“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益”，可以看出立法機關開始更為準確的對待行政復議制度。

（二）行政復議的管轄體制從原先的“條條管轄”轉變為現行的“條塊結合管轄”，即《行政復議法》第12條規定的相對人既可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。同時，國務院“最終裁決權”的出現不僅拓寬了相對人不服省部級機關行政復議決定的救濟渠道，而且還強化了國務院對其所屬各部門及省級人民政府的監督。

（三）行政復議的受案范圍大大拓寬《行政復議法》以概括加列舉的方式明確除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的具體行政行為都屬于行政復議的受案范圍，并首次將部分抽象行政行為納入其中。

（四）行政復議在申請和審理上的相關規定都更加完備。《行政復議法》延長了相對人提請行政復議的申請期限（從15日延長至60日），并引入了書面和口頭相結合的申請方式，而對于行政復議機關的受案審查期限卻相應的縮短了（從1O日縮短為5日）。此外，在審理程序上，《行政復議法》在《行政復議條例》書面審查的基礎上增加了言詞審理的方式，并首次明確了被申請機關的舉證責任問題。

（五）《行政復議法》強化了復議的法律責任。原《行政復議條例》雖然也有類似規定，但由于過于籠統故而缺乏有效性。現行的行政復議制度對此進行了完善，在責任主體、責任形式以及適用情形上都做出了新的較為具體的規定。

二、行政復議制度存在的問題

（一）行政復議主體不合理

在我國，行政復議決定最后由行政復議機構所在的行政復議機關做出，行政復議機構無權做出復議決定，這樣形成了“自己做自己的法官”的局面。此外我國許多復議人員缺少專業的法律知識，有的復議機關甚至未配置專職復議人員，從而很難保證行政復議主體的公正性。

（二）行政復議范圍相對狹窄

我國現行的《行政復議法》規定行政復議機關應予受理的事項包括具體行政行為和抽象行政行為。而抽象行政行為中，只有規章以下的行政行為屬于行政復議范圍，不包括行政法規和規章。而且法律對于內部行政行為沒有復議的相關規定。

（三）審理方式單一，回避制度欠缺

我國的行政復議審理方式以書面審理為主。這種單一的審理方式容易出現認定事實的錯誤，不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。制度保障方面，我國《行政復議法》對回避制度的有關規定只字未提，這嚴重影響了行政復議的公正性，是行政復議程序中的重大缺陷。現行的行政復議制度未能完全引入聽證程序，而確立以書面審查為主的審理方式，不但限制了行政相對人的知情權和申辯權，也使得行政復議過程缺乏公開性和透明性。《行政復議法》第22條規定“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責

法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”這種審理方式固然能提高行政復議的效率，但是它的弊端也不容忽視：減少了行政相對人的參與機會；增加了暗箱操作的可能性；有時還無法核實證據的真實性。

（四）司法對行政復議的監督存在漏洞

現有法律的不完善將使得部分行政復議案件因無法被提起行政訴訟而游離于司法監督領域之外。“司法最終原則”是現代行政的發展趨勢，然而在我國司法和行政復議之間的不完全銜接，使得三類行政復議案件仍然無法接受司法的監督。其一，國務院對部分復議案件的“最終裁決權”雖確有益處，可是它始終是行政機關，“最終裁決”的規定還是背離了司法最終原則。其二，行政訴訟只能針對那些涉及行政相對人人身和財產權益的糾紛，因此超出訴訟范疇的行政復議案件仍舊無緣司法。其三，行政復議決定可以涉及復議案件的合法性和合理性，遺憾的是行政訴訟卻對后者無能為力，因此與合理性相關的復議案件同樣也只能由復議機關說了算。

三、完善行政復議制度的建議

（一）建立相對獨立的公正的行政復議機構

第一，設立相對獨立的行政復議機構。可將復議機關的法制部門從政府內設

①機構升格,由各級政府及其工作部門的法制工作機構具體辦理行政復議事項。也

可以在各級政府機構里面專門成立行政復議機構，我國目前已經在這方面有一些嘗試和改革。作為一個法治后發型國家，我國的法治建設進程一直表現出中央善許、地方試點的漸進發展模式。行政復議制度改革亦是如此。

第二，建立和完善行政復議的監督體制,使之在良好的監督環境中保持其公正性。我國現行法律應規定,經過行政復議的案件,如果復議機關不依法履行職責,進行公正裁決,即使是做出維持原具體行政行為的決定,復議機關也要成為被告,這對復議機關人員會起到很大督促作用,當然也會產生很大的壓力,但正是有這種壓力才能大大促進復議機關依法履行法定職責,合法、公正地做出復議決定。另外通過加強輿論和人民群眾的。社會監督使行政復議能夠依法進行。①王衛星試論我國行政復議制度的改革國家行政學院學報,2007(6)

（二）保障救濟權，合理銜接行政復議與行政訴訟

程序公正要求行政復議程序必須包含為相對方提供法律救濟的程序。即行政復議不能以行政復議機關做出復議決定為終點，而應當向前延伸，為申請人提供尋求法律救濟的機會，使申請人受到不法侵害時，能夠通過法律途徑獲得救濟和保護。

（三）確立以聽證為原則以書面為輔的復議審理方式

聽證程序最大的優勢在于它能使雙方當事人積極參與其中，增加審理的公開性和透明性。對于以獨任審理進行的非正式聽證，聽證官可以選擇在自己的辦公室內進行。他只需簡單的對當事人進行訊問，當事人之間不進行交叉詢問，因此通常一件不太復雜的案件的聽證只需十幾分鐘。如此，在確立以聽證為原則的復議審理方式時，我們還可以根據復議案件的復雜性和它對行政相對人權利影響的大小程度進一步明確正式聽證和非正式聽證的各自適用范圍。這樣既可以發揮正式聽證形式對復議申請人的權利保護功能，又可以發揮非正式聽證的便民與效率優勢。當然，如果復議申請人要求或是復議機關提出并在征得申請人同意的情況下，復議也可以使用書面審查的形式。采用此種方式在他國早已有先例，如在澳大利亞就有此規定：裁判所只有在當事人同意時才能不經聽審而直接依據向其提交的材料裁決案件。此外，筆者認為復議審理在程序上的完善還應增加回避制度、律師代理制度、完備的證據制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它們是更為人性化考慮的一種體現。

參考文獻: 姜明安 《行政法與行政訴訟法》[M] 北京大學出版社,2007

鄭志耿，儲厚冰 《我國行政復議制度缺失分析與完善思考》[J] 行政法學

研究,2004(2)

王靜 《行政復議制度的改革完善與發展方向》[J] 理論與改革,2010(3)羅豪才 《行政法學》[M].北京:北京大學出版社,2001

葉政 《完善我國行政復議制度的若干法律思考》[J].華東經濟管理,2004(3)王衛星 《試論我國行政復議制度的改革》[J].國家行政學院學報,2007(6)

方世榮 《行政復議法學》[M].北京:中國法制出版社,2000

第五篇：我國行政復議制度及其缺陷

我國行政復議制度及其缺陷

【摘要】隨著當今社會市場化、城市化、信息化、現代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現代社會日益呈現出民主與法制建設不斷加強的跡象。行政復議作為我國行政法律體系的重要組成部分，在社會生活中發揮著積極作用。但是，行政復議制度在立法方面的缺陷，制度設計上的諸多不合理，以及復議制度實施水平上的欠缺等因素，都使得行政復議制度在實踐中難以實現預期的效果。完善行政復議制度，更好的發揮行政復議“裁判員”的角色成了時下迫不及待的任務。

本文試圖通過對我國現行行政復議制度的研究，一方面將我國行政復議制度準確定位，另一方面揭示行政復議制度在理論上和實踐中存在的缺陷，并就如何完善和構建適合我國國情的行政復議制度提出自己的一點見解。

【關鍵詞】行政復議；法律法規；行政行為；行政相對人

一、行政復議簡述

1．行政復議制度的概念論述

從我國現階段對行政復議制度的立法和實踐入手，我們認為行政復議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法請求上一級行政機關或其他法定復議機關重新審查該具體行政行為的合法性，適當性，行政復議機關按照法定程序對被申請的具體行政行為進行審查，并做出決定的一種法律制度。①

2．行政復議制度的功能

所謂行政復議的功能，是指它能起什么作用，達到怎么養的目的，完成什么樣的任務。也就是我們通常所說的建立行政復議制度的意義。行政復議制度作為一項法律制度它同其它法律制度一樣，具有“雙刃劍”的功效。①是防止和糾正不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行政。通過行政復議一方面對的工作人員的違法行為給予違法裁定，并糾正錯誤；另一方面能夠有效監督和規范行政人員的工作，進而使他們不斷提高執法水平。②保護公民、法人或者其他組織的合法權益。行政復議制度的設立、行政復議法律條文的頒布和貫徹落實，對于懲治行政主體的違法或不當行為，對于保護受諸如濫用職權、以權謀私、粗暴執法等行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益起到了積極而長遠的影響。3．我國行政復議制度的現狀

行政復議制度是近代民主政治的產物，在世界范圍內己經得到了普遍的發展和應用。從我國整個行政復議制度的發展歷程來看，“行政復議”一詞是隨著80年代我國行政法學而逐漸興起的。1990年《行政復議條例》的頒布標志著我國行政復議制度進入規范發展階段，而1999年《行政復議法》的頒布、實施又促使我國的行政復議制度進入一個嶄新的階段。它明確和適當擴大了行政復議的范圍，將抽象行政行為列入復議審查范圍。在某些方面又規定了國務院最終裁定原則，并且加大了對公民權益的保護，全方位推進便民原則等等。行政復議制度，作為一種行政機關內部的自我糾錯機制和對行政相對人的救濟保護機制，從開始

登上中國法制的舞臺到現在，發揮著來越重要的作用。并且隨著行政權力對經濟和會生活的介入日益深入，它對社會主體的權利義務影響日益擴大。

但是行政復議在當下我國的制度實踐令人堪憂，公眾對行政復議認同感的日益下降便是其尷尬處境的真實寫照。據統計，我國近年來全國和地方行政復議案件總數與行政訴訟案件總數“倒置”問題突出。時下困境主要表現在以下三方面：①行政復議受案數在歷經短暫的輝煌之后呈明顯下滑趨勢。②行政復議案件居高不下的維持率致使行政復議制度的公正性遭受貶損。③行政復議繁瑣的內部處理程序致使行政復議制度的效率優勢無法有效發揮。

因此總的說來，我國的行政復議制度是一個年輕的制度。它同國外英、美、法、德、日等國以及我國臺灣地區的成熟的復議制度相比，還存在許多不足和需要完善之處，并且實施狀況令人堪憂已經成為一個不爭的事實。為此，立足于我國實際，探尋行政復議制度在當下中國的困境和可能出路，應當成為學界同仁的重要使命。

②

二、我國行政復議制度的缺陷

我國的行政復議制度建立以來，在監督和維護行政機關依法行政、保護相對人的合法權益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政復議制度在我國的發展時間很短，在很多方面與西方法治發達國家相比還有很大的差距，我們對行政復議制度的研究也處于探索階段。特別是隨著我國加入WTO和對外開放的進一步深化，很多法律制度，包括行政復議制度在內都面臨著挑戰。我國現行的行政復議制度的一些規定已經在實踐中暴露出了它的缺陷。具體表現在：

1．行政復議制度性質尚不明確

行政復議制度究竟是行政機關的內部監督制度還是公眾的權利救濟制度？《行政復議法》

第1條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”該規定將我國行政復議制度直接定性為“行政機關的內部監督制度”，因此行政復議制度無論是實體上還是程序上都是按照“行政化”的特點來設計和運行。一直以來，我們越來越強調行政復議的行政內部審查職權，而越來越忽視其行政救濟職能。對行政相對人而言，行政復議是一種救濟途徑；對行政機關而言，行政復議已從一種監督機制逐漸轉化為內部考核機制。對此，學者們對行政復議的性質認定也不盡相同。而行政復議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化。③

2．行政復議機構獨立性欠缺

根據《行政復議法》的規定，我國行政復議機構是各級行政復議機關的法制工作機構。行政復議機構是縣級以上人民政府及其所屬工作部門的法制機構，而全國各級法制部門的設置沒有統一的規定，有的是工作部門，有的是內設機構，有的根本沒有行政復議機構和專門的行政復議工作人員。沒有縱向層次上的統一領導機構，導致各法制機構在具體承辦復議事項時難免由于行政機關內部的上下級領導關系而受部門利益或偏私的影響，無法獨立進行復議活動。從而無法保證在復議審查中的公正、中立的立場。

入世時我國曾經承諾：“負責審查行政行為的法庭將公正處事并獨立于行政執法機構，并且不會與事務的處理結果有任何實質性的利害關系。”但是我國現在的行政復議機構還尚

處在“下級服從上級”和行政首長負責制體制下面。他們無法確保審判的公正和獨立。更為嚴重的是還時常遭到打擊報復。

3．行政復議終局裁決違背司法最終裁決原則

一般來說，在行政復議與行政訴訟之間，行政復議只是解決行政爭議的第一階段，其法律效力具有非終局性。行政相對人若對行政復議決定不服，可提起行政訴訟。司法最終解決的例外即是行政復議終局。我國行政復議法中行政復議終局的規定，意味著部分復議案件排斥司法監督，削弱行政訴訟對行政復議活動的監督制約；同時行政復議終局意味著剝奪了行政相對人的訴權，即使行政相對人對復議決定不服，也無權得到司法救濟，不利于保護行政相對人的合法權益，背離了設立行政復議制度的立法初衷。行政復議終局與現代法治關于“司法最終解決”原則背道而馳，甚至使一部分違法的行政復議案件逃避司法審查成為一種合法的實然狀態。⑦

4．行政復議與行政訴訟銜接不暢通

行政復議和行政訴訟是我國重要的行政救濟制度，二者相互銜接和相互配套。行政復議是行政程序的內部監督。行政訴訟是司法程序的外部監督。行政復議是行政訴訟的前置救濟程序。兩者銜接不暢通主要表現在：

首先是界定不明確。《行政訴訟法》所規定的對行政復議決定不服的，可以進入行政訴訟程序。但是實踐中什么是經過行政復議的案件界定不明。例如是否包括復議機關不予受理的案件?如果對于非復議前置的申請作出不予受理決定的，是否能進入行政訴訟程序?

其次是限制訴訟權。“法律法規規定行政復議作為行政訴訟前置程序的，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，必須先向行政復議機關申請復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟。”也就是說對于有復議前置程序的案件，行政相對人不能直接進行訴訟。

最后是范圍不一致。行政復議的受理范圍和行政訴訟的受案范圍不銜接。我國行政訴訟的受案范圍，僅限于對涉及人身權和財產權的具體行政行為的合法性進行審查，而行政復議的受理范圍涉及具體行政行為和抽象行政行為的合法性和合理性審查，涉及保護包括人身權、財產權以及受教育權、勞動權、社會經濟權以及政治權等多項權利，其遠遠比行政訴訟的保護范圍寬泛得多。兩者不相對應導致銜接困難。③⑥

5．行政復議制度實踐中的困境

幾年來的實踐卻毋庸置疑地表明，行政復議制度的實施效果未能盡如人意，人們所預想的及時化解糾紛、減輕法院負擔及方便人民群眾的制度目標均未能夠實現。可以說，行政復議制度在很多地方已經“陷入困境”：

①行政復議受案數下滑

據統計，2000年全國行政復議案件總數為74448件，比1999 年同比增幅超過100%;2001 年案件總數又上升至83487件，比2000年同比增長8.6%。然而，自2002 年開始，全國行政復議案件卻呈現出下滑趨勢，當年全國總體下降幅度為8.4%。全國行政復議案件也呈現出“中間大、兩頭小”的明顯反差，即市級行政復議機關受理的行政復議案件較多，而省部級行政復議機關特別是區縣級行政復議機關受理的行政復議案件則明顯偏少。

②行政復議公正性受到貶損 ②

據統計，在數量及其有限的行政復議案件中維持原判的案件居然高達50%。維持原判并沒有錯，關鍵是背后非正常因素在起掌控作用的話，那就有錯了。近些年來人們為什么青睞于“信訪”這種程序，而不愿意選擇行政復議途徑來解決問題呢，我們說公正性的缺失是最大的隱憂。

③行政復議程序繁瑣

行政復議制度的一個明顯優勢就在于快捷、便利。然而，從行政復議制度實踐所反饋的信息來看，這一理論上的優勢非但沒有化為現實，在很多時候反而走向事物的反面。行政復議解決糾紛效率的低下業已成為全國各地的普遍現象。例如，一個市級人民政府所辦理的行政復議案件大致就需要經歷“經辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任分——管副秘書長——秘書長——分管副市長——市長”的漫長過程。只要哪一個環節出現了耽擱，那么整個復議程序就不得不暫停下來。等到最后的批示下發給案件經辦人，至少會白白花去半個多月的時間。按照這種層層送審的行政復議，由于每個環節緊緊相扣，必然成為官官相護腐敗之風的溫床。

②

三、我國行政復議制度的完善

1．立法明確化

我國《行政復議法》在立法方面有很多的缺陷，針對其合理性，以及抽象行政行為來說，主要表現在：它規定對抽象行政行為的復議首先不能單獨申請，也不涉及其合理性審查；其次，對抽象行政行為的處理決定法律尚沒有規定如何做出實體決定。最后對復議合理性審查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市場化和全球化日益加劇的今天，對法律法規的嚴格要求是為了適應全球法制的挑戰，我們有需要，也有必要重新完善《行政復議法》。

2．完善復議程序和擴大復議范圍

程序是保證合法正確地作出復議決定的先決條件。行政復議應當在堅持合法、準確、及時、便民原則的基礎上，增加公開性和可操作性，增加必要的程序規定，做到既保證行政效率，又注意維持行政復議的公正性。完善行政復議做到：第一、規范和完善行政復議案件的申請、立案、受理、審查、決定、執行的各環節的程序性規定，并將其細化。第二、強化行政復議機關對原行政機關的具體行政行為審查的監督性。第三、改變以往單純“書面審查為主”的審理模式，增設聽證程序和回避制度。

行政復議受案范圍的逐漸擴大是現代行政法制發展的必然趨勢。然而要把抽象行政行為納入行政復議范圍，筆者認為，為了更好地保護行政相對人的合法權益及公共利益和監督抽象行政行為，行政復議法應當允許行政相對人單獨提出對抽象行政行為的審查申請。③

3．設立獨立復議機構和人員

我國行政復議行政性傾向的最顯著的弊端是行政復議活動缺乏公正性，行政復議機構隸屬于行政機關，難以對行政機關實行有效的內部監督。在各級政府配套成立行政復議委員會，保證其獨立性、公正性能夠達到最終裁決的目的。

另外，建立職業化、專業化的行政復議人員對實現行政復議的公正性也尤為重要。行政復議人員由于其職位的特殊性必須具備專門化的知識，知識的專門化又形成一道“知識的柵

欄”阻隔了不正當的干涉。

其次，對于重大復雜和專業化程度較高的復議案件，建立“專家陪審”制度。據了解，目前實際上已有個別行政復議機關聘請非本機關的專家作為復議“顧問”，以保證行政復議的公正性和權威性。

4．完善行政公開透明制度和監督保障制度

行政復議的法律依據應當公開，并且是合法有效的規范性文件。影響申請人重大權益的行政復議應當公開審理，允許新聞媒體進行現場直播，允許公民旁聽。但案件涉及申請人的個人隱私、商業秘密或國家機密的除外。申請人和被申請人可以申請不公開審理，復議機關應在接到申請后5天內作出裁定，如果不服可以申請復核一次。行政復議決定必須說明理由，包括認定的事實和法律依據。

建立和完善監督保障制度，規范執行行政復議法的全過程。各級政府法制機構及其行政復議機構要從明確辦案人員法定責任起，至案件結案止，建立和完善執法責任及錯案追究。使整個行政復議工作在規制的狀態下運行，把行政復議過程置于社會、群眾的監督之下。⑤

5．完全確立司法最終原則

行政復議本身是一種具體行政行為，應當接受司法審查。確立行政復議終局，不但削弱行政訴訟對行政復議的監督力度，而且有悖于“司法最終解決”原則。對于行政復議決定的最終效力問題，國外持否定態度他們認為司法訴訟是最終救濟，不存在不受司法審查的行政行為。我國應借鑒“司法最終審查”理念，逐步取消行政復議終局制度，更好地適應全球化的要求，順應各國“司法最終解決”發展趨勢，更為全面、廣泛地保護行政相對人的合法權益。④

小結

我國行政復議制度經過短短的十幾年的發展，確實取得了令人可喜的成績，但我們也應該客觀地看到它同西方，如英國、美國、德國、日本、法國等國家復議制度的差距。我國行政復議制度在現實中仍有許多不足和缺陷。因此對其改革是勢在必行的。本文在分析我國行政復議制度不足的基礎上，就如何完善和構建適合我國國情的行政復議制度提出了幾點設想。相信隨著人們法律意識和認知程度的提高，行政復議以其受案范圍廣、效率高、不收費等特點，一定能夠順應我國實際，開創出中國特色的行政復議體制。

【參考文獻】

①王維達：《中國行政法學教程》, 同濟大學出版社2006年版P217頁

②章志遠：行政復議困境的解決之道,2008年2月第1期

③曹慧麗、陳美玲、許群：我國行政復議制度在實踐中的若干問題與完善,2007年5月第3 期 ④張麗：淺析我國行政復議制度的不足與完善,2005年4月 第3卷第2 期

⑤江凌：認真實踐〔三個代表〕切實搞好行政復議, 2004年9月政府法制報

⑥應松年：《行政法與行政訴訟法學》, 法律出版社 2005年版P435頁

⑦梁麗娟:我國行政復議制度市場化解讀,2007年6月第15卷 第2期。