第一篇：留用地安置政策分析

留地安置政策存在的問題及法理分析

所謂留地安置政策，即政府在征用土地時，按征用耕地面積的一定比例安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一定數(shù)量的安置用地，鼓勵和支持其興辦企業(yè)，以期通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民帶來長期收益或相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位，以此解決失地農(nóng)戶的生活與就業(yè)問題。該政策最早發(fā)端于上世紀90年代，近年來在各地方廣泛推行，許多地方政府由此出臺了當?shù)氐牧舻匕仓谜摺?/p>

一、留地安置政策實施中存在的問題

留用地政策作為一項安置失地農(nóng)民的制度性安排，能夠使失地農(nóng)民更直接更持久地分享土地開發(fā)的成果，因而被農(nóng)民稱為“政府給我們養(yǎng)了一只會下蛋的母雞”。但是，綜觀各地留地政策實施情況，還存在許多問題。

第一，留地安置政策的法律效力問題。目前留地安置政策還屬于一些人地緊張的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府規(guī)章，法律效力不高，影響其實施的強制性和穩(wěn)定性。由于農(nóng)業(yè)用地和地方工商業(yè)發(fā)展的矛盾是必然存在的，這使農(nóng)民有兩大擔心：一是地方政策的穩(wěn)定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農(nóng)民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保證，農(nóng)民怕留用地會被政府第二次征用掉。如溫州用地非常緊張，許多產(chǎn)業(yè)項目都在排隊等土地，因此影響了一些區(qū)縣的經(jīng)濟利益，非農(nóng)利益集團希望政府允許村集體把留用土地出讓給工商業(yè)項目，在這種情況下，對農(nóng)民的留用地是否必須保證沒有明確規(guī)定，規(guī)劃、土管部門常常對留用地不及時加以規(guī)劃和安排用地指標，進而產(chǎn)生矛盾與糾紛，引起農(nóng)民不斷上訪。

第二，留用地所有權主體設置的不合理問題。目前各地政策一般規(guī)定留用地屬于村集體經(jīng)濟所有，如《關于加強杭州市區(qū)留用地管理的暫行意見》“留用地指標只核發(fā)給村集體經(jīng)濟組織，專項用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟，不得轉讓給村集體經(jīng)濟組織以外的建設用地單位或個人使用。留用地建設項目在符合國家法律、法規(guī)、政策的前提下，由村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)建設、村屬全資集體企業(yè)開發(fā)建設或通過招商引資合作開發(fā)建設。”這至少產(chǎn)生以下問題：一是已征地農(nóng)戶與未征地農(nóng)戶間的利益關系問題，因為被征地農(nóng)戶普遍認為那些未被征地的農(nóng)戶無權享有留用地，由此產(chǎn)生村民間的矛盾沖突；二是村集體經(jīng)濟組織由誰來代表，是村民委員會，還是村民大會，或少數(shù)村干部？現(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地方村干部以權謀私或不作為問題，如在我們調查的村就出現(xiàn)村委會干部遲遲不去規(guī)劃部門、土管部門申請用地指標，造成可以按政策規(guī)定取得的二、三產(chǎn)用地拖了5、6年還沒有落實，村民損失巨大，好政策沒有起到應有的好作用。三是在深化戶籍改革后，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，被征地農(nóng)戶實際上已經(jīng)市民化，一些村、村民委員會、村集體都將名存實亡，造成這些規(guī)定的合理性、持續(xù)性與可操作性問題值得研究。四是原來的土地是被農(nóng)民承包的，被征用的承包戶的損失最大，如果留用地的錢要由被征地農(nóng)戶出，而土地又屬于村集體，被征地農(nóng)戶的利益損失如何解決，這樣是否公平？

第三，留用地的開發(fā)利用問題。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發(fā)〔2004〕28號規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當?shù)厝嗣?/p>

政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位”。即其意是要留一定比例的土地給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，限制農(nóng)民集體土地轉化為經(jīng)濟建設土地。但現(xiàn)在各地政策規(guī)定留用地主要用于二、三產(chǎn)，而非用于農(nóng)業(yè)。這樣的留用地安置政策是否會破壞我國土地管理和基本農(nóng)田保護制度，導致一些農(nóng)戶為脫離農(nóng)業(yè)而積極主動要求土地征用，進而對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成危害。另外，在留用地的開發(fā)利用中，是要讓農(nóng)戶當開發(fā)商、還是股東或者房東？如溫州市有一個村的村民由于在留用地開發(fā)方面無法達成一致意見，最終決定要將該留用地轉讓，而村干部則私下四處導找買家想低價轉讓自己從中獲利。有調查發(fā)現(xiàn)，某縣有18個村集體被征過地，其中有3個村集體有留用地，結果這3個村主任和村黨支書都出了問題。又如留地安置住房政策：有的農(nóng)戶原已有寬敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成為一戶多宅；還有的農(nóng)戶不想建（或無錢建）又不能轉讓，只好撂荒，造成土地資源浪費和征地農(nóng)民應得利益損失。再如廣東省2006年出臺的《廣東省關于農(nóng)民經(jīng)濟建設用地使用權流轉的辦法》試圖讓集體經(jīng)濟組織對留用地可以流轉可以交易，這個做法雖然對農(nóng)民有利，使廣東省興起了農(nóng)用土地入股的風潮，但問題是對現(xiàn)有的法律法規(guī)帶來了很大的沖擊，對政府的規(guī)劃也帶來了很大的沖擊。

第四，留地安置中的程序問題。目前的留地安置程序還不規(guī)范，國土部門與規(guī)劃部建設部門沒有很好地銜接，存在規(guī)劃相對滯后、優(yōu)惠政策不明現(xiàn)象，造成農(nóng)民對留用地看不懂、不放心，給征地工作帶來難度，而且留地安置對象難以把握。如某縣留地政策中規(guī)定了“商業(yè)用地必須村級開發(fā)經(jīng)營，非商業(yè)用地用于無房戶安置”，但這項政策在實施中有一定的難度。很多地方本來留給集體的留地在具體安置分配過程中，成了層層“分地”、層層“爭地”，縣里分到村里，村里分到組里，組里分到戶里。承包土地多的，家庭勢力大的得到了安置，真正的無房戶、住房困難戶卻得不到安置，因此影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。另外，各地在留用地管理上也缺乏統(tǒng)一協(xié)調，有的將留用地征為國有，有的仍然保留集體土地所有權，加上城鄉(xiāng)結合部土地流轉較快，交易頻繁，給土地的產(chǎn)權管理、規(guī)劃管理和市場管理增加了難度。

第五，留用地政策適用范圍問題。調查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部征地中，留地安置對解決失地農(nóng)民的長遠生計發(fā)揮了重要作用，受到了政府、集體和農(nóng)民的歡迎。表現(xiàn)在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的資金，同時也有利于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會穩(wěn)定；（2）安置留用地的開發(fā)和經(jīng)營，可以為集體經(jīng)濟發(fā)展提供必要的場所和發(fā)展基礎，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟實力；（3）在人多地少、經(jīng)濟發(fā)展市場化程度較高的地區(qū)，由于具有良好的區(qū)位條件，土地的資產(chǎn)價值十分明顯，因而留地安置政策能有效地彌補了法定安置費不足的缺陷，間接提高了對被征地農(nóng)民的補償。但是，對于經(jīng)濟較為落后地區(qū)和遠離城市地區(qū)，留地安置難以發(fā)揮作用，被征地農(nóng)民的長遠生計仍然存在很大的風險。

二、留地安置政策的正當性與合法性

不難發(fā)現(xiàn)，世界各國征地補償?shù)姆椒ㄒ话阋载泿叛a償為主，但考慮到在土地評估技術不盡完善和地價上漲、被征地人所獲得的補償費難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國家也相應規(guī)定了一些例外的非現(xiàn)金補償方式。比如日本的征地補償方式除現(xiàn)金補償外，還有替代地補償(包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā))；德國也有代償?shù)氐难a償、代償權利的補償。這些非現(xiàn)金補償方式不僅可以促進土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現(xiàn)金補償之外有效的輔助補償方式。顯然，我國留地安置政策作為一種非現(xiàn)金補償方式而存在，也有其合理性。

不過，我國有關征地補償?shù)囊?guī)定層次繁雜，既有憲法規(guī)定，也有法律、行政法規(guī)、各種規(guī)章、地方法規(guī)甚至其他更低層級的規(guī)范性文件規(guī)定（如留用地安置補償僅以政府政策形式出現(xiàn)就是最好體現(xiàn)），表面上看體系比較完備，而實際情況是低層次規(guī)定往往成為征地的主要依據(jù)。因為我國憲法規(guī)定不明，又缺乏違憲審查機制，各項征地規(guī)定不盡一致，導致許多應當予以補償?shù)那樾尾]有統(tǒng)一、權威的規(guī)定，有關規(guī)定穩(wěn)定性差，容易被朝令夕改。同時，補償立法在指導思想上存在偏差，往往只重視賦予權力而忽視對權力的限制，只重視行政機關管理的方便而忽視公民權益的保障，這容易造成公民的補償權利被虛置。嚴格地說，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。征地補償關系著私人財產(chǎn)權的保障問題，根據(jù)法律保留原則，理應由憲法和法律來規(guī)范。在現(xiàn)代法治國家，征地和補償?shù)脑O定都是始于憲法，終于法律，且都有嚴格的法定程序，并受到議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督。反觀我國，留地安置政策出臺的目的是好的，但這些規(guī)定的正當性與合法性卻存在很大問題。

任何制度都是針對人而設計的，一項制度的優(yōu)劣，惟一的判斷標準就是看它是否兼顧公平和效率。在實現(xiàn)生活中，制度尤其是法律制度是實現(xiàn)社會公平的最重要的條件。土地征用涉及到土地所有權的轉移，涉及到政府、開發(fā)商、集體土地所有者等不同主體的經(jīng)濟利益，其具體制度的設計更需從公平與效率的角度兼顧這三方利益的平衡。

一般認為，政府是公共權力組織，是公共利益的化身，其公共權力必須面對所有公共問題，維持社會各方利益均衡。但公共選擇理論說明，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好。例如，長期以來我國政府擔當?shù)氖浅鞘袕妱菁瘓F的代言人，政府的決策導向、制度構建與資源配置（憲法秩序、權力、權威、組織等）主要都是賦予城市居民的特權以及農(nóng)民的弱勢地位，加上城市居民的利益表達能力、渠道和強度都遠勝于農(nóng)民，使他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的資源和利益，而農(nóng)民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策。而且，因為政府既是征用主體，又是土地一級市場的壟斷者和二級市場的管理者，三重身份很難保證政府在制定土地市場運行規(guī)則（包括留用地安置政策）時的超脫性，制度的不公正是必然的。由此決定了政府利益與農(nóng)民利益錯位的可能性，導致農(nóng)民應有權利得不到維護，法定權利得不到實現(xiàn)。

留地安置是被征地農(nóng)民原本應當擁有的權利，而不是政府給予的失地農(nóng)民優(yōu)惠。因為地方政府有義務在征用土地發(fā)展本地經(jīng)濟與保障失地農(nóng)民利益兩者中尋找最佳途徑；僅從農(nóng)業(yè)安全的角度來說，法律也須規(guī)定政府不得以犧牲農(nóng)民利益來

發(fā)展工商業(yè)。所以本質上說，留地安置政策是在現(xiàn)行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，賦予農(nóng)民一定的參與城市土地開發(fā)并獲取相應收益的權利。不過，在政策制定上，必須清醒認識到政府行政行為的局限性，嚴格界定政府在征用土地方面權力的范圍、內(nèi)容、方式，特別是在事關農(nóng)民生存與發(fā)展權問題上，應當減少政府單方面的決策權，讓廣大農(nóng)民廣泛參與地方政策制定過程，依法充分享有公共事務信息知情權、經(jīng)濟利益表達權、政治民主參與權、決策投票權，以及社會保障和基本公共服務的公民權。

三、留用地安置政策的公平與效率

大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的法律都認為，征用是以國家意志無條件實施的，但所有者財產(chǎn)損失并不是其必須承擔的義務，故國家在實施征用土地時，應按等價交換的原則，根據(jù)土地市場價值給予被征用土地的所有人以全額補償。這種補償通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償，有些國家甚至還包括被征地者的精神痛苦的補償。顯然，在這些國家，土地征用實質上是一種特殊的市場交易行為，它因特定的主體（代表全體社會成員的國家）的特定需要（即經(jīng)法定程序所認可的公共利益）而發(fā)生，但必須按被征用土地本身的市場價值進行征地補償。

長期以來，我國《土地管理法》及相關征地法規(guī)有關征地補償規(guī)定均沒有區(qū)分公共利益性與非公共利益性的征地行為，也沒有因此設置不同的征地補償費標準，而僅僅是簡單地基于農(nóng)業(yè)用途的土地價值規(guī)定一個補償標準。在征用農(nóng)村集體所有土地時，采取的主要是土地補償與勞動力安置相結合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。以上征用補償方式為各地經(jīng)濟建設有效地控制了用地成本，但難以給予被征地農(nóng)民長期、可靠的生存保障。而有關資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60-70%，村一級集體經(jīng)濟組織得25%-30%，農(nóng)民只得5%-10%。政府和被征地農(nóng)民之間沒有實現(xiàn)公平交易，利益分配機制的缺失或未制度化，使得被征地農(nóng)民不僅未能從經(jīng)濟發(fā)展中受益，反而成為經(jīng)濟發(fā)展的“犧牲品”。所以，近年來各地農(nóng)民對征地的不滿情緒越來越大。由于政府征地成本低，開發(fā)商的用地成本也低，還造成寶貴的土地資源被大量征而不用、開發(fā)商謀取暴利而農(nóng)民權益得不到應有保障的有損社會公平和效率的問題。

征地是政府強制對資源進行再分配，如何讓農(nóng)民既不失基本生存的資源，又能保證經(jīng)濟建設所用土地供給，而不再顧此失彼呢？換言之，如何既能讓二、三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展機會、提升經(jīng)濟效益的同時，又能保證農(nóng)業(yè)、農(nóng)民不會失去賴以生存的資源以及共同發(fā)展的機會？如果二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然以損害第一產(chǎn)業(yè)――農(nóng)業(yè)以及占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民為代價，就會出現(xiàn)“機會公平被折損的危險”。留地安置政策的政策目標，應當是消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)民機會公平受損的危險，使我國的征

地制度能夠在追求效率的同時兼顧公平，讓被征地農(nóng)民能夠長久、穩(wěn)定地分享城市土地開發(fā)帶來的增值收益，并保障其生存與發(fā)展的可持續(xù)性。盡管我們認為留地安置政策只能治標不能治本，我國征地制度改革目標之一，應當是不需要通過留地也能讓被征地農(nóng)民分享城市土地開發(fā)中應得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前還難以達到這個效果的情況下，留用地制度應成為目前及今后較長時間內(nèi)解決農(nóng)民生存與發(fā)展問題的一種有效機制。

留地安置補償是用來調節(jié)征地方與被征地方利益關系的經(jīng)濟手段之一，其留地數(shù)額的多少直接影響到這種調節(jié)的實際效果。因為從經(jīng)濟性質上看，國家的征地補償費（包括以留地方式給予的補償）應當是被征用土地的市場價格反映，合理的留地數(shù)量關乎該政策的公平與效率。但實踐中各地留地安置政策僅僅是一種行政決定，在這種機制下，留用地的數(shù)量與被征地的市場價格無關。一些地方以“一刀切”方法規(guī)定留用地比例，盡管更具操作性，但這種做法不是從市場價格角度加以確定，而僅僅是單方面的行政決定，有失公平與效率。我們認為，針對我國征地實踐中存在征地補償費過低，不能保證被征地上的農(nóng)民維持原有生活水平，而有關法規(guī)對征地補償標準規(guī)定彈性過大，科學依據(jù)不足等問題，體現(xiàn)留地安置政策的公平與效率的關鍵在于要合理確定征地補償額、建立科學依據(jù)和定量方法，以起到彌補和糾偏其他征地法律與政策不利的政策目標。

四、留地安置政策的完善

要充分發(fā)揮留地安置政策的效用，還必須解決以下問題：

一是留用地的價格計算方法應當公平、合理。表面上，留地安置是對農(nóng)民的實物補償，但實際上也是變相的貨幣補償方式。由于在實施征地區(qū)片綜合價后，面臨著以何種價格形式將安置留地這種實物補償形式從征地區(qū)片綜合價里扣除的問題，而這與農(nóng)民利益直接相關，所以應當對留用地的價格計算方法、價格形式的區(qū)別和適用范圍加以研究。

二是明確被征地農(nóng)戶對留用地享有的使用權、收益權和部分處置權。目前，對于“農(nóng)民集體”作為土地所有權主體的構成要素及運行原則、“農(nóng)民集體”作為產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位，以及“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人之間的利益關系等實質性的問題并沒有明確地界定。而根據(jù)所有權的排他性，所有權不能為不同主體在同樣的條件下享有，現(xiàn)行法律對集體土地所有權主體的多重設置，顯然與所有權的特性相沖突，與《物權法》不一，并且也因所有權主體不明確而造成“村集體”難以具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，在現(xiàn)實操作中常常造成農(nóng)村集體土地所有權虛置，農(nóng)民土地權益難以得到保障的問題。所以，在留用地所有權屬于村集體的前提下，應當明確全體被征地農(nóng)戶對此享有共同的使用權、收益權和部分處置權。

三是正確處理在留用地上辦起的二、三產(chǎn)企業(yè)與村民委員會、失民農(nóng)民的關系。應當說這類企業(yè)不屬于村集體經(jīng)濟組織，而是在完全屬于村民所有的獨立法人，其土地使用權和財產(chǎn)權益應得到確認和保障。村委會應當尊重村民股份制企業(yè)依

法進行經(jīng)營，村二委干部不宜擔任企業(yè)領導，也不應對企業(yè)經(jīng)營活動和財產(chǎn)權益進行干涉，包括村委會不能從這類企業(yè)收取管理費。另外，考察溫州等地區(qū)一些村利用留用地創(chuàng)辦的股份制企業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)在董事會、監(jiān)事會和公司內(nèi)部各項制度的建立以及股東大會的召開等方面，與《公司法》有一定差距，這很可能為企業(yè)的長遠發(fā)展造成隱患，所以應當及時給予指導與規(guī)范。再者，農(nóng)民投資二、三產(chǎn)企業(yè)后能否轉讓出資以及受讓主體是否應當限制也是一大問題。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)戶投資二、三產(chǎn)后是有權轉讓自己出資的，從設立留地安置政策的宗旨看，受讓主體應當以本村農(nóng)戶為限。但轉讓出資后這部分農(nóng)民的生活又如何保障？從長遠看應當完善其他相關法律制度，建立完備的農(nóng)村社會保障體系才是根本。

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第二篇：征地政策留用地

中共湖南省委、湖南省人民政府關于深化農(nóng)村改革促進農(nóng)

民增收的若干意見

中共湖南省委 湖南省人民政府

湘發(fā)[2004]10號

黨的十一屆三中全會以來，我省進行了一系列改革，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，給帶來了歷史性變化。但是，新階段農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展仍然存在許多體制性障礙。為了進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，解決農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展中的深層次矛盾和問題，根據(jù)黨的十六屆三中全會《決定》和中發(fā)[2004]1號文件精神，現(xiàn)就深化改革，促進農(nóng)民增收提出如下意見：

一、完善土地制度，切實維護農(nóng)民權益

1.穩(wěn)定土地承包關系。按照《土地承包法》的要求，認真落實二輪土地延包和林地承包經(jīng)營政策，對因土地權屬糾紛等問題導致延包工作不落實的，要抓緊做好土地確權工作。切實加強對預留機動地的管理，未留機動地的不能再留，已留機動地超過總承包面積5％的部分要承包落實到農(nóng)戶。禁止違法隨意調整或收回承包地，二輪承包期不到30年的，要延長到30年。沒有及時與農(nóng)戶簽訂承包合同和發(fā)放土地承包經(jīng)營權證書的地方，要抓緊簽訂承包合同和發(fā)證，確保土地丘塊、面積、承包合同、承包經(jīng)營權證書“四到戶”。原國有農(nóng)場已改制的，責任田承包和經(jīng)營田發(fā)包要參照《土地承包法》的有關規(guī)定執(zhí)行。任何組織和個人不得侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營權和經(jīng)營自主權，不得對婦女和外來戶有任何歧視。對平垸行洪區(qū)和庫區(qū)的移民，要參照落戶地集體經(jīng)濟組織成員的標準，落實承包地。要按照《森林法》的有關要求，抓緊完成林地林權登記換發(fā)證工作，建立和完善林地林權管理機制，搞好林地林權日常管理。加強承包合同的管理和檔案立卷歸檔工作，維護承包合同的嚴肅性。

2.鼓勵多種形式的土地承包經(jīng)營權流轉。在穩(wěn)定土地承包關系的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，進一步完善土地承包經(jīng)營權流轉，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵采取轉包、轉讓、互換、入股、出租等多種形式進行土地承包經(jīng)營權和森林資源的合理流轉。各地可以通過農(nóng)業(yè)招商引資，引導和推動集體土地承包經(jīng)營權流轉。長期外出務工經(jīng)商，無力耕作承包地，經(jīng)書面申請自愿放棄承包經(jīng)營權的農(nóng)戶，可以將承包地退還給發(fā)包方。禁止耕地拋荒。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以經(jīng)營管理站和林業(yè)管理站為依托，開展組建集體土地承包經(jīng)營權流轉中心、森林資源流轉中心的試點工作。

3.切實保護農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權流轉中的合法權益。任何組織和個人不得妨礙或者強迫農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權流轉，不得截留、扣繳農(nóng)戶承包地流轉收益。

集體經(jīng)濟組織不得代替農(nóng)戶簽訂流轉合同，流轉雙方不得單方面變更、中止流轉合同。任何單位和個人不得隨意圈占土地。土地承包經(jīng)營權流轉后不得隨意改變其農(nóng)業(yè)用途。加強土地承包經(jīng)營權流轉的監(jiān)管服務。對土地承包經(jīng)營權流轉中發(fā)生的糾紛，要依照法律和政策進行調解或仲裁。基層人民法院要及時受理土地承包及流轉訴訟請求，切實保護農(nóng)民的合法權益。

4.嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田。維護集體土地所有權，實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地特別是基本農(nóng)田。各級政府要逐級簽訂基本農(nóng)田保護責任書，把執(zhí)行基本農(nóng)田保護有關法規(guī)和政策納入考核的重要內(nèi)容。不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)以及超標準建設農(nóng)田林網(wǎng)。不準在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動。不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設。不準違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕還林范圍。嚴格控制征地規(guī)模。征用土地必須嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和計劃，不準擅自突破征地規(guī)模，不準擅自將耕地改為非農(nóng)業(yè)用地，嚴禁違法違規(guī)占用、毀壞基本農(nóng)田。

住宅建設要搞好規(guī)劃，盡量節(jié)約和少占耕地。加大農(nóng)業(yè)土地開發(fā)整治力度，自2004年起，從國有土地出讓金收入中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造和基本農(nóng)田建設。

5.完善土地征用程序和補償機制。征地補償方案應聽取集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。實行征地補償?shù)怯浐螅瑧娇h級土地承包主管部門辦理土地承包經(jīng)營權證書變更或核銷手續(xù)。嚴格實行先安置后拆遷，征地補償安置費用沒有足額到位的，不準動工用地。征地涉及的權利人有聽證要求的，應舉行聽證。全面執(zhí)行征地公告、征地補償安置方案公告和補償?shù)怯浀摹皟晒嬉坏怯洝敝贫龋Ｕ媳徽鞯剞r(nóng)民的知情權、財產(chǎn)權和監(jiān)督權。依法依規(guī)制定補償標準，及時給予農(nóng)民補償。嚴禁各級政府和有關單位侵占、挪用征地補償費用，確保補償資金按時到位。對由于征地補償費不到位、安置不落實等原因造成群體性事件又沒有妥善解決的地方，暫停其用地審批。近期要開展征地補償安置專項治理，清理償還拖欠征地補償安置費用，確保被征地農(nóng)民的合法權益。

6.探索安置被征地農(nóng)民的多種途徑。在城鄉(xiāng)結合部和其他集中征地的地方，只要符合城市規(guī)劃要求，可以劃出安置地域，預留10—15％的土地用于安置被征地農(nóng)民的生活、生產(chǎn)。允許集體經(jīng)濟組織采取以土地入股等方式參與營利性水電、交通、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等項目的開發(fā)建設，積極探索集體非農(nóng)建設用地進入市場的途徑和辦法。要區(qū)分不同情況，探索建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保和就業(yè)培訓制度，所需資金由政府、集體和農(nóng)民個人籌集。政府出資部分從土地出讓收益中列支，集體出資部分從土地補償費中集中解決，個人出資部分從安置補助費中抵繳。

二、深化稅費改革，切實減輕農(nóng)民負擔

7.認真落實農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅減免政策。2004年農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點，相應調減農(nóng)業(yè)稅附加，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，煙葉特產(chǎn)稅只向收購者征收，不向生產(chǎn)者征收。允許和鼓勵有條件的地方，進一步加大調減農(nóng)業(yè)稅的幅度或提前取消農(nóng)業(yè)稅。任何地方不得以任何借口減少農(nóng)業(yè)稅降幅或將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅轉為農(nóng)業(yè)稅。

8.積極推進配套改革。嚴格“三定”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制管理，從源頭上遏制機構和人員反彈。積極推行干部任用制度改革，鼓勵鄉(xiāng)村干部兼職，減少鄉(xiāng)村任職干部職數(shù)。認真落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流政策，鼓勵和扶持分流人員領辦企業(yè)，擴大就業(yè)，實現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)。進一步調整教育布局，鞏固“普九”成果。切實做好中小學教職工的核編、定崗、分流工作。全面推行教師和校長聘任制，優(yōu)化教師隊伍。積極探索化解鄉(xiāng)村債務的有效途徑。

9.切實加強農(nóng)民負擔監(jiān)督管理。進一步清理和規(guī)范涉農(nóng)收費行為，除法律法規(guī)明確規(guī)定外，停止審批新的面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費，市州、縣市區(qū)一律不準擅自設立收費項目和標準。完善涉農(nóng)收費“公示制”、村級報刊“限額制”和“涉負案（事）件責任追究制”，加強村級“一事一議”籌資籌勞、共同生產(chǎn)費等收費的監(jiān)督管理。切實做好農(nóng)民負擔卡的發(fā)

放和農(nóng)民負擔監(jiān)測工作。加大農(nóng)民負擔檢查監(jiān)督力度。改進干部作風，嚴格依法行政，嚴禁采取扣人、撮谷、搬物等手段強行收取農(nóng)業(yè)稅，嚴禁在征收農(nóng)業(yè)稅時強行收取其他費用，防止涉農(nóng)惡性案件和群體性事件發(fā)生。

三、深化糧食流通體制改革，建立健全糧食直補制度

10.全面放開糧食收購和銷售市場。從2004年開始，全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經(jīng)營。抓緊清理和修改不利于糧食自由流通的政策法規(guī)。加快國有糧食購銷企業(yè)改革步伐，轉變企業(yè)經(jīng)營機制。搞好產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作，加強糧食市場管理和宏觀調控，發(fā)揮國有及國有控股糧食購銷企業(yè)的主渠道作用，建立和完善全省布局合理、功能互補、信息靈敏的市場體系，嚴禁地區(qū)封鎖。

11.落實糧食最低保護價收購政策。2004年，在早秈稻市場價格低于每公斤1.4元時，指定有關糧食經(jīng)營企業(yè)按每公斤1.4元敞開收購。當市場糧價高于每公斤1.4元時，隨行就市。按保護價收購的糧食，主要用于補充省儲備和市州、縣市區(qū)儲備。中秈稻、晚秈稻的最低收購價，按國家規(guī)定執(zhí)行。繼續(xù)推進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵各類糧食加工企業(yè)與農(nóng)民簽訂糧食訂單，實行合同收購。

12.落實糧食直補和水稻良種補貼政策。2004年，從糧食風險基金中安排40％用于種糧農(nóng)民直接補貼，糧食直補按農(nóng)業(yè)稅計稅面積中的種糧面積每畝補貼11元。2004年，實行水稻良種補貼，農(nóng)民種植早稻每畝補貼10元，種植中稻每畝補貼15元，種植晚稻按國家規(guī)定標準補貼。有關部門要抓緊制定具體補貼辦法，確保補貼資金落實到農(nóng)民手中。

四、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調整，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

13.繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權制度改革，通過實行股份制、股份合作制、租賃、兼并、拍賣等改革措施，明晰企業(yè)產(chǎn)權，優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，促進生產(chǎn)要素向優(yōu)勢企業(yè)集中，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場競爭力。支持符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上市融資。適應市場變化，大力培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏、保鮮、運銷等勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及交通運輸、飲食服務、旅游、信息等第三產(chǎn)業(yè)。對規(guī)模大、效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要從資金、技術、人才等方面加大支持力度，推動技術進步和產(chǎn)業(yè)升級。

14.大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。積極調整農(nóng)業(yè)

經(jīng)濟結構，大力發(fā)展優(yōu)質高效安全農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。推廣龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。對能帶動當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)發(fā)展的大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，財政可以采取貼息和定額補貼等形式予以支持。鼓勵有條件的地方采取建立擔保基金、擔保公司等有效形式，對龍頭企業(yè)的融資給予擔保。對重點龍頭企業(yè)的季節(jié)性收購資金和貿(mào)易融資要從快從簡辦理，切實為企業(yè)提供授信、用信、擔保、結算等方面的便利。大型糧、棉、油加工和營銷企業(yè)所需收購資金，凡符合條件的，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行保證資金供給，實行封閉運行。對國家重點龍頭企業(yè)，要及時落實各項扶持政策。

15.支持發(fā)展非公有制經(jīng)濟。清理、取消一切歧視性的市場準入障礙，降低“門檻”，放寬民營資本市場準入領域。除國家法律、法規(guī)明令禁止的行業(yè)和領域外，允許個體工商戶和私營企業(yè)進入，并在工商登記、投資審批等方面簡化手續(xù)。鼓勵和引導個體私營經(jīng)濟獨資或合資參與水利、交通、能源等基礎設施和公益、公用事業(yè)建設。

五、改善務工就業(yè)環(huán)境，加快勞動力轉移就業(yè)

16.盡快建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。盡快建立起平等就業(yè)制度，取消不同所有制之間和城鄉(xiāng)之間勞動者的身份界線，確立勞動者在勞動力市場的主體地位，實現(xiàn)勞動力自由流動和平等競爭。加大戶籍制度改革力度，全面清理并取消對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定，全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，真正讓進城就業(yè)的農(nóng)民在勞動就業(yè)、社會保障、社會福利、公共衛(wèi)生、子女上學等方面享受城市居民同等待遇。加強勞動力市場載體建設，鼓勵和支持各類勞務中介組織的發(fā)展。進一步加強各級勞動力信息網(wǎng)絡建設。搞好省際間的勞務協(xié)作，積極開辟省外、國外勞動力市場，努力擴大我省勞動力轉移范圍和輸出規(guī)模。

17.加大對勞動力的培訓力度。對現(xiàn)有高等院校、技工學校、農(nóng)業(yè)廣播電視學校、職業(yè)學校、普通中學、就業(yè)培訓中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)科教中心等教育培訓資源進行有效整合，對農(nóng)民進行多種形式的培訓。各級財政要加大對農(nóng)民工培訓的投入，培訓資金要直接補貼到受訓農(nóng)民身上，具體補貼辦法可采取減免學費、申請無息貸款、發(fā)放“培訓券”等形式。各級財政對培訓機構培訓農(nóng)民工的結算要按照培訓業(yè)績進行，以提高培訓資金的使用效率。

18.切實維護農(nóng)民工的合法權益。用人單位都要按照《勞動法》等規(guī)定依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同，明確規(guī)定用人單位和農(nóng)民工雙方之間的權利、義務和責任，按規(guī)定為農(nóng)民工辦理社會保險。有關部門要盡快建立通報聯(lián)動協(xié)查制度，密切配合，形成合力，切實維護農(nóng)民工的合法權益。加大對農(nóng)民工工資拖欠的清繳力度，建立農(nóng)民工工資支付保障金制度。對務工農(nóng)民的收費，要嚴格按照國家規(guī)定執(zhí)行，辦理有關證件只收取工本費。

19.引導和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。各級政府要在行業(yè)準入、項目審批、資金信貸等方面予以扶持，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，繼續(xù)抓好小城鎮(zhèn)綜合改革，促進人口和勞動力向小城鎮(zhèn)轉移，不斷提高城鎮(zhèn)化水平。

六、健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，大力發(fā)展專業(yè)合作組織

20.抓好基層農(nóng)技推廣體系建設。按照“政府養(yǎng)得起、服務要加強”的目標，實行公益性與經(jīng)營性職能分離，確保國家農(nóng)技推廣機構充分履行公益性職能。當前要抓緊規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機構為承擔動物疫病測報、預防和撲滅等公益性職能的事業(yè)單位，人員編制按平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3名配備，凡履行公益性職能的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機構，經(jīng)核編定崗后，其人員編制所需經(jīng)費列入財政預算。鼓勵承擔非公益性職能的人員圍繞農(nóng)資供應、動物疾病診療、農(nóng)機作業(yè)、一般性技術承包、產(chǎn)后加工與運銷等，創(chuàng)辦多種形式的經(jīng)營性服務實體。進一步深化供銷合作社改革，充分發(fā)揮其帶動農(nóng)民進入市場的作用。繼續(xù)深化水利工程管理體制和林業(yè)體制改革。

第三篇：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策分析

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策分析

《土地資源管理學》論文

中國人民大學公共管理學院

班級：08級本科 土地資源管理

姓名： 劉 婧 學號： 2008200503

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策分析

【摘要】“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。本文基于現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤理論研究的基礎上，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的提出背景、內(nèi)涵進行了介紹，著眼于土地征收角度對其其實施過程的問題展開了深入分析，并在最后給出了相關政策建議。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)建設用地 增減掛鉤 土地征收 問題 政策建議

我國人口眾多、人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期，城鎮(zhèn)發(fā)展占用一定數(shù)量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，當前我國的土地管理工作面臨著十分嚴峻的形勢：

1．社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，耕地數(shù)量銳減，“保紅線”壓力巨大。

2．城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的快速推進，導致城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地同步增長，第二輪全國土地利用總體規(guī)劃設想的“城進鄉(xiāng)退”格局實現(xiàn)難度很大。

3．城鄉(xiāng)建設用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，必須大力推進城鄉(xiāng)建設用地的節(jié)約集約利用，特別是需要設法扭轉長期以來未能妥善解決的農(nóng)村建設用地粗放利用問題。

4．單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設用地整理是推進土地節(jié)約集約利用的重要途徑

5.村莊建設用地浪費嚴重。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要2006~2020年）》公布的數(shù)據(jù)，從1997年到2005年，全國鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近11.75萬hm2，農(nóng)村建設用地利用效率普遍較低。其根本原因在于農(nóng)村居民點分散，村莊建設用地大量閑置，人均占據(jù)土地資源多，浪費嚴重。

在這樣的現(xiàn)實背景下，落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，是落實國家嚴格保護耕地的要求，也是合理配置現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實

現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求，同時也是一定程度上緩解建設用地供需矛盾的有效途徑和手段。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的基本認識 1.1 增減掛鉤的內(nèi)涵

“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。

所謂城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。1.2 增減掛鉤的操作過程

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村建設用地整理規(guī)劃和項目區(qū)規(guī)劃等，對項目區(qū)內(nèi)村莊撤并和用地布局的調整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設用地進行調整利用，并將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，用于農(nóng)村居民點和城鎮(zhèn)建設。

“掛鉤”實行先安置再拆遷，先使用規(guī)劃周轉指標再歸還，是一個動態(tài)的過程。項目區(qū)內(nèi)報批建設占用耕地規(guī)模不得超過經(jīng)核定批準使用的掛鉤周轉指標規(guī)模，項目區(qū)內(nèi)報批建設用地總規(guī)模不得超過農(nóng)村建設用地減少的總規(guī)模，以最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加、耕地面積不減少。

1.掛鉤試點區(qū)的土地行政管理部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃、城市建設總體規(guī)劃，擬定農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，申請城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的周轉指標（以下簡稱“掛鉤周轉指標”），按審批權限報相應級別的人民政府批準。

2.將掛鉤試點區(qū)內(nèi)的若干拆舊地塊和建新地塊共同組成項目區(qū)，并制訂項目區(qū)土地的開發(fā)利用計劃。

3.依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃、城市建設總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用計劃、3

農(nóng)用地轉用計劃和掛鉤周轉指標的基礎上，組織項目區(qū)土地開發(fā)利用計劃的實施。

4.在占用農(nóng)用地不突破掛鉤周轉指標的前提下，在項目區(qū)內(nèi)已確定的建新地塊上集中建設農(nóng)民新村住宅，用以安置從拆舊地塊搬遷來的農(nóng)民。

5.將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變?yōu)檗r(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地進行等量置換。

通過上述建新拆舊、土地復墾和建新地塊中占用的農(nóng)用地與拆舊地塊中被復耕的原農(nóng)民住宅建設用地之間的等量置換，使原本相對分散、占地較多的農(nóng)民住宅建設用地被相對集中，從而在總量上減少了農(nóng)民住宅的建設用地。

6.將通過置換節(jié)約出來的農(nóng)民住宅建設用地轉用于城鎮(zhèn)建設等其他用途，從而增加了城鎮(zhèn)建設用地。

通過上述“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式的操作過程可以看到，雖然農(nóng)用地總量沒有減少，建設用地總量也沒有增加，但卻能通過提高建設用地的利用效果，產(chǎn)生與建設用地總量增加才能產(chǎn)生的相同的效果。

二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式的政策依據(jù)

2.1 國土資源部在《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2000〕337號）

明確提出：“縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃已經(jīng)依法批準的試點小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。”

2.2 國務院發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》

國務院《決定》第二條

（十）規(guī)定：“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。”“引導新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。”“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”

第五條（二十一）規(guī)定：“明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用計劃的前提下，省、4

自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權限對農(nóng)用地轉用和土地征收進行審批，按規(guī)定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡，并對土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查”

2.3 國土資源部制定的《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》

根據(jù)國務院《決定》上述內(nèi)容的基本精神，國土資源部《意見》第一條(一）規(guī)定：“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點（以下簡稱“掛鉤試點”），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即“拆舊地塊”)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即“建新地塊”）共同組成建新拆舊項目區(qū)(即“項目區(qū)”)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。為有選擇地開展“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”工作提供了直接的法律依據(jù)。

2.4 國土資源部《關于天津等五省（市）城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》

國土資源部的批復確定了天津市等五省（市）的9個項目區(qū)，成為第一批“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”。

2.5 2008年6月27日，國土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》

明確掛鉤內(nèi)涵：“本辦法所稱城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。” 2.6 2010年中央一號文件

有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉指標納入土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不突破，確保復墾耕地質量，確保 5

維護農(nóng)民利益。按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點。加快修改土地管理法。

2.7 2010年11月10日,國務院總理溫家寶10日主持召開國務院常務會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作。

會議強調，把維護農(nóng)民合法權益放在首位，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會議強調，要嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。

農(nóng)村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。

三、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的土地征收角度分析 3.1 建新區(qū)

“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式的其中一個操作環(huán)節(jié)是：先在已被確定的項目試點區(qū)內(nèi)建設一些相對集中居住的農(nóng)民新村住宅，用以安置搬遷來的農(nóng)民。這就意味著在操作過程中，相對集中地建設這些農(nóng)民新村住宅時通常需要占用一些農(nóng)用地。

“建新”，除了把一部分原來為居住點的村莊發(fā)展成為聚居區(qū)外，還需要占用一部分耕地，建新區(qū)在城鎮(zhèn)建設的規(guī)劃區(qū)，項目完成時就是城鎮(zhèn)建設用地，屬于國有。通過掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量。因此，這就涉及到集體土地征用的問題。

在這一階段的土地征收過程中，就產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉用于住宅建設用地的審批權限問題、建新區(qū)農(nóng)民安置等問題。

3.1.1 農(nóng)用地被轉用于住宅建設用地的審批權限問題

根據(jù)我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序的規(guī)定，我國土地征收的征地審批權和農(nóng)用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市人 6

民政府只有執(zhí)行權，以起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在實際操作中，土地征收程序的規(guī)定卻顯得過于簡單，缺少必要的監(jiān)督機制，進而造成了土地征收權的濫用，在建新區(qū)的開發(fā)建設中，極易出現(xiàn)這樣的問題，最后，非但未能解決農(nóng)民安置區(qū)問題，反而容易使得地方政府在巨大利潤驅動下濫用征地權力，使農(nóng)村土地流失嚴重。3.1.2 建新區(qū)農(nóng)民安置問題

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策中關于“先在已被確定的項目試點區(qū)內(nèi)建設一些相對集中居住的農(nóng)民新村住宅，用以安置搬遷來的農(nóng)民”的規(guī)定，表面上看是有利于保障農(nóng)民權益的，但在實際操作中卻很容易造成如農(nóng)民安置與占地先后順序、安置地點選擇等一系列的問題。而且，由于我國土地征收制度的不完善，被征收土地者（即農(nóng)民）在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位，補償方案的確定是由政府核準并實施，很難避免暗箱操作行為的發(fā)生，征收程序的公示性和透明性難以保障，進而導致了建新區(qū)農(nóng)民權益難以保障，激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。3.2 拆舊區(qū)

“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”操作模式的其中一個環(huán)節(jié)，是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變?yōu)檗r(nóng)用地，用于與建新地塊占用的農(nóng)用地進行等量置換。

拆舊區(qū)，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊。主要包括農(nóng)村居民點用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等。重點是農(nóng)村居民點用地。土地權屬主要是集體所有。這種“宅基地換房”模式中依然存在著許多土地征收問題。

在這一階段的土地征收過程中，將會產(chǎn)生拆舊區(qū)宅基地征收程序混亂、征收補償標準不明及資金來源困難、征收后土地用途及監(jiān)管不力等問題。3.2.1 拆舊區(qū)宅基地征收程序問題

拆舊區(qū)主要包括農(nóng)村居民點用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等。重點是農(nóng)村居民點用地，也就是宅基地。

在這一土地征收過程中，政府的征收程序存在著問題。

地方政府的征收行為很多都是無程序控制的，征收過程中的農(nóng)民參與制度和 7

信息公開性都很低。地方政府利用了國家政策法律規(guī)定不夠詳細的漏洞，在征收過程中進行暗箱操作，濫用土地征收權。3.2.2 征收補償標準及資金來源問題

地方政府利用國家在此問題上立法不夠完善、沒有明文規(guī)定補償標準的法律漏洞，對宅基地的補償費用僅包括宅基地的所有權的賠償,對宅基地的使用權考慮的少甚至有時忽略,而且大多數(shù)都是以農(nóng)耕地的補償作為標準,沒有把它當做它是建筑物時所擁有的價值。

地方政府對地上附屬物補償?shù)臉藴室彩遣幻鞔_的。沒有把地上附屬物的內(nèi)在價值以及遠景價值算入。而且,有時候地方政府雖然給民眾做了補償,但是其補償并沒有考慮到其被征收人的最低基本的生活保障，這樣的征收使得農(nóng)民的基本生活都沒有了保障。這也就導致了拆舊區(qū)的工作難以順利進行。

同時，在這一階段的土地征收過程中，資金來源渠道十分單一，目前開展試點工作所需的補償資金全部為政府財政投入，在經(jīng)濟實力相對較弱的一些地方，政府財政很難長期持續(xù)確保試點工作中建新安置和拆舊整理所需資金來源穩(wěn)定，特別是中國東部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣和西部地區(qū)。這一現(xiàn)狀也在某種程度上導致了增減掛鉤政策推行困難，宅基地征收過程出現(xiàn)問題，政策推行連續(xù)性差。3.2.3 征收后土地用途及監(jiān)管

“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策中明確規(guī)定，農(nóng)民遷出后的建設用地(宅基地)要被復耕為農(nóng)用地。

然而在實際操作中，各地掛鉤工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設用地爭取空間，而目前城鎮(zhèn)建設用地指標普遍緊張，有的縣（市、區(qū)）僅把開展掛鉤當作增加指標的手段，而不是把它作為集約和節(jié)約利用土地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、為建設社會主義新農(nóng)村提供用地保障的一項措施，嚴重違背增減掛鉤政策的初衷。由于土地的巨大利潤的誘惑，地方政府往往在征收土地之后并不進行農(nóng)用地的復墾工作。地方政府的這一行為缺乏相關職能機關的監(jiān)督指導，導致宅基地在征收之后并沒有被復墾為農(nóng)業(yè)用地。

四、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策建議

4.1 根本上要進一步完善國家法制建設，加強對土地征收的管理控制

在法律法規(guī)中增加有關土地征收程序的法律規(guī)定；以法律的形式明確規(guī)定土 8

地征收補償標準，合理涵蓋土地及地上附著物的價值計算。在法律上明確規(guī)定各權屬單位的權責職能，明確各職能部門的權限——建立“統(tǒng)一管理”和“分級管理”相結合的管理模式。

4.2 合理計算征地補償標準，給予農(nóng)民足夠的補償收益

頒發(fā)宅基地證書：從國家角度，中央有關部門應該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效率的宅基地證書；農(nóng)村建設用地基準地價評估；采用科學的方法，計算拆舊過程中的宅基地征收補償標準，合理計算土地及地上附著物的價值，對農(nóng)民利益進行有效補償；對安置房進行確權登記；農(nóng)村集體建設用地增值收益的分享機制 4.3 制定項目區(qū)實施規(guī)劃編制流程

（一）前期調研 ：是明確項目的組織機構和具體責任，到拆舊區(qū)調研可以論證拆遷復耕的可能性，了解農(nóng)民的真實意愿。到建新區(qū)調研可以熟悉建設開發(fā)的條件和可行性。

（二）平衡測算：主要是編制土地平衡表和資金平衡預算書

（三）規(guī)劃編制階段：制定工作計劃和技術方案。4.4被征地農(nóng)民的權益保護

針對有愿意“換地”的農(nóng)民——推行建新地塊的被征收耕地與拆舊地塊復墾耕地同面積、同等級互換制度，被征收耕地指標必須在1年之內(nèi)歸還。按照預留給農(nóng)民的復墾區(qū)耕地歸還期限的長短給予農(nóng)民相應貨幣補償。

實行貨幣補償?shù)霓r(nóng)民——給予其復墾區(qū)耕地使用權的優(yōu)先購買權。合理安排復墾區(qū)耕地農(nóng)民預留地與國有性質的農(nóng)業(yè)用地的比例與規(guī)劃布局，優(yōu)先滿足被征地農(nóng)民的預留地。4.5 建新區(qū)

推行先“建”后“拆”制度，嚴格懲處先“拆”后“建”行為，嚴格懲處安置用地建在“他處”的行為；明確建新地塊安置用地的比例；制定安置用地建設標準。

4.6 正確處理好安置用地、復墾地、城鎮(zhèn)建設用地的先后關系與資金運用

首先，制定好安置用地建設標準與復墾地建設標準。

其次，切實推行安置建設與復墾地開發(fā)專項資金“借款”和有償供地收益“歸 9

還”與公示制度，同時規(guī)定必須先“安置”、“復墾”后方可“用于城鎮(zhèn)建設”，優(yōu)先保證所有被拆遷農(nóng)戶都“有房可住”。

4.7 建立良好的監(jiān)督機制，完善政府行為的監(jiān)管平臺

在增減掛鉤政策推行及土地征收過程中，很大一部分是地方政府的行為。而在現(xiàn)今狀況下，地方政府的行為缺乏有效的監(jiān)督管理機制。

應著重建立獨立的監(jiān)督管理平臺，對政策推行和土地征收過程中的地方政府行為進行有效監(jiān)管，可以由中央政府直接領導，向中央政府或上一級領導機關負責。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的宏觀政策的出臺，對促進社會主義經(jīng)濟發(fā)展無疑具有重大意義，必將有效地推動經(jīng)濟建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展，必將有利于“保持耕地總量動態(tài)平衡”的總體目標的實現(xiàn)。盡管掛鉤政策的出臺經(jīng)歷了長時間的醞釀，但應該清醒地看到，掛鉤政策并未在全國范圍內(nèi)鋪開實施，只是在部分地區(qū)進行試點工作，掛鉤的實施仍然處于嘗試和摸索階段。我們應在這一過程中充分發(fā)揮主

觀能動性，總結經(jīng)驗和不足，助推城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的推廣和順利實施。

【參考文獻】

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[9]楊巧玲.對城鎮(zhèn)與農(nóng)村掛建設用地掛鉤政策的探討.安徽農(nóng)業(yè)科學,2007.2 [10]吳洵鳳,俞義.對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的思考.浙江國土資源,2009.3 [11]胡傳景,張玲.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進土地節(jié)約集約利用——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作有待加強和完善[J].國土資源,2008.9 [12]陳桂玲,趙巍.鄒平縣農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤調研報告[J].山東國土資源,2008.2 [13]呂寒.“掛鉤”，不僅是為了指標———對江蘇省太倉市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的思考[J].中國土地,2009.5 [14]王德鈞,劉曉玲.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目資金來源模式利弊探討[J].資源與人居環(huán)境,2010.12 11

第四篇：海南省人民政府辦公廳關于印發(fā)海南省征地安置留用地管理辦法的通知

海南省人民政府辦公廳關于印發(fā)海南省征地安置留用地管理辦法的通知

（瓊府辦[2012]97號）

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

《海南省征地安置留用地管理辦法》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

二〇一二年六月二十八日

海南省征地安置留用地管理辦法

第一條

為規(guī)范征地安置留用地（以下簡稱“留用地”）管理，保障被征地農(nóng)民長遠生計，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進新農(nóng)村建設及社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》、《海南省土地征收補償安置管理辦法》等規(guī)定，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱的留用地是指國家依法征收農(nóng)村集體土地時，按征收土地面積的一定比例安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用于保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的建設用地。

第三條

在本省行政區(qū)域內(nèi)依法征收農(nóng)村集體土地時進行留用地安置，適用本辦法。第四條

留用地安置應當遵循有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活、保障農(nóng)民長遠生計的原則。

第五條

符合下列條件的，市、縣、自治縣人民政府可以給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安排留用地：

（一）農(nóng)村集體的土地或耕地被征收面積累計達到60%以上；

（二）按照國家和我省征地補償有關規(guī)定對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行補償安置后，尚不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低；

（三）因征地造成被征地農(nóng)民就業(yè)存在困難；

（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

被征收的農(nóng)村集體土地或耕地累計面積，以2007年10月1日《海南省土地征收補償安置管理辦法》施行之日起計算。

第六條

留用地面積不得超過被征地總面積的8%，市、縣、自治縣人民政府可以根據(jù)實際情況規(guī)定具體比例。留用地在被征地總面積外另行安排。被征地總面積以2007年10月1日《海南省土地征收補償安置管理辦法》施行之日起計算。

第七條 市、縣、自治縣人民政府應當按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片的原則，優(yōu)先在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)或工業(yè)功能區(qū)進行留用地選址，統(tǒng)籌安排留用地；確實無法集中安排或者集中安排不方便生產(chǎn)生活的，可以在本村集體所有土地范圍內(nèi)進行留用地選址。

留用地選址應符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

第八條

留用地在本村集體所有土地范圍內(nèi)選址的，可以保留集體土地性質，或者根據(jù)群眾意愿及留用地選址等情況將集體土地征收為國有土地。留用地在本村集體所有土地范圍外選址的，應當征收為國有土地。已安排的集體土地性質留用地，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要求征收為國有土地的，可以按本辦法及有關規(guī)定辦理。

留用地涉及農(nóng)用地轉用和征收土地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉用和征收土地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉用和土地征收所發(fā)生的費用由市、縣、自治縣人民政府承擔。

第九條

留用地安置應按照下列程序辦理：

（一）被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向市、縣、自治縣土地行政主管部門提出留用地安置申請。

（二）市、縣、自治縣土地行政主管部門對該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被征收的土地或者耕地情況進行審核。符合留用地安置條件的，會同同級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出選址方案。

（三）市、縣、自治縣土地行政主管部門制定留用地安置方案，并報同級人民政府批準。留用地安置方案內(nèi)容包括需安排留用地所對應的征地項目、征地面積、符合留用地安置條件的說明、留用地比例、留用地面積、留用地用途及規(guī)劃條件、供地方式等。規(guī)劃條件應由同級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出。

（四）留用地安置方案經(jīng)批準后，由市、縣、自治縣土地行政主管部門依照本辦法第十條的規(guī)定辦理留用地供應的相關手續(xù)。

第十條

留用地保留集體土地性質的，由市、縣、自治縣人民政府依法辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)，并核發(fā)集體建設用地使用證。

留用地為國有土地性質的，由市、縣、自治縣人民政府以無償劃撥方式供應給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。第十一條

留用地應當按照城鄉(xiāng)規(guī)劃用于收益穩(wěn)定、促進農(nóng)民就業(yè)的項目建設。

第十二條

集體土地性質的留用地應當根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、有關批準文件的規(guī)定進行開發(fā)利用，但不得用于商品住宅建設。

第十三條

集體土地性質的留用地的流轉及開發(fā)利用參照國家和我省農(nóng)村集體建設用地流轉的有關規(guī)定辦理。

第十四條

國有土地性質的留用地應當根據(jù)國有建設用地劃撥決定書確定的土地用途、規(guī)劃條件等，由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)利用。

國有土地性質的留用地因被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身條件限制等原因難以自主開發(fā)利用的，經(jīng)依法批準后可以作價入股、聯(lián)營合作、轉讓、租賃等方式進行開發(fā)利用。

國有劃撥留用地以作價入股、聯(lián)營合作、轉讓、租賃等方式進行開發(fā)利用的，應當經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和市、縣、自治縣土地行政主管部門審核，報市、縣、自治縣人民政府批準，按規(guī)定辦理相關手續(xù)。

國有劃撥留用地以作價入股、聯(lián)營合作、轉讓、租賃等方式進行開發(fā)利用的，應當進入土地有形市場公開交易。

第十五條

留用地的抵押或擔保，應當經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并依法辦理抵押登記手續(xù)。

第十六條

被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法開發(fā)留用地獲得的收益，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員共同所有，并按照有關規(guī)定分配使用與管理。第十七條

留用地應當以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名義進行登記。經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，也可以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨資成立的企業(yè)名義進行登記。

留用地在辦理土地登記手續(xù)時，應當備注“留用地”。留用地經(jīng)依法批準轉讓的，辦理土地變更登記手續(xù)時，取消“留用地”備注。

第十八條

市、縣、自治縣土地行政主管部門應當以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為單位建立留用地臺帳，實行動態(tài)管理，并報省級土地行政主管部門備案。

第十九條

市、縣、自治縣土地、規(guī)劃、建設、監(jiān)察等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當按照各自職責加強對留用地的監(jiān)督和管理。

第二十條

違反本辦法規(guī)定對留用地的供應以及作價入股、聯(lián)營合作、轉讓、租賃等進行審批、登記的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十一條

未按批準條件開發(fā)利用留用地或未經(jīng)依法批準擅自將留用地作價入股、聯(lián)營合作、轉讓、租賃的，按照《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定進行處罰。

第二十二條

本辦法具體應用中的問題，由省國土環(huán)境資源廳負責解釋。第二十三條

本辦法自發(fā)布之日起施行。

第五篇：留用地項目合作開發(fā)方案

留用地項目合作開發(fā)方案

一、甲乙方三方簽訂設立A公司的協(xié)議

甲乙丙簽訂三方合作協(xié)議，共同出資設立房地產(chǎn)開發(fā)公司A，甲方為履約保證金出資方（預計3000萬），乙方為周律，丙方為張律，關鍵條款如下：

1、A公司取得留用地開發(fā)權的履約保證金全部由甲方支付，由甲方擔任A公司的法人和執(zhí)行董事。

2、由丙方負責引入大型房地產(chǎn)開發(fā)公司B，丙方持有A公司股權為10%-20%。（以A公司分配權益占總建筑面積的5%為計算基準，丙方持有A公司的股權為10%；如引入的B公司獨有分配權益少于60%的，即A公司分配權益超過5%的，丙方在A公司的股權比例遞增，當A公司分配權益達10%以上，丙方持有A公司的股權增加到20%）。

3、應甲方要求，如丙方未能在6個月內(nèi)引入大型房地產(chǎn)開發(fā)公司B合作，則由丙方承擔甲方的經(jīng)濟損失。

二、A公司與經(jīng)濟聯(lián)合社簽訂開發(fā)協(xié)議，取得留用地開發(fā)權

1、留用地開發(fā)收益權由A公司享有，但A公司有權利引入大型房地產(chǎn)公司共同合作開發(fā)。

2、A公司負責出資建設完成留用地項目中總建筑面積的35%交付給經(jīng)濟聯(lián)合社，并在簽約后支付3000萬的履約保證金。

三、A公司與大型房地產(chǎn)開發(fā)公司B合資設立項目公司C

1、C公司的注冊資本為5億，項目預計總投入約20億元。

2、A公司持有C公司的股權約為7.692%—15.384%，對應分配給A公司的商品房面積為總建筑面積的5%—10%，該建筑為帶裝修的商品房。

3、C公司的出資全部和留用地項目建設開發(fā)由B公司負責（請進一步細化）。

4、A公司負責C公司的招拍掛中標。

四、C公司通過招拍掛中標取得留用地的合法開發(fā)權

1、C公司的運營和留用地項目開發(fā)建設實際由B公司負責。

2、B公司同意土方工程和部分工程建設項目分包給甲方。