第一篇：礦業用地政策專題研究

礦業用地政策專題研究

前

言

近幾年國土資源部積極推進《土地管理法》、《礦產資源法》的修訂工作，并形成了相應的修改稿。修改稿以科學發展觀為統領，在充分尊重現行法律法規規定基礎上，對現行有關章節及內容作了調整，反映了土地、礦產資源開發管理領域的新動向、新要求、新發展。隨著我國工業化、城鎮化的加速推進、經濟發展方式的轉變，對土地管理、礦產資源的合理開發利用提出新的要求。礦業用地是土地管理和礦業管理的重要內容，當前我國土地管理和礦產資源開發中，一些地方礦地矛盾比較突出，礦業用地管理存在不可忽視的問題。加強礦業用地法律政策研究，對保障礦山企業用地需求，維護礦產資源合理的開發秩序，推進土地管理制度改革和創新，落實最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，維護礦業權人和土地權利人的合法權利，建立適應我國礦產資源開發和耕地保護需要的礦業用地管理制度具有十分重要意義。

2008年以來，徐紹史部長明確指示，要加快礦法修改工作，部召開多次部長辦公會議，研究礦法修改工作。汪民副部長先后召開多次專題會議，對礦法修改中的重大問題進行具體指導，要求理清礦產資源管理過程中的經濟關系和管理關系，做到專題研究與礦法修改相結合，努力實現關鍵環節和重點問題的突破。

為加速土地管理法和礦法的修訂進程，為《土地管理法》、《礦產資源法》修改提供專題素材，《礦產資源法》修訂草案起草論證（礦業用地政策研究）課題組深入調研，全面收集、整理礦業用地相關規定，分析礦業用地開采特點及存在突出問題，在借鑒國外礦業用地有關規定基礎上，結合國土資源部近幾年開展的有關試點實踐以及國家新的政策發展方向，形成《礦業用地政策研究報告》，對完善礦業用地管理及推進有關立法提出了建設性意見。

一、礦業用地的基本情況

（一）礦業用地的界定 實踐中所稱的礦業用地主要包括勘查用地和采礦用地，但現行法律法規并沒有對礦業用地的含義或范圍進行明確界定。根據《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》等法律法規的規定，取得探礦權或采礦權進行勘查或開采前應依法取得地面的土地使用權，并對勘查用地和采礦用地的性質分別進行了規定。如根據《中華人民共和國國家標準土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）的規定，采礦用地屬二級類用地，與工業用地、倉儲用地同隸屬于一級類工礦倉儲用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地。因此，我國對采礦用地的界定主要包括地面生產用地以及尾礦堆放用地。

根據《土地管理法》第五十七條的規定，地質勘查需要使用土地時，可采取臨時用地的方式，可見，探礦用地是以臨時用地的方式取得。實踐中因探礦占用土地引起的糾紛較少，而采礦用地占地范圍大，用地類型多，用地特點不同，因采礦占地引起的矛盾和糾紛日益增多。

（二）采礦用地量與需求量 1．現有采礦用地數量巨大

礦產資源是一種十分重要的非可再生自然資源，是人類社會賴以生存和發展的不可或缺的物質基礎。據統計，當今我國95%以上的能源和80%以上的工業原料都取自于礦產資源，是人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎。為滿足我國礦產資源生產的需求，采礦用地占地廣、用地量大。據不完全統計，目前，我國礦山建設和開發占地面積達1.35萬平方公里（135萬公頃）；現有尾礦庫堆放占用土地達1300多萬畝（86.7多萬公頃）。其中，僅山西一省礦山、選廠尾礦庫、各類固體廢料堆場占地面積就達14557.5公頃，其中：占用耕地2354.06公頃，園地39.07公頃，林地785.53公頃，草地6.58公頃，荒草地2318.5公頃，沙坡地1401.7公頃，其它7652.06公頃。

根據現行法律法規的規定及部分礦業用地單位的統計，目前采礦用地的取得方式有行政劃撥、有償出讓、授權經營、作價出資等。由于礦產能源開發用地也屬能源用地，且從事礦產資源開發的多為國有企業，符合《土地管理法》、《劃撥用地目錄》中有關能源用地劃撥取得的規定，因此，在采礦用地的取得上，目前以劃撥方式為主。如在中國石油天然氣集團公司的用地中，通過劃撥方式取得的占69.7%（中國石油天然氣集團公司采礦用地情況見下表）。2．未來采礦用地需求更大

隨著我國工業化、城鎮化發展步伐的加大，社會經濟發展對礦產資源需求越來越大，但同時，國際礦產資源供給競爭日趨激烈，礦產資源境外開發和投資阻力日益加大，滿足我國的礦產資源需求必須立足國內礦產資源的生產。如胡錦濤總書記2005年在主持中央政治局第二十三次集體學習時就強調：“我們要繼續堅持立足國內的基本方針，加大國內資源勘探力度，加強煤炭、石油、天然氣的開發利用”。

（三）采礦用地的特點

按照現行的土地分類標準，采礦用地屬于建設用地范疇，但由于礦產資源賦存條件不同、開采方式不同，決定了采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復墾程度不同，使得采礦用地與一般的建設用地相比，具有很強的特殊性，具體表現在：

1．采礦用地利用方式不同對土地影響不同

根據礦產資源的賦存條件，尤其是不同礦種的特性，礦產資源的開采主要包括露天開采、地下開采兩種方式。兩種不同的開采方式決定了其對土地的利用方式可分為兩種。露天開采主要是對地表及淺層的土地進行利用，其對土地的影響表現為占地面積大、分布廣，采礦時間短、用地周期相對較短，采礦后土地可以及時復耕，土地用途一般不變；而地下開采則是對地表及其地下的土地進行利用，其對土地的影響表現為一般單宗面積小、總體布局分散，對地表的利用位置由地下資源礦藏條件決定，具有唯一性，對土地利用期限長，如一些井、場、站以及相應的配套設施用地一般使用期限都在50年以上，且建造了永久性建筑，土地難以恢復為耕地。

2．采礦用地類型多、情況復雜

根據礦產資源開發的作業程序要求，采礦用地可以分為不同類型的用地。露天開采的采礦用地可包括采礦區用地和尾礦庫用地；地下開采的采礦用地可包括鉆井生產用地、井場用地、交通運輸用地、管道用地及一些場站配套設施用地。這些不同類型的用地其范圍、利用方式、利用強度及對原土地權利人的權利限制等都存在很大差異。

3．采礦用地位置具有不可替代性

無論是實踐中還是法律規定上，采礦用地的取得是以采礦權的取得為前提的，即只有經過勘查探明地下確有可供開采的礦產資源并依法取得采礦權后，采礦權人才可能申請取得相應土地的使用權。因此，采礦用地的位置是由地下礦產資源的分布直接決定的，而且受開發成本、開發技術等條件的限制，采礦用地的位置幾乎是唯一且不可替代的。

4．采礦用地的使用期限由礦產資源開采周期決定

根據《土地管理法》、《礦產資源法實施細則》等法律法規的規定，建設用地的使用期限由國家明確規定，如工業用地出讓的最高期限為50年，商業用地出讓的最高期限為40年等等。采礦用地屬工業倉儲用地，在土地分類上屬于工業用地，其出讓的最高期限是50年。但根據前面的分析，采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點所決定的。適合露天開采的礦產資源，其采礦用地的使用周期可能僅就4至6年，有的甚至更短；而需要進行地下開采的采礦用地，由于地下礦產資源的分布條件，使用期限可能遠遠超過50年。如我國最早投入生產的大慶石油的鉆井到目前為止使用期限已經達70多年。5．采礦用地一般地處偏遠土地市場價值不高

根據已勘查探明的礦產資源儲量情況，我國的礦產資源主要集中分布于西部和北部，如90%的煤炭查明資源儲量集中于華北、西北和西南，而東北、華東和中南地區的煤炭資源僅占全國10%左右；70%的磷礦查明資源儲量集中于云、貴、川、鄂四省；鐵礦主要集中在遼寧、河北、四川和山西省；近年來在西部邊遠地區也發現了一批大型、特大型礦區。根據我國不同區域的經濟發展情況及地域特點，西部、北部地區賦藏有礦產資源的土地一般都在城市以外較為偏遠的農村地區。因此，在礦產資源開采時，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用價值小、經濟效益差，一般只能用于礦產資源開發或作為農業用地。

二、采礦用地相關政策法律規定和實踐做法

（一）采礦用地相關政策法律規定

目前，我國對礦業用地沒有專門的法律法規或者規章文件進行規定。涉及礦業用地的相關規定散見于《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》及相關的政策文件之中。經過梳理，對采礦用地的規定主要包括以下內容：

1．采礦用地屬于建設用地范疇，按建設用地進行審查報批 根據《土地管理法》的規定，采礦用地屬于建設用地。因此，礦山企業在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設用地的程序進行審查報批，必須履行相應的建設用地審批程序，具體包括建設用地的預審、編制土地復墾方案、辦理農用地轉用、辦理國有土地出讓等程序。涉及占用農民集體所有的土地的，還須由國家進行征收，履行法律規定的土地征收的相關程序，如進行公告、聽證、補償、安置等。

2．明確建設用地有償取得，但能源用地可劃撥方式取得

根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但是，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地經縣級以上人民政府依法批準的，可以劃撥方式取得。根據《劃撥用地目錄》的規定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設施用地、煤炭設施用地、電力設施用地等。

3．實行重要地區限制采礦制度和重要礦床不得壓覆原則

礦產資源的開采尤其是地下礦產資源的開采，將對開采地周邊的地理、環境產生較大影響，因此國家規定了重要地區限制采礦的制度。如根據《礦產資源法》第二十條規定，非經國務院授權的有關主部門同意，不得在港口、機場、國防工程設施圈定的地區以內，不得在重要工業區、大型水利工程設施、城鎮市政工程設施附近一定距離以內，不得在鐵路、重要公路兩側一定距離以內，不得在國家劃定的自然保護區、重要景區以及國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產資源。

同時，為了促進礦產資源的開采利用，《礦產資源法》第三十三條作出了重要礦床不得壓覆的規定。即：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床”。

4．采礦用地權利人必須依法履行土地復墾義務

根據《土地管理法》、《土地復墾規定》等法律法規的規定，因從事開采礦產資源、燒制磚瓦等生產建設，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的企業和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。具體而言，對礦產資源開發必須履行復墾義務的包括三種情形：一是由于露天采礦、取土、挖砂、采石等生產建設活動直接對地表造成破壞的土地；二是由于地下開采等生產活動中引起地表下沉塌陷的土地；三是工礦企業的排土場、尾礦場、電廠儲灰場、鋼廠灰渣、城市垃圾等壓占的土地。

為保證土地復墾的履行，國家先后發布了相關的政策規定，如《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）、《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》（國土資發〔2006〕225號）等，明確土地復墾應堅持“誰破壞、誰復墾”的原則。國土資源部《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》（國土資發〔2007〕81號），明確了土地復墾方案編制及評審的內容和要求。在實現耕地占補平衡和土地復墾的實施中，國家鼓勵企業充分利用原有國有廢棄地，國土資源部1999年發布《關于土地開發整理工作有關問題的通知》（國土資發〔1999〕358號）規定，允許國有工礦企業可以復墾原有國有廢棄地增加的數量和質量相當的耕地，置換因生產被破壞的農村集體耕地。

（二）國家對采礦用地的特殊政策和做法

我國是一個資源生產大國，是全球礦產資源種類比較齊全的國家之一，資源總量也較大，但主要礦產儲量占世界比例并不高，人均資源占有量也很不樂觀。同時我國也是一個資源消費大國，從20世紀90年代后期開始，已經進入對礦產資源的需求加速增長時期，我國與占世界21%的人口比例相比，中國已發現的主要礦產資源的儲量不是豐富，而是相當貧乏，因此，資源的供給對社會經濟發展的保障程度十分有限。為保障、促進國內礦產資源的生產，確保礦產資源供給立足于國內，近幾年國家越來越重視對采礦用地的規范和管理，先后出臺了相關政策。

1．簡化報批程序，提高報批效率

為改進單獨選址建設項目用地報批周期長、報批材料復雜等問題，提高審查報批工作效率，依法及時保障包括采礦用地在內的各項建設用地，適應經濟平穩較快發展需要，根據《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）文件精神，國土資源部發布了《國土資源部關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發〔2009〕8號），就如何加快建設項目用地報批前期工作、如何及時呈報建設項目用地、如何認真開展建設項目用地論證以及如何簡化建設項目用地報批材料、明確建設項目用地審查責任等進行了明確規定，在優化審查報批程序的基礎上，大大簡化了審查材料的報批。如報國務院批準的單獨選址建設項目用地報部審查的材料由原來的35件減少為10件，且部分報件不需要再報紙質材料，大大提高了審查報批效率。2．允許能源建設項目先行用地

為保障我國的能源安全生產，在確保其及時用地上，國家自1999年以來就給予了相應的支持政策。國土資源部在對國家石油和化學工業局的《關于石油天然氣行業鉆井及配套設施建設用地的復函》（國土資函〔1999〕219號）中，要求各級人民政府土地行政主管部門對石油天然氣生產所需要的各項建設用地供應依法予以保障，并允許石油天然氣行業鉆井及配套設施建設用地，可先由所在地縣級人民政府土地行政主管部門按臨時用地批準使用，于每季度末，石油天然氣生產企業再將所需鉆井及配套設施建設用地進行匯總、依法報批。2009年國土資源部發布的《關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發〔2009〕8號）中也規定，對通過部用地預審的能源建設項目，可以在用地正式報批前由省級國土資源管理部門向部提出先行用地申請，在半年內正式報批用地。通過允許能源生產建設項目用地的先行使用，滿足了我國能源生產對土地的緊迫需求。

3．協調解決能源建設項目遺留用地問題

由于受建設用地指標、規劃修編等因素的影響，能源建設項目用地的審查報批存在大量的積壓，尤其是一些國家大型工程項目。為了盡快解決這些遺留問題，促進能源安全、穩定生產，國土資源部專門就石油天然氣鉆井及配套設施建設遺留用地、西氣東輸二線工程用地等組織召開了協調會，并發函明確這些遺留用地的報批工作。如《國土資源部辦公廳關于印發〈石油天然氣鉆井及配套設施建設遺留用地處理協調會會議紀要〉的通知》（國土資廳函〔2009〕1222號）規定了遺留用地的報批要求，并就未及時報批的用地如何處理、用地申報的方式和范圍、用地預審和規劃計劃、征地補償安置、耕地占補平衡、土地復墾等明確具體申報程序和要求，有效地解決了大量石油天然氣鉆井及配套設施建設遺留用地的審查報批。

（三）開展采礦用地方式改革試點 為創新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理制度改革，按照黨的十七屆三中全會決定關于深化農村土地管理制度改革的精神，本著既保障礦山企業用地，又嚴格保護耕地、維護農民土地權益的原則，國土資源部通過《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》（國土資函[2005]439號），同意在廣西平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地。即采礦用地采取臨時用地方式供地，但作為礦山工業場地、礦山運輸公路及尾礦設施等永久性建（構）筑的用地，仍然以出讓方式進行供地。經過四年多的實踐，試點工作在土地集約節約利用、創新供地方式、促進復墾土地有效退出等方面取得了顯著效果。

三、當前礦業用地管理中存在的主要問題

在當前礦業用地管理中，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）礦產資源規劃與土地利用總體規劃存在不協調

土地利用總體規劃是一定區域內土地利用的頂層設計，礦產資源總體規劃應與土地利用總體規劃相銜接，但事實上，礦產資源規劃與土地利用總體規劃之間均存在不協調之處，主要體現在以下幾個方面：一是由于重視程度不同、編制不同步，兩個規劃的規劃期限不一致，導致一些新探明礦床的采礦項目未能列入土地利用規劃之中，后期項目用地審批缺乏規劃依據；二是兩個規劃之間的銜接，只是用地數量上的銜接，空間預留得不到保證，企業未必能獲取到其所需要的采礦用地；三是各級土地利用規劃的編制過程中未能充分考慮企業特點及其未來用地需求，導致企業建設用地指標不足，部分企業申請取得采礦用地時，時常需要進行土地利用總體規劃修編，不僅要占用有限的建設用地指標和耕地指標，而且延長了辦理用地時間，增加了企業負擔。

（二）礦業權與礦業用地使用權設置上存在沖突

根據我國法律規定，取得礦業權并不當然地取得礦業權范圍內的土地所有權或使用權，同樣擁有土地所有權或使用權也不當然擁有其土地范圍內的礦產資源所有權或礦業權。這樣，在當前法律設置上，二者之間便產生了沖突。依附在集體土地上的礦業權如何取得礦業用地，礦業權人如何協調與土地所有者之間的關系，如何達成征地補償協議均成為了難題，實踐中甚至出現過通過招標、拍賣取得礦業權后，因地上物的補償達不成協議，礦業權人就無法行使權利而不得不退出的情況。目前的《土地管理法》、《礦產資源法》等法律均沒有對此問題有所規定，難免出現取得礦業權卻得不到礦業用地的尷尬局面。

另外，礦業權與礦業用地使用權分立，也帶來程序上的沖突。《土地管理法》將土地利用規劃、農用地轉用、征地的審批權賦予了國務院和省級人民政府，實行兩級管理。而礦產資源管理的法律法規規定，探礦權的審批管理部門是國務院、省級人民政府的地質礦產主管部門，采礦權的管理部門為國務院、省、市（地）、縣人民政府的地質礦產主管部門，實行四級管理。礦業權和土地使用權的審批機構如何進行協調，也是一個難題。

（三）先征收再出讓取得采礦用地的方式存在弊端

根據《土地管理法》和《劃撥用地目錄》，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式，不考慮不同礦種開發的特點，將存在較多的弊端：首先是不利于土地的集約節約利用。按法律規定，以出讓或劃撥方式取得的采礦用地，年限最長為50年。但采礦用地因礦種和礦產開采的方式不同而有不同的使用期限，如油田可開采50年甚至更長時間，而一般的露天煤礦或者巖溶堆積型鋁土礦的采礦用地周期只有幾年。如果采用單一的出讓方式，短期采礦結束后，很難對土地進行有效管理和經營，既浪費了土地資源，又加重了企業的負擔；其次是不利于充分保障農民利益。采礦用地多為集體所有土地，出讓之前要進行土地征收，征地改變了土地所有權的性質，使農民失去了賴以生存的土地；第三是加重了管理部門及企業的負擔。此種負擔一方面表現為經濟上的負擔，即用地成本不斷攀升；另一方面也可能表現為辦理用地手續上的工作負擔。

（四）征地工作矛盾突出，采礦用地爭議的裁決機制欠缺

近年來，隨著土地有償使用的推進，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地發生的土地征收逐年增多，產生的問題也較多，矛盾相對突出，主要表現在這樣幾個方面：

一是農用地升值增加了征地成本和難度。當前農地和荒地利用率提高，畝產值逐年提高。這些變化使得征地難度加大，尤其是人均耕地較少的農民一般不愿意其土地被征收。同時，土地年產值的提高也大幅增加了企業征地成本。

二是補償標準不一，容易引發糾紛和矛盾。現行征地補償標準不一，容易產生同地不同價的現象。一方面存在部分征地補償標準偏低且不合理，一些礦業用地單位拖欠農民補償費的情形。另一方面也存在為要求超額補償，突擊建房、打井、種樹甚至漫天要價，導致補償安置工作無法正常開展的情形。

三是補償安置方式單一，被征（用）地群眾安置途徑有限。目前大部分的資源地都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發放安置補助費，讓失地農民自謀職業。這種安置方式因操作簡單，實施最為廣泛，但一次性貨幣補償方式解決不了長遠性的生存問題，一旦坐吃山空，容易增加了社會不穩定因素。

四是采礦用地的征地裁決機制缺失，征地糾紛解決難。采礦用地涉及礦業和土地兩個方面的問題，包含礦業權、土地所有權、土地使用權、優先權、相鄰關系等各種權利和各種法律關系，難免發生各種爭議和糾紛。由于缺乏具有專業知識人員組成的裁決機構以及程序便捷、公正的裁決機制，致使許多涉及采礦用地的糾紛（尤其是征地糾紛）久拖不決，既影響了礦業用地單位及時取得采礦用地，也不利于被征地方的權益保護。

（五）土地復墾管理存在薄弱環節

采礦用地在采礦過程中和礦區（段）閉坑后，會形成大量閑置、無法利用的廢棄土地（采空區）。推進采礦廢棄地土地復墾和礦山地質環境恢復治理，是加強土地節約集約利用，促進耕地保護的一項重要工作。但是采礦用地的土地復墾管理還存在薄弱環節，主要表現為：

一是土地復墾保證金制度有待全面建立。一方面，不少國有礦業企業歷史包袱和社會負擔沉重，經濟實力差，無力履行土地復墾和環境治理義務；另一方面，一些礦業企業為了追求利潤最大化，大規模壓縮企業成本，只管用地，不管復墾，造成土地損毀嚴重，礦山環境惡化。同時，對于土地復墾工作抓得好的礦業用地單位，也沒有相應的激勵機制。

二是復墾費的列支途徑及標準不甚合理。礦業企業在征地前向當地政府部門繳納耕地開墾費，而企業在用地結束后還要承擔土地復墾的費用。這樣，相當于礦山企業承擔了雙倍的耕地開墾費。

三是土地復墾落實不到位。由于復墾驗收不夠嚴格，有的臨時用地方式取得的采場用地，土地復墾中生物復墾由被臨時用地村民小組完成，但在資金投入和復墾質量上難于控制和保證。

（六）采礦用地的退出機制需要進一步健全 礦業企業采礦完成復墾后，土地就閑置在企業手中，尤其是通過出讓方式獲得的土地，經過短短幾年的生產周期，就成為閑置用地。雖然國土資源部《關于土地開發整理工作有關問題的通知》(國土資發〔1999〕358號)明確規定，在征得農村集體經濟組織同意，并經縣級以上土地行政主管部門批準，國有工礦企業可以用復墾原有國有廢棄地增加的數量和質量相當的耕地，置換因生產被破壞的農村集體耕地，原土地權屬相應轉移。置換后，被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當年建設占用耕地計劃指標。但在實踐操作中，由于種種原因，該政策沒有得到有效的實施，許多礦業企業復墾好的礦業用地無法進行置換或者退還給政府。實踐中，經常出現有的礦業企業一方面出資請農民在復墾的土地上進行耕作，另外一方面缺乏新的建設用地指標的情形。

四、進一步推進礦業用地管理制度改革的建議

推進礦業用地管理制度改革，既是滿足礦山企業正常用地需求，保障礦產資源開發秩序的重要措施，也是嚴格規范土地管理，促進土地節約集約利用的有力手段。當前，一方面應在現有法律制度基礎上，不斷強化和規范礦業用地管理；另一方面應抓住當前土地管理制度改革和相關法律修改的時機，大力推進礦業用地管理制度改革，從根本上解決礦業用地存在的問題。

（一）充分發揮規劃的統籌協調作用

一是加強礦產資源規劃與土地利用規劃的協調。礦業用地不同于城市用地及其他工業用地，礦業用地主要取決于礦產資源的儲存位置和生產規模及加工方式，對大型礦山、重點礦山礦業用地要與土地利用規劃充分銜接，列入土地利用總體規劃建設用地范圍，發揮土地利用規劃的統籌作用，保障礦產資源開發用地的需求，減少礦業用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。二是做好礦產資源規劃與土地復墾、林地、草原、環境保護等規劃的統籌協調，保障礦業用地依法及時的取得。三是要繼續保障國家、省級重點項目的礦山企業用地，在實行建設用地計劃指標分年度下達的管理模式下，對屬于國家、省級重點項目的礦山企業用地，繼續加大建設用地指標的保障力度，由國土資源部和省級政府直接下達建設用地指標，避免因為地方建設用地指標不足，導致礦山企業無地可用的現象。

（二）進一步完善礦業用地的審批登記制度

雖然我國法律規定探礦要辦理臨時用地手續，采礦要按照建設用地的要求辦理審批、登記手續，但很多礦業權人認為取得礦業權，自然而然取得礦業用地的使用權，不去辦理用地審批登記手續，造成礦業用地矛盾和爭議大量存在。進一步完善和落實規定礦業用地審批登記制度，一方面有利于加強對礦業用地管理，規范了礦業用地取得的程序；另一方面有利于明確礦業權人的土地權利，減少礦業用地的爭議。

一是加大采礦用地手續的審批和登記管理力度。改變礦業用地管理作為土地管理薄弱環節的局面，進一步加強礦業用地的管理力度，落實現有法律法規規定的相關規定，采礦占用土地的必須依法辦理用地審批、登記手續。

二是進一步簡化用地報批程序，精簡報批要件，縮短用地審批時限。要在嚴格保護耕地和保障農民利益的前提下，按照改革土地管理方式，土地管理促進經濟社會發展的原則，合理簡化用地報批程序，合并重復的報批文件，杜絕用地審批中的搭車行為，明確審批各個環節的時限，保證礦山企業及時取得礦業用地。

三是做好礦業用地中土地征收的補償工作。礦業用地涉及征收農民集體土地的，必須嚴格按照征地管理的相關規定，足額及時發放征地補償費用，做好被征地農民的社會保障，妥善安置被征地農民，嚴格征地程序，積極穩妥做好土地征收工作，保證農民生活水平不降低，長遠生計有保障。

四是加大采礦違法用地的查處力度。針對礦業用地中違法用地較多的情形，加強土地監管，及時發現違法用地行為，堅決打擊礦業用地中“以租代征”的現象，依法嚴肅查處礦山企業違法用地行為。建立部門聯動機制，例如采礦企業沒有辦理合法用地手續的，有關部門應當據此不予辦理供地手續等。

（三）確立礦業用地有償使用土地制度

土地資源市場配置和有償使用是土地管理改革的必然趨勢。近幾年公布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）和黨的十七屆三中全會的決定中都要求推進土地有償使用制度改革，縮小劃撥用地范圍，經營性基礎設施用地逐步實行有償使用。《國務院關于促進節約集約用地的通知》中明確規定除軍事、社會保障性住房和特殊用地可以繼續以劃撥方式取得土地外，其他用地都要實行有償使用。可以看出，將礦業用地從劃撥用地范圍剝離出來，全部實行有償使用是必然的。礦業用地有償使用不但有利于保護耕地，提高土地資源和礦產資源集約、節約利用和開采水平，同時也有利于明確礦業權人的土地使用權，有利于保護礦業權人的土地使用權益。

采礦用地實行有償使用，按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定》（國土資源部令第39號）的相關規定，不屬于必須以招標拍賣掛牌方式出讓的范圍，可以協議出讓的方式供地。礦山企業通過與出讓土地的市縣人民政府簽訂國有土地出讓合同，支付土地出讓金，取得國有土地使用權。至于協議方式取得礦業用地的價格，應當結合地區、區位、地類、用地期限、利用方式、可恢復原用途的程度等因素，適當考慮礦業開發的經濟效益、企業對土地成本的承受能力等，參照工業用地最低價標準給予礦業用地合理的優惠政策，建立礦山企業以協議方式取得國有土地使用權的定價機制。

（四）不斷完善礦業用地的土地復墾制度

做好土地復墾是嚴格保護耕地，促進土地節約集約利用的重要措施。近年來，很多礦山企業非常重視土地復墾，通過提高技術水平，完善管理制度，創造出非常好礦業用地復墾的案例和經驗，礦業用地的土地復墾還有很大的潛力。一是應切實做好土地復墾方案的編報。采礦企業應當按照要求編制土地復墾方案，通過評審的土地復墾方案作為用地申請申報材料之一。二是應明確土地復墾實施主體。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，采礦企業是土地復墾的義務主體，應當依據審查通過的土地復墾方案，按照土地復墾技術和土地復墾驗收標準實施土地復墾。三是嚴格執行復墾驗收標準。土地復墾完成后，企業應當申請國土資源主管部門進行驗收，國土資源主管部門應當會同相關部門，依據土地復墾驗收標準進行嚴格驗收。四是建立以土地復墾為主要內容的礦山地質環境治理恢復保證金。建立土地復墾保證金是采礦企業履行法定義務，能夠按照標準及時復墾土地的重要保障，但《礦山地質環境保護規定》（國土資源部令第44號）中已經建立礦山地質環境恢復治理保證金，再收取土地復墾保證金屬于重復收費，建議在礦山地質環境恢復治理保證金中明確土地復墾內容即可。

（五）推進征地補償安置爭議協調裁決制度的落實

征地補償安置爭議協調裁決制度是《土地管理法實施條例》確定的制度，2004年國務院28號文件中再次提出“加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益”。當前我國正處在工業化、城鎮化的快速發展期，土地、礦產資源供需矛盾突出，在礦產資源開發過程中，由于礦產資源開發帶來的巨大利益和征收農民集體土地給予的補償造成的反差，以及采礦造成的環境破壞等因素，礦地矛盾也較為尖銳。在礦業用地征收中實行征地補償安置爭議的協調裁決機制，是化解征地實施中的矛盾和糾紛，保護被征地農民和礦山企業合法利益有效途徑，是構建和諧礦區的有力舉措。

第二篇：政策研究

開發經營存在問題：

1.缺乏規模性，對發展鄉村旅游還缺乏足夠認識,觀念和理念還比較落后

在鄉村旅游開發和經營中普遍存在經營實體各自為政的現象，以戶為單位，開發資源盲目性很大，資源未得到有效的整合和合理配置，規模普遍偏小。

2.缺乏規劃性，往往造成盲目開發，重復雷同,特色不突出。

急功近利，在未對旅游資源進行論證、規劃、策劃或論證、規劃、策劃不充分的情況下就倉促開發,且開發中重規模，輕質量，粗制濫造，不顧長遠，造成大多數開發項目低水平重復建設，不能體現出其應有的價值，同時還存在著嚴重的環境污染和資源破壞。

3.三是缺乏市場調查和分析，旅游產品缺少品牌，吸引力不強,效益不高。

4.缺乏科學管理。

一是大多數鄉村旅游的開發者和經營者屬同一人，且很多來自專業技術和綜合素質較低的當地農民，他們沒有豐富的管理經驗和專業知識等，經營理念陳舊；

二是管理無序。景點管理相對滯后，服務質量不高，公共設施簡陋、設備不足，亂搭亂建破壞了景區的美觀，主要食宿設施和衛生狀況較差等；沒有健全的管理與經營體制,管理力度不夠，缺乏某些方面的政策法規，不能有效監督和規范許多開發和經營行為。

5.經營者缺乏主動性

首先，信息工作嚴重滯后。越來越多的游客向自主型發展，散客已成為客源市場的主流，對于散客來講，旅游目的地的確定、旅游服務咨詢、旅游路線等方面都需要詳細的信息服務，由于散客的興趣愛好千差萬別、活動范圍廣泛且分散，加上文化差異、交通、通訊不甚便利等因素，對供給市場的信息服務要求就更高。

其次，對游客的心理特點及行為方式缺乏深入研究，因此不能投其所好、對癥下藥。目前，游客自主意識越來越強，強調自己選擇旅行線路與旅行方式，而這也是目前國際上流行的旅行方式。在這方面，我們也很不適應，一直習慣于包團旅游的形式。

第三，促銷不力，缺乏自主靈活多變的促銷方式。國內旅游企業基本上還停留在等客上門的落后狀態。所謂促銷，是指經營者通過各種方式把有關企業的產品信息傳達給顧客，促進其了解、推動其信賴、激發其購買欲望、促使其購買，以實現企業銷售任務的行為。在旅游產品供大于求的未來，旅游企業必須利用推銷技術和加強廣告宣傳等促銷手段，才能爭取將自己的旅游產品推銷出去，才能在競爭日趨激烈的旅游市場上占有一席之地。

6.缺乏高素質的管理人才。

大力發展鄉村旅游的關鍵之一就是必須解決人才問題,建設一支具有專業水平的鄉村旅游管理人才隊伍，在旅游規劃、管理、經營等方面具有豐富的經驗，能創造性地開展工作，提供高質量服務。

7.旅游產品同質化嚴重,沒有特色。

應重視鄉村文化傳統和民風民俗資源的開發。鄉村旅游的開發嚴重依賴農業資源,缺乏 文化內涵,個性化特色不突出,鄉村旅游產品不豐富,雷同現象嚴重,開發深度不夠,難以滿足旅游市場新形勢下的旅游需求,使游客消費方式呈現快進快出的淺層次旅游狀態,回頭率低。

8.資金短缺。

要使鄉村旅游又快又好的發展,必須有資金作保障,特別是開發有規模、高檔次的鄉村旅游景點,完善基礎設施建設、加大對外宣傳力度、加強規范化管理、打造品牌旅游產品等必須具備充足的資金。但農村的經濟實力極為薄弱,大多數鄉政府對其旅游發展投入很少,招商引資又存在一定的難度,加之農民自身收入極為有限,則資金匱乏就成為制約農村旅游經濟發展的重要因素之一。

政策體系構建

一、旅游產業：

1.產業功能。在鄉村旅游發展過程中，除了關注其創收、吸納就業等基本經濟功能外，還要深刻挖掘鄉村旅游業作為一項特殊產業的多重功能和綜合作用，實施功能多元化取向，由經濟功能向綜合功能轉變。

2.產業結構。實踐證明，產業融合是實現鄉村旅游業轉型升級的必由之路。旅游產業的獨特性質使得旅游產業不僅能夠帶動諸多產業發展，而且也能夠和諸多產業一起融合發展，當前實施鄉村旅游產業融合戰略主要有兩種路徑，即“泛休閑化”和“廣服務化”。

3.產業鏈的本地化和縱深化。產業鏈的本地化和縱深化是指利用農村本地資源包括各種原材料和人力資源等，以旅游業為龍頭，優化配置相關產業，在本地生產和銷售產品，形成完整的產業鏈，最大限度地使旅游收益留在本地，避免鄉村旅游經營的飛地化。

4.產業運作方式。要將當前以政府為主導的鄉村旅游產業運作方式轉向多產業融合的政府———市場化（Public-Priva tePa rtnership）模式，整合現有產業鏈，建立專業合作組織和管理機制，協調各方利益，加強域內外交流與合作。

二、旅游產品

未來鄉村旅游產品應該不斷由觀光向休閑、由審美愉悅向體驗參與、康體娛樂轉變，具體體現在：

1.在產品結構和功能方面將有兩個方向的發展：一方面是鄉村旅游產品向多元化、休閑化轉型，即從以簡單觀光、采摘旅游為主到以休閑度假、康體娛樂為主的多元休閑旅游產品轉變，另一方面是鄉村旅游產品向創新化、體驗化轉型，從服務經濟向體驗經濟升級，讓游客參與其中，“表演”旅游。

2.在產品形式上，盡管鄉村觀光、采摘等仍然是大眾旅游市場的重要組成部分，但已不再是市場的唯一主體。休閑度假、水上旅游、森林旅游、生態旅游、康體旅游等新型鄉村旅游產品也亟待開發。

3.在產品開發方面也將出現一些新的變化。要保證在現有資源的基礎上，保留和延續產品的鄉村性，在資源中注入文化，在文化中凸顯特色，在特色中形成專題，以專題組合線路，在線路的基礎上建設精品，最終形成各具特色的鄉村旅游產品系列。

三、市場的轉型升級

1.市場的分級與拓展：指打破當前以本地城市居民為主要市場的局面，借鑒國外發展經驗，根據各地資源、產品、交通、設施等狀況，形成本地城市居民、周邊城市居民、外地城市居民，甚至國際游客等不同層次市場并存發展的局面。

2.營銷的細分與深化：指進一步研究游客市場，進行市場細分，針對細分市場進行專門營銷，徹底改變以往等客上門的局面。同時，要充分認識整合營銷和網絡營銷的優勢，建立營銷合作組織，形成統一協調的市場，聯合推進，優化網絡平臺，完善網站建設，開展在線服務。

四、專業合作組織

1.由政府主導向企業化經營轉型，即在政府合理引導下，摒棄過去“等、靠、要”的惰性，積極參與市場競爭，在競爭中獲得發展；

2.由“對內服務”向“對內服務，對外盈利”轉型，即在企業化經營的基礎上，除了為組織內部成員服務外，還要通過外部經營，使各參與方的參與能夠保值增值，獲取額外收益，提高參與者的積極性，增強合作組織的吸引力。

五、投融資與稅費：

一是加強政府的導向性投入，由政府部門統籌、批撥扶貧資金開發鄉村旅游。

二是進一步開放市場，加大利用外資力度，利用各種優惠條件和豐富的旅游資源吸引各種外資，給鄉村旅游開發注入新鮮“血液”，拉動鄉村旅游經濟發展。

三是充分調動和鼓勵當地社會力量興辦鄉村旅游，鼓勵村民出資合股聯營，這有助于增強村民的責任感，以主人翁的態度投入到鄉村旅游開發工作中。

六、平臺構筑：

第三篇：房地產金融政策研究

房地產金融政策研究

一、近十年房地產金融政策簡析

（一）國十六條時代（1993）。

1、政策背景。1992年鄧小平南巡講話后，中國出現新一輪的通貨膨脹。到1993年上半年，經濟運行出現“四高兩亂”現象――高投資、高貨幣投放、高物價、高進口和金融秩序混亂、生產資料市場秩序混亂，尤其是在金融領域的“三亂”現象――亂集資、亂拆借、亂設金融機構。中國房地產市場第一次出現熱潮，由于當時的環境影響，房地產泡沫嚴重，開發過熱。在當前情況下1993年夏朱?F基總理開始實施以抑制通貨膨脹為主要目的的緊縮政策，俗稱“國十六條”。這也是我國第一次對房地產市場進行調控。

2、房地產方面的金融政策：（1）加強房地產市場宏觀管理，促進房地產業的健康發展；（2）加快金融改革步伐，強化中央銀行的金融宏觀調控能力。

3、政策影響。由于緊縮的財政政策大力實施，通貨膨脹得到抑制，經濟開始轉冷。隨之而來，泡沫破裂，房地產市場進入低谷期。房屋價格迅速回落，但并不是斷崖式，而是3年的軟著陸。但依舊是我國房地產市場的一個巨大打擊，尤其是海南等地的房地產市場。

（二）“23號”文件時代（1998）。

1、政策背景。1997年第四季度中國經濟突然下滑，使全年增長8.8%，落后與上一年的9.7%近一個百分點。中國經濟剛從高通脹走出，卻出現了將進入通貨緊縮的信號。東南亞經濟危機，外貿進入負增長，并且出現資本外流。在當前情況下1998年7月，朱?F基總理開始實施以刺激消費，拉動內需為主要目的的《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，俗稱“23號”文件。

2、房地產方面的金融政策。（1）穩步推進住房商品化、社會化、逐步建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度。加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮居民日益增長的住房需求；（2）停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；（3）建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系；（4）發展住房金融。

3、政策影響。由于擴張的財政政策大力實施，經濟開始回暖。隨之而來，房地產市場進入新的發展時期。同時由于缺乏有關方面的規范，出現了住房供給結構不合理，房地產市場秩序混亂的現象，為今后的高房價埋下了種子。

（三）121號文件時代與18號文件時代（2003）。

1、政策背景。2003年經濟形勢大好，出現了經濟過熱的現象。由于確立房地產為國民經濟支柱產業，房地產行業表現明顯出現了投資過快。同時的土地使用權全面施行招標、掛牌、拍賣，更是給房地產市場添了一把火，房地產市場進入過熱狀態。由于大量的房產借貸，房產信貸不完善的中國銀行金融體系面臨巨大的挑戰。為應對當前局勢，2003年出臺了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（俗稱121號文件）和《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（俗稱18號文件）。

2、房地產方面的金融政策。121號文件：（1）加強房地產開發貸款管理、引導規范貸款投向；（2）加強個人住房貸款管理，重點支持中低收入家庭購買住房的需要。18號文件：（1）完善供應政策，調整供應結構；（2）改革住房制度，健全市場體系；（3）發展住房信貸，強化管理服務；（4）改進規劃管理，調控土地供應。

3、政策影響。18號文件帶來了新一輪的房地產市場宏觀調控，但也沒有提出任何實質性的措施。但是在關于經濟適用房方面卻從23號文件的供應主體變為了保障性的政策性商品住房。未能改變房地產過熱的現狀，同時加劇了金融信貸風險。

（四）國八條時代（2005-2007）。

1、政策背景。由于上一個政策的大力落實，房地產投資過快得到控制，房地產開發進入增速減慢的狀態。但是市場的投機性購房增加，供小于求，加上房地產開發成本增加。2005年房價依舊快速增長，深圳，北京等城市房價漲幅驚人。

2、房地產方面的金融政策。（1）高度重視穩定住房價格工作；（2）大力調整和改善住房供應結構，嚴格控制被動性住房需求（拆遷）。

3、政策影響。政策效果對房地產開發投資產生了作用，但對房價幾乎沒有產生影響，房價依舊上揚。此后的國六條又是進一步縮小了政府惠房政策范圍，經濟適用房成為低收入群體的政策。加劇了房價上漲。

（五）調控反復時代（2008-2010）。

1、政策背景。2008年爆發美國次貸危機，為了救市，財政大力撥款，最終導致2009年房價瘋狂上漲。為了應對2009年的瘋狂上漲，2010年全年中央政府不斷調控，但成效微弱，全國房價依舊保持上漲趨勢。

2、房地產方面的金融政策。2008年《繼續加大保障民生投入力度切實解決低收入群眾基本生活》（擴張）；《關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（擴張）。2009年，《土地調查條例實施辦法》（緊縮）；《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》（緊縮）；《關于試行社會保險基金預算的意見》（緊縮）；《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（緊縮）；2010年，《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（限購）。

3、政策影響。盡管中央為了抑制房價過快上漲出臺了諸多政策，依舊未能停止房價上漲的腳步，政策效果極其不理想。

（六）供給側改革。

1、政策背景。改革開放以來，中國經濟一直高速增長，進入中等發達國家水平。但在最近幾年，世界經濟下行，我國也隨著經濟發展失去人口紅利，進入中等收入陷阱，最終導致我國經濟下行壓力嚴重，進入經濟新常態。主要表現為：居民收入增加而企業利潤率下降，消費上升而投資下降，經濟增長持續下行與CPI持續低位運行，經濟指標之間出現背離。

2、房地產方面的金融政策。（1）深入推進財稅改革，形成政府與公民、中央與地方之間穩定的經濟關系以及規范的政府財政管理制度；（2）推進土地制度改革，釋放供給活力；（3）加快金融體制改革，解除金融抑制。

3、政策影響。供給側結構性改革的目的是立足于提高供給質量，采用改革的辦法進行結構調整，改善要素配置扭曲，增加有效供給，從而增強供給結構對需求變化的適應程度和靈活程度。從政策來看，房地產方面的主要任務是去庫存，政策從土地改革這一根本出發，輔助稅種改革與戶籍制度改革來改善房地產市場過剩現狀，開啟了房產改革的新局面，如果政策可以大力實施，房地產市場合理降溫指日可待。

二、當前房地產金融政策的需求

（一）地方減少土地財政依賴。近幾年來，我國城市化水平快速發展，伴隨城市化程度的大幅提高，加劇了房地產過熱，進而導致土地出讓價格快速上漲，最終又推動了房價的不斷攀升。在此過程中，地方政府從土地市場上獲取了巨大土地增值收入好和稅費收入。由于房地產商在土地一級市場的高額的成本，最終會通過二級市場轉嫁給消費者。所以，地方政府是房價過快增長的主要原因。因此，解決房價過高問題，首要問題是降低高額的土地成本，也就是說地方政府減少對土地財政的依賴，刻不容緩。

（二）建立多元供給，擴大住房供給滿足需求。從最基本的經濟學原理而言，供求關系決定了商品的價格。當供大于求的時候，商品價格會下跌；供不應求的時候，商品價格會上漲。解決房價過高的根本方法是擴大供給，擴大住房供給的方法之一就是放開自建房和集資建房市場。隨之而來的就是如果放開自建房和集資建房市場，是否會導致房地產秩序。以歐美國家為例，歐美國家自建房的比例高達30%。德國更是超過30%。如果我國將這個市場的份額定位在10%，在政府合理控制下，必然會促進房價的合和房地產市場的合理穩定發展，同時促進60多個行業的發展。不僅如此，居民購房支出的減少。

（三）全面深化供給側改革。2016年中央經濟工作會議高度重視房地產方面的供給側改革，經濟社會發展五大任務之一是化解房地產庫存，具體措施是市民化農民工，增加有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。最新數據，我國商品房期房庫存約35.7億平方米，至少需要4.5年才能化解庫存。然而，我國商品房房產庫存卻還在以每月1000萬平方米的數量在增長。房地產庫存問題已經成為燃眉之急，為此，全面深化去庫存的供給側改革刻不容緩。（作者單位：重慶工商大學會計學院）

參考文獻：

[1]梁榮.對當前我國房地產金融政策與法規的思考[J].財經科學，2004（06）.[2]郭衍遠.基于房地產金融制度的我國房地產行業宏觀調控政策研究[D].云南大學，2010.

第四篇：清代社會保障政策研究

清代社會保障政策研究

? 2011-10-24 14:46:44

王衛平黃鴻山 康麗躍

摘要：清代在災荒救濟、養老撫幼、救助鰥寡孤獨等社會弱者諸多方面都頒布了制度法令，同時，其社會保障事業也得到了社會力量的積極參與，在國家與社會的共同努力下，清代的社會保障措施較為系統全面，收到了一定實際效果，可以說，清代的社會保障政策已經達到封建社會的頂峰。而近代以來，隨著社會形勢的急劇變化和西潮的沖擊，清代的社會保障政策也開始出現某些近代轉型的跡象。

關 鍵 詞：清代/社會保障/荒政/養老撫幼/鰥寡孤獨

作者簡介：王衛平，蘇州大學社會學院教授、博士生導師；黃鴻山，蘇州大學社會學院博士研究生；康麗躍，蘇州大學社會學院碩士研究生。（江蘇蘇州215021）

清朝統治者雖出自東北地區經濟文化發展較為落后的滿族，但在整個統治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統治者傳統制度理念的同時，或出于自覺，或迫于無奈，在國家政策制定、制度實施等方面往往有所創新。這種情況同樣表現在社會保障政策的制定與實施上。具體而言，清代繼承并發展了歷代王朝推行的傳統社會保障政策，并不乏創新建樹，在災荒救濟、尊老養老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨等社會弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比較顯著。

學術界對清代社會保障的內容涉獵已多，在荒政、慈善事業等領域已有豐碩成果問世。但目前的研究存在比較嚴重的偏向，如重視研究慈善事業，忽略內容更為廣泛的社會保障事業；重視對荒政及其相關的倉儲制度的研究，而較少關注歷代政府對社會弱勢群體進行救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的基礎上，對清代社會保障政策中的災害救助、養老和養恤貧苦孤殘等內容作專門探討，限于篇幅，清代軍人優撫制度留待另文論述。

一、災害救助政策

中國自古以來就是自然災害多發的國家，幾乎無年不災，而清代又是災荒發生最為頻繁的歷史時期。據鄧云特統計，從1616年清政權建立至1911年清政權滅亡的296年間，共發生災害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成災原因的不同，大致可把清代災害分為水災、旱災、雹災、蟲災、風災、霜雪災、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災最為常見。與前代相比，清代災害具有發生頻率高，持續時間長；災害地區分布廣，成災面積大；特大災害繼起迭至，交相并發等特點[2]。自然災害的頻繁發生，無疑不利于社會經濟的穩定和政權的長治久安，為此，清政府在災前預防、災中救助乃至災后補救等各個方面采取了相應的措施，力圖減輕自然災害帶來的負面影響。

（一）災前預防

正如林則徐所言：“與其過荒補苴，何如未荒籌備”[3]，事先作好預防工作，救災時才能事半功倍，清朝統治者對此已有認識，對防災工作相當重視。

1.重視備荒倉儲的建設。建倉積糧是我國古代重要的備荒手段，隨著時代的發展，倉儲制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會以至州郡俱建常平倉，鄉村則建社倉，市鎮則設義倉，而近邊有營倉之制，所以預為之備者，無處不周矣”的局面[4]（卷88），備荒倉儲體系較為完備。

（1）常平倉。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉建設。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設常平等倉，“稽查舊積，料理新儲”[5]（卷28）。順治十七年，戶部議定常平倉每年春夏出糶，秋冬糴還，平價生息，兇歲則按數給散貧戶[6]（卷121）。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補、撥帑銀采買乃至開貢監捐納例等多種措施充實倉廒，常平倉由此在全國范圍內得到了普及。

為使常平倉發揮應有的功能，清政府對其管理制度、營運方式、積谷規模等方面作了具體規定。

在管理上，清政府明確了地方官員的管理責任。雍正帝即規定，如發生因地方官失職而造成常平倉谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴重者可革職查辦；官員接任之時，也須將州縣倉廒盤查清楚，方許交接[7]（卷189）。

在運營上，清代常平倉通常采用“存七糶三”的辦法，即每年只準糶出三成積谷，七成留倉；倉谷糶出后，需趁谷價低廉之機買谷還倉；如被災州縣倉糧動用過多，以致所剩無幾，須在秋收豐年之時，奏請上司撥銀買補[8]（卷160）。雖然已有定制，但由于氣候、米價、災荒等原因，各地常平倉的實際存糶比例并不相同。不過，不管何種原因，決不允許出現糶空倉廒的情況[7]（卷189）。

在規模上，康熙四十年規定，大州縣常平倉額定積谷一萬石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標準有了提高，改為大縣一萬五千石，中縣一萬石，小縣八千石[7]（卷189）。但因南北氣候不同，北方干燥寒冷，更有利于糧食儲存，各州縣常平倉貯谷額數相對較高，多有超出標準者，而南方則多不足標準。康熙至乾隆初年，常平倉發展迅猛，全國額定儲谷數達四千八百余萬石。由于官倉積糧過多，甚至造成了全國米價上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調低了各省的額定貯量。但全國實際積谷數仍達三千三百余萬石[8]（卷159）。

不過，這種情況至乾隆晚期發生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價克扣，其弊不一而足。”以致造成積谷“所存無多、不敷散賑”，常平倉已顯頹態[7]（卷189）；到了晚清，常平倉更是全面廢弛，如蘇州府常平倉在同治初年即處于“久已名存實亡”的狀態[9]（卷1）。

（2）社倉。清代社倉建設始于康熙十八年，此年“戶部題準鄉村立社倉，市鎮立義倉，公舉本鄉之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數目呈詳上司報部”。但終康熙一朝，社倉建設成效并不顯著。

雍正時高度重視社倉建設，認為“備荒之倉莫便于近民，而近民莫便于社倉”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉，并要求“有司善為倡導于前，留心稽核于后，使地方有社倉之宜，無社倉之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重視，各地社倉建設捷報頻傳，雍正二年時，各省已“漸行社倉之法”[7]（卷193）。

清朝社倉奉南宋朱熹社倉法為圭臬，設于鄉村，由民間推舉社長管理，用春借秋還方法救濟貧民。社倉的谷本來源有二：一是官府調撥；二是民間捐輸。在社倉的創始階段，官府調撥起到了很大作用。為了鼓勵民間捐輸社倉的積極性，清政府于雍正二年制定了獎勵措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之數，立冊登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎勵，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶。”[4]（卷88）

由于政府的重視，清代社倉建設在雍正、乾隆年間曾出現繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉由盛轉衰，其作用自然受到很大影響[11]。

（3）義倉。清代義倉主要由民間捐建，其具體營運辦法似未有定制，往往因時因地而異。

在早期的義倉中，影響較大的當屬鹽義倉。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬兩，鹽政繳公務銀八萬兩。清政府以其中三十萬兩在揚州建倉積儲，名曰鹽義倉。由兩淮巡鹽御史交由商人經理，每年青黃不接時，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災則開倉平糶，秋成糴補[7]（卷193）。可見其運行方法乃仿照常平倉而來。

清朝晚期，由陶澍在道光年間創立的豐備義倉也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統一的運營方法，如安徽豐備義倉多設立于鄉村，規模較小，而道光十五年蘇州創立的長元吳豐備義倉則設立于城市之中，一度發展到擁有田產上萬畝、積谷十數萬石、存銀十幾萬兩的規模，對蘇州地區的社會保障事業起到了巨大作用[12]。

2.發展農業生產。倉儲的意義在于“以豐年之有余，備荒年之不足”，采取的是以有余補不足的方法，但若有余不多，補不足自然無從談起。可見，防災還必須著眼于發展農業生產、提高農業產量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛所的無主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年。康熙年間，新墾荒地起科年限進一步放寬，規定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利于提高民眾墾荒的積極性。為了激勵地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績根據之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時間中，耕地面積由607萬頃驟增至723萬余頃[13]（P206）。二是重視推廣農業技術。為推廣農業生產技術，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻中有關農業生產的資料匯編成《授時通考》一書，這是我國最后一部傳統形式的大型農書。另外，清代還根據各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產作物品種[2]。三是重視水利興修。從康熙年間開始，清政府就出臺了一系列法規，對水利工程的修建、經費的開支、設施的管護、護水與用水關系處理等諸多方面作了明文規定，并在雍正、乾隆年間屢有增益，形成較為完備的水利法律體系，對清代水利工程興修起了很大的促進與保障作用。

（二）臨災救助

防災措施的實行并不能杜絕自然災害的發生，當發生較為嚴重的自然災害時，倉儲等備荒設施往往無法滿足救災需要。因此，清政府制定了較為完備的救災政策，采取各種手段減輕災害帶來的負面影響。總體而論，清代的救荒程序已比較完備，對報災、勘災、救災的程序作了嚴格規定，救荒手段也日趨多樣化。

1.報災。清代將報災視為地方官的責任，發生災荒時，地方官必須及時上報災情。順治六年，清朝政府已要求“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[14]（卷190）。順治十年，戶部對報災程序作了嚴格限定：“夏災限六月終，秋災限九月終。先將被災情形馳奏，再于一月內，查核輕重分數，題請蠲免。”如有地方官逾期不報、延誤救災者，必須受到相應處罰。[15]（卷79）

2.勘災。發生災荒之后，地方官員還必須在規定時間內勘查地方受災程度，作為采取救濟措施的依據。在勘災時，清代已有固定程序。受災州縣須預先刊刻“簡明呈式”（即表格），開列受災民眾姓名、家口、住址、被災田畝數量、坐落等內容，先由災戶自行填報部分內容，經地方官核實后按區圖村莊裝訂存檔，作為勘災底冊。查災官員赴莊查災時，需比照勘災底冊按田踏勘，將受災情況登明冊內，勘畢將底冊上繳州縣，由州縣官員核造總冊，繪出本地受災地圖，被災之處，以色筆標示，最后附上州縣的賑濟意見一并上報。由于自然條件不同，即便一縣中各處受災情況也未必相同，所以清代規定以村莊為基本單位確定災情輕重，“不得以通縣成熟田地統計分數”。

3.救災。查勘災情是為了對癥下藥，有針對性地予以救助。清政府根據災情輕重不等，采取相應的救濟措施，包括災蠲和緩征、賑粥、散放棉衣、工賑等。限于篇幅，此處不贅。

二、養老和養恤貧苦孤殘政策

在中國傳統道德中，孝道占據了特別重要的地位。《孝經》中即認為：“夫孝，天之經也，地之義也，民之行也”。儒家又根據“己欲達而達于人”的原則，提出“老吾老以及人之老”，將孝道從家庭推廣到社會。封建統治者也尤為關注孝的作用，認為可“求忠臣于孝門”，歷來標榜“以孝治天下”。作為孝道的具體表現，養老事業備受國家和社會重視。而為穩定社會秩序起見，各朝統治者也屢有推行“仁政”、養恤貧苦孤殘等社會弱勢群體的行為。清朝是我國最后一個封建王朝，與此相應，其在養老和養恤貧苦孤殘方面的措施也最為周詳。

（一）養老政策

清代養老政策的對象可分為三個部分：孤老、普通老人和致仕官員。因針對孤老的政策將在后面部分論及，這里主要討論后面兩項。

1.平民養老政策。清代普通民眾的養老以家庭為主體，但是國家也采取了一些優惠政策，這主要體現在如下幾個方面。

（1）免除老人及其家庭成員差役負擔。順治元年清政府已作規定：“凡軍民人等，年70以上者，免其丁夫雜差”。年過70即不必承擔國家差役。至康熙二十七年，為使家庭能充分照顧老人生活，清政府又詔“軍民70以上者，許一丁侍養，免其雜派差役”[16]（卷68），開始把免除差役的范圍擴大到老人的家庭成員。

（2）對老人予以物質補助。順治元年規定，軍民80以上者，政府賞給絹一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍給予。雍正四年，又遍賞全國70以上老人錢物，共費銀八十九萬余兩、米一十六萬五千余石。每逢朝廷慶典時，清政府也通常會對老人有所賞賜，如康熙60大壽時，即“凡兵民男婦自65歲以上者，賜緞匹衣服及銀兩有差”[16]（卷68）。

（3）存問、旌表高壽老人。在古代社會條件下，高壽極不易得，故而高壽不僅為個人之福，也常被視為國泰民安的祥瑞之兆，為此，歷代政府往往對高壽者有特別照顧，清代自不例外。清朝要求地方官應不時“存問”90歲以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孫貧困而不能得到贍養的話，地方官應對其采取賑恤措施[14]（卷379）。因百歲老人尤為難得，清政府不僅賞給財物，還常予以旌表。康熙九年即規定：“命婦女孀居，壽至百歲者，題明給予‘貞壽之門’匾額，建坊銀三十兩”。康熙四十二年后，旌表的對象有所擴大，無論男女，只要年過百歲，“照例給予建坊銀，并給‘升平人瑞’匾額”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的優待。清代法律對老人犯罪作了特別的規定：如年過70以上者犯流罪以下，罪行并不嚴重者，可以錢贖罪；80以上老人犯罪，罪行嚴重須判死刑者，應由皇帝親自裁決；90以上者，則“雖有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科舉考試中，清政府對堅持參加考試的老年應試者往往格外開恩[17]（卷99）。

為提高老人地位，提倡敬老風氣。康熙、乾隆兩朝還舉行了“千叟宴”。康熙五十二年，為了慶祝康熙60壽辰，邀請了全國65歲以上在職和退休的文武官員以及全國各地推舉的賢德長者共二三千人進京赴宴。乾隆50大壽時也曾仿行“千叟宴”，與宴者達3000人。

2.對致仕官員的生活保障。致仕大致相當于今日的退休制度，但其適用面較窄，只是針對官員而言。官員作為統治階級，在任期間領受厚祿，自然生活無憂。但如年事漸高，不再任職領祿的話，生活水平不免出現較大的落差。為防止這種情況的發生，清朝政府對致仕官員的生活待遇作了種種規定。

早在順治年間，清朝政府就開始關注致仕官員的待遇問題，規定60以上正常致仕八旗武官發給原俸祿之半。后陸續對此有所增補，如順治十六年規定，“凡滿洲、蒙古、漢軍大小各官致仕”，“致仕之官有世襲者照品給俸”，順治十八年又規定：“無世職之官，年至60致仕者，仍給半俸，未及60歲，因疾辭仕者，不準給。”[18]（卷104）致仕領半俸始成定例。

至康熙、乾隆年間，為使在職官員實心任事，開始將致仕后的待遇與政績戰功掛鉤。康熙五年諭曰：“年老解任官員，其歷任幾年及效力情由，俱著明白開列，應否給與半俸，請旨具奏。”[18]（卷104）這主要是針對文職官員的。乾隆二年，對武官也作了規定：“老病乞休各官，核明曾經出征臨陣受傷得有功牌者，請旨令其原品休致，給以全俸，以養天年。其出征并未御敵及無功牌者，請旨令其原品休致，給以半俸。”[8]（卷519）即有戰功者可得到格外優待。

（二）養恤貧苦孤殘

清代在養恤貧苦孤殘方面采取的措施主要體現在其設立的養濟院、普濟堂、育嬰堂、棲留所、工藝局等社會福利機構方面。

1.養濟院。養濟院是由官方設立的收養鰥寡孤獨殘疾無依者的機構。清代養濟院始立于順治五年，此年順治帝詔令“各處設養濟院，收養鰥寡孤獨及殘疾無告之人”。此后諸帝多有復申，養濟院設置漸趨普及，遍布全國縣治以上城市，以每城一所的情況最為常見。各養濟院的規模大小與城市等級密切相關，等級愈高則規模大，反之亦然。如清初松江府城養濟院有屋51間，其所屬花亭、婁山二縣養濟院則各有屋25間[5]（卷16）。此外，養濟院規模還受當地人口、財力及地方官員個人因素的制約。

清代早期養濟院的收養對象以當地“鰥寡孤獨殘疾無告之人”為限，外來者需移送本籍養濟院收養。但是隨著社會形勢的發展，養濟院也開始將部分外來者列入收養范圍，如雍正十三年規定，“軍流犯年逾60不能力食者，照例撥入養濟院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地養濟院收養流民中的殘廢人[14]（卷182）。

養濟院收養孤貧時，必須遵照嚴格的程序。以清代廣東省樂昌縣養濟院為例，在辦理收養時，首先孤貧必須出示鄉約及鄰里的保狀書，證明符合條件；入住養濟院后，必須登記姓名、年齡、相貌、特征和入住原因，并注明原居村莊里圖；最后按此內容，制作腰牌發給住院孤貧。養濟院收養滿額后，即暫停收養，待出現空額后按序頂補。為便于管理，養濟院對入住孤貧進行編制，每10人設立一甲長，輪流擔任，互相監督；遇人滋事，須報官府處理；如有孤貧溝通作弊，則“革糧另補”。

清代養濟院在救助標準上也有章可循，但存在地區差異。乾隆二年時清政府曾統一標準，“每孤貧一名，歲給銀一兩二錢六分，米二石八斗三升各有奇。遇閏加銀三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方財力強弱不一，各地養濟院的救濟標準實際上還是存在很大不同，大概而言，地方財力雄厚則救濟標準高，財力窘迫則標準低。

由于養濟院的舉辦經費來自政府，所以多由地方官員直接管理。為提高官員的重視程度，清政府將養濟院的經營情況列為考績內容，并具體規定了地方官員的管理責任。如地方官必須登記孤貧個人資料、發放銀米、點驗人員、維修設施[7]（卷602）。但制度完備并不能完全保障養濟院的正常運行，在雍正年間，養濟院已顯弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蝕，無賴混充冒入、真正孤貧難得養恤等情況屢見不鮮。為消除官營所帶來的弊端，清朝晚期，地方社會也開始介入養濟院的建設，養濟院的官營色彩漸趨淡薄。

2.普濟堂。因養濟院的收養名額有限，且弊端眾多，日漸衰敗，不能滿足實際需要，為補養濟院不足，清代還出現了另一收養孤貧的機構——普濟堂。

最早的普濟堂由地方社會舉辦，“康熙四十五年，京師廣寧門外，士民公建普濟堂，頒發御制碑文及‘膏澤回春’匾額”。因其成效顯著，且無需政府出資，可補養濟院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“時加獎勵，以鼓舞之”。在皇帝的號召下，普濟堂建設盛行一時。如河東總督王士俊即命河南省“每一州縣，必于境內建造普濟堂一所，多置義田，以溥皇恩，以恤煢獨。限文到一月內，鳩工庀材，先將興工日期報查，再廣置義產，續詳查核。”以此為契機，河南省109個州縣共建立了129所普濟堂，山東省101個州縣衛所中也設置了131所普濟堂。這些普濟堂“纖毫不需公項”，完全利用民間資金興建。但乾隆以后，官方開始擔負起創設、資助普濟堂的責任。與此相應，普濟堂在管理方面也出現了變化。早期普濟堂由于開辦經費來自地方捐助，所以通常由出資人輪流管理。在官方介入后，普濟堂開始采取聘任制的方式，由官方延請地方紳士管理，如本為民間創立的的蘇州普濟堂轉為官督民辦后，在乾隆四十九年，因原管者“經理不善，堂務廢弛”，遂仿照江寧普濟堂的方法，延請紳士輪流經管。但因官營普濟堂更易滋長弊端，因而太平天國戰爭后重建的普濟堂一般都采取了官民合辦的方式。

普濟堂收養對象是鰥寡孤獨貧病之人，但與養濟院有所區別。普濟堂以收養貧病老人為主，對收養對象的年齡有特別限定，一般要求至少在50歲以上，浙江省平湖縣則規定為70歲以上，而養濟院則比較強調貧困的殘疾之人，平湖縣《普濟堂規條》中特別強調：“廢疾目盲，例應歸養濟院者，無庸保呈（進入普濟堂）”。可見普濟堂與養濟院雖都以孤貧為收養對象，卻各有偏重。

3.育嬰堂。育嬰堂是收養棄嬰的機構，在清代的民間慈善事業中，它發生最早、且最受政府和地方社會重視。在順治二年，太倉州出現了全國最早的育嬰堂，10年以后，向揚州、杭州、高郵等地不斷蔓延。早期的育嬰堂皆由民間自發辦理，數量不多，但雍正二年頒布詔書，“再行文各省督撫，轉飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，若可以照京師（育嬰堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕惻隱之心，亦可感發而興起矣”[7]（卷269）。以此勸諭詔書為契機，育嬰堂的設立日趨興盛，并開始由城市向鄉村地區普及，乾隆年間江南各府縣的育嬰堂普及率不低于62.5％[19]。同時，育嬰堂也越來越多地得到官府的指導和扶助，逐漸染上濃厚的官方色彩，演變成官督民辦的慈善機構。

4.棲流所與工藝局。流民可以說是最易引發**的社會群體，因此歷代政府都格外重視。清代還先后設立了收養流民的機構——棲流所和工藝局。

早在順治十年，清政府即在京師五城建造棲流所，每處建屋20間[7]（卷869），收養流民。至雍正年間，規制漸備，如雍正十三年議定：“凡外來無依及病臥街衢者，該坊總甲報官收入該司，坊官按名登記循環薄，每名日給小米一倉升，煤炭油菜制錢一十五文，隆冬無棉衣者給粗布棉襖一件，每所各募本城誠實民人一名，月給工食五錢，責令看管房屋照料在所流民。若流民患病報官撥醫調治，有在所病故及沿途臥斃者，通令報官掩埋官給棺木，每口價銀八錢，埋于義冢。”明確了棲流所的職責及救助措施。

除北京城外，清代各省城州縣多設有棲流所，章程較為完備。棲流所除收養流民外，實際上還有限制流民人身自由的功能，在運營上得到了官府和地方善堂的共同參與，帶有官督民辦的色彩。

隨著鴉片戰爭之后“西潮東漸”的歷史進程，清政府和部分先進的中國人開始認識到中國傳統善堂只事收養的不足，主張改革，重視對所收貧民的技能教育，教、養并重。為此，從光緒二十六年開始，各地開始陸續推行工藝局，就筆者所見，北京、直隸、河南、山東、江西、四川、貴州、云南、廣東、廣西、湖北、新疆、熱河、吉林、黑龍江、奉天、陜西、山西、甘肅、浙江、江蘇、安徽、福建等處皆有設立。工藝局的功能與棲流所有類似的一面，皆以流民為收容對象，但其與棲流所的根本不同之處在于：它不僅注意收養，而且重視教給流民工藝，使之可自食其力。

三、結語

清朝是我國最后一個封建王朝，社會保障政策較多地吸取、繼承了歷朝歷代的有效經驗，其荒政、養老、養恤貧苦孤殘政策大多為沿襲前代而來。但與前代相比，清代社會保障政策也不無進步之處。清代對流民問題格外重視，設立了專門收養流民的棲流所；清代各種社會保障、慈善機構的數量和普及程度大大超過前代，如江南地區的育嬰事業趨于興盛，構成了城鄉一體化的育嬰網絡；清代特別注意鼓勵和利用社會力量參與社會保障事業，出現了多種官督民辦的社會保障機構及民間慈善設施。可以說，清代社會保障政策已集歷代之大成，達到了封建社會的頂峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在著很大的局限。如保障措施帶有濃重的道德教化色彩；保障的層次較低，集中在保障人們最低生活需要的社會救濟層次上；加上人治社會的局限，各種保障措施不能得到長久有效的運行，往往時興時廢。

清代也是我國近代化的發端期。1840年鴉片戰爭以后，隨著西潮的沖擊和社會形勢的急劇變化，清代的社會保障政策開始出現一些引人注目的新動向，如晚清時期設立的工藝局，便開始對無業貧民采取就業培訓的新方法，保障層次有了很大提高。但由于此時的清政府已腐朽不堪、搖搖欲墜，沒有能力完成近代化的歷史使命，制定并實施現代社會保障政策的任務只好留待后人了。

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第五篇：歐美社會福利政策研究

歐美社會福利政策研究

【內容摘要】福利政策是為充分保障國民的生存和生活權利。歐美等國的福利制度領先于發展中國家，是諸多國家學習和借鑒的對象，但在其充分發展和完善過程中，也有積極作用，更有消極作用。為此，必須辯證的認識并加以科學的運用。本文對歐美等國的福利制度進行總結分析基礎上，對其的積極作用和消極作用進行全面分析，提出推動我國福利政策建設和完善的建議，即是要基于國情出發、穩步推進、量力而行，充分發揮政府職能作用，并加快經濟的發展。

【關鍵詞】歐美 社會福利政策

研究

福利政策被越來越多的國家研究并致力于建設和完善。歐美等國作為經濟發達國家，在福利政策的制定和實施上都領先于發展中國家，也一度成為了發展中國家如我國學習的主要對象。但近年來，受到經濟危機影響以及國家內部矛盾的問題，這些福利政策也受到了諸多挑戰，影響到政策的效果。基于當前我國也正在制定和完善各類福利制度，在外部環境不斷改變情況下，適時研究這些國家的福利政策，對于我國有著極為重要的借鑒和參考作用，為此，本文擬對歐美的社會福利政策進行研究和分析。

一、福利政策的概念

福利制度是國家或政府在立法或政策范圍內為所有對象普遍提供在一定的生活水平上盡可能提高生活質量的資金和服務的社會保障制度。

福利制度至少可以從三個層次上來理解：在最廣泛的意義上，它指一切改善和提高人民物質生活和精神生活的社會措施；而中層意義的社會福利基本上是社會保障的同義詞，是西歐國家普遍來替代社會保障的一個概念；作為社會保障的一個組成部分，在中國，我們使用狹義的社會福利概念。

二、歐洲國家社會福利政策

歐洲國家的社會福利政策主要以英法德等為代表，這些國家的福利政策，有相似性，又有不同性。

（一）英國福利政策概況及特點

1、概況

英國是世界上實現工業化最早的國家，其福利制度的建立也比較早。從19世紀初期，英國就加大了政府干預社會生活的程度和范圍，制定出了”濟貧”及”互助”等機制。百多年來，其不斷改革和調整，至今的福利政策已經極為完善。其目前的福利制度是工黨在1998年提出的”福利國家”基礎上發展而成的，主要內容為：圍繞工作觀念重新塑造福利國家，公私福利要加強合作，為國民提供高品質的教育、住房及醫療等公共服務，幫助殘疾人生活，減少貧困兒童數量，幫助貧困的人，消除社會保險中的欺騙行為，提供良好的公共服務等。在此基礎上，英國不斷修訂，使國家的福利政策初步覆蓋到以下幾方面：兒童和孕婦福利、傷殘或者疾病福利、退休福利、寡婦福利、失業福利、低收入人士福利和社會基金。其福利保障既全民皆顧，又對低收入者有著特別的關照。

2、特點

第一個特點就是覆蓋面比較寬，目前可以說福利享受的群體涵蓋了社會各個群體，基本實現了全民福利。比如在醫療方面，就不僅僅是本國國民和移民可以享受免費醫療，即使是來英國務工、旅游、探親的外國人都可以享受免費醫療。當然，于后者，英國政策正在努力改變。

第二個特點就是低入低出，即國家提供的福利只能維持基本的生活，而不能成為人們收入的主要部分。其社會福利收入只占據總收入比重的15%不到，而法國則達到45%，德國為40%、瑞典為20%。

第三個特點是強調社會責任。其社會保障收益與個人的捐款次數掛鉤，比如投保人至少要繳納156次捐款，才有享受基本退休年金的權利，要繳納26次款款，才能享受疾病和失業津貼。而現在，英國還將重點轉移到促進就業和扶助弱勢群體上面，鼓勵國民通過自己的力量解決生存問題。

第四個特點是重新劃定責任與義務。其強調國家的責任是解決個人無法解決的難題，如社會排除、弱勢群體、婦女地位等，而不是所有責任由國家包攬。

（二）法國福利政策概況及特點

1、概況

法國的福利制度可以追溯到1813年的保護工傷者條例。其后，不管是一戰，還是二戰，法國都加強了對福利制度的制定和完善，推動其走向福利國家。目前，法國的福利制度可以涵蓋到幾個方面：一是帶薪休假制度。1982年正式定為每年5周，如今已經成為法國人的生活習慣。二是較短的勞動時間，法國于1970年正式實行最低工資制度，并規定了相對較低的工作時間。三是體現在對低收入家庭提供住房方面的經濟援助，主要有家庭住房補助，社會住房補助、個人住房補貼、搬家補貼等。除此之外，政府還出資在各地修建了一大批低租金住房，以較低的價錢出租給低收入者，較好地解決了窮人住房困難的問題。四是對于殘疾人和弱智群體，也有幫助其就業的措施以及成年殘疾者補助。五是各種家庭補助，如多子女家庭補助、獨居家長補助、家庭支援補助等，主要是針對低收入家庭的。除了這些還有退休金等。

2、特點

第一個特點就是高福利國家，其已經形成了一套比較完備、覆蓋全國各階層的社會福利保障制度，福利保障項目已經接近50種。根據這些項目的性質，其可以分為以下幾個大的類別：醫療疾病補助類福利保障項目、養老福利項目、失業福利項目、家庭福利項目。

第二個特點就是全民享受，到目前為止，法國的福利保障制度根據受眾群體階層的不同可以分成以下幾種類別：第一種是針對社會上各個階層的普遍性福利保障制度；第二種是針對從事農業生產人員的農業類福利保障制度；第三種是針對法國的公務員系統的特殊類福利保障項目；第四類是針對法國商人的非領薪類的福利保障制度。在這樣嚴密的福利保障體系之下，法國各個階層都被納入了福利保障體系之中，全部人民群眾因此受惠。

第三個特點就是社會救助比例較小，與職業有緊密關系，社會救助在社會保障體系中的比例較小，其提供的對象是缺少獲得社會保險能力的人，養老金的獲得與繳納保險費的年限相關，職業不同的群體獲得的養老保險金不同，其中差別最大的在于私有部門和公共部門之間。

（三）德國福利政策概況及特點

1、概況

德國的福利制度起源于中世紀的礦工。經過長久的發展，其也已經形成了較為完善的體系。根據基本法第20條第1款，聯邦德 國是一個民主制和社會福利的聯邦國家。社會福利國家的根本原則是既要求團結互助，又要求個人負責。為實現這些原則，國家創造了一個廣泛的社會福利法網絡，從對生病、需要護理、事故以及年老時的保障直至子女補助、住房補貼或失業金，覆蓋到生活的方方面面。除此之外，國家還保證確保基本的生活條件。

2、特點

第一個特點是全面覆蓋，這可以從制定的福利類型以及覆蓋的群體可以看出，福利類型包括了社會保險、救濟金、醫療保險、房租補貼、免費教育、生育及育兒福利等等；而在群體方面，只要有德國永久居留簽證及工作簽證的都可以享受到。

第二個特點就是個人有義務，也就是規定作為國民個人，也必須要按照規定繳納相應的保險，并通過繳納的金額、次數等享受相應的權利。

第三個特點是養老金的支出比重最大，在德國是由正在工作的人繳納保險費，來支付退休老人的養老金。

三、美國的社會福利政策

（一）概況

美國是個移民國家，其福利制度起步也較晚，是在20世紀30年代也就是羅斯福當政時才初步開始建設。與英法德等歐洲國家相比，美國的福利與之有極大的差異。經過不斷調整和改變，美國的福利制度也初步形成了完善的體系。但由于受到經濟危機的極大影響，加之美國的經濟實力已經大不如從前，為此，美國正致力于削弱政府在福利上的參與程度，也就是削減開支。比如奧巴馬就一直在推進醫療制度的改革。在國家福利的傾斜上，往往是將天平向弱者傾斜，調整社會資源分配，從而達到‘相對平等’狀態。如低收入者可以享受免費醫療（不是全民醫療，中產階級就沒有免費醫療），可以向相關機構申請糧食券、廉租房、救濟金等等。

（二）特點

第一個特點就是社會再分配的程度比較低，其制定福利政策的目的是”向貧困宣戰”，也就是要減少貧困現象，而不是大規模大范圍的社會再分配，其認為這只是一種體制，并不是每個國民與生俱來的權利。

第二個特點就是以就業為中心。美國要求享受相應福利的國民也要積極的尋找工作，并規定了相應的權限。這也被稱為”有工作的窮人”，是”工作陷阱”。也就是說，美國的工人工資相對較低，但失業率也相對較低，即使在經融危機之下，其失業率也要比歐洲國家低。

第三個特點就是貧富差距的擴大。由于最近十數年里美國持續削弱社會福利項目，并制定較為嚴格的福利制度，使得獲得國家福利的貧困家庭數量持續減少，而且享受的福利內容也持續減少，這就造成了貧困家庭數量的不斷增多。

四、歐美福利政策的作用分析

（一）積極作用

社會福利政策的出現，其目的是給予國民更好的待遇，讓國民過上更好的生活。超過200年的歷史證明，社會福利政策對于國家和社會的發展具有積極的作用，其主要表現在：

1、加強了政府對自由經濟的控制

歐美各國福利制度的出現，都是在社會經濟遭受重大打擊的情況下出現的，其制定并實施的目的，大多是為穩定當時的社會經濟，保障國民的基本生活待遇。如法國和美國，其社會福利體系政策的形成始于20世紀30年代，由于該時期世界經濟危機的爆發，人民群眾經受了巨大的損失，這從一方面促進了社會保障制度的出臺與完善。在此經濟背景之下，法國政府站出來干預市場經濟，加強了法國政府對自由經濟市場的控制，初步形成了以就業公平、分配公平、社會福利、混合經濟為特色的”社會福利經濟”發展模式。

2、促進了國內的和諧穩定

在福利制度出現以前，歐美國家的階級矛盾一直比較激化，資本主義和共產主義的斗爭也一直比較激烈，在部分國家如德國和法國，共產主義一度占據了上風，其占據上風的理由之一就是國民的福利待遇低，為此，這些國家政府就吸納了共產主義的優秀之處，將市場經濟和福利制度結合了起來，形成了比較完善的社會福利保障體系，從而弱化了階級矛盾，進而促進了國內的和諧與穩定。所以，自高福利社會政策實施以來，歐美等國內部的階級矛盾就一直不十分激烈，共產主義也就難以有效占據上風，這也是多年來這些國家和政府持續推進福利政策的原因之一。

3、推動了經濟的發展

福利制度及政策的實施，予以第三產業尤其是服務業以極大的發展空間，勞動力得到了轉移和解放，許多新生的工作種類開始出現，更多的勞動者擁有了就業的機會，勞動生產力和再生產的質量得到了穩定，社會生產力得到了進一步的釋放，從而有效的推動了社會經濟的發展。另一方面，社會福利開支是以政府轉移支付形式進入低收入家庭，在貧困家庭或個人較高邊際消費作用下，這些支付的90%以上形成了社會購買力，使美國經濟不斷維持了一種較高的有效需求狀態。所以，社會福利制度作為國家收入再分配的一種形式，它對經濟的發展能起到“穩定器”和“調節器”的作用，政府通過福利支出可以適當調節社會需求，刺激或抑制消費，適度的福利開支能推動經濟發展。從歷次經濟危機爆發時，歐美等國都會陸續加強對福利政策的改革就可以看出，福利政策已經成為了推動這些國家經濟發展的重要手段之一。

4、有利于歐美自由主義精神的宣揚

社會福利制度具有普遍性，幾乎惠及所有的國民。從生到死的保障增加了社會中下層階層對失業、疾病等風險的抵御能力，有助于將個人從僵化的制度中解放出來，從而擴大了國民個人自我設計、自我選擇的自由。可以說，“福利國家是一個長期的國民權演進過程所達到的最高峰”。另外，福利國家的特點就是把大量的財富從就業者方面向正在成長的一代和老一代進行再分配。盡管這種幫助是以國家立法的形式出現的，但它至少也體現了一種“強制的”團結互助。

（二）消極作用

凡事有利必有弊，在社會福利政策方面也同樣如此。歐美盡管福利政策極度發展和繁榮，但同樣也帶來了諸多消極因素，尤其是2008年金融危機爆發后，歐美等國的福利制度就一再被詬病，總結起來，消極作用主要有：

1、增加了失業率

高福利以及全面福利政策，讓許多國家的勞動者享受到諸多的便利，就是不勞動也有收入，也不會為了生活而擔憂。這樣，讓許多國民的觀念發生了改變，工作不再是生活的必須。許多人寧肯靠國家補助過日子也不愿努力尋找工作，滋長了懶惰和不思進取的思想。在資本主義社會，工人不是生產資料的主人，出于生存的需要，他們為較多的個人收入而努力工作，并注意改進工作，一旦最低收入有了保障，最基本的生活需要得到了供給，而激勵工人發奮工作的新的動機——政治思想因素的作用又不可能產生，于是形成了“動力的真空“，大家“多干”、“少干”差距不大，“少干”、“不干”無多大區別，失業者的收入有時不低于在業工人的收入，使許多失業者并不急于找工作。這種情況的存在和繼續，必然會使部分人產生過分依賴社會和國家的思想，造成一種不干或少干工作都照樣可以生活的社會觀念。從某種意義上，優厚的社會福利是一種“大鍋飯”，使許多人上進心理減退，不勞而獲思想增強，高福利制度造就了不少“高級乞丐”。除此之外，歐美等國家頒布了太多過于嚴厲的勞動法，這就導致國內的工作崗位緊缺，與此同時，由于政府頒布的企業責任法律規定企業要對雇員的社保費用負責，一旦企業雇傭工人，就要承擔大數額的資金負擔，因此，許多企業為了避免這種負擔，不愿意去擴大公司規模，導致社會存在嚴重的失業問題。

2、增加了政府財政赤字

高福利政策的實施必然要求高額的資金投入，對于歐美等國家而言，在經濟快速發展時期，依靠于經濟的收入，是可以保證在福利政策上的投入，但一旦經濟陷入危機，則會讓政府財政赤字不斷增加。事實上，社會福利從一開始就是社會中各個利益集團政治交易的對象。當經濟高漲時，各利益集團致力于瓜分財政剩余，而當經濟蕭條時，為了刺激經濟，又必須擴大政府的財政支出。各利益集團爭奪既得權益的行為，使政府的財政僵化。為了彌補財政赤字，政府又不得不增發貨幣或發行赤字公債。前者將增加通貨膨脹的壓力，后者將現在的負擔轉嫁給下一屆政府，使政府財政陷入兩難境地。隨著西方社會福利的覆蓋面越來越廣，享受人數越來越多，費用也越來越大，其增長速度超過經濟的增長，使得各國政府的社會福利開支數額巨大，一般占到政府總支出的1/2至2/3，引起財政狀況惡化。當代資本主義國家福利制度的財政危機就是這樣造成的。高額的財政赤字，已經讓許多國家政府的運轉舉步艱難，如美國的許多州政府（典型的為底特律）就不得不宣布政府破產。

3、經濟發展受阻

高福利政策在帶給歐美國家以極大福利的同時，卻正在成為阻礙經濟發展的重要障礙。首先，商業化的趨勢使許多公共部門的工作轉移到私營部門，如英國在20世紀90年代初大力推行私有化，包括電信公司、煤氣公司、航空公司等16個國營企業都被賣掉了，私營部門可以降低體力勞動者的工資，使婦女處于極為不利的地位。其次，在福利國家的社會內部開始滋長貿易保護主義，種族主義、右翼極端主義開始抬頭，有些人反對移民和外來的勞工，害怕他們爭奪有限的工作機會，甚至認為外來者分享了福利國家的各種待遇而使福利國家的負擔加重，還有些人開始反對同第三世界進行自由貿易，認為只有在發展水平相似、勞工標準趨同的國家之間才可能進行公正的貿易。第三，為了維持高福利的投入，政府不得不提升國內的稅率，開辟新的稅種，這樣就加大了個人以及企業的負擔。我們以法國為例，目前，法國已經成為了世界稅率最高的國家之一。法國的稅收主要來自個人收入所得稅、個人消費稅、個人資本稅、地方性稅收四個類別，綜合算下來，一個正常工作的法國人要繳納接近工資收入的60%給國家，一個法國企業的經營者要繳納70%左右，這樣的稅率遠遠高于世界的平均水平。過高的稅收極大地提升了法國企業的經營成本，嚴重打擊了法國國內企業家的經營積極性。與此同時，高昂的稅收政策也使得法國家庭的實際收入嚴重下滑，制約了法國消費市場的發展，還會引發大批的精英人才外流，制約經濟的發展。

4、引發政府信任危機

很大程度上，社會福利制度不是單獨存在的。社會福利制度是與政治斗爭糾纏在一起，影響到政治的穩定。歐美國家各個政黨為了競選獲勝，紛紛向選民承諾擴大社會福利，社會福利實現與否成為一大政治籌碼。社會福利款項只能增加不能減少，否則便會引發政治危機，政府一旦試圖削減補貼，就會遭到強烈反對并以失敗告終。不僅僅如此，如上所述，政府要提高福利待遇，持續推進高額福利的投入，就必須發展經濟。但事實上，經濟發展并不如人意，尤其是在當今全球經濟危機的背景下，發展經濟更是難上加難。所以，一方面，政府無法推動經濟的發展，另一方面，政府又必須不斷的給予較高的福利待遇。任何一方無法得到滿足，就會讓政府陷入兩難境地，民眾支持率就會持續下跌，許多政府都最終以下臺為果。

五、歐美福利制度對我國福利建設的借鑒意義

通過上文對歐美等國高福利政策的思考與分析，不難發現，過高的社會福利保障政策是一把雙刃劍，在造福于國家人民的同時，也造成了嚴重的社會問題，制約了整個國家的經濟發展水平。目前，我國正處于轉型升級關鍵時期，也正加快福利制度的建設。歐美等國福利制度的利弊十分明顯，對于我國而言，有著極為重要的借鑒和參考意義。

（一）要基于國情出發

社會福利政策的建立要立足于我國的基本國情。通過對法國社會福利政策的研究與思考，不難看出，一個國家的經濟水平才是決定一個國家福利政策水平的根本性因素，如果政府不能夠處理好經濟發展水平和社會福利制度之間的關系，社會福利保障制度將成為制約社會經濟發展的障礙性因素。與此同時，社會經濟水平受到制約之后，也就沒有足夠的經費來支持社會福利保障體系的運行，最終導致社會福利保障體系的崩潰。針對這樣的情況，雖然我國在改革開放以后經濟發展取得了顯著成效，國家的綜合實力也得到顯著增強，但是，我國政府必須牢記我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段這一基本國情，在制定社會福利保障體系的過程之中，也要參考我國的具體情況進行設定，杜絕“假大空”，讓我國的社會福利保障體系真正落到實處，惠及全國所有的人民群眾。

（二）要徐步推進

我國福利制度建設應該有個明確目標，否則，走一步看一步，就很容易走彎路。目前我國福利制度正處于立法密度最大的重要歷史關頭，《社會保險法》和《社會救助法》正在擬議中，待各項制度都建立起來，有了剛性，就難以調頭了，這就是日本的教訓。1973年石油危機使日本“福利元年”受挫，80年代英國撒切爾主義和里根經濟學在全球資本主義世界掀起的對福利制度的“革命運動”更使日本無所適從：一方面它要滿足國內的愿望，應付國外的壓力，發展福利制度，另一方面，對福利制度“西化”的憂慮使它不得不采取措施以維持東亞儒家傳統文化中的家庭中心主義特色；這一矛盾表現在福利政策上，就是福利支出膨脹與福利收縮的交替出現。

（三）發揮政府職能作用

目前，我國的經濟發展水平和社會發展水平存在一定的脫節問題，這與政府職能部門存在一定的關系。針對這樣的情況，我國政府職能部門要參考法國社會福利保障體系的優點，加強政府職能部門對市場的宏觀調控作用，在社會建設過程中發揮出更重要的作用。與此同時，政府在不斷發揮自身責任的同時，還要防止“政府失靈”問題的產生。針對這樣的情況，就需要我國政府職能部門在完善社會保障制度的過程中，充分調動社會各個階層的積極性，聚集各方的力量，完善惠及全國所有人民群眾的保障體系。在社會福利保障體系的建設過程中，要明確政府職能部門的作用，不要一味大包大攬；在社會福利保障體系的建立過程中也要充分發揮市場的作用，探索多元化社會福利保障體系發展形式。

（四）要量力而行

社保制度建設和社保立法要量力而行，不可超越經濟發展水平。否則，有些立法將會欲速則不達。我國2008年實施的《勞動合同法》就有一些經驗教訓。韓國也曾有過類似的兩個教訓。一是韓國早在1963年就制訂了“醫療保險法”，但因種種原因，包括認識不統一和財力不足等原因，最終沒有實施，結果是在14年后的1977年才開始部分實施，又過了12年之后的1989年才全面實施。第二是1988年韓國開始實行國民年金制度時，實行的是較低的費率標準和較高的待遇水平的方案即“低費率—高待遇”的制度目標，后來由于始終處于收不抵支的狀態，加重了國家財政的負擔。經預測，這個制度到2036年時將出現赤字，到2047年基金將會枯竭，為此，韓國不得不在1998年和2007年兩次進行“年金法改革”，以調整費率標準和待遇水平。

（五）穩步推進經濟的發展

堅持發展才是硬道理。我國要不斷吸取西方發達國家的先進經驗，完善自身產業結構，政府職能部門也要吸取國外的先進管理經驗。社會福利保障制度需要國家經濟的大力支持，建立惠及全國各族人民群眾的社會保障體系更需要巨額的資金支持，與此同時，我國又是世界上人口最多的國家，只有我國不斷堅持以發展為主線，才能夠不斷提升我國的經濟水平，進而建立完善的社會福利保障制度，否則，空談建立高福利社會保障制度只會成為風中之沙，難以發揮真正的作用。

六、結語

歐美等國的社會福利政策已經走過了200多年的歷史，發展也極為完善，并有許多經驗可以學習和參考。作為我國，要在充分學習他們優秀之處的基礎上，結合我國的實際情況，始終堅持以發展為主線，建立具有社會主義特色的社會福利保障體系，促進我國經濟持續快速健康發展。

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