第一篇：產(chǎn)業(yè)用地政策2016-38

國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知

國土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局：

為進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平的決策部署，促進(jìn)地方各級(jí)特別是市、縣國土資源主管部門更好落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策，依據(jù)國家和部已經(jīng)制定出臺(tái)的各項(xiàng)支持新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展用地政策，部研究形成了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），現(xiàn)予印發(fā)，并就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策的重要意義

產(chǎn)業(yè)用地政策是國土資源主管部門認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的主動(dòng)作為；是優(yōu)化土地資源配置，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，釋放新需求、創(chuàng)造新供給，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ皇钦J(rèn)真履行國土資源職責(zé)新定位，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重大舉措。地方各級(jí)國土資源主管部門要進(jìn)一步將落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策作為各項(xiàng)工作的重中之重，更加主動(dòng)地服務(wù)國家穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)就業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

二、進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障工作力度

地方各級(jí)國土資源主管部門要對(duì)照《指引》，進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件精神，主動(dòng)對(duì)接產(chǎn)業(yè)用地新需求，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、調(diào)整土地供應(yīng)時(shí)序，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展及時(shí)落地。準(zhǔn)確把握鼓勵(lì)盤活現(xiàn)有建設(shè)用地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政策要義，主動(dòng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)雙調(diào)整雙優(yōu)化。

三、進(jìn)一步營造公平競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)環(huán)境

落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策要堅(jiān)持按用途管理、平等對(duì)待用地主體的原則，依法依規(guī)保障各種所有制經(jīng)濟(jì)主體依法平等使用土地、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。要采取更加積極的措施，進(jìn)一步做好大、中、小、微企業(yè)發(fā)展用地需求保障工作，促進(jìn)社會(huì)投資、民間投資健康發(fā)展。

四、進(jìn)一步深化土地管理供給側(cè)改革

地方各級(jí)國土資源主管部門要依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)用地政策，結(jié)合地方實(shí)際，不斷完善實(shí)施措施，打通政策落實(shí)的“最后一公里”。省級(jí)國土資源主管部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)市、縣的培訓(xùn)與指導(dǎo)，市、縣國土資源主管部門要在依法依規(guī)的前提下，落實(shí)“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”工作要求。對(duì)新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展中遇到的新情況、新問題，要及時(shí)研究報(bào)告、上下聯(lián)動(dòng)、及時(shí)解決，促進(jìn)政策落地。

五、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政策的宣傳

各地要采取多種方式，向產(chǎn)業(yè)行業(yè)主管部門、用地主體宣傳產(chǎn)業(yè)用地政策，做到廣而告之。要注意發(fā)現(xiàn)、總結(jié)落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策的成功經(jīng)驗(yàn)、典型做法，并加強(qiáng)宣傳、交流，營造更加良好的輿論氛圍和市場(chǎng)環(huán)境，提升落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策能力水平。

2016年10月28日

產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引

為優(yōu)化土地要素配置，培育發(fā)展新動(dòng)力，支持穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)，依據(jù)國家和部關(guān)于新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的用地政策，制定本指引，供地方各級(jí)特別是市、縣國土資源主管部門在工作中使用。

第一章 總則

第一條（產(chǎn)業(yè)用地政策含義）產(chǎn)業(yè)用地政策是指國務(wù)院、國土資源部針對(duì)特定行業(yè)制定的專項(xiàng)用地政策。相關(guān)政策清單見附錄，并可在中國政府網(wǎng)（www.tmdps.cn）和國土資源部門戶網(wǎng)站（www.tmdps.cn）查詢。

上述“特定行業(yè)”，不包括房地產(chǎn)業(yè)。

本指引適用于上述特定行業(yè)涉及的土地供應(yīng)、開發(fā)利用和土地利用年度計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃編制及登記等工作。

第二條（基本原則）地方各級(jí)國土資源主管部門執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合用地分類國家標(biāo)準(zhǔn)和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持規(guī)劃確定用途、用途確定供應(yīng)方式、市場(chǎng)確定供應(yīng)價(jià)格、用地主體一視同仁原則。

第三條（本指引的細(xì)化與更新）地方各級(jí)國土資源主管部門可按照本指引，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，細(xì)化實(shí)施措施，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地政策落實(shí)。

對(duì)本指引印發(fā)后國家和部新出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)用地政策，地方各級(jí)國土資源主管部門可自行納入本指引適用范圍。

第二章 產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施

第四條（可按原地類管理的情形）根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號(hào)）和《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)），光伏發(fā)電站項(xiàng)目使用未利用地布設(shè)光伏方陣的，可按原地類認(rèn)定和管理。其中的未利用地按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（國土資規(guī)〔2015〕11號(hào)）核定。

根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)），土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界外的旅游項(xiàng)目中的自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，可按原地類認(rèn)定和管理。

第五條（優(yōu)先安排計(jì)劃指標(biāo)的原則和層級(jí)）對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)、集聚區(qū)及使用未利用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，要優(yōu)先安排用地計(jì)劃指標(biāo)。地方各級(jí)國土資源主管部門在編制下達(dá)土地利用計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，統(tǒng)籌安排用地計(jì)劃指標(biāo)，確保符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

第六條（優(yōu)先安排供應(yīng)計(jì)劃的行業(yè)類型）市、縣國土資源主管部門編制國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地政策相關(guān)要求，按照《國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)〔2010〕117號(hào)），優(yōu)先安排下列產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)：

（一）國務(wù)院及其職能部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

（二）國務(wù)院及其職能部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策中明確的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

（三）縣級(jí)以上地方人民政府依據(jù)前述規(guī)劃、政策明確的本地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

各地制定供應(yīng)計(jì)劃，要按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕14號(hào)）要求，積極保障小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、科技孵化器、商貿(mào)企業(yè)集聚區(qū)用地。中西部地區(qū)要按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外貿(mào)回穩(wěn)向好的若干意見》（國發(fā)〔2016〕27號(hào)）要求，加大加工企業(yè)用地供應(yīng)。

第七條（土地用途的確定）市、縣國土資源主管部門在組織新供產(chǎn)業(yè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件，確定土地供應(yīng)用途。

對(duì)于現(xiàn)行國標(biāo)分類中沒有明確定義的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型，市、縣國土資源主管部門可按照國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)有土地供應(yīng)政策要求和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，主動(dòng)商同級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見，促進(jìn)項(xiàng)目落地。

市、縣國土資源主管部門在簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，合同中的宗地用途按《土地利用現(xiàn)狀分類》（中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB／T21010-2007）規(guī)定的土地二級(jí)類填寫；規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件在《土地利用現(xiàn)狀分類》中無直接對(duì)應(yīng)類型的，市、縣國土資源主管部門經(jīng)內(nèi)部會(huì)商后，按《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定的土地二級(jí)類填寫，必要時(shí)可征求規(guī)劃、投資部門意見。

根據(jù)國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中工業(yè)用地、科教用地兼容相關(guān)用途設(shè)施建筑面積不超過15%的，仍按工業(yè)、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應(yīng)確定主用途并依據(jù)主用途確定供應(yīng)方式；主用途可以依據(jù)建筑面積占比確定，也可以依據(jù)功能的重要性確定，確定主用途的結(jié)論和理由應(yīng)當(dāng)寫入供地方案，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。

第八條（土地使用方式的確定）各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地。

以長(zhǎng)期租賃方式使用土地的，應(yīng)按照《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號(hào)）執(zhí)行，租賃期限按照《合同法》規(guī)定，不得超過二十年。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2011〕59號(hào)）和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保〔2010〕87號(hào)，經(jīng)國務(wù)院同意），現(xiàn)階段僅政府投資建設(shè)不以營利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和公共租賃住房?jī)深愴?xiàng)目用地可以作價(jià)出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地。作價(jià)出資（入股）土地應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

第九條（土地供應(yīng)方式的確定）以先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地的，市、縣國土資源主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)部門擬定方案時(shí)，應(yīng)提請(qǐng)同級(jí)政府同意，邀請(qǐng)投資、產(chǎn)業(yè)等主管部門參加供應(yīng)方案擬定工作，明確租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的條件，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。按用途依法需采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地，招標(biāo)拍賣掛牌工作可在租賃環(huán)節(jié)實(shí)施；在承租方使用租賃土地達(dá)到合同約定條件后需辦理出讓手續(xù)時(shí)，可采取協(xié)議方式。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕39號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)內(nèi)貿(mào)流通健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕51號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕9號(hào)）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓制度的通知》（國土資發(fā)〔2009〕101號(hào)），對(duì)舊城區(qū)改建需異地搬遷改造的城區(qū)商品批發(fā)市場(chǎng)等流通業(yè)用地、工業(yè)用地，在收回原國有建設(shè)用地使用權(quán)后，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議出讓方式為原土地使用權(quán)人安排用地，有土地使用標(biāo)準(zhǔn)要求的，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)安排同類用途用地。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）、國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)文件，下列情形可將通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施：

（一）采用政府和社會(huì)資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的；

（二）通過招標(biāo)方式確定新建鐵路項(xiàng)目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標(biāo)人的；

（三）政府將收回和征收的歷史遺留損毀土地復(fù)墾并用于旅游項(xiàng)目建設(shè)的。

以合并競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)依法獨(dú)立履行編制供地方案、簽訂供應(yīng)合同和實(shí)施用地供后監(jiān)管等法定職責(zé)。

第十條（關(guān)于配套建設(shè)）根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕35號(hào)）、《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)）、國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)、國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)、《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》（財(cái)教〔2014〕56號(hào)）等文件規(guī)定，對(duì)新能源汽車充電設(shè)施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務(wù)設(shè)施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點(diǎn)分散、單體規(guī)模小、對(duì)其他建筑物構(gòu)筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，允許在新供其他建設(shè)項(xiàng)目用地時(shí)，將其建設(shè)要求納入供地條件。

市、縣國土資源主管部門應(yīng)主動(dòng)告知相關(guān)部門上述配建政策，相關(guān)部門提出配套建設(shè)要求的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)注意與提出要求的部門共同商城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，依法先將配建要求納入規(guī)劃條件后，再行納入供地條件，并明確建成后資產(chǎn)移交和運(yùn)營管理要求。

第十一條（關(guān)于地役權(quán)）根據(jù)《物權(quán)法》和國辦發(fā)〔2014〕35號(hào)、國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)等法律和文件規(guī)定，地役權(quán)適用于在已有使用權(quán)人的土地、建筑物、構(gòu)筑物上布設(shè)新能源汽車充電設(shè)施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施等小型設(shè)施的情形。設(shè)立地役權(quán)，應(yīng)執(zhí)行《物權(quán)法》第十四章規(guī)定。

第十二條（關(guān)于過渡期政策）對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地政策中明確，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受在一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策的情形，過渡期滿需辦理改變用地主體和規(guī)劃條件的手續(xù)時(shí)，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協(xié)議方式辦理。

產(chǎn)業(yè)用地政策對(duì)“暫不變更”的時(shí)限沒有明確規(guī)定的，時(shí)限及后續(xù)管理可參照?qǐng)?zhí)行國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件，或由地方國土資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則。

第十三條（土地供應(yīng)價(jià)格的確定）各省（區(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70％執(zhí)行。按比例計(jì)算后低于該項(xiàng)目實(shí)際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費(fèi)用之和的，應(yīng)按不低于實(shí)際各項(xiàng)成本費(fèi)用之和的原則確定出讓底價(jià)。中西部地區(qū)省級(jí)國土資源主管部門應(yīng)向相關(guān)部門建議，按照國發(fā)〔2016〕27號(hào)文件要求，將加工貿(mào)易相關(guān)的工業(yè)項(xiàng)目納入本省（區(qū)、市）優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)項(xiàng)目。

根據(jù)國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)文件，旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營情況，客觀評(píng)估確定供應(yīng)底價(jià)。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國辦發(fā)〔2011〕38號(hào)），農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地，應(yīng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價(jià)的，可以參照市場(chǎng)地價(jià)水平、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等確定出讓底價(jià)。

第十四條（依法使用集體建設(shè)用地）產(chǎn)業(yè)用地政策允許依法使用集體建設(shè)用地的，除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)外，其他地區(qū)應(yīng)按《土地管理法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，應(yīng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行使用，或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營的管理方式。

依據(jù)《旅游法》規(guī)定和各省（區(qū)、市）制定的管理辦法，鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營。

第三章 改進(jìn)完善管理方式

第十五條（安排供應(yīng)計(jì)劃）按照國土資發(fā)〔2010〕117號(hào)文件規(guī)定，市、縣國土資源主管部門測(cè)算計(jì)劃期國有建設(shè)用地需求量時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)征求本地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)主管部門意見，確定需優(yōu)先保障的重要產(chǎn)業(yè)國有建設(shè)用地需求量。

第十六條（項(xiàng)目認(rèn)定）下列情形中，市、縣國土資源主管部門應(yīng)會(huì)商產(chǎn)業(yè)主管部門，對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)予以認(rèn)定：

（一）落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目是否屬于國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認(rèn)的；

（二）建設(shè)單位認(rèn)為自身擬建項(xiàng)目符合《劃撥用地目錄》，對(duì)項(xiàng)目是否屬于非營利性項(xiàng)目性質(zhì)難以確認(rèn)的。

產(chǎn)業(yè)主管部門能夠就上述事項(xiàng)提供證明文件的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)依據(jù)證明文件、按相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)主管部門不能就上述事項(xiàng)提供證明文件的，市、縣國土資源主管部門可在與產(chǎn)業(yè)主管部門商議達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，共同提出對(duì)項(xiàng)目用地適用政策的建議，報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

第十七條（關(guān)于供應(yīng)前置條件）對(duì)政策允許將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)、節(jié)地技術(shù)等要求作為土地供應(yīng)前置條件的，設(shè)置供應(yīng)前置條件時(shí)，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)商請(qǐng)?zhí)岢龉?yīng)前置條件的部門，書面明確設(shè)置土地供應(yīng)前置條件的理由或必要性、具體內(nèi)容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式。在制定供地方案和簽署供地文件時(shí)，除將相關(guān)內(nèi)容寫入外，還應(yīng)當(dāng)將提出前置條件部門出具的上述書面文件作為附件一并收入，并在向土地供應(yīng)集體決策機(jī)構(gòu)匯報(bào)時(shí)專門作出說明。

市、縣國土資源主管部門應(yīng)積極向本地區(qū)相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地供應(yīng)集體決策機(jī)構(gòu)宣傳國土資源部會(huì)同發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部共同下發(fā)的國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件，落實(shí)其中將項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書作為簽訂土地供應(yīng)合同前提條件的規(guī)定，提醒提出關(guān)聯(lián)條件部門監(jiān)督承諾書履行情況。

第十八條（限制改變用途與分割轉(zhuǎn)讓）對(duì)于落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策供應(yīng)的宗地，相關(guān)規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定的，原則上應(yīng)當(dāng)將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，并記載到不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書，在分割轉(zhuǎn)讓審批、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理等環(huán)節(jié)予以落實(shí)。

第十九條（卷宗與臺(tái)賬管理）市、縣國土資源主管部門要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施的精準(zhǔn)性、時(shí)效性管理，加強(qiáng)事前、事中、事后的全程跟蹤服務(wù)和監(jiān)管。適用的產(chǎn)業(yè)用地政策文件應(yīng)當(dāng)納入土地使用權(quán)供應(yīng)檔案卷宗長(zhǎng)期妥善保存。

市、縣國土資源主管部門可根據(jù)需要建立產(chǎn)業(yè)用地政策適用項(xiàng)目臺(tái)賬，記錄項(xiàng)目基本情況、適用產(chǎn)業(yè)用地政策、供后投資建設(shè)情況、過渡期起始時(shí)間及期滿處理情況等。

第二十條（監(jiān)管責(zé)任）市、縣國土資源主管部門要加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合，依據(jù)土地供應(yīng)合同、劃撥決定書、產(chǎn)業(yè)主管部門出具的證明文件、前置條件文件、項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書等約定的用地條件、用地責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化用地供后聯(lián)合監(jiān)管。重大事項(xiàng)要及時(shí)向市、縣人民政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告。

第二篇：產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引

產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引

為優(yōu)化土地要素配置，培育發(fā)展新動(dòng)力，支持穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)，依據(jù)國家和部關(guān)于新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的用地政策，制定本指引，供地方各級(jí)特別是市、縣國土資源主管部門在工作中使用。

第一章 總則

第一條（產(chǎn)業(yè)用地政策含義）產(chǎn)業(yè)用地政策是指國務(wù)院、國土資源部針對(duì)特定行業(yè)制定的專項(xiàng)用地政策。相關(guān)政策清單見附錄，并可在中國政府網(wǎng)（www.tmdps.cn）和國土資源部門戶網(wǎng)站（www.tmdps.cn）查詢。

上述“特定行業(yè)”，不包括房地產(chǎn)業(yè)。

本指引適用于上述特定行業(yè)涉及的土地供應(yīng)、開發(fā)利用和土地利用計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃編制及登記等工作。

第二條（基本原則）地方各級(jí)國土資源主管部門執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合用地分類國家標(biāo)準(zhǔn)和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持規(guī)劃確定用途、用途確定供應(yīng)方式、市場(chǎng)確定供應(yīng)價(jià)格、用地主體一視同仁原則。

第三條（本指引的細(xì)化與更新）地方各級(jí)國土資源主管部門可按照本指引，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，細(xì)化實(shí)施措施，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地政策落實(shí)。

對(duì)本指引印發(fā)后國家和部新出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)用地政策，地方各級(jí)國土資源主管部門可自行納入本指引適用范圍。

第二章 產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施

第四條（可按原地類管理的情形）根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號(hào)）和《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)），光伏發(fā)電站項(xiàng)目使用未利用地布設(shè)光伏方陣的，可按原地類認(rèn)定和管理。其中的未利用地按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（國土資規(guī)〔2015〕11號(hào)）核定。

根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)），土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界外的旅游項(xiàng)目中的自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，可按原地類認(rèn)定和管理。

第五條（優(yōu)先安排計(jì)劃指標(biāo)的原則和層級(jí)）對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)、集聚區(qū)及使用未利用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，要優(yōu)先安排用地計(jì)劃指標(biāo)。地方各級(jí)國土資源主管部門在編制下達(dá)土地利用計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，統(tǒng)籌安排用地計(jì)劃指標(biāo)，確保符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

第六條（優(yōu)先安排供應(yīng)計(jì)劃的行業(yè)類型）市、縣國土資源主管部門編制國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地政策相關(guān)要求，按照《國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)〔2010〕117號(hào)），優(yōu)先安排下列產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)：

（一）國務(wù)院及其職能部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

（二）國務(wù)院及其職能部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策中明確的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

（三）縣級(jí)以上地方人民政府依據(jù)前述規(guī)劃、政策明確的本地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

各地制定供應(yīng)計(jì)劃，要按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕14號(hào)）要求，積極保障小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、科技孵化器、商貿(mào)企業(yè)集聚區(qū)用地。中西部地區(qū)要按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外貿(mào)回穩(wěn)向好的若干意見》（國發(fā)〔2016〕27號(hào)）要求，加大加工企業(yè)用地供應(yīng)。

第七條（土地用途的確定）市、縣國土資源主管部門在組織新供產(chǎn)業(yè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件，確定土地供應(yīng)用途。

對(duì)于現(xiàn)行國標(biāo)分類中沒有明確定義的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型，市、縣國土資源主管部門可按照國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)有土地供應(yīng)政策要求和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，主動(dòng)商同級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見，促進(jìn)項(xiàng)目落地。

市、縣國土資源主管部門在簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，合同中的宗地用途按《土地利用現(xiàn)狀分類》（中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB／T21010-2007）規(guī)定的土地二級(jí)類填寫；規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件在《土地利用現(xiàn)狀分類》中無直接對(duì)應(yīng)類型的，市、縣國土資源主管部門經(jīng)內(nèi)部會(huì)商后，按《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定的土地二級(jí)類填寫，必要時(shí)可征求規(guī)劃、投資部門意見。

根據(jù)國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中工業(yè)用地、科教用地兼容相關(guān)用途設(shè)施建筑面積不超過15%的，仍按工業(yè)、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應(yīng)確定主用途并依據(jù)主用途確定供應(yīng)方式；主用途可以依據(jù)建筑面積占比確定，也可以依據(jù)功能的重要性確定，確定主用途的結(jié)論和理由應(yīng)當(dāng)寫入供地方案，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。

第八條（土地使用方式的確定）各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地。

以長(zhǎng)期租賃方式使用土地的，應(yīng)按照《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號(hào)）執(zhí)行，租賃期限按照《合同法》規(guī)定，不得超過二十年。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2011〕59號(hào)）和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保〔2010〕87號(hào)，經(jīng)國務(wù)院同意），現(xiàn)階段僅政府投資建設(shè)不以營利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和公共租賃住房?jī)深愴?xiàng)目用地可以作價(jià)出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地。作價(jià)出資（入股）土地應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

第九條（土地供應(yīng)方式的確定）以先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地的，市、縣國土資源主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)部門擬定方案時(shí)，應(yīng)提請(qǐng)同級(jí)政府同意，邀請(qǐng)投資、產(chǎn)業(yè)等主管部門參加供應(yīng)方案擬定工作，明確租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的條件，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。按用途依法需采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地，招標(biāo)拍賣掛牌工作可在租賃環(huán)節(jié)實(shí)施；在承租方使用租賃土地達(dá)到合同約定條件后需辦理出讓手續(xù)時(shí)，可采取協(xié)議方式。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕39號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)內(nèi)貿(mào)流通健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕51號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕9號(hào)）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓制度的通知》（國土資發(fā)〔2009〕101號(hào)），對(duì)舊城區(qū)改建需異地搬遷改造的城區(qū)商品批發(fā)市場(chǎng)等流通業(yè)用地、工業(yè)用地，在收回原國有建設(shè)用地使用權(quán)后，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議出讓方式為原土地使用權(quán)人安排用地，有土地使用標(biāo)準(zhǔn)要求的，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)安排同類用途用地。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）、國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)文件，下列情形可將通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施：

（一）采用政府和社會(huì)資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的；

（二）通過招標(biāo)方式確定新建鐵路項(xiàng)目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標(biāo)人的；

（三）政府將收回和征收的歷史遺留損毀土地復(fù)墾并用于旅游項(xiàng)目建設(shè)的。

以合并競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)依法獨(dú)立履行編制供地方案、簽訂供應(yīng)合同和實(shí)施用地供后監(jiān)管等法定職責(zé)。

第十條（關(guān)于配套建設(shè)）根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕35號(hào)）、《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)）、國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)、國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)、《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》（財(cái)教〔2014〕56號(hào)）等文件規(guī)定，對(duì)新能源汽車充電設(shè)施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務(wù)設(shè)施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點(diǎn)分散、單體規(guī)模小、對(duì)其他建筑物構(gòu)筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，允許在新供其他建設(shè)項(xiàng)目用地時(shí)，將其建設(shè)要求納入供地條件。

市、縣國土資源主管部門應(yīng)主動(dòng)告知相關(guān)部門上述配建政策，相關(guān)部門提出配套建設(shè)要求的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)注意與提出要求的部門共同商城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，依法先將配建要求納入規(guī)劃條件后，再行納入供地條件，并明確建成后資產(chǎn)移交和運(yùn)營管理要求。

第十一條（關(guān)于地役權(quán)）根據(jù)《物權(quán)法》和國辦發(fā)〔2014〕35號(hào)、國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)等法律和文件規(guī)定，地役權(quán)適用于在已有使用權(quán)人的土地、建筑物、構(gòu)筑物上布設(shè)新能源汽車充電設(shè)施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施等小型設(shè)施的情形。設(shè)立地役權(quán)，應(yīng)執(zhí)行《物權(quán)法》第十四章規(guī)定。

第十二條（關(guān)于過渡期政策）對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地政策中明確，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受在一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策的情形，過渡期滿需辦理改變用地主體和規(guī)劃條件的手續(xù)時(shí)，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協(xié)議方式辦理。

產(chǎn)業(yè)用地政策對(duì)“暫不變更”的時(shí)限沒有明確規(guī)定的，時(shí)限及后續(xù)管理可參照?qǐng)?zhí)行國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件，或由地方國土資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則。

第十三條（土地供應(yīng)價(jià)格的確定）各省（區(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70％執(zhí)行。按比例計(jì)算后低于該項(xiàng)目實(shí)際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費(fèi)用之和的，應(yīng)按不低于實(shí)際各項(xiàng)成本費(fèi)用之和的原則確定出讓底價(jià)。中西部地區(qū)省級(jí)國土資源主管部門應(yīng)向相關(guān)部門建議，按照國發(fā)〔2016〕27號(hào)文件要求，將加工貿(mào)易相關(guān)的工業(yè)項(xiàng)目納入本省（區(qū)、市）優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)項(xiàng)目。

根據(jù)國土資規(guī)〔2015〕10號(hào)文件，旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營情況，客觀評(píng)估確定供應(yīng)底價(jià)。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國辦發(fā)〔2011〕38號(hào)），農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地，應(yīng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價(jià)的，可以參照市場(chǎng)地價(jià)水平、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等確定出讓底價(jià)。

第十四條（依法使用集體建設(shè)用地）產(chǎn)業(yè)用地政策允許依法使用集體建設(shè)用地的，除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)外，其他地區(qū)應(yīng)按《土地管理法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，應(yīng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行使用，或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營的管理方式。

依據(jù)《旅游法》規(guī)定和各省（區(qū)、市）制定的管理辦法，鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營。

第三章 改進(jìn)完善管理方式

第十五條（安排供應(yīng)計(jì)劃）按照國土資發(fā)〔2010〕117號(hào)文件規(guī)定，市、縣國土資源主管部門測(cè)算計(jì)劃期國有建設(shè)用地需求量時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)征求本地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)主管部門意見，確定需優(yōu)先保障的重要產(chǎn)業(yè)國有建設(shè)用地需求量。

第十六條（項(xiàng)目認(rèn)定）下列情形中，市、縣國土資源主管部門應(yīng)會(huì)商產(chǎn)業(yè)主管部門，對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)予以認(rèn)定：

（一）落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目是否屬于國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認(rèn)的；

（二）建設(shè)單位認(rèn)為自身擬建項(xiàng)目符合《劃撥用地目錄》，對(duì)項(xiàng)目是否屬于非營利性項(xiàng)目性質(zhì)難以確認(rèn)的。

產(chǎn)業(yè)主管部門能夠就上述事項(xiàng)提供證明文件的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)依據(jù)證明文件、按相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)主管部門不能就上述事項(xiàng)提供證明文件的，市、縣國土資源主管部門可在與產(chǎn)業(yè)主管部門商議達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，共同提出對(duì)項(xiàng)目用地適用政策的建議，報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

第十七條（關(guān)于供應(yīng)前置條件）對(duì)政策允許將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)、節(jié)地技術(shù)等要求作為土地供應(yīng)前置條件的，設(shè)置供應(yīng)前置條件時(shí)，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)商請(qǐng)?zhí)岢龉?yīng)前置條件的部門，書面明確設(shè)置土地供應(yīng)前置條件的理由或必要性、具體內(nèi)容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式。在制定供地方案和簽署供地文件時(shí)，除將相關(guān)內(nèi)容寫入外，還應(yīng)當(dāng)將提出前置條件部門出具的上述書面文件作為附件一并收入，并在向土地供應(yīng)集體決策機(jī)構(gòu)匯報(bào)時(shí)專門作出說明。

市、縣國土資源主管部門應(yīng)積極向本地區(qū)相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地供應(yīng)集體決策機(jī)構(gòu)宣傳國土資源部會(huì)同發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部共同下發(fā)的國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件，落實(shí)其中將項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書作為簽訂土地供應(yīng)合同前提條件的規(guī)定，提醒提出關(guān)聯(lián)條件部門監(jiān)督承諾書履行情況。

第十八條（限制改變用途與分割轉(zhuǎn)讓）對(duì)于落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策供應(yīng)的宗地，相關(guān)規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定的，原則上應(yīng)當(dāng)將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，并記載到不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書，在分割轉(zhuǎn)讓審批、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理等環(huán)節(jié)予以落實(shí)。

第十九條（卷宗與臺(tái)賬管理）市、縣國土資源主管部門要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施的精準(zhǔn)性、時(shí)效性管理，加強(qiáng)事前、事中、事后的全程跟蹤服務(wù)和監(jiān)管。適用的產(chǎn)業(yè)用地政策文件應(yīng)當(dāng)納入土地使用權(quán)供應(yīng)檔案卷宗長(zhǎng)期妥善保存。

市、縣國土資源主管部門可根據(jù)需要建立產(chǎn)業(yè)用地政策適用項(xiàng)目臺(tái)賬，記錄項(xiàng)目基本情況、適用產(chǎn)業(yè)用地政策、供后投資建設(shè)情況、過渡期起始時(shí)間及期滿處理情況等。

第二十條（監(jiān)管責(zé)任）市、縣國土資源主管部門要加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合，依據(jù)土地供應(yīng)合同、劃撥決定書、產(chǎn)業(yè)主管部門出具的證明文件、前置條件文件、項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書等約定的用地條件、用地責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化用地供后聯(lián)合監(jiān)管。重大事項(xiàng)要及時(shí)向市、縣人民政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告。

第三篇：田園綜合體用地政策匯總

關(guān)于田園綜合體用地政策匯總

隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，國家實(shí)施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度的“雙控”，嚴(yán)格節(jié)約集約用地管理。先后出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)村土地承包法》等，對(duì)土地開發(fā)的用途管制有非常明確的規(guī)定。特別是《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）的發(fā)布，更是將該要求進(jìn)一步明確，使得發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)在新增用地指標(biāo)上面臨著較多的條規(guī)限制。

集體建設(shè)用地是田園綜合體的重要承載形式。集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。在國有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)中，政府既是管理者，又是組織實(shí)施者，并代表全民享有土地收益權(quán)。而在集體建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)中，政府僅僅是管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，享有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體才是組織實(shí)施者并享有土地收益。

一、土地流轉(zhuǎn)：如何取得土地？

一種從政府拿地。從政府拿地的有這么幾種：一是建設(shè)用地，要招牌掛的，拿過來以后搞房地產(chǎn)開發(fā)，70年的產(chǎn)權(quán)；二是產(chǎn)業(yè)用地，包括工業(yè)、旅游，也包括很多的新業(yè)態(tài)；三是公共設(shè)施用地，分兩類：一類是基礎(chǔ)設(shè)施，修路。另外一類是建醫(yī)院、學(xué)校。另一種是從農(nóng)民手里拿地。集體建設(shè)用地、耕地、宅基地、四荒地、林地、灘涂河谷地。農(nóng)村可用的資源有什么？一是資源性的資產(chǎn)，包括土地、灘地、草原、山地、森林、荒地等等；二是經(jīng)營性資產(chǎn)，就是所謂的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)、設(shè)施、廠房土地；三是非經(jīng)營性資產(chǎn)，就是現(xiàn)在在農(nóng)村里面的比如說學(xué)校、醫(yī)院、村委會(huì)等等，他們所占的地和住房設(shè)施是非經(jīng)營性的。

二、新政策

對(duì)于特色小鎮(zhèn)、田園綜合體特別有效的三大類政策：一是農(nóng)村3P的模式，以及國家發(fā)改委聯(lián)合6部委提出的農(nóng)村三產(chǎn)的示范園區(qū)；第二個(gè)是農(nóng)村土地改革的七個(gè)政策，包括試點(diǎn)的內(nèi)容；第三類政策是有關(guān)扶貧的政策，國家提出把一二三體制政策拿出來，一定要有支持和優(yōu)惠的政策。現(xiàn)在政策在突破的過程中，農(nóng)村的土地三權(quán)分制改革，就是現(xiàn)有的耕地分成三部分，一部分叫所有權(quán)，一部分叫承包權(quán)，另外一部分叫經(jīng)營權(quán)，這個(gè)分?jǐn)偟膬r(jià)值非常的大。

宅基地和征地制度，這兩個(gè)也要有重大的變革。這幾項(xiàng)改革如果全部完成或者說推進(jìn)之后，將為城市資本下鄉(xiāng)，搞特色小鎮(zhèn)、田園綜合體提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

改革的方向：資源性資產(chǎn)，確權(quán)資本化、市場(chǎng)化交易流轉(zhuǎn)、可貸款抵押。買的是經(jīng)營權(quán)，不是所有權(quán)，所有權(quán)依然是集體的。

（一）關(guān)于耕地

獲得農(nóng)村耕地的時(shí)候，建議只拿經(jīng)營權(quán)就可以了。還有在拿到農(nóng)地的時(shí)候有一些政策的限制，一個(gè)叫基本的農(nóng)田，一個(gè)叫一般的農(nóng)田。建議按比例拿一些，但是基本農(nóng)田現(xiàn)在國家的政策限制是非常的嚴(yán)格，包括空間都不能挪動(dòng)，每一個(gè)省的國土廳都有一個(gè)資料，清清楚楚標(biāo)明是不能動(dòng)的。可動(dòng)的是哪兒呢？你要有一些基本的農(nóng)田，基本農(nóng)田有一些補(bǔ)貼，一般的農(nóng)田可以搞位移，或者說小設(shè)施都可以。

再一個(gè)要關(guān)注的是，如果搞田園綜合體、特色小鎮(zhèn)肯定不是只種地，而是要三產(chǎn)融合，要建一些設(shè)施，過去在農(nóng)田搞一些設(shè)施，有開生態(tài)餐廳的，甚至有在大棚中蓋別墅的。現(xiàn)在這些行為是被禁止的，有嚴(yán)格的限制。但是在一般農(nóng)田中建一些三產(chǎn)設(shè)施是國家鼓勵(lì)的，前提是三產(chǎn)設(shè)施要按照建設(shè)用地管理交付。現(xiàn)在對(duì)耕地管控的程度非常嚴(yán)格，最好不要搞小把戲，按照正常的方式拿下一些地，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上在一般農(nóng)田上搞一些設(shè)施。

（二）關(guān)于宅基地

中國的宅基地在全世界政策是最復(fù)雜的，我們國家的宅基地房子是個(gè)人的，土地是集體的，一戶一宅是國家的規(guī)定。宅基地?zé)o償分配，你是村子里面的成員，村里就應(yīng)該無償給你分塊地。宅基地的房子和土地是分離的，農(nóng)民把宅基地賣給別人之后，不能再給第二套。現(xiàn)在的改革有一個(gè)待突破的宅基地的轉(zhuǎn)讓，宅基地可以轉(zhuǎn)讓，但是不能突破集體經(jīng)濟(jì)組織成員的模式。

宅基地建設(shè)特色小鎮(zhèn)和田園綜合體最成功的是浙江的桐廬，這是我們國家土地制度改革特別重要的試點(diǎn)，而且率先取得重要的成果，大家看看它是怎么樣通過宅基地的改革引進(jìn)城市資本的。一是確權(quán)，我們國家農(nóng)地確權(quán)基本上完成的，但是宅基地的基本確權(quán)沒有完成。二是確權(quán)之后，農(nóng)民把不用的廢棄的宅基地交還給集體，因?yàn)橥恋厥羌w的。三是集體采用這樣的方式，就可以合理合法的引進(jìn)城市資本了。

（三）關(guān)于四荒地

四荒地風(fēng)險(xiǎn)最大，但是收益也很大。明年中期的時(shí)候，有關(guān)四荒地更開放的政策將會(huì)出臺(tái)。特別希望突破的有兩點(diǎn)，第一個(gè)是四荒地將來證券化，第二個(gè)是可上市。這兩個(gè)問題解決了，你就有退出機(jī)制了。投資最重要的要有退出機(jī)制。四荒地屬于誰？集體所有。拿下四荒地有兩個(gè)最大的好處，一個(gè)是要和集體簽合同。二是四荒地是沒人管的地，沒有那么多的限制，你可以發(fā)揮很大的空間，可以當(dāng)建設(shè)用地使用。

（四）關(guān)于集體建設(shè)用地、空心村

中國現(xiàn)在農(nóng)村的空心村少說十分之二三，多說五分之一二，利用空心村建設(shè)特色小鎮(zhèn)和田園綜合體成本低，做產(chǎn)業(yè)、特色小鎮(zhèn)。空心村發(fā)展特色小鎮(zhèn)、田園綜合體的優(yōu)勢(shì)：土地是現(xiàn)成的，是熟地，用不著開發(fā)，都是齊全的，土地性質(zhì)非常的清晰。我們國家的支持都是村村通，都是以村為基礎(chǔ)的。

第四篇：礦業(yè)用地政策專題研究

礦業(yè)用地政策專題研究

前

言

近幾年國土資源部積極推進(jìn)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修訂工作，并形成了相應(yīng)的修改稿。修改稿以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在充分尊重現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)章節(jié)及內(nèi)容作了調(diào)整，反映了土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)管理領(lǐng)域的新動(dòng)向、新要求、新發(fā)展。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)土地管理、礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用提出新的要求。礦業(yè)用地是土地管理和礦業(yè)管理的重要內(nèi)容，當(dāng)前我國土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)中，一些地方礦地矛盾比較突出，礦業(yè)用地管理存在不可忽視的問題。加強(qiáng)礦業(yè)用地法律政策研究，對(duì)保障礦山企業(yè)用地需求，維護(hù)礦產(chǎn)資源合理的開發(fā)秩序，推進(jìn)土地管理制度改革和創(chuàng)新，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人和土地權(quán)利人的合法權(quán)利，建立適應(yīng)我國礦產(chǎn)資源開發(fā)和耕地保護(hù)需要的礦業(yè)用地管理制度具有十分重要意義。

2008年以來，徐紹史部長(zhǎng)明確指示，要加快礦法修改工作，部召開多次部長(zhǎng)辦公會(huì)議，研究礦法修改工作。汪民副部長(zhǎng)先后召開多次專題會(huì)議，對(duì)礦法修改中的重大問題進(jìn)行具體指導(dǎo)，要求理清礦產(chǎn)資源管理過程中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和管理關(guān)系，做到專題研究與礦法修改相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)問題的突破。

為加速土地管理法和礦法的修訂進(jìn)程，為《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》修改提供專題素材，《礦產(chǎn)資源法》修訂草案起草論證（礦業(yè)用地政策研究）課題組深入調(diào)研，全面收集、整理礦業(yè)用地相關(guān)規(guī)定，分析礦業(yè)用地開采特點(diǎn)及存在突出問題，在借鑒國外礦業(yè)用地有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，結(jié)合國土資源部近幾年開展的有關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐以及國家新的政策發(fā)展方向，形成《礦業(yè)用地政策研究報(bào)告》，對(duì)完善礦業(yè)用地管理及推進(jìn)有關(guān)立法提出了建設(shè)性意見。

一、礦業(yè)用地的基本情況

（一）礦業(yè)用地的界定 實(shí)踐中所稱的礦業(yè)用地主要包括勘查用地和采礦用地，但現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對(duì)礦業(yè)用地的含義或范圍進(jìn)行明確界定。根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，取得探礦權(quán)或采礦權(quán)進(jìn)行勘查或開采前應(yīng)依法取得地面的土地使用權(quán)，并對(duì)勘查用地和采礦用地的性質(zhì)分別進(jìn)行了規(guī)定。如根據(jù)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）的規(guī)定，采礦用地屬二級(jí)類用地，與工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地同隸屬于一級(jí)類工礦倉儲(chǔ)用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。因此，我國對(duì)采礦用地的界定主要包括地面生產(chǎn)用地以及尾礦堆放用地。

根據(jù)《土地管理法》第五十七條的規(guī)定，地質(zhì)勘查需要使用土地時(shí)，可采取臨時(shí)用地的方式，可見，探礦用地是以臨時(shí)用地的方式取得。實(shí)踐中因探礦占用土地引起的糾紛較少，而采礦用地占地范圍大，用地類型多，用地特點(diǎn)不同，因采礦占地引起的矛盾和糾紛日益增多。

（二）采礦用地量與需求量 1．現(xiàn)有采礦用地?cái)?shù)量巨大

礦產(chǎn)資源是一種十分重要的非可再生自然資源，是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今我國95%以上的能源和80%以上的工業(yè)原料都取自于礦產(chǎn)資源，是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。為滿足我國礦產(chǎn)資源生產(chǎn)的需求，采礦用地占地廣、用地量大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，我國礦山建設(shè)和開發(fā)占地面積達(dá)1.35萬平方公里（135萬公頃）；現(xiàn)有尾礦庫堆放占用土地達(dá)1300多萬畝（86.7多萬公頃）。其中，僅山西一省礦山、選廠尾礦庫、各類固體廢料堆場(chǎng)占地面積就達(dá)14557.5公頃，其中：占用耕地2354.06公頃，園地39.07公頃，林地785.53公頃，草地6.58公頃，荒草地2318.5公頃，沙坡地1401.7公頃，其它7652.06公頃。

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定及部分礦業(yè)用地單位的統(tǒng)計(jì)，目前采礦用地的取得方式有行政劃撥、有償出讓、授權(quán)經(jīng)營、作價(jià)出資等。由于礦產(chǎn)能源開發(fā)用地也屬能源用地，且從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的多為國有企業(yè)，符合《土地管理法》、《劃撥用地目錄》中有關(guān)能源用地劃撥取得的規(guī)定，因此，在采礦用地的取得上，目前以劃撥方式為主。如在中國石油天然氣集團(tuán)公司的用地中，通過劃撥方式取得的占69.7%（中國石油天然氣集團(tuán)公司采礦用地情況見下表）。2．未來采礦用地需求更大

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求越來越大，但同時(shí)，國際礦產(chǎn)資源供給競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，礦產(chǎn)資源境外開發(fā)和投資阻力日益加大，滿足我國的礦產(chǎn)資源需求必須立足國內(nèi)礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)。如胡錦濤總書記2005年在主持中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“我們要繼續(xù)堅(jiān)持立足國內(nèi)的基本方針，加大國內(nèi)資源勘探力度，加強(qiáng)煤炭、石油、天然氣的開發(fā)利用”。

（三）采礦用地的特點(diǎn)

按照現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，但由于礦產(chǎn)資源賦存條件不同、開采方式不同，決定了采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復(fù)墾程度不同，使得采礦用地與一般的建設(shè)用地相比，具有很強(qiáng)的特殊性，具體表現(xiàn)在：

1．采礦用地利用方式不同對(duì)土地影響不同

根據(jù)礦產(chǎn)資源的賦存條件，尤其是不同礦種的特性，礦產(chǎn)資源的開采主要包括露天開采、地下開采兩種方式。兩種不同的開采方式?jīng)Q定了其對(duì)土地的利用方式可分為兩種。露天開采主要是對(duì)地表及淺層的土地進(jìn)行利用，其對(duì)土地的影響表現(xiàn)為占地面積大、分布廣，采礦時(shí)間短、用地周期相對(duì)較短，采礦后土地可以及時(shí)復(fù)耕，土地用途一般不變；而地下開采則是對(duì)地表及其地下的土地進(jìn)行利用，其對(duì)土地的影響表現(xiàn)為一般單宗面積小、總體布局分散，對(duì)地表的利用位置由地下資源礦藏條件決定，具有唯一性，對(duì)土地利用期限長(zhǎng)，如一些井、場(chǎng)、站以及相應(yīng)的配套設(shè)施用地一般使用期限都在50年以上，且建造了永久性建筑，土地難以恢復(fù)為耕地。

2．采礦用地類型多、情況復(fù)雜

根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的作業(yè)程序要求，采礦用地可以分為不同類型的用地。露天開采的采礦用地可包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地；地下開采的采礦用地可包括鉆井生產(chǎn)用地、井場(chǎng)用地、交通運(yùn)輸用地、管道用地及一些場(chǎng)站配套設(shè)施用地。這些不同類型的用地其范圍、利用方式、利用強(qiáng)度及對(duì)原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在很大差異。

3．采礦用地位置具有不可替代性

無論是實(shí)踐中還是法律規(guī)定上，采礦用地的取得是以采礦權(quán)的取得為前提的，即只有經(jīng)過勘查探明地下確有可供開采的礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)后，采礦權(quán)人才可能申請(qǐng)取得相應(yīng)土地的使用權(quán)。因此，采礦用地的位置是由地下礦產(chǎn)資源的分布直接決定的，而且受開發(fā)成本、開發(fā)技術(shù)等條件的限制，采礦用地的位置幾乎是唯一且不可替代的。

4．采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定

根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地的使用期限由國家明確規(guī)定，如工業(yè)用地出讓的最高期限為50年，商業(yè)用地出讓的最高期限為40年等等。采礦用地屬工業(yè)倉儲(chǔ)用地，在土地分類上屬于工業(yè)用地，其出讓的最高期限是50年。但根據(jù)前面的分析，采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點(diǎn)所決定的。適合露天開采的礦產(chǎn)資源，其采礦用地的使用周期可能僅就4至6年，有的甚至更短；而需要進(jìn)行地下開采的采礦用地，由于地下礦產(chǎn)資源的分布條件，使用期限可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過50年。如我國最早投入生產(chǎn)的大慶石油的鉆井到目前為止使用期限已經(jīng)達(dá)70多年。5．采礦用地一般地處偏遠(yuǎn)土地市場(chǎng)價(jià)值不高

根據(jù)已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量情況，我國的礦產(chǎn)資源主要集中分布于西部和北部，如90%的煤炭查明資源儲(chǔ)量集中于華北、西北和西南，而東北、華東和中南地區(qū)的煤炭資源僅占全國10%左右；70%的磷礦查明資源儲(chǔ)量集中于云、貴、川、鄂四省；鐵礦主要集中在遼寧、河北、四川和山西省；近年來在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)也發(fā)現(xiàn)了一批大型、特大型礦區(qū)。根據(jù)我國不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及地域特點(diǎn)，西部、北部地區(qū)賦藏有礦產(chǎn)資源的土地一般都在城市以外較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。因此，在礦產(chǎn)資源開采時(shí)，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用價(jià)值小、經(jīng)濟(jì)效益差，一般只能用于礦產(chǎn)資源開發(fā)或作為農(nóng)業(yè)用地。

二、采礦用地相關(guān)政策法律規(guī)定和實(shí)踐做法

（一）采礦用地相關(guān)政策法律規(guī)定

目前，我國對(duì)礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進(jìn)行規(guī)定。涉及礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及相關(guān)的政策文件之中。經(jīng)過梳理，對(duì)采礦用地的規(guī)定主要包括以下內(nèi)容：

1．采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，按建設(shè)用地進(jìn)行審查報(bào)批 根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地。因此，礦山企業(yè)在申請(qǐng)取得采礦用地時(shí)，必須按照取得建設(shè)用地的程序進(jìn)行審查報(bào)批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序，具體包括建設(shè)用地的預(yù)審、編制土地復(fù)墾方案、辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、辦理國有土地出讓等程序。涉及占用農(nóng)民集體所有的土地的，還須由國家進(jìn)行征收，履行法律規(guī)定的土地征收的相關(guān)程序，如進(jìn)行公告、聽證、補(bǔ)償、安置等。

2．明確建設(shè)用地有償取得，但能源用地可劃撥方式取得

根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得，但是，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)的，可以劃撥方式取得。根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。

3．實(shí)行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆原則

礦產(chǎn)資源的開采尤其是地下礦產(chǎn)資源的開采，將對(duì)開采地周邊的地理、環(huán)境產(chǎn)生較大影響，因此國家規(guī)定了重要地區(qū)限制采礦的制度。如根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主部門同意，不得在港口、機(jī)場(chǎng)、國防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。

同時(shí)，為了促進(jìn)礦產(chǎn)資源的開采利用，《礦產(chǎn)資源法》第三十三條作出了重要礦床不得壓覆的規(guī)定。即：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床”。

4．采礦用地權(quán)利人必須依法履行土地復(fù)墾義務(wù)

根據(jù)《土地管理法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。具體而言，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)必須履行復(fù)墾義務(wù)的包括三種情形：一是由于露天采礦、取土、挖砂、采石等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)直接對(duì)地表造成破壞的土地；二是由于地下開采等生產(chǎn)活動(dòng)中引起地表下沉塌陷的土地；三是工礦企業(yè)的排土場(chǎng)、尾礦場(chǎng)、電廠儲(chǔ)灰場(chǎng)、鋼廠灰渣、城市垃圾等壓占的土地。

為保證土地復(fù)墾的履行，國家先后發(fā)布了相關(guān)的政策規(guī)定，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2006〕225號(hào)）等，明確土地復(fù)墾應(yīng)堅(jiān)持“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則。國土資源部《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2007〕81號(hào)），明確了土地復(fù)墾方案編制及評(píng)審的內(nèi)容和要求。在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和土地復(fù)墾的實(shí)施中，國家鼓勵(lì)企業(yè)充分利用原有國有廢棄地，國土資源部1999年發(fā)布《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔1999〕358號(hào)）規(guī)定，允許國有工礦企業(yè)可以復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀脫Q因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地。

（二）國家對(duì)采礦用地的特殊政策和做法

我國是一個(gè)資源生產(chǎn)大國，是全球礦產(chǎn)資源種類比較齊全的國家之一，資源總量也較大，但主要礦產(chǎn)儲(chǔ)量占世界比例并不高，人均資源占有量也很不樂觀。同時(shí)我國也是一個(gè)資源消費(fèi)大國，從20世紀(jì)90年代后期開始，已經(jīng)進(jìn)入對(duì)礦產(chǎn)資源的需求加速增長(zhǎng)時(shí)期，我國與占世界21%的人口比例相比，中國已發(fā)現(xiàn)的主要礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量不是豐富，而是相當(dāng)貧乏，因此，資源的供給對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障程度十分有限。為保障、促進(jìn)國內(nèi)礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)，確保礦產(chǎn)資源供給立足于國內(nèi)，近幾年國家越來越重視對(duì)采礦用地的規(guī)范和管理，先后出臺(tái)了相關(guān)政策。

1．簡(jiǎn)化報(bào)批程序，提高報(bào)批效率

為改進(jìn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批周期長(zhǎng)、報(bào)批材料復(fù)雜等問題，提高審查報(bào)批工作效率，依法及時(shí)保障包括采礦用地在內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)用地，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展需要，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號(hào)）文件精神，國土資源部發(fā)布了《國土資源部關(guān)于改進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕8號(hào)），就如何加快建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批前期工作、如何及時(shí)呈報(bào)建設(shè)項(xiàng)目用地、如何認(rèn)真開展建設(shè)項(xiàng)目用地論證以及如何簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批材料、明確建設(shè)項(xiàng)目用地審查責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定，在優(yōu)化審查報(bào)批程序的基礎(chǔ)上，大大簡(jiǎn)化了審查材料的報(bào)批。如報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)部審查的材料由原來的35件減少為10件，且部分報(bào)件不需要再報(bào)紙質(zhì)材料，大大提高了審查報(bào)批效率。2．允許能源建設(shè)項(xiàng)目先行用地

為保障我國的能源安全生產(chǎn)，在確保其及時(shí)用地上，國家自1999年以來就給予了相應(yīng)的支持政策。國土資源部在對(duì)國家石油和化學(xué)工業(yè)局的《關(guān)于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地的復(fù)函》（國土資函〔1999〕219號(hào)）中，要求各級(jí)人民政府土地行政主管部門對(duì)石油天然氣生產(chǎn)所需要的各項(xiàng)建設(shè)用地供應(yīng)依法予以保障，并允許石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地，可先由所在地縣級(jí)人民政府土地行政主管部門按臨時(shí)用地批準(zhǔn)使用，于每季度末，石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)再將所需鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行匯總、依法報(bào)批。2009年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕8號(hào)）中也規(guī)定，對(duì)通過部用地預(yù)審的能源建設(shè)項(xiàng)目，可以在用地正式報(bào)批前由省級(jí)國土資源管理部門向部提出先行用地申請(qǐng)，在半年內(nèi)正式報(bào)批用地。通過允許能源生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的先行使用，滿足了我國能源生產(chǎn)對(duì)土地的緊迫需求。

3．協(xié)調(diào)解決能源建設(shè)項(xiàng)目遺留用地問題

由于受建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃修編等因素的影響，能源建設(shè)項(xiàng)目用地的審查報(bào)批存在大量的積壓，尤其是一些國家大型工程項(xiàng)目。為了盡快解決這些遺留問題，促進(jìn)能源安全、穩(wěn)定生產(chǎn)，國土資源部專門就石油天然氣鉆井及配套設(shè)施建設(shè)遺留用地、西氣東輸二線工程用地等組織召開了協(xié)調(diào)會(huì)，并發(fā)函明確這些遺留用地的報(bào)批工作。如《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈石油天然氣鉆井及配套設(shè)施建設(shè)遺留用地處理協(xié)調(diào)會(huì)會(huì)議紀(jì)要〉的通知》（國土資廳函〔2009〕1222號(hào)）規(guī)定了遺留用地的報(bào)批要求，并就未及時(shí)報(bào)批的用地如何處理、用地申報(bào)的方式和范圍、用地預(yù)審和規(guī)劃計(jì)劃、征地補(bǔ)償安置、耕地占補(bǔ)平衡、土地復(fù)墾等明確具體申報(bào)程序和要求，有效地解決了大量石油天然氣鉆井及配套設(shè)施建設(shè)遺留用地的審查報(bào)批。

（三）開展采礦用地方式改革試點(diǎn) 為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進(jìn)采礦用地管理制度改革，按照黨的十七屆三中全會(huì)決定關(guān)于深化農(nóng)村土地管理制度改革的精神，本著既保障礦山企業(yè)用地，又嚴(yán)格保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的原則，國土資源部通過《關(guān)于對(duì)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問題的批復(fù)》（國土資函[2005]439號(hào)），同意在廣西平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方式改革試點(diǎn)，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時(shí)用地的方式供地。即采礦用地采取臨時(shí)用地方式供地，但作為礦山工業(yè)場(chǎng)地、礦山運(yùn)輸公路及尾礦設(shè)施等永久性建（構(gòu)）筑的用地，仍然以出讓方式進(jìn)行供地。經(jīng)過四年多的實(shí)踐，試點(diǎn)工作在土地集約節(jié)約利用、創(chuàng)新供地方式、促進(jìn)復(fù)墾土地有效退出等方面取得了顯著效果。

三、當(dāng)前礦業(yè)用地管理中存在的主要問題

在當(dāng)前礦業(yè)用地管理中，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的頂層設(shè)計(jì)，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但事實(shí)上，礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間均存在不協(xié)調(diào)之處，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由于重視程度不同、編制不同步，兩個(gè)規(guī)劃的規(guī)劃期限不一致，導(dǎo)致一些新探明礦床的采礦項(xiàng)目未能列入土地利用規(guī)劃之中，后期項(xiàng)目用地審批缺乏規(guī)劃依據(jù)；二是兩個(gè)規(guī)劃之間的銜接，只是用地?cái)?shù)量上的銜接，空間預(yù)留得不到保證，企業(yè)未必能獲取到其所需要的采礦用地；三是各級(jí)土地利用規(guī)劃的編制過程中未能充分考慮企業(yè)特點(diǎn)及其未來用地需求，導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)不足，部分企業(yè)申請(qǐng)取得采礦用地時(shí)，時(shí)常需要進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，而且延長(zhǎng)了辦理用地時(shí)間，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（二）礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)設(shè)置上存在沖突

根據(jù)我國法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然地取得礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)或使用權(quán)，同樣擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)也不當(dāng)然擁有其土地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)或礦業(yè)權(quán)。這樣，在當(dāng)前法律設(shè)置上，二者之間便產(chǎn)生了沖突。依附在集體土地上的礦業(yè)權(quán)如何取得礦業(yè)用地，礦業(yè)權(quán)人如何協(xié)調(diào)與土地所有者之間的關(guān)系，如何達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議均成為了難題，實(shí)踐中甚至出現(xiàn)過通過招標(biāo)、拍賣取得礦業(yè)權(quán)后，因地上物的補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議，礦業(yè)權(quán)人就無法行使權(quán)利而不得不退出的情況。目前的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律均沒有對(duì)此問題有所規(guī)定，難免出現(xiàn)取得礦業(yè)權(quán)卻得不到礦業(yè)用地的尷尬局面。

另外，礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)分立，也帶來程序上的沖突。《土地管理法》將土地利用規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征地的審批權(quán)賦予了國務(wù)院和省級(jí)人民政府，實(shí)行兩級(jí)管理。而礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)的審批管理部門是國務(wù)院、省級(jí)人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，采礦權(quán)的管理部門為國務(wù)院、省、市（地）、縣人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，實(shí)行四級(jí)管理。礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的審批機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行協(xié)調(diào)，也是一個(gè)難題。

（三）先征收再出讓取得采礦用地的方式存在弊端

根據(jù)《土地管理法》和《劃撥用地目錄》，對(duì)新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應(yīng)該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進(jìn)以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式，不考慮不同礦種開發(fā)的特點(diǎn)，將存在較多的弊端：首先是不利于土地的集約節(jié)約利用。按法律規(guī)定，以出讓或劃撥方式取得的采礦用地，年限最長(zhǎng)為50年。但采礦用地因礦種和礦產(chǎn)開采的方式不同而有不同的使用期限，如油田可開采50年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，而一般的露天煤礦或者巖溶堆積型鋁土礦的采礦用地周期只有幾年。如果采用單一的出讓方式，短期采礦結(jié)束后，很難對(duì)土地進(jìn)行有效管理和經(jīng)營，既浪費(fèi)了土地資源，又加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；其次是不利于充分保障農(nóng)民利益。采礦用地多為集體所有土地，出讓之前要進(jìn)行土地征收，征地改變了土地所有權(quán)的性質(zhì)，使農(nóng)民失去了賴以生存的土地；第三是加重了管理部門及企業(yè)的負(fù)擔(dān)。此種負(fù)擔(dān)一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，即用地成本不斷攀升；另一方面也可能表現(xiàn)為辦理用地手續(xù)上的工作負(fù)擔(dān)。

（四）征地工作矛盾突出，采礦用地爭(zhēng)議的裁決機(jī)制欠缺

近年來，隨著土地有償使用的推進(jìn)，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地發(fā)生的土地征收逐年增多，產(chǎn)生的問題也較多，矛盾相對(duì)突出，主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：

一是農(nóng)用地升值增加了征地成本和難度。當(dāng)前農(nóng)地和荒地利用率提高，畝產(chǎn)值逐年提高。這些變化使得征地難度加大，尤其是人均耕地較少的農(nóng)民一般不愿意其土地被征收。同時(shí)，土地年產(chǎn)值的提高也大幅增加了企業(yè)征地成本。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)糾紛和矛盾。現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易產(chǎn)生同地不同價(jià)的現(xiàn)象。一方面存在部分征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且不合理，一些礦業(yè)用地單位拖欠農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的情形。另一方面也存在為要求超額補(bǔ)償，突擊建房、打井、種樹甚至漫天要價(jià)，導(dǎo)致補(bǔ)償安置工作無法正常開展的情形。

三是補(bǔ)償安置方式單一，被征（用）地群眾安置途徑有限。目前大部分的資源地都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式因操作簡(jiǎn)單，實(shí)施最為廣泛，但一次性貨幣補(bǔ)償方式解決不了長(zhǎng)遠(yuǎn)性的生存問題，一旦坐吃山空，容易增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

四是采礦用地的征地裁決機(jī)制缺失，征地糾紛解決難。采礦用地涉及礦業(yè)和土地兩個(gè)方面的問題，包含礦業(yè)權(quán)、土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、優(yōu)先權(quán)、相鄰關(guān)系等各種權(quán)利和各種法律關(guān)系，難免發(fā)生各種爭(zhēng)議和糾紛。由于缺乏具有專業(yè)知識(shí)人員組成的裁決機(jī)構(gòu)以及程序便捷、公正的裁決機(jī)制，致使許多涉及采礦用地的糾紛（尤其是征地糾紛）久拖不決，既影響了礦業(yè)用地單位及時(shí)取得采礦用地，也不利于被征地方的權(quán)益保護(hù)。

（五）土地復(fù)墾管理存在薄弱環(huán)節(jié)

采礦用地在采礦過程中和礦區(qū)（段）閉坑后，會(huì)形成大量閑置、無法利用的廢棄土地（采空區(qū)）。推進(jìn)采礦廢棄地土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，是加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)耕地保護(hù)的一項(xiàng)重要工作。但是采礦用地的土地復(fù)墾管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為：

一是土地復(fù)墾保證金制度有待全面建立。一方面，不少國有礦業(yè)企業(yè)歷史包袱和社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，無力履行土地復(fù)墾和環(huán)境治理義務(wù)；另一方面，一些礦業(yè)企業(yè)為了追求利潤最大化，大規(guī)模壓縮企業(yè)成本，只管用地，不管復(fù)墾，造成土地?fù)p毀嚴(yán)重，礦山環(huán)境惡化。同時(shí)，對(duì)于土地復(fù)墾工作抓得好的礦業(yè)用地單位，也沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。

二是復(fù)墾費(fèi)的列支途徑及標(biāo)準(zhǔn)不甚合理。礦業(yè)企業(yè)在征地前向當(dāng)?shù)卣块T繳納耕地開墾費(fèi)，而企業(yè)在用地結(jié)束后還要承擔(dān)土地復(fù)墾的費(fèi)用。這樣，相當(dāng)于礦山企業(yè)承擔(dān)了雙倍的耕地開墾費(fèi)。

三是土地復(fù)墾落實(shí)不到位。由于復(fù)墾驗(yàn)收不夠嚴(yán)格，有的臨時(shí)用地方式取得的采場(chǎng)用地，土地復(fù)墾中生物復(fù)墾由被臨時(shí)用地村民小組完成，但在資金投入和復(fù)墾質(zhì)量上難于控制和保證。

（六）采礦用地的退出機(jī)制需要進(jìn)一步健全 礦業(yè)企業(yè)采礦完成復(fù)墾后，土地就閑置在企業(yè)手中，尤其是通過出讓方式獲得的土地，經(jīng)過短短幾年的生產(chǎn)周期，就成為閑置用地。雖然國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔1999〕358號(hào))明確規(guī)定，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并經(jīng)縣級(jí)以上土地行政主管部門批準(zhǔn)，國有工礦企業(yè)可以用復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀脫Q因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地，原土地權(quán)屬相應(yīng)轉(zhuǎn)移。置換后，被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當(dāng)年建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)。但在實(shí)踐操作中，由于種種原因，該政策沒有得到有效的實(shí)施，許多礦業(yè)企業(yè)復(fù)墾好的礦業(yè)用地?zé)o法進(jìn)行置換或者退還給政府。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)有的礦業(yè)企業(yè)一方面出資請(qǐng)農(nóng)民在復(fù)墾的土地上進(jìn)行耕作，另外一方面缺乏新的建設(shè)用地指標(biāo)的情形。

四、進(jìn)一步推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革的建議

推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革，既是滿足礦山企業(yè)正常用地需求，保障礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的重要措施，也是嚴(yán)格規(guī)范土地管理，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的有力手段。當(dāng)前，一方面應(yīng)在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化和規(guī)范礦業(yè)用地管理；另一方面應(yīng)抓住當(dāng)前土地管理制度改革和相關(guān)法律修改的時(shí)機(jī)，大力推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革，從根本上解決礦業(yè)用地存在的問題。

（一）充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

一是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)。礦業(yè)用地不同于城市用地及其他工業(yè)用地，礦業(yè)用地主要取決于礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)存位置和生產(chǎn)規(guī)模及加工方式，對(duì)大型礦山、重點(diǎn)礦山礦業(yè)用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，列入土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，保障礦產(chǎn)資源開發(fā)用地的需求，減少礦業(yè)用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。二是做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地復(fù)墾、林地、草原、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障礦業(yè)用地依法及時(shí)的取得。三是要繼續(xù)保障國家、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的礦山企業(yè)用地，在實(shí)行建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分下達(dá)的管理模式下，對(duì)屬于國家、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的礦山企業(yè)用地，繼續(xù)加大建設(shè)用地指標(biāo)的保障力度，由國土資源部和省級(jí)政府直接下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)，避免因?yàn)榈胤浇ㄔO(shè)用地指標(biāo)不足，導(dǎo)致礦山企業(yè)無地可用的現(xiàn)象。

（二）進(jìn)一步完善礦業(yè)用地的審批登記制度

雖然我國法律規(guī)定探礦要辦理臨時(shí)用地手續(xù)，采礦要按照建設(shè)用地的要求辦理審批、登記手續(xù)，但很多礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為取得礦業(yè)權(quán)，自然而然取得礦業(yè)用地的使用權(quán)，不去辦理用地審批登記手續(xù)，造成礦業(yè)用地矛盾和爭(zhēng)議大量存在。進(jìn)一步完善和落實(shí)規(guī)定礦業(yè)用地審批登記制度，一方面有利于加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)用地管理，規(guī)范了礦業(yè)用地取得的程序；另一方面有利于明確礦業(yè)權(quán)人的土地權(quán)利，減少礦業(yè)用地的爭(zhēng)議。

一是加大采礦用地手續(xù)的審批和登記管理力度。改變礦業(yè)用地管理作為土地管理薄弱環(huán)節(jié)的局面，進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)用地的管理力度，落實(shí)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定，采礦占用土地的必須依法辦理用地審批、登記手續(xù)。

二是進(jìn)一步簡(jiǎn)化用地報(bào)批程序，精簡(jiǎn)報(bào)批要件，縮短用地審批時(shí)限。要在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保障農(nóng)民利益的前提下，按照改革土地管理方式，土地管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則，合理簡(jiǎn)化用地報(bào)批程序，合并重復(fù)的報(bào)批文件，杜絕用地審批中的搭車行為，明確審批各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)限，保證礦山企業(yè)及時(shí)取得礦業(yè)用地。

三是做好礦業(yè)用地中土地征收的補(bǔ)償工作。礦業(yè)用地涉及征收農(nóng)民集體土地的，必須嚴(yán)格按照征地管理的相關(guān)規(guī)定，足額及時(shí)發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)用，做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，妥善安置被征地農(nóng)民，嚴(yán)格征地程序，積極穩(wěn)妥做好土地征收工作，保證農(nóng)民生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

四是加大采礦違法用地的查處力度。針對(duì)礦業(yè)用地中違法用地較多的情形，加強(qiáng)土地監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用地行為，堅(jiān)決打擊礦業(yè)用地中“以租代征”的現(xiàn)象，依法嚴(yán)肅查處礦山企業(yè)違法用地行為。建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，例如采礦企業(yè)沒有辦理合法用地手續(xù)的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)據(jù)此不予辦理供地手續(xù)等。

（三）確立礦業(yè)用地有償使用土地制度

土地資源市場(chǎng)配置和有償使用是土地管理改革的必然趨勢(shì)。近幾年公布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號(hào)）和黨的十七屆三中全會(huì)的決定中都要求推進(jìn)土地有償使用制度改革，縮小劃撥用地范圍，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步實(shí)行有償使用。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中明確規(guī)定除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，其他用地都要實(shí)行有償使用。可以看出，將礦業(yè)用地從劃撥用地范圍剝離出來，全部實(shí)行有償使用是必然的。礦業(yè)用地有償使用不但有利于保護(hù)耕地，提高土地資源和礦產(chǎn)資源集約、節(jié)約利用和開采水平，同時(shí)也有利于明確礦業(yè)權(quán)人的土地使用權(quán)，有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的土地使用權(quán)益。

采礦用地實(shí)行有償使用，按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》（國土資源部令第39號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，不屬于必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的范圍，可以協(xié)議出讓的方式供地。礦山企業(yè)通過與出讓土地的市縣人民政府簽訂國有土地出讓合同，支付土地出讓金，取得國有土地使用權(quán)。至于協(xié)議方式取得礦業(yè)用地的價(jià)格，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地區(qū)、區(qū)位、地類、用地期限、利用方式、可恢復(fù)原用途的程度等因素，適當(dāng)考慮礦業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益、企業(yè)對(duì)土地成本的承受能力等，參照工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)給予礦業(yè)用地合理的優(yōu)惠政策，建立礦山企業(yè)以協(xié)議方式取得國有土地使用權(quán)的定價(jià)機(jī)制。

（四）不斷完善礦業(yè)用地的土地復(fù)墾制度

做好土地復(fù)墾是嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要措施。近年來，很多礦山企業(yè)非常重視土地復(fù)墾，通過提高技術(shù)水平，完善管理制度，創(chuàng)造出非常好礦業(yè)用地復(fù)墾的案例和經(jīng)驗(yàn)，礦業(yè)用地的土地復(fù)墾還有很大的潛力。一是應(yīng)切實(shí)做好土地復(fù)墾方案的編報(bào)。采礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照要求編制土地復(fù)墾方案，通過評(píng)審的土地復(fù)墾方案作為用地申請(qǐng)申報(bào)材料之一。二是應(yīng)明確土地復(fù)墾實(shí)施主體。按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，采礦企業(yè)是土地復(fù)墾的義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查通過的土地復(fù)墾方案，按照土地復(fù)墾技術(shù)和土地復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施土地復(fù)墾。三是嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。土地復(fù)墾完成后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)國土資源主管部門進(jìn)行驗(yàn)收，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門，依據(jù)土地復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收。四是建立以土地復(fù)墾為主要內(nèi)容的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。建立土地復(fù)墾保證金是采礦企業(yè)履行法定義務(wù)，能夠按照標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)復(fù)墾土地的重要保障，但《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國土資源部令第44號(hào)）中已經(jīng)建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，再收取土地復(fù)墾保證金屬于重復(fù)收費(fèi)，建議在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金中明確土地復(fù)墾內(nèi)容即可。

（五）推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的落實(shí)

征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度是《土地管理法實(shí)施條例》確定的制度，2004年國務(wù)院28號(hào)文件中再次提出“加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益”。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，土地、礦產(chǎn)資源供需矛盾突出，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的巨大利益和征收農(nóng)民集體土地給予的補(bǔ)償造成的反差，以及采礦造成的環(huán)境破壞等因素，礦地矛盾也較為尖銳。在礦業(yè)用地征收中實(shí)行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，是化解征地實(shí)施中的矛盾和糾紛，保護(hù)被征地農(nóng)民和礦山企業(yè)合法利益有效途徑，是構(gòu)建和諧礦區(qū)的有力舉措。

第五篇：農(nóng)村住宅用地政策。

國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知

作者: 發(fā)布日期:

國辦發(fā)〔2007〕71號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的政策文件，有力地促進(jìn)了各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，并且有蔓延上升之勢(shì)。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。我國人多地少，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級(jí)人民政府既要加強(qiáng)土地征收或征用管理，更要重點(diǎn)加強(qiáng)土地用途管制。

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對(duì)這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，任何建設(shè)需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須依法經(jīng)過批準(zhǔn)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用計(jì)劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項(xiàng)目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地計(jì)劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。不符合土

地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒有土地利用計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任。

三、嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模

一些地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地的規(guī)模。地方各級(jí)人民政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)行總量控制。嚴(yán)禁以各種名義，擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。

嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，所涉及的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。

依照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，必須嚴(yán)格控制在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)范圍內(nèi)。試點(diǎn)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。不得以試點(diǎn)為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強(qiáng)制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。

四、嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為

近年來，一些地方出現(xiàn)了違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的行為。對(duì)此，必須嚴(yán)格禁止，并予以嚴(yán)肅查處。國土資源管理部門要對(duì)“以租代征”的違法違規(guī)問題進(jìn)行全面清查，并嚴(yán)格依法依紀(jì)處理。嚴(yán)肅追究瞞案不報(bào)、壓案不查的責(zé)任。嚴(yán)肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任，涉嫌犯罪的要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理；應(yīng)給予政紀(jì)處分的，依據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定辦理。單位和個(gè)人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任，涉嫌犯罪的要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)糾正、整改土地違法違規(guī)行為不力的地區(qū)和土地違法違規(guī)行為大量發(fā)生、造成嚴(yán)重后果的地區(qū)，實(shí)行問責(zé)制，由國家土地總督察責(zé)令限期整改，限期整改期間暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。

五、嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管

國土資源部要會(huì)同發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為。各有關(guān)部門要依據(jù)本部門職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，形成執(zhí)法合力。對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請(qǐng)，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。同時(shí)，國土資源部要會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強(qiáng)用途管制的前提下，完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅等農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的政策措施。

地方各級(jí)人民政府及其國土資源管理部門要采用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規(guī)特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理法律法規(guī)的宣傳教育和培訓(xùn)，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規(guī)的規(guī)定。

各地區(qū)、各部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分認(rèn)識(shí)制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要性和緊迫性，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，把思想統(tǒng)一到貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和中央宏觀調(diào)控政策的要求上來，從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制訂有力措施，認(rèn)真清理查處農(nóng)民集體所有土地使用中的違法違規(guī)問題，嚴(yán)格

控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，建立嚴(yán)格的管理制度和長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決剎住亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院各有關(guān)部門要于2008年3月底前，將貫徹執(zhí)行本通知的情況，向國務(wù)院專題報(bào)告。

國務(wù)院辦公廳

二○○七年十二月三十日