關于經濟欠發達地區法院人才流失現狀的調 查 報 告湖南省××市中院課題組在內地，由于改革開放力度不夠，那些經濟不夠發達地區的法院，其人才流失現象非常嚴重，并已經引起最高層的關注。今年，最高人民法院將內地法院人才流失問題作為重點調研課題之一。××市作為內地經濟欠發達地區，法院人才流失情形較為突出，并已經成為影響該地區法院深化改革和向前發展的一個緊迫性問題。為了確保法院改革和發展進一步順利進行，××中院組成了專門課題組，對全市法院人才流失情況及隊伍現狀進行了統計調查和分析，并在認真分析的基礎上，針對流失原因和隊伍現狀提出一些防治措施和建議。現將調查研究的情況總結匯報如下：
一、調查經過和主要方法為了搞好本次調研，××中院高度重視，動用二級法院的力量共同完成。首先，成立專門課題調查小組，進行專門調研；其次，動員全市9縣3區共12個基層法院初步進行摸底調查，以便全面掌握全市法院人才流失情況及隊伍現狀的第一手資料；最后，進行深入調查了解，找出法院人才流失的主要方向和原因，并通過仔細分析隊伍的現狀，研究出一些對策，最終形成了此調查報告。一是成立課題調研小組，研究出調查的總體思路、范圍和方向。課題組由中院黨組成員、政治部主任＃＃＃任組長，研究室主任◆◆◆為副組長，并在一基層法院挑選一名調研專干為成員。課題組確定了調查提綱，設置出統計表格和問卷，從調查人才流失的時間、范圍、方向、原因、隊伍現狀及人才流失現象對當前在崗中青年法官的心理影響等六個方面著手調研。二是在全市范圍內開展大規模的調查研究。4月上旬，市中院正式下文通知各基層法院按設計的表格正確統計數據，然后對全院三十五歲以下青年在崗法官進行不記名問卷調查，并要初步形成調查匯報材料，于4月18日前，將所有材料上報中院。三是4月下旬，課題組將各基層法院上報的數據進行了全面匯總，爾后，又深入到人才流失現象較為典型、極具代表性的一個基層法院進行重點調研。四是通過采取表格統計分析、問卷調查及點面結合等方法，進行調查研究，終于較為準確地找出了當前內地經濟欠發達地區法院人才流失現象的主要原因，以及應當如何解決這些不利因素，進而提升目前法院人才素質，提出一些建議，以供領導決策時參考。
二、經濟欠發達地區法院人才流失現狀及思考
（一）人才流失情況統計與分析。全市共12個基層法院，其中有9個上報了數據和材料。首先，我們對9個基層法院上報的數據進行統計，1999年至2003年共5年時間，法院共流失人員55人（不含離、病、退休及辭退人員），其中具有法官資格者42人，其他人員13人。在流失的法官人員中，全日制法律本科成員9人，其他學歷者33人。通過上述數字顯示，我們可以得出：法院的人才流失，主要是高素質法官隊伍的流失。然后，我們從流失的主要方向上來看：流向黨政機關31人，其中法官25人；流向沿海地區7人，其中法官6人；考取碩士研究生7人，均為法官；流向高薪企、事業單位2人，其中法官1人；流向律師行業1人，為法官；流向其他方面7人，其中法官2人。在以上6個方面中，法院人才流失的主要方向依序為黨政機關、沿海地區及考取研究生。其次，我們從流失年份上來看：1999年流失人員12人，均為法官；2000年流失人員15人，其中法官6人；2001年流失人員8人，其中法官7人；2002年流失人員6人，均為法官；2003年流失人員14人，其中法官11人。在5個年份中，以1999年、2000年、2003年流失幅度較大，其中1999年與2003年法官流失人數均超過10人。然而2000、2001、2002三年法官流失數量基本持平，均在6－7人左右，但到2003年流失又忽然增至11人，可見當前法官流失量又呈上升趨勢。最后，我們從流失率方面看：9個基層法院現有在崗人員共計728人，其中法官397人，全日制法律本科成員23人，由此，我們可以得出法院人才流失率為7%，其中法官人才流失率為11%，其他人員流失率為4%，而全日制法律本科人員流失率高達28%。很顯然，法院人才流失的總體趨勢，是人才素質越高，流失量越大。
（二）法院新增人員統計與分析。1999年至2003年，9個法院共新增人員64人，其中新增法官8人，具有法律本科學歷者36人。其中1999年新增23人，沒有新增法官；2000年新增12人，其中新增法官1人；2001年新增13人，其中新增法官2人；2002年新增6人，其中新增法官4人；2003年新增10人，其中新增法官1人。從近5年新增人員統計數字來看，具有法官資格的人員相對非常少，尤其與法官流失量相比，相差5倍以上，并且其他新增人員素質情況又如何呢？從其中一個基層法院的匯報材料上看，五年來，該院共調入4人，其中1人是照顧解決交流領導干部家屬，1人是高等院校畢業生，2人是轉業軍人。因此，即使是《法官法》修改之后，法院人才隊伍仍未有明顯提高，高素質法官人才準入得到控制，其他低素質人才大量涌入，這種怪現象的出現，與法院人才準入機制的缺陷有著莫大的關系。
（三）法院人才流失原因調查研究。法院人才流失為何會如此嚴重（這里主要是流失量與新增量相比較而言）？為了查明其原因，我們動用了集體智慧，主要通過對三十五歲以下青年法官進行了問卷式調查來了解。因為人的行為是受人的思想控制的，要想了解法官不想呆在法院，只想往外走，就必須得了解其切身感受和真實的想法，而法院流失人員絕大部分是一些中青年法官，故而了解目前在崗的三十五歲以下青年法官的思想動態，是找出法院人才流失原因最佳的途徑，是尋求對策的實事依據。9個縣、區基層法院共對87
來，導致人才流失。
三、防止經濟欠發達地區法院人才流失及提升隊伍素質的對策思考法院的法官作為社會生活中主體的一員，從哲學和社會學意義上看，一方面他是社會統治秩序的特定維護者，另一方面也是社會生活中的自然人。前者決定了法官的社會組織本質，后者決定了法官的個性自然本質。其社會組織本質與個性自然本質構成法官這一特定社會角色的雙重人格載體。作為普通社會成員的法官，其行為必然會受到來自社會諸多方面的影響。前面，我們通過調查了解了經濟欠發達地區法院法官的思想動態極不穩定性，因而，為了讓經濟欠發達地區法院的法官隊伍建設與肖揚院長提出的法官職業化要求相適應，確保法官隊伍的穩定。我們將從以下四個方面提出一些對策：
（一）落實人民法院憲政地位，切實提高法官社會地位，讓法官一職成為法律工作者一生為之追求和奮斗的目標。落實法院憲政地位，其實質就是要保證法院司法獨立，其審理案件不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。當然，我們提出的法院司法獨立并不是要法院脫離黨的領導，實現司法權與行政權、立法權相互制衡，而是要法院在黨的領導下，遵守權力機關制定的法律，接受權力機關的監督，排除來自行政機關和其他單位及個人的干涉，以確保司法權威，樹立法院威信。提高法官社會地位，就是要切實落實《法官法》的規定，國家應根據審判工作特點，盡快出臺法官的工資制度和工資標準，然后嚴格按法官等級執行，不應再去套用行政級別。在英國，凡任命法官者，均會由女王授予爵士稱號，以顯示法官的身份地位，在我國，可以類似規定凡被任命法官者，可以享受某種社會榮譽或某項高規格的政治待遇，以隆法官社會地位。在前面調查法官的流失方向時，42名法官中流向黨政機關者達25人，占人才流失總量的59.5%，這一事實表明，法院政治地位差、法官社會地位低，是導致法官人才流失的最主要原因之一，所以再不盡快落實經濟欠發達地區法院的政治地位，提高法官的社會地位，內地法院人才流失就會越來越嚴重，最終導致人才枯竭。
（二）建立健全法院人才保障機制。該機制應從五個方面著手。第一，建立法官職業權力保障機制，建立法官司法豁免制度，保障法官不因客觀原因所致的裁判錯誤而受到責任追究，消除法官的后顧之憂。第二，建立法官職業地位保障機制。中基層法院法官的任命應當提級，并且法官一經任命錄用，除正常工作變動外，非因法定事由、經法定程序，任何單位、部門不得將其免職、辭退、降職或處分，以保證法官地位和身份的穩定性，增強法官職業的神圣和尊貴。第三，建立法官職業收入保障機制。提高法官基礎工資標準，一般為公務員3至5倍，然后，再實行法官等級津貼，對精英法官增加特殊津貼。第四，建立法官職業安全保障機制。要為每位法官辦理職業安全綜合保險，增強法官抗御職業風險的能力，切實保障其職業安全。第五，建立法官職業培訓機制。建立法官教育培訓專項經費，定期、定時對每位法官進行業務培訓，組織法官每年開展研討辯論和外出調研等活動，切實提高法官的綜合素質。
（三）建立法官人才流動機制。該機制分為法官職業準入機制和法官退出機制。對準入機制，就是要提高法院門檻，嚴格按《法官法》的規定條件，必須通過全國統一司法考試方能取得擔任法官的資格。退出機制就是對不合格或違法違紀不宜再擔任法官的人員，應當疏通出口將其分流出去，以保證整個法官隊伍的素質水準和純潔性。
（四）建立健全法官職業監督機制。要求每位法官必須在黨的領導下，主動接受人大及其常委會的權力監督、檢察機關的法律監督以及人民群眾的民主監督，要制定既能嚴肅查處法官違法違紀行為，又能充分保障法官申訴、控告權利的機制和程序，切實維護法官的合法權益。
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湖南柿×市中院課題組
在內地，由于改革開放力度不夠，那些經濟不夠發達地區的法院，其人才流失現象非常嚴重，并已經引起最高層的關注。今年，最高人民法院將內地法院人才流失問題作為重點調研課題之一。××市作為內地經濟欠發達地區，法院人才流失情形較為突出，并已經成為影響該地區法院深化改革和向前發展的一個緊迫性問題。為了確保法院改革和發展進一步順利進行，××中院組成了專門課題組，對全市法院人才流失情況及隊伍現狀進行了統計調查和分析，并在認真分析的基礎上，針對流失原因和隊伍現狀提出一些防治措施和建議。現將調查研究的情況總結匯報如下：
一、調查經過和主要方法
為了搞好本次調研，××中院高度重視，動用二級法院的力量共同完成。首先，成立專門課題調查小組，進行專門調研;其次，動員全市9縣3區共12個基層法院初步進行摸底調查，以便全面掌握全市法院人才流失情況及隊伍現狀的第一手資料;最后，進行深入調查了解，找出法院人才流失的主要方向和原因，并通過仔細分析隊伍的現狀，研究出一些對策，最終形成了此調查報告。
一是成立課題調研小組，研究出調查的總體思路、范圍和方向。課題組由中院黨組成員、政治部主任xxx任組長，研究室主任xxx為副組長，并在一基層法院挑選一名調研專干為成員。課題組確定了調查提綱，設置出統計表格和問卷，從調查人才流失的時間、范圍、方向、原因、隊伍現狀及人才流失現象對當前在崗中青年法官的心理影響等六個方面著手調研。
二是在全市范圍內開展大規模的調查研究。4月上旬，市中院正式下文通知各基層法院按設計的表格正確統計數據，然后對全院三十五歲以下青年在崗法官進行不記名問卷調查，并要初步形成調查匯報材料，于4月18日前，將所有材料上報中院。
三是4月下旬，課題組將各基層法院上報的數據進行了全面匯總，爾后，又深入到人才流失現象較為典型、極具代表性的一個基層法院進行重點調研。
四是通過采取表格統計分析、問卷調查及點面結合等方法，進行調查研究，終于較為準確地找出了當前內地經濟欠發達地區法院人才流失現象的主要原因，以及應當如何解決這些不利因素，進而提升目前法院人才素質，提出一些建議，以供領導決策時參考。
二、經濟欠發達地區法院人才流失現狀及思考
(一)人才流失情況統計與分析。
全市共12個基層法院，其中有9個上報了數據和材料。首先，我們對9個基層法院上報的數據進行統計，1999年至2003年共5年時間，法院共流失人員55人(不含離、并退休及辭退人員)，其中具有法官資格者42人，其他人員13人。在流失的法官人員中，全日制法律本科成員9人，其他學歷者33人。通過上述數字顯示，我們可以得出：法院的人才流失，主要是高素質法官隊伍的流失。
然后，我們從流失的主要方向上來看：流向黨政機關31人，其中法官25人;流向沿海地區7人，其中法官6人;考取碩士研究生7人，均為法官;流向高薪企、事業單位2人，其中法官1人;流向律師行業1人，為法官;流向其他方面7人，其中法官2人。在以上6個方面中，法院人才流失的主要方向依序為黨政機關、沿海地區及考取研究生。
其次，我們從流失年份上來看：1999年流失人員12人，均為法官;2000年流失人員15人，其中法官6人;2001年流失人員8人，其中法官7人;2002年流失人員6人，均為法官;2003年流失人員14人，其中法官11人。在5個年份中，以1999年、2000年、2003年流失幅度較大，其中1999年與2003年法官流失人數均超過10人。然而2000、2001、2002三年法官流失數量基本持平，均在6-7人左右，但到2003年流失又忽然增至11人，可見當前法官流失量又呈上升趨勢。
最后，我們從流失率方面看：9個基層法院現有在崗人員共計728人，其中法官397人，全日制法律本科成員23人，由此，我們可以得出法院人才流失率為7%，其中法官人才流失率為11%，其他人員流失率為4%，而全日制法律本科人員流失率高達28%。很顯然，法院人才流失的總體趨勢，是人才素質越高，流失量越大。
(二)法院新增人員統計與分析。
1999年至2003年，9個法院共新增人員64人，其中新增法官8人，具有法律本科學歷者36人。其中1999年新增23人，沒有新增法官;2000年新增12人，其中新增法官1人;2001年新增13人，其中新增法官2人;2002年新增6人，其中新增法官4人;2003年新增10人，其中新增法官1人。從近5年新增人員統計數字來看，具有法官資格的人員相對非常少，尤其與法官流失量相比，相差5倍以上，并且其他新增人員素質情況又如何呢?從其中一個基層法院的匯報材料上看，五年來，該院共調入4人，其中1人是照顧解決交流領導干部家屬，1人是高等院校畢業生，2人是轉業軍人。因此，即使是《法官法》修改之后，法院人才隊伍仍未有明顯提高，高素質法官人才準入得到控制，其他低素質人才大量涌入，這種怪現象的出現，與法院人才準入機制的缺陷有著莫大的關系。
(三)法院人才流失原因調查研究。
法院人才流失為何會如此嚴重(這里主要是流失量與新增量相比較而言)?為了查明其原因，我們動用了集體智慧，主要通過對三十五歲以下青年法官進行了問卷式調查來了解。因為人的行為是受人的思想控制的，要想了解法官不想呆在法院，只想往外走，就必須得了解其切身感受和真實的想法，而法院流失人員絕大部分是一些中青年法官，故而了解目前在崗的三十五歲以下青年法官的思想動態，是找出法院人才流失原因最佳的途徑，是尋求對策的實事依據。
9個縣、區基層法院共對87名三十五歲以下青年法官進行了問卷調查，發放問卷87份，收回問卷60份。問卷內容共涉及八個方面。下面先將這60份問卷所回答內容進行匯總。
1、對當前法院各項因素的看法(滿意程度)：①政治待遇滿意1人，基本滿意6人，不滿意53人;②經濟待遇基本滿意6人，不滿意54人;③社會地位滿意3人，基本滿意25人，不滿意32人;④工作環境滿意8人，基本滿意17人，不滿意35人;⑤生存環境滿意4人，基本滿意21人，不滿意35人。
2、對各項因素中最不滿意的典型事例：95%認為政治待遇太低，與鄉鎮機關都無法比，有的提出“副科級是個寶，不到退休撈不到，甚至退休都撈不到。”
3、符合條件時愿往發展的方向：①沿海經濟發達地區法院44人;②黨政機關10人;③高薪企、事業單位18人;④專職律師7人;⑤考碩士研究生7人;⑥安心本職工作3人。
4、對當前法院人才流失的看法：90%認為是大勢所趨，是人往高處走，水往低去流的必然結果。
5、法院人才流失的根本原因：被調查者普遍認為政治、經濟待遇低、司法不獨立、能力得不到發揮，難以體會到成就感。
6、對防止法院人才流失的建議：①提高政治、經濟待遇;②落實法院憲法地位，實現司法獨立。
7、對法院人才現狀的看法：①法官整體素質不高，良莠不齊;②復合型人才太少;③高學歷、高素質人才少;④中青年法官少，有些法院開始出現人才斷層。
8、提升法院人才素質的建議：①精練法官員額;②強化法官培訓;③建立健全人才引入機制。
通過對60份問卷的匯總統計，我們可以得出幾個事實。
1、經濟欠發達地區法院的社會地位不高、經濟待遇低下、人才吸引力不夠，在被調查的人員中，88%的法官認為政治地位差，90%的法官認為經濟待遇差。
2、法官的處境較為艱難，思想壓力、工作壓力、生活壓力都很大，思想極不穩定，在被調查者之中，僅有5%的法官能安心本職工作。
3、法院人才現狀堪憂，高素質、復合型法官少。中青年法官開始出現斷層。
4、法院人才機制不健全，高學歷、高素質的人才不想進來，低學歷、低素質的人才出不去，導致人才青黃不接的現象日益嚴重。
通過對人才流失數據的統計與分析，并根據所得出的四個事實，再結合歸納被調查法官的看法和觀點，我們可以得出內地經濟欠發達地區法院人才流失的主要原因有：
1、人民法院的憲法地位沒有得到有效的落實。其具體表現在，法院的司法獨立仍是一句空話，司法權受到行政權的有力挑戰，司法機關的經費由政府供給，人員編制由政府決定，工作條件的改善、物質裝備的更新須經政府批準，政府掐住司法機關的脖子，司法想獨立皆不能。因此，權大于法，權干預法，司法根本無法獨立，故而地方保護主義的滋生，關系案、人情案的泛濫，就不可能避免。
2、《法官法》沒有得到貫徹落實，法官的級別名存實亡，無法穩定目前法官隊伍。其具體表現在：法院解決政治待遇沒有優勢。《法官法》雖然修改數年之久，可法官的政治待遇根本未能真正得到具體體現，在目前法院仍參照行政級別管理體制下，與黨委、政府機關相比，法院法官解決職級相對而言要困難得多。在被調查者問卷中，大部分人提出，基層法院法官要想解決副科級是非常困難的事，有的法官當庭長十多年，都無法解決副科級，倒是一般鄉鎮的公務員，一般三年左右就能解決副科級，故而心理很不平衡，一心只想離開法院。
3、法官的經濟待遇不是得到提高，相對而言有下降的趨勢，巨大的生活壓力下迫使高素質法官人才外流。對于經濟欠發達地區的法官而言，其每月工資與其他收入共計1000元左右，與國家統計局公布的國家職工月平均工資1229.8元相比，相差200多元。由于國家經濟發展速度較快，國家職工月平均工資增長幅度亦大，而法官的經濟待遇增加相對較慢，以至法官的經濟待遇離平均線越來越遠。難怪，在被調查的法官中，有的提出現在每個月幾百元的工資，難以養家糊口，就別提什么“讓法官過上比較體面的生活”了。同時，法官的經濟待遇跟不上形勢的發展，使得法官這樣一種高尚、神圣、高貴的一門職業，竟然開始受到社會上一部分人的歧視。如有法官在問卷中，對最不滿意的典型事例就是有人這么說：“法院、法官算什么，五、六百元一個月的工資1語氣中帶有很強烈的蔑視，相信每位法官聽后都非常氣憤和心寒。所以說，法院內有能力的人才就想跳出法院，而社會上那些高學歷、高素質的人才也不愿進法院，與法院經濟待遇差，還要受到社會歧視不無關系。
4、法院司法環境差，法官的工作、生活壓力大，法官想留，都害怕留。目前法院司法環境不是有所好轉，而是明顯惡化。法院司法獨立的口號非常響，但卻雷聲大、雨點小，法院不僅要受黨的絕對領導、政府的經濟控制、人大有力監督，還要受新聞媒體的大量曝光和“誤導”，更要受到暴力抗法者的嚴重威脅，職業、地位及人身安全難以得到保障。法院聚集社會焦點，大事小事攬于一身，因而法官的工作壓力大、思想負擔重，緊張程度比一般黨政機關高，但政治、經濟待遇卻相對要差，故“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草，或者少吃草”這樣一種違背自然生存法則事實的存在，使得法官心理害怕，想留，都不敢留下來。
5、法院人才機制不健全，無法培養出高素質人才，使得一些有志之士，通過自身努力，考研而出，不愿意再進來。高學歷、高素質人才不愿進來，中等人才素質卻提不高，低素質人才又出不去，是法院人才機制缺陷的具體表現。對于內地經濟欠發達地區的基層法院來講，高學歷、高素質人才是非常稀少的，他們根本就不屑一顧，就中級法院也很難招到高學歷、高素質的人才，如某中院連續二年招研究生學歷者，第一年還有十余人問津，有二人報名，到第二年卻只有1人問津，無1人報名，其從基層法院遴選法官時，對其條件和要求被迫降格錄用，已嚴重影響到了法院的進一步改革和發展。因此，對經濟不發達地區的法院來講，中等學歷、中等素質的中檔次人才較多，然而，由于經費緊張，法院很少對這一絕大部分法官進行培訓、輪訓，有的法官進入法院十余載，就一直埋頭苦干，從未得到過正規的培訓，他們提出參加培訓也是一種福利，他們卻從未享受過，素質談何提高。既然在法院內部無法提升個人的素質，使得一些有志之士，刻苦攻讀，考研而去，不再回來，導致人才流失。
三、防止經濟欠發達地區法院人才流失及提升隊伍素質的對策思考
法院的法官作為社會生活中主體的一員，從哲學和社會學意義上看，一方面他是社會統治秩序的特定維護者，另一方面也是社會生活中的自然人。前者決定了法官的社會組織本質，后者決定了法官的個性自然本質。其社會組織本質與個性自然本質構成法官這一特定社會角色的雙重人格載體。作為普通社會成員的法官，其行為必然會受到來自社會諸多方面的影響。前面，我們通過調查了解了經濟欠發達地區法院法官的思想動態極不穩定性，因而，為了讓經濟欠發達地區法院的法官隊伍建設與肖揚院長提出的法官職業化要求相適應，確保法官隊伍的穩定。我們將從以下四個方面提出一些對策：
(一)落實人民法院憲政地位，切實提高法官社會地位，讓法官一職成為法律工作者一生為之追求和奮斗的目標。落實法院憲政地位，其實質就是要保證法院司法獨立，其審理案件不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。當然，我們提出的法院司法獨立并不是要法院脫離黨的領導，實現司法權與行政權、立法權相互制衡，而是要法院在黨的領導下，遵守權力機關制定的法律，接受權力機關的監督，排除來自行政機關和其他單位及個人的干涉，以確保司法權威，樹立法院威信。提高法官社會地位，就是要切實落實《法官法》的規定，國家應根據審判工作特點，盡快出臺法官的工資制度和工資標準，然后嚴格按法官等級執行，不應再去套用行政級別。在英國，凡任命法官者，均會由女王授予爵士稱號，以顯示法官的身份地位，在我國，可以類似規定凡被任命法官者，可以享受某種社會榮譽或某項高規格的政治待遇，以隆法官社會地位。在前面調查法官的流失方向時，42名法官中流向黨政機關者達25人，占人才流失總量的59.5%，這一事實表明，法院政治地位差、法官社會地位低，是導致法官人才流失的最主要原因之一，所以再不盡快落實經濟欠發達地區法院的政治地位，提高法官的社會地位，內地法院人才流失就會越來越嚴重，最終導致人才枯竭。
(二)建立健全法院人才保障機制。該機制應從五個方面著手。第一，建立法官職業權力保障機制，建立法官司法豁免制度，保障法官不因客觀原因所致的裁判錯誤而受到責任追究，消除法官的后顧之憂。第二，建立法官職業地位保障機制。中基層法院法官的任命應當提級，并且法官一經任命錄用，除正常工作變動外，非因法定事由、經法定程序，任何單位、部門不得將其免職、辭退、降職或處分，以保證法官地位和身份的穩定性，增強法官職業的神圣和尊貴。第三，建立法官職業收入保障機制。提高法官基礎工資標準，一般為公務員3至5倍，然后，再實行法官等級津貼，對精英法官增加特殊津貼。第四，建立法官職業安全保障機制。要為每位法官辦理職業安全綜合保險，增強法官抗御職業風險的能力，切實保障其職業安全。第五，建立法官職業培訓機制。建立法官教育培訓專項經費，定期、定時對每位法官進行業務培訓，組織法官每年開展研討辯論和外出調研等活動，切實提高法官的綜合素質。
(三)建立法官人才流動機制。該機制分為法官職業準入機制和法官退出機制。對準入機制，就是要提高法院門檻，嚴格按《法官法》的規定條件，必須通過全國統一司法考試方能取得擔任法官的資格。退出機制就是對不合格或違法違紀不宜再擔任法官的人員，應當疏通出口將其分流出去，以保證整個法官隊伍的素質水準和純潔性。
(四)建立健全法官職業監督機制。要求每位法官必須在黨的領導下，主動接受人大及其常委會的權力監督、檢察機關的法律監督以及人民群眾的民主監督，要制定既能嚴肅查處法官違法違紀行為，又能充分保障法官申訴、控告權利的機制和程序，切實維～官的合法權益。
村莊，是指農村村民居住和從事各種生產的聚居點。它有別于城鎮，具有獨特的發展特征，其規劃也有特殊性。近年來，隨著欠發達地區經濟的發展及城市化進程的加快，村莊的功能及結構逐步發生變化。但由于對欠發達地區村莊發展規律的研究和認識不夠，使村莊的發展普遍缺乏整體性和發展的后勁；因此，對于欠發達地區村莊發展的特征及規劃布局的研究無疑具有重要的現實意義。
云南省地處我國西部經濟地帶，除昆明周邊區域外均屬典型的欠發達地區，農業人口眾多，城市化進程落后。本文以云南省羅平縣明格村為例來分析我國欠發達地區村莊的發展特征及其規劃要點。村莊規劃的一般性問題
現行的城市規劃法律體系中，涉及村莊規劃的國家級法規和規章只有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》及《村鎮規劃編制辦法》（試行）兩個文件。按照這兩個文件的指導，村莊規劃一般應參照村鎮規劃的相關內容進行編制；而實際的操作過程中，各地也通常是按照村鎮規劃標準進行編制的。由于社會經濟發展的不平衡性，以往所編制的村莊規劃主要集中
1.1 我國村莊的總體特征
(1)規模少，布局分散
這是我國農業生產水平低和便于耕作管理的要求造成的。在鄉（鎮）域范圍內，有許多規模大小不等的村莊和集鎮，形式上是分散的個體，實質上是相互聯系的有機整體。他們在生產、生活、文教、服務和貿易等方面形成網絡結構體系，呈金字塔形分布。
(2)村莊類型多樣化
我國幅員遼闊，民族眾多，各地自然生存環境、社會經濟條件、歷史文化背景差異巨大，造成各地村莊在結構布局形態、社會經濟職能、民俗民風、生產特點乃至建筑風格等多方面呈現多樣化的格局。
(3)地區發展水平差異大
各地區村莊生產發展的不平衡以及自然條件和建設條件的不同，造成村莊的規模、分布密度、生產能力、經濟效益及農民的物質文化水平等各不相同。
1.2 村莊建設發展的一般性問題
由于歷史原因，我國以往的村莊規劃所遇到的村莊建設發展的主要問題概括起來集中表現為：土地浪費嚴重、資源利用差、基礎設施落后、投資環境差、難以培育工商業文明、生產要素市場難以建立、環境污染難以治理和村莊自身特色缺失等八個方面[1]。
1.3 傳統村莊規劃的體系構建
根據現有的兩個法規文件的規定，村鎮規劃包含村鎮體系規劃、村鎮（莊）總體規劃和村鎮（莊）建設規劃三個層次；而涉及村莊規劃的主要是村莊總體規劃和村莊建設規劃。并且在實際的操作層面，常常將后兩個層面的規劃合并編制，統稱為“村莊規劃”。實踐證明，村莊總體規劃與村莊建設規劃的合并能夠提高規劃的效率，有利于村莊長遠發展與當前建設需求的結合，便于操作實施。
1.4 村莊規劃所涉及的一般性問題
已有的研究表明，村莊規劃在內容上所涉及的問題主要集中在人口與用地的合理計算問題、村莊的規劃布局問題、村莊的道路交通問題、村莊公建設施的配置問題和村莊歷史文化和地方特色的保護問題等方面，這些問題在《村莊規劃若干問題探討》[2]中有過深入探討，此處不再贅述。欠發達地區村莊規劃的非常規性問題
2.1 山地多，耕地少
欠發達地區的村莊一般位于山區，也正是由于山地的比例過大造成了生存、生產、生活所依賴的自然條件相對較差，不利于農業的發展；同時交通不便，其村莊自然也就比較落后。而較大的平原或壩區往往是比較發達的城鎮和村莊所占據，并且這種情況在西部欠發達省份（如云南、貴州）尤為典型。山區的村莊通常會依托一小片平地進行耕作，而村民的民居建設多位于山上依山而建。由于山地多、平地少，農業基礎薄弱；交通不便，無其他產業支撐，從而導致經濟長期不發達。比如羅平縣明格村，全村耕地面積410畝，僅占土地總面積的6.83%；人均耕地面積只有0.71畝，遠遠低于平原地區的耕地數量，甚至低于全國平均水平。只有林地較多，面積2050畝，可占總面積的34.17%，但由于國家的山林保護政策，林木的經濟效益往往無法發揮。
2.2 區位偏僻，遠離中心城、鎮
欠發達地區的村莊通常都遠離中心城市，甚至距離中心鎮、集鎮都較遠。這種區位條件也限制了該地區的經濟發展，使之無法受到中心城鎮的輻射帶動作用，無法享受到中心城鎮產業轉移所帶來的機遇，長期以來只能夠依靠自身的力量相對封閉、內向的進行緩慢發展。如明格村離羅平縣城60余公里，且多為山路，長期只能依靠所處九龍瀑布景區的外圍區位進行部分游客餐飲接待來帶動經濟發展，而且形成的規模不大，品牌效應不明顯。
2.3 人口數量少、素質低
由于發展的滯后，欠發達地區人口的增長動力主要依靠其自然增長。同時由于計劃生育政策的相對寬松，通常這些地區自然增長率會比較高，但如果考慮到機械增長因素，這些村莊的人口，尤其是素質較高的人口，多向發達地區和城鎮遷移（即城市化進程的影響），且遷移速度高于自然增長，欠發達地區的人口常呈現負增長的趨勢，這也就導致了這些地區長期以來人口數量少、勞動力不足、素質低下，并且人口的結構也呈現“兩頭大中間小”的特點。如明格村的總人口只有不到600人，青壯年勞力則更少，連組成一個稍大型的工廠所需的人力資源都不足。如此，要想走大規模工業化道路，使該村的經濟達到發達地區村莊（如江蘇華西村等）的水平是十分不現實的。
2.4 社會及市政基礎設施落后
相對于發達地區的村莊，欠發達地區實際的發展水平有限，其自身沒有經濟能力改善社會和市政基礎設施；外來資本又沒有動力對該地區進行投入。由此所造成的現實是很多村莊沒有上下水設施、沒有小學、圖書室、醫療室等基本的公共服務設施，其衛生條件堪憂，生產生活長期處于很低的水平。
2.5 法治觀念、管理觀念滯后
經濟基礎決定上層建筑，欠發達地區的村民由于長期為生計奔波，忙于最基本的生存和生活，其經濟形式具有自然經濟和小農生產的特征，長期脫離社會化生產分工和協作，導致其觀念的落后、封閉，尤其是法治觀念的缺失和村莊管理層管理理念跟不上時代發展的形勢。
這樣以來，即使有科學的《村莊規劃》，也無法得到管理層的透徹領會和真正認可，難以真正落于實處。因此在欠發達地區編制村莊規劃，更應當注重規劃編制的過程。欠發達地區村莊規劃的編制過程，應當成為對村民普法教育、對村莊管理者更新治村理念的過程。
2.6 規劃重視不夠，經費不足
由于欠發達地區在市域、縣域甚至鄉（鎮）域范圍內所處的地位常常是“微不足道”的，因此上級主管部門（一般是所在縣的城市建設或規劃管理部門）對于其規劃也較城市和中心鎮的規劃重視不足，直接導致上級經費投入不足甚至沒有規劃費用的投入。而實際中這些地區的村莊又根本無力承擔正規規劃院高昂的規劃費用，或者即使有些經費也不愿投入到非直接效益的規劃之中。村莊經濟實力遠不能跟城鎮相比，如果得不到專項經費支持，規劃編制經費很難籌措，編制經費短缺使得村莊規劃流于應付。為了應付規劃檢查，行政村組織往往自己或委托上級管理部門簡單做個規劃，這樣，規劃科學性與可操作性不足便成為理所當然。
2.7 少數民族聚居
欠發達地區的村莊很多是少數民族的聚居地，西南諸省尤其突出。一方面這會加強該地區發展的緊迫性；但另一方面，少數民族蘊藏了豐富的少數民族民風民俗文化，也為其發展帶來隱性的有利條件。欠發達地區村莊規劃的要點（以明格村為例）
3.1 明格村現狀的簡要分析
(1)道路系統：現有的道路網系統尚未完善，各級道路普遍偏窄；村內小巷狹窄彎曲，消防車無法進入；除過境路外，村內其他道路均為質量較差的水泥路；道路附屬設施不夠齊全。
(2)村民住宅：住房布局散亂，住宅用地嚴重；房屋多為磚木結構，通風條件不良，質量較差；建筑風貌參差不齊，新建的磚混農家樂建筑對原有村落風貌破壞嚴重；環境臟亂，衛生狀況差。
(3)公共設施：小學規模太小，教學設施不完善；無幼兒園、醫療所等設施；村內商業點店鋪店面凌亂，無良好的商業環境和商業氣息。
(4)市政基礎設施：排水不成系統，生活污水無處理；村中亂拉電線，存在火災隱患。
(5)環境衛生：生活垃圾缺乏管理，閑置空地內和排水明溝垃圾較多；居民家庭多露天或簡易廁所，衛生條件差。
(6)景觀環境：綠地率低，缺少公共綠地和公共活動空間；河流岸線綠化較差，垃圾較多；村內“裸”房子居多，嚴重影響村的視覺環境。
3.2 規劃內容與思路
針對欠發達地區所面臨的問題并結合明格村實際，筆者認為其村莊規劃在滿足基本的規范要求的基礎之上，尤其應當突出重點、抓住中心，避免“面面俱到”而“面面不到”。對于欠發達地區來說，所謂重點和中心也只能有一個。對于幾百人的一個村子，無論如何難以聚集多大力量做出多個驚天動地的大事來，因此村莊規劃的內容與其遍地開花，不如集中力量研究好主要問題，抓住主要矛盾（經濟滯后），辦好一件事，謀劃一個發展思路，解決好一個問題……。
就明格村而言，由于其屬于自然村莊，經濟主要依靠基礎農業為支撐，附帶旅游餐飲接待服務，所以明格村的發展在做好農業這個基礎的前提下，尤其應強調特色農業的發展，走以農
帶商，以商促農的相互促進的發展模式，集中力量做好幾個方面，不能貪大求多，具體歸納為五個“一”的發展思路，即：
(1)一個目標：即和諧農村建設，包括人與自然的和諧（合理發展）和人與人的和諧（文明的提高）。
(2)一個中心任務：即經濟發展，抓住以農業為核心的經濟發展方向，帶動農家樂的餐飲接待業。
(3)一條主導產業鏈：即綠色農業――延伸產業（農業產品淺加工、綠色服務業）。
(4)一個窗口：即能夠反映明格村自然生態及豐富資源的窗口，通過一個重新整合的村落風貌，來表達這個窗口的形象。
(5)一種新面貌：即明格村新的物質環境與精神面貌，物質環境包括生產環境的改善，生活環境的美化，生活物質內容的豐富，精神面貌包括，人的滿足感增加，對未來充滿希望。
同時，規劃的主要內容，重點也需圍繞這五個“一”來展開，包括：(1)合理布局村莊發展用地，明確未來發展方向；(2)理順村內道路交通，處理好內外交通的聯系；(3)改造村莊生活環境，包括衛生、生活、生產、旅游接待環境；(4)營造特色村莊景觀，包括建筑風貌的統一，突出明格村的自然景觀特色；(5)完善基礎設施建設，包括給排水、電力電信、污水處理等；(6)建立新的管理體制，為將來作為旅游餐飲接待區的建設打下組織基礎。
3.3 功能布局的調整
依據突出重點這一規劃主題，本次規劃在用地調整上以增加“合力”為核心內容，將原有的兩個不同村落（上明格村和下明格村）的空間形成相互聯系、相互滲透的空間關系，使其組成一個完整的環境空間，更好的發揮作用，從而使整個規劃區形成“一軸、一帶、三片”的格局：
(1)“一軸”：即原村莊道路，穿越整個村莊的主干道構成的村莊發展主軸。
(2)“一帶”：即一條濱江綠化帶。
(3)“三片”：以現狀形成的居住村落形態，將整個規劃區分為三個片區，即北部村民居區，南部村民居區，以及位于河道兩側的新規劃居住和管理片區。
3.4 村莊特色規劃
村莊特色是吸引外來投資及外部消費對象的重要因素。明格村有山有水，環境優越，同時處于旅游景區的外圍。規劃在保持現有格局和風貌的基礎上，力求將山、水、綠地、村莊各項用地融為一體，注意地方特色的挖掘，將當地民居文化的特色融入村莊建設之中，使山區村莊環境和景觀建設的特色得到更充分的體現，營造出“山中有村、村內有水，水繞村行”的自然村莊特色形象。因此，規劃考慮從“一種風貌、兩大特色、三個要素”三個方面形成有主有次，點、線、面相結合的特色系列：
一種風貌：即以自然村落的肌理為主調的純樸鄉村風貌。
兩大特色：緊緊抓住山、水、村相依的特色，使山青水秀成為村莊最突出的兩大特色。
(1)山青：對村莊周圍的山體加強綠化，使之成為村莊的綠色背景。有山之處，建筑布局依山就勢，相得益彰。
(2)水秀：充分利用現有水系景觀，規劃把水系揉進村落，使村莊有青山的襯托，房前屋后有潺潺流水，面對一片開闊的田園風光。
三大景觀元素：
(1)休閑空間：為了使城鎮空間更為通透和具有現代感，規劃將在重要地段設置各具特色的廣場，一是使村莊空間富有變化；二是為村莊增加 “客廳”，它是表現村莊形象的重要窗口。
(2)游覽空間：依據現狀條件，在村莊北部、中部、南部設置一個休閑游園，設計充分突出濱水特色，使公園成為村莊景觀的“點睛”之筆。
(3)休閑綠化帶：濱水綠化帶，以地方性民俗民風為主要文脈，沿江設置部分休憩的小品設施，利用綠化營造不同氛圍的空間環境，形成豐富的、多層次的外部空間環境。欠發達地區與發達地區村莊規劃的差異
通過上述分析和實例說明，欠發達地區與發達地區村莊規劃的差異可概括為：①內容差異：后者追求全面發展，注重協調，而前者更突出重點，特別強調經濟的發展；②產業差異：前者較之后者更注重農業基礎，走以農帶商（或以農帶工，尤其是加工業）的綠色產業發展道路，而非大規模工業化生產；③用地布局差異：前者以基本的宅基地劃分為主，而后者多參照城鎮居住小區規劃進行布局；④發展策略差異：前者多利用后發優勢，尤其是古建筑、古民風保存完好的優勢，并常利用山地打開發展的思路，強調對山地的開發；后者則多利用先發優勢，走工業化道路；⑤災害防護差異：由于地形條件的不同，前者的村莊災害防護多以防洪為主，而后者則以防澇為主；⑥特色差異：前者更強調原始古樸、自然生態的村莊環境特色，主要是對現有村莊空間格局的保護、建筑的維護與更新、生活環境及基礎設施的改善，有別于發達地區的建設向城市特色發展的趨勢；⑦編制過程差異：前者更注重規劃編制的過程，規劃過程強調村民的參與，強調規劃人員與村民的互動及對村民村官規劃普及教育；⑧經費來源差異：前者以多方籌措和政府財政支持為主，規劃行為更少市場性、更多計劃性，而后者多實力雄厚、自籌經費。結語
盡管欠發達地區有諸多制約發展的欠發達因素存在，但其村莊規劃卻不應是“欠發達”的。該地區的村莊規劃憑借其獨特的自然環境、人文地理、產業基礎、民俗風情和當地農民的生產生活習慣，在規劃布局、建筑形式、建造方式、環境利用和資源開發各方面都可舒展地方特性、挖掘傳統文化，創造具有鮮明山鄉村寨特色和濃郁鄉土文化氛圍的村莊規劃。如今，社會主義新農村建設正在各地如火如荼的展開。新農村建設，村莊規劃先行；改變現狀農村尤其是西部欠發達地區農村的落后面貌將成為推進國家整體文明的大事，意義深遠！
參考文獻（References）
1鄭毅.城市規劃設計手冊［M］.北京：中國建筑工業出版社.2000.2王富更.村莊規劃若干問題探討［J］.城市規劃學刊，2006(3)：96－99.劉志安.規劃設計中的地域性和民族性［J］.2004城市規劃年會論文集，中國城市規劃學會.王新躍，權亞玲.鄉村改造中可持續發展策略探討［J］.2004城市規劃年會論文集，中國城市規劃學會.原廣司.世界聚落的教示100［M］，于天祎等譯.北京：中國建筑工業出版社社，2003.6 云南省城鄉規劃設計研究院.云南省羅平縣明格村村莊規劃.2006.
改革開放以來，縣域經濟的快速發展是江蘇經濟發展的一大特色和亮點，而蘇南、蘇北縣域經濟發展的嚴重不平衡，又是江蘇經濟發展中的一大矛盾和問題。進入新世紀以來，蘇北地區不少縣(市)出現了“洼地崛起”的可喜現象。在省委、省政府和連云港市委、市政府的正確領導下，在省扶貧工作隊及其后方單位的大力幫扶下，灌云縣在短短三年時間內發生了“誰都意想不到”的顯著變化，就是一個突出的典型。最近，我們懷著敬佩的心情和濃厚的興趣，到灌云縣進行了調查，對“洼地”里奏響跨越奮進的新樂章作了深入的剖析和思考。報告之一：發自“洼地崛起”的最強音灌云因南有大川灌河、北倚名山云臺而得名。歷史上，這里是一片鹽堿地，災害頻發，積貧積弱。新中國成立后，特別是改革開放以來，灌云歷屆縣委、縣政府懷著崛起振興的強烈愿望，帶領干部群眾做了大量的富有成效的工作，各個方面都發生了積極的變化。但由于受歷史原因和諸多復雜因素的影響，直到XX年底，經濟社會發展總體上仍處于全省洼地中的“鍋底”。XX年初，縣委領導班子調整以后，這個長期處于洼地“鍋底”的重點貧困縣，卻奏響了“洼地崛起”的最強音，以出人意料的速度三年三大步，經濟和社會的發展開始邁入快車道，主要經濟指標縱向比連創歷史新高，橫向比在省、市持續進位，各項社會事業快速發展，連續三年躋身全國最具投資潛力中小城市百強，被評為全國民營經濟最佳投資縣、糧食生產先進縣、商品糧基地縣、綠化模范縣、國家級生態示范區和省設施栽培先進縣、綠化造林先進縣、社會治安安全縣、社會治安綜合治理先進縣。特別是去年在困難和挑戰異常嚴峻的大背景下，經濟和社會繼續保持高位運行，獲得連云港市綜合目標考核第一名。三年來，最可驚的變化，是經濟發展態勢的變化。長期以來，灌云縣經濟的發展基本處于小步慢跑的狀態，甚至一度在徘徊之中。XX年以前灌云各項經濟指標都排在全省縣(市)后列，有的指標甚至排在全省縣(市)末位。到“十五”期末的XX年，財政總收入僅2.49億元，其中一般預算收入僅1.48億元，僅有一個鄉鎮財政收入過千萬元，2/3的鄉鎮低于500萬元，還有7個鄉鎮不到300萬元；人均gdp連續3年、財政收入連續4年、人均財政收入連續5年排全省倒數第一。但近三年多來，灌云縣的經濟發展突飛猛進，成績斐然。一是總量翻番。gdp由XX年的46.48億元增加到2012年96.72億元，三年增長了1.1倍，年均遞增27.67%，比“十五”期間高17個百分點；固定資產投資由XX年的26.2億元增加到123.6億元，三年增長了3.7倍，年均遞增67.72 %，比“十五”期間高54.6個百分點，其中工業投入由XX年的6.5億元增加到100億元，三年增長14.4倍，年均遞增148.7%，比“十五”期間高136.6個百分點；實際利用外資由XX年的1632萬美元增加到1.55億美元，三年增長了9.5倍，年均遞增111.7%。二是質態提升。三次產業比重由XX年的36.4∶33.9∶29.7調整到2012年的30.5∶43.8∶25.7，經濟結構初步實現了由農業主導型向工業主導型的轉變，工業對gdp的貢獻份額三年提高了17.3個百分點；工業入庫稅金對財政收入貢獻率達64.7%，三年提高了54.7個百分點；財政收入占gdp的比重達17.6%，三年提高了12.2個百分點；財政一般預算收入中稅收收入所占比重達81.1%，三年提高了34.6個百分點，在全省縣(市)的排名三年上升了15個位次。三是效益倍增。2012年，全縣工業入庫稅金達11億元，是XX年的44倍，年均增長14.3倍；財政總收入達17.01億元，是XX年的6.6倍，年均增長87.03%，其中一般預算收入7.01億元，是XX年的4.6倍，年均增長65.73%，增幅位居全省52個縣(市)第二，總量排名三年內前移了8位。三年來，最可嘆的變化，是縣城面貌的變化。三年前到過灌云縣的同志腦海中留下的是這樣一種印記：縣城破舊、道路狹窄、房屋凌亂，管理不到位，環境不優美。當時全縣不僅規劃建設混亂，總體框架沒有拉開，而且市政設施極其薄弱，城區只有一組不起作用的紅綠燈、兩部電梯、3條半主干道，交通秩序、市場秩序和衛生環境都很差，“臟亂差”幾乎成了灌云縣城的代名詞，客商不滿意，百姓有怨氣。如今，城區面積由XX年的22.7平方公里擴大到37.6平方公里，一個布局合理、功能配套、產業集聚的新縣城正在崛起。一眼望去，花園式樓房錯落有致、新建馬路平坦寬廣、市民廣場綠樹成蔭；城市管理、市民生活都井然有序；大自然賜予的大伊山和鹽河，展現了“山”的神韻，凸顯了“水”的靈氣，顯現了“綠”的秀美，更把灌云縣城襯托得俊朗而秀麗。大伊山旅游經濟區晉升為國家3α級風景區；縣城的功能、形象、品位和人居環境明顯提升。2012年市民廣場建成后，開放的第一天晚上，近6萬名群眾欣喜地涌入廣場，爭相拍照留影，真切分享城市建設的成果。三年來，最可喜的變化，是老百姓生活狀況的變化。XX年以前，灌云的民生問題困難重重，城鄉居民收入水平低，各種社會保障得不到落實，群眾怨聲載道。據資料顯示，XX年，農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入分別僅為3582元和5885元，排在全省倒數第三位和第四位。城鄉居民儲蓄存款余額僅為21.66億元，排在連云港市末位。農村新型合作醫療、城鄉低保覆蓋率遠遠不能達標，農村“五保戶”集中供養和城鎮居民醫療保險率都很低，城鎮登記失業率居高不下。面對這種現狀，灌云縣委、縣政府把改善民生作為加快發展的著重點，同時又作為激發群眾創業沖動的著力點，統籌規劃，加大投入，在發展中改善民生。2012年，農民人均純收入達5033元，比XX年增長40.5%，增幅為全市第一；城鎮居民人均可支配收入9010元，比XX年增長53.1%；城鄉居民儲蓄存款余額48.83億元，是XX年的2.3倍，三年凈增27.2億元；縣財政三年累計投入社會保障配套資金2.04億元，占財政一般預算收入新增部分的36.7%；農村新型合作醫療、城鄉低保基本實現全覆蓋，農村“五保戶”集中供養和城鎮居民醫療保險達85%以上，新增各類醫療設備397臺(件)，較好地完成了縣鄉鎮衛生院基本設備裝備任務；三年新鋪縣鄉村(居)道路1416公里，新增安全飲用水受益人口23.2萬人，完成水利土方4705萬立方米；高標準完成了教育“六有四配套工程”，定點完小以上學校網絡接入率達100%，農村有線電視通村率達100%，每個行政村都建立了一個達標籃球場和農民圖書室；城鎮登記失業率從XX年的4.12%回落到2012年的2.68%，新增城鎮就業20128人，安置下崗失業人員再就業8357人，新增農村勞動力轉移55412人，基本解決了城鄉居民家庭的“零就業”問題。三年來，最可貴的變化，是干部群眾精神狀態和社會風氣的變化。過去經濟發展長期滯后，灌云人對前途甚感渺茫，因而得過且過、精神萎靡、自甘落后，甚至自暴自棄。很多干部求穩怕亂、無所作為，群眾聽天由命、無所事事。社會風氣不正，治安環境極差，偷盜搶劫時有發生。前幾年，一韓國客商就被謀財害命慘死在歹徒之手，周邊地區發生了案子也都指認是灌云人所為，即使灌云本地人也不敢隨意在外行走，害怕遇到不測。因此，灌云在外形象差，在內也受鄙視。過去，無論是出差在外的灌云干部，還是在外學習、工作的灌云籍人士，大都不愿意講家在灌云；省、市表彰獎勵，基本上沒有灌云的份，只在臺下為別人鼓掌。然而，近三年來，灌云經濟社會發展取得的重大變化，讓干部群眾看到了灌云發展的希望，激發了沉寂已久的發展激情，干部群眾精神面貌發生了深刻變化，全縣各級干部把敢思敢想、敢闖敢試，敢做敢為作為行為準則，把事事爭第一、樣樣爭先進、項項爭一流作為目標追求，“吃三睡五干十六”、白天基本不開會、晚上大都在加班、節假日經常不休息已經成為灌云干部的工作常態。群眾思富求富的愿望比以往任何時候都要強烈。現在，灌云人在外再也不用躲躲閃閃，而是以“我是灌云人”為自豪；現在，灌云人再也不僅僅是坐在臺下為別人鼓掌，而是充滿自豪走上主席臺領獎。去年，縣長走上主席臺領取灌云縣獲得全市綜合目標考核第一名獎項的閃亮鏡頭已經永遠定格在灌云人民心中。由于干部群眾精神狀態的變化，隨之而來的文明、和諧的社會風氣正在形成。以“xxxx”為主要內容的社會主義榮辱觀，以社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德為主要內容的社會主義道德觀逐步深入人心；遵紀守法、爭做合格公民的法制觀念在全社會逐步普及，三年來刑事案件發案率下降了11.2個萬分點；特別是感恩社會、關愛社會、回報社會的良好風尚逐步發揚，義務獻血、義務保潔、義工助弱已成為灌云人的一種時尚。2012年春節前，灌云縣成立慈善基金會，收入水平和生活水平還較低的干部群眾一下子就捐助了350萬元。三年來，最可贊的變化，是黨群關系、干群關系的變化。過去，由于長期經濟發展落后，引發了許多社會矛盾和不穩定因素，群眾對現狀普遍不滿，上訪集訪非常頻繁，干部遇到問題繞道走，能推則推、能躲則躲，干群矛盾十分突出。灌云縣從XX年起連續2年被確定為省信訪重點管理縣、連續3年信訪工作考核全市倒數第一，信訪量是連云港其他3個縣的總和，從XX年到XX年連續4年縣政府大門沒有打開過。現在，灌云在加快經濟發展的同時，堅持領導干部下基層制度、信訪接待日制度；XX年縣委專門成立民情巡視辦公室，及時收集社情民意，直接對縣委負責，使群眾反映的一些問題能夠更加快捷地得到解決；同時開通書記、縣長熱線，與群眾進行面對面、心貼心、跨越時空的無障礙交流。全縣信訪總量3年下降了68.7%。縣委書記唐鐵飛同志已經形成了這樣的習慣，每天晚飯后，都要帶領部門的同志走街串巷10華里，體察民情，了解民意，實地解決問題。有的群眾早早等在路口，為的就是與書記說說心里話，拉拉家常，甚至拉著書記一起合個影。群眾都說：“我們與書記沒有距離。”今年高考期間，唐鐵飛同志接到一個特殊的信息，一位家長因孩子參加高考，十分緊張和焦慮，希望他能夠回個信息，以此舒緩緊張的情緒，唐鐵飛同志欣然滿足了這位家長的要求。反映普通老百姓生產生活中的困難事、煩惱事的信息，唐鐵飛同志每天都要收到十多條，他都認真地一一答復。在縣委、縣政府主要領導同志的帶動下，各級黨員干部都能帶著責任、帶著感情、帶著智慧深入到群眾中去，了解實情，了解民心，真心實意地為群眾辦實事，解民之憂，幫民之困。由此帶來了黨群關系、干群關系的深刻變化，縣委、縣政府在群眾中樹立了很高的威望。三年快速發展的實績，各級干部作風的改變，從發展中得到的實惠，廣大群眾都看在眼里，記在心里，對縣委、縣政府給予了高度的信任，也激發了廣大群眾支持改革、投身發展的巨大熱情。灌云的發展變化是顯著的、深刻的，得到了社會各界的廣泛關注和好評。灌云縣的老百姓都說：“三年前誰能想到灌云會有這么大的變化。”在灌云擔任過領導工作的老同志都說：“這一屆縣委、縣政府做成了我們過去不敢想、也想不到的事情！”凡是過去到過灌云的或了解灌云的人，看到灌云三年來的變化，也無不驚訝和交口稱贊。XX年5月，時任中共江蘇省委書記的李源潮同志到灌云調研視察時，對灌云“xxx”以來的發展變化給予了高度評價，認為灌云的變化使我們對蘇北的發展、對“全面達小康、建設新江蘇”的信心更加增強了。省委書記梁保華同志十分關注和關心灌云，充分肯定灌云的發展變化，給灌云的干部群眾以極大的鼓舞和鞭策。連云港市委書記王建華同志把灌云短短三年所發生的顯著變化，稱之為“灌云速度”。XX年以來，省內外各地到灌云參觀考察的人一批接著一批，不僅有蘇北的同志，也有蘇南的同志，最遠的來自重慶，接待50人以上考察團達70多批次。灌云縣三年來所發生的驚人變化再次證明，“貧窮不會生根，落后不會永遠，一切全靠奮斗”。洼地崛起，雖然不能跨越發展的階段，但經過努力完全可以大大縮短特定發展階段的時間和過程。凡是到灌云來參觀考察的人，在驚嘆之余，都會提出同樣一個問題：為什么灌云縣在短短三年時間內會發生如此“意想不到”的巨大變化，其奧秘究竟在哪里？為破解這個問題，我們對灌云縣三年發展的歷程作了深入的剖析和思考。報告之二：來自科學決策的“主旋律”剖析灌云縣三年來走過的歷程，可以得出一個重要結論：“洼地鍋底”奏響的跨越奮進的新樂章，其主旋律就是“發展是執政興縣的第一要務”；其主基調就是“崛起振興、跨越奮進”。圍繞這個“主旋律”、“主基調”，灌云縣委、縣政府自覺地把科學發展觀與灌云縣的基本縣情結合起來，提升發展理念，理清發展思路，實事求是而又堅決果斷地在三個層面上制定了科學的決策，由此，在縣域發展的舞臺上演繹成為跨越奮進的新樂章。第一個層面上的科學決策：科學規劃全縣生產力的總體布局。灌云縣的領導同志認為，優化資源配置，合理布局生產力，是發展縣域經濟的頭等大事，也是縣域經濟決策的首要任務。灌云資源稟賦充足，背靠隴海鐵路，緊接連云港港，高速公路密度為全國縣級之最，區位優勢獨特，特別是擁有39公里海岸線、140平方公里的灘涂鹽田，是發展臨港大工業、大產業、大物流的理想之地。但長期以來，這些豐富的戰略資源由于缺乏有效整合，基本上處于拋荒或淺層次的粗放開發狀態，資源優勢未能轉化為發展優勢。規劃就是生產力，抓發展首先要抓規劃。XX年初，在財政十分緊張的情況下，投入3000多萬元聘請深圳規劃設計院依據灌云資源優勢，對縣域經濟、港口、縣城及重點區域編制了中長期發展規劃，據此確立并快速拉開了“一城一港四區”的生產力布局：凸顯山、水、城相擁的優勢，努力把縣城打造成為蘇北有位的旅游生態城市；策應連云港市“一體兩翼”大組合開發，努力把燕尾港打造成為連云港港重要的組合配套港；以擴張臨港產業、現代都市工業和大物流為重點，努力把臨港產業區打造成為江蘇沿海新興的產業高地，把縣經濟開發區打造成為全市領先的先進制造業基地，把大伊山旅游經濟區打造成為蘇北旅游經濟圈的重要節點，把楊集物流區打造成為蘇北重要的物流中心。融入經濟帶、產業帶和地理空間帶概念的“一城一港四區”生產力布局，充分顯示了灌云人跨越發展的開闊視野和敢于超越的氣魄膽略，特別是規劃所顯露出來的巨大商機越來越引起了海內外廣大戰略投資者的廣泛關注，投資20億元的華能風電入駐了，投資15億元的五洲造船進來了，投資10億元的汽車輪轂落戶了……重大項目集聚的“熱島效應”正在灌云加快形成。第二個層面的科學決策：正確制定適合本縣實際的發展戰略。灌云的領導同志認為，在明確全縣生產力總體布局之后，接下來要解決的問題是，按什么樣的總體發展思路即發展戰略來實現“一城一港四區”的總體布局。他們在認真學習科學發展觀、正確借鑒蘇南發達縣(市)和周邊縣(市)成功經驗的基礎上，對灌云縣所處發展階段的實際情況進行了深入分析，提出了指導現階段縣域經濟發展的三大戰略：一是富民強縣戰略。這一發展戰略，體現了“以人為本”的發展理念和“執政為民”的根本宗旨，規定了縣域發展的總目標、總任務。在灌云縣提出這樣一個發展戰略，不僅僅是對省委、省政府提出的“富民強省”、“兩個率先”的總定位、總目標的簡單貫徹和延伸，而是蘊含了灌云縣委、縣政府對基本縣情的清醒認識和發展任務的深入思考。他們認為，像灌云這樣經濟發展長期滯后的貧困縣存在的主要矛盾就是“民窮”、“縣弱”。因此，讓全縣百萬人民逐步富起來，使縣域綜合實力不斷強起來，是灌云現階段發展的兩大任務。而這兩大任務，又是緊密聯系、相輔相成的。富民是強縣的目標，民不富，無以稱強縣；強縣是富民的途徑，縣不強，無以致民富。三年來發展的實踐表明，“富民強縣”這一在全省帶有普遍性的口號，在灌云這一長期貧困的地區發生了特殊的作用。它使各級干部進一步明確了自己的工作責任、工作目標和工作任務，它順應了廣大群眾長期以來的所期所盼，成了凝聚人心、團結拼搏、艱苦創業、跨越奮進的強大精神動力。二是工業興縣戰略。這一發展戰略，體現了縣域經濟發展的規律，明確了現階段灌云縣經濟發展的戰略方向和戰略重點。灌云縣的領導同志認為，貧困地區與發達地區的差距，就在于工業化、市場化、城市化程度低，而市場化、城市化的程度，又取決于工業化的水平。直到XX年，灌云縣第二產業增加值占地區生產總值的比重僅為33.9%，低于第一產業2.6個百分點，還處在以農業為主的發展階段，工業增加值僅11.69億元，沒有一個銷售收入超億元的企業。處在這樣一個發展階段和發展狀態，經濟發展的唯一戰略選擇就是加快工業化進程，盡快實現由農業為主向工業為主的階段性轉變，使工業經濟成為縣域范圍的主體經濟。正是緊緊抓住和堅定實施工業興縣戰略，2012年第二產業增加值占地區生產總值的比重比XX年提升10個百分點，僅用短短三年時間實現了建國后56年都未能實現的由農業為主向工業為主的階段性轉變。三是環境立縣戰略。這一發展戰略，體現了灌云縣委、縣政府從本地發展階段的實際出發，貫徹落實科學發展觀，走新型工業化道路和可持續發展道路的理念和決心。灌云縣委、縣政府的領導同志在制定和實施工業興縣戰略過程中，認真研究了西方發達國家和蘇南發達地區在工業化初期走過的“高投入，高排放”、“先污染，后治理”的傳統工業化道路所付出的沉重代價和從中引出的深刻教訓，深刻認識到貧困地區要發揮后發優勢，很重要的一點，就是按照科學發展要求，避免蘇南發達地區曾一度走過的曲折道路，在“上項目、鋪攤子”的工業化起始階段，就進入新型工業化和可持續發展的軌道。因此，三年來，他們始終堅持“起步雖然晚，但起點決不能降低”的原則，堅守節約資源和環境保護的底線，明確提出“寧可速度慢一點，也決不以犧牲環境為代價來換取一時的發展”，決不上不符合國家產業政策的項目，決不引高污染、難治理的項目，決不承接低層次的淘汰轉移項目，決不建技術落后、浪費資源的項目，在推進工業化的進程中，著力打造綠色企業、綠色園區、綠色海岸，努力實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一。“xxx”以來，灌云先后拒絕了大體量的高污染項目近30個，投入環保和生態建設資金2.83億元，2012年全縣萬元gdp單位耗能比“十五”末下降12%，化學需氧量比上年削減了1143噸，占連云港全市減排總量的45.7%。這對處在工業化初期的貧困地區來說，確實是難能可貴的。第三個層面的科學決策：選準戰略突破口。從縣域經濟發展的實踐來看，合理的生產力布局，正確的發展戰略，只有認真實施、落到實處，才能達到預想的結果。而實施和落實的首要關鍵，在于正確選擇戰略突破口。選準了戰略突破口，才能形成工作重點，有效集聚和配置組合各種優勢資源和優質要素，轉化為現實的生產力，以初戰告捷的實際成效來進一步鼓舞士氣、凝聚人心；也才能以此為基礎，向縱深開拓，不斷取得新的更大成效。正是基于這樣的認識，灌云縣委、縣政府從本縣的資源稟賦和工業化初始階段的實際出發，選準了三個戰略突破口：在推進新型工業化上，以園區建設、項目引進為突破口。在實施工業興縣戰略時，灌云縣的領導同志把灌云的情況與蘇南縣(市)工業化初期的情況作了兩方面的對比分析，從中得到了兩個重要啟示。一是蘇南縣(市)的工業化是由當地農民創辦鄉鎮工業起步的，而灌云不具備當年蘇南創辦本土企業的主客觀條件，工業化的起步，必須以承接發達地區產業轉移、引進外來項目為主要途徑；二是蘇南縣(市)的工業化，經歷了一個由分散布點向園區集中的發展過程，而后發地區發展工業，應該也可以超越布局分散、處處點火的發展過程，在工業化的起始階段，就應該以園區為載體，把引進的外來項目向園區集中。為此，自XX年以來，灌云縣抓住全省沿海大開發的戰略機遇，果斷實施工業東進戰略，舉全縣之力建設臨港產業區、縣經濟開發區；并明確提出“有項目就有希望，沒有項目就沒有一切”的口號，把搶抓重大項目作為經濟工作壓倒一切的首要任務。三年來，全縣新開工投資3000萬元以上工業項目519個，其中過億元的項目174個、超10億元的12個，新投產項目345個，新增規模企業127家，一大批新的增長點正在加快形成和壯大，產業集聚、資本集約、企業集群的效應明顯增強，初步構建了船舶制造、金屬制品、機械制造、精細化工、紡織服裝等主導產業。2012年，全縣規模以上工業銷售收入比“十五”末增長了4.1倍，工業入庫稅金比“十五”末增長了44倍，繼XX年一舉結束十多年來無一家工業企業入庫稅金過300萬元、銷售收入超億元的歷史后，2012年入庫稅金過百萬元的工業企業達69家，三年新增64家，其中過500萬元的16家，過千萬元的7家。XX年興辦的縣經濟開發區，到XX年底僅落戶11家企業，財政收入僅98.3萬元。從XX年開始，按照都市工業園的發展方向和現代制造業基地的產業定位，主攻大投入，強攻大項目，集中大會戰，強勢大推進。到2012年底，進區項目累計達152個，投產企業累計達110家，初步形成了以連云港騰翔金屬材料、恒輝輪轂制造、鮮禾制鞋等企業為代表的金屬制品、機械制造、紡織服裝等主導產業；全區從業人數1.6萬人，2012年銷售收入41.5億元，入庫稅金1.7億元(是XX年的173倍)。XX年新創辦的臨港產業園區，三年完成基礎設施投入16.8億元，不斷強化服務效能，加大項目招引力度，著重從浙江沿海和長江沿岸地區招引船舶制造和船舶配套項目，從長三角地區招引科技含量高、投資體量大、帶動能力強的精細化工項目，從珠三角和環渤海灣地區招引清潔能源、機械制造項目。三年累計進區企業311個，其中超億元項目158個，超10億元項目11個，竣工投產項目143個。2012年銷售收入達80億元，入庫稅金在XX年的零起點上突破8億元。在推進城鎮化上，以加快縣城的現代化建設為突破口。縣城，是縣域范圍內的經濟、政治、文化中心，是集聚生產要素的有效平臺，是承接傳遞大中城市輻射、帶動農村發展的橋梁和紐帶，對推動縣域經濟發展具有不可替代的作用。作為蘇北少有的同時兼具山、水資源優勢的灌云縣城，有著可資發掘的充足稟賦。古老的鹽河穿城而過，綿延的山前河、小鴨河沿城環繞，被譽為華夏第一賢相伊尹隱居的大伊山更是大自然對灌云的賞賜，大伊山上的國家級文物保護單位原始社會墓葬群也彰顯出灌云深厚的歷史文化底蘊。但三年前的灌云縣城規模小、實力弱、功能缺、形象差，既沒有集聚外來資源要素的吸引力，也沒有帶動農村的輻射力，因而不可能在縣域經濟社會發展中發揮主導作用。灌云縣的領導同志由此認識到，要按照科學發展觀的要求，統籌城鄉發展，推進城鄉發展一體化，首先必須加快縣城的現代化建設，合理做大縣城規模，著力做強縣城實力，積極做優縣城功能，精心做美縣城形象，提升縣城的地位，放大縣城的作用。三年來，灌云始終堅持把加快以縣城為重點的城鎮建設作為優化投資環境、集聚生產要素、推動產業擴張、拉動增崗就業的關鍵之舉，圍繞打造“蘇北有位的山水生態城市”目標定位，按照高起點規劃、高標準建設、高效率推進、高水平管理的要求，以規劃為龍頭，以市場運作為手段，從環境綜合整治入手，著力舊城改造，加快新區開發，推進大伊山旅游經濟區建設。三年間，縣城實施了400多項重點建設工程，拆遷7000多戶，其中1900余戶的拆違還創造了灌云歷史上絕無僅有的“零補償、零事故、零上訪”奇跡；新開工建筑面積612萬平方米，新建、運營了時代超級購物中心、商貿城、四星級大酒店等一批三產項目；開工建設了總面積達50萬平方米的經濟適用房和集中安置小區；縣文體中心、婦兒活動中心、老干部活動中心、圖書館、博物館、新區高中、小學、幼兒園和醫院等一大批民生文化工程正在加快推進之中；新鋪城區道路41公里，基本形成了環環相通的路網體系，并快速拉開了10平方公里新城框架；新建了污水處理廠、垃圾集中處理場和管道天然氣，填補了灌云城建史上的三項空白；新安裝路燈1630組、紅綠燈9組，新建交通隔離護欄2.3萬米，新鋪人行道板4萬平方米，集中整治期間清運垃圾1萬多噸、疏浚城區河道19公里；城區新植大樹3萬多棵，新增綠地530萬平方米。農村小城鎮建設也取得了較大突破，三年新開工建筑面積367萬平方米。城鎮化率提高了6.5個百分點，城鎮建設對縣域經濟發展的拉動效應越來越凸顯。在推進農業現代化上，以發展高效規模農業為突破口。灌云是傳統農業大縣，過去曾受益也受累于糧棉高產，農民飽受了長期豐產不增收的痛楚。灌云縣委、縣政府在舉全縣之力推進工業化的同時，始終沒有忘記農業是國民經濟的基礎。為推進傳統農業大縣向現代農業強縣的跨越，把豐富的農業資源轉化為致富農民的經濟產業，灌云加快了農業結構戰略性調整，在全縣廣泛深入開展了“人人走出門、家家忙調整、戶戶上項目”的創業增收競賽活動，大力推進以擴大設施栽培、花卉苗木為主攻方向的現代高效農業規模化。從XX年開始實施了三年新擴設施栽培10萬畝的高效農業發展規劃，通過公司運作、股份合作、能人帶動等來培植發展主體。縣財政在還并不寬裕的情況下，每年都安排3000萬元專項資金，用“以獎代補”的形式來激發農民群眾的積極性。全縣三年新擴設施栽培10萬畝、花卉苗木2.1萬畝，大棚蔬菜熱、花卉苗木熱、高效養殖熱正在灌云蓬勃興起，不僅使農民在土地上掘到了“金”，而且還拉動了流通業、運輸業、加工業，產生了促進農民創業就業、拉動多渠道增收的聯動效應，現代高效農業已經初步成為灌云農民增收的強勢產業和最主要增長點，特別是在當前金融危機致使外地企業吸納勞動力能力明顯減弱的大背景下，對農民收入的支撐作用更加凸顯。灌云縣委、縣政府在三個層面上所作的決策，在實踐中取得了顯著成效。或許有人會說，這樣的決策思路在蘇南縣(市)發展過程中都曾有過，許多舉措在蘇北洼地率先崛起的縣(市)也都做過，似乎沒有多少新意。從字面上看，確實如此。但對長期處于貧困狀態的灌云縣的干部群眾來說，卻都是全新的理念，無不具有開創性的意義，在實踐中也無不顯示了灌云的特色。縣域經濟的發展是有共同規律的，但認識、把握、運用客觀規律指導縣域經濟發展的實際成效卻有很大的差別。三年來，灌云縣的主要領導同志提出了許多高人一籌的獨到見解和發人深省的精辟觀點，但沒有訂不切實際的目標，沒有提嘩眾取寵的口號，沒有做形式主義的表面文章，沒有搞勞民傷財的“政績工程”，而是尊重客觀規律，尊重民心民意，一切從灌云的基本縣情出發，在客觀條件許可范圍內充分發揮自己的智慧和才干，善謀天時之勢，善用地利之優，善聚民眾之力，譜寫了一篇跨越奮進、激動人心的新樂章。這從更深層面上反映了他們開拓創新的領導藝術和實事求是的科學態度。報告之三：源自解放思想的“大合唱”剖析灌云三年走過的歷程，還可以得出一個重要的結論：貧困地區要崛起振興，不僅僅需要有符合科學發展觀和縣情實際的清晰的思路、合理的布局、正確的戰略和現實的突破口，而且更需要有執行落實的力度。“不落實，一切都會落空”，在一定程度上實干比思路更重要。只有把科學的決策變成黨政機關各個部門和各級干部的自覺行動，化為廣大群眾的創造性實踐，才能靠全縣上下共同譜寫崛起振興的新樂章，形成跨越奮進的“大合唱”。而這一切，又都源自思想的解放、理念的提升和思維的創新。思想上的差距是無形的差距，也是最大的差距，更是發展滯后的癥結所在。由于經濟的長期落后，在灌云的干部群眾中普遍存在著自卑的心結，導致發展信心不足、觀念封閉保守和嚴重的畏難情緒。灌云縣委、縣政府清醒地認識到：“發展，必須從解放思想起步；希望，只能從轉變觀念開始”。推進崛起振興首先必須破除思想上的障礙，加快培育內生增長機制。從XX年開始，他們重點圍繞解決“敢想敢干”、“務實苦干”、“善謀會干”等問題，層層遞進地推進思想大解放，在全縣組織實施了以激發動力為主題的提振信心工程，用“灌云人知灌云事，灌云事靠灌云人”、“路在人走，業在人創，事在人為”、“鄙視平庸，藐視無為”、“無功就是過，平庸就是錯”等理念來鼓舞士氣，振奮精神；以激活思維為主題的更新觀念工程，教育和引導全縣上下不為傳統的思維定勢所束縛，不為既有的發展模式所局限，不為暫時的困難而卻步；以激勵實干為主題的創新實踐工程，著力營造崇尚實干、鼓勵創新、寬容失誤的社會氛圍，為實干者減壓、為改革者松綁、為探索者卸擔，使越來越多的干部群眾加快走上了推進灌云崛起振興的舞臺。觀念變，一變百變；思想新，一新百新。自信不自卑、苦干不苦熬、服氣不服輸已成為灌云人最顯著的精神特色，并轉化為負重奮進、開拓創新、真抓實干的自覺行動。“知恥而后勇”。一旦打開解放思想的“閘門”，廣大干部群眾的積極性、創造性就會像火山一樣噴發出來，成為巨大的物質力量。詳細考察灌云縣解放思想、真抓實干的進程，可以發現，灌云縣的領導同志不僅善于通過解放思想來掃除存在于全縣干部群眾中共同的思想障礙，而且十分注重緊緊圍繞制定和實施正確的決策，分層次地、有針對性地解決不同人群的思想認識問題，在提升、凝聚、增強、激發“四個力”上下功夫。這無疑是灌云縣在解放思想進程中顯現出來的一大特色。在解放思想中，著力提升縣級領導班子的指揮力。縣級領導班子特別是縣委、縣政府領導班子成員思想解放的程度，事關整個領導班子的凝聚力、創造力和戰斗力，決定著縣域經濟社會發展的速度、質量和水平。三年來，灌云縣的主要領導同志在推進全縣干部群眾解放思想的過程中，把統一領導班子成員的思想放在首要的位置。他們在深入學習實踐科學發展觀的過程中，不斷深化對科學發展理念的共識；在深入基層調查研究中，不斷深化對基本縣情的共識；在學習借鑒外地經驗和反復比較、研討、論證的過程中，不斷深化對發展思路、發展戰略和戰略突破口的共識；在總結過去“醒得晚、下床遲”的教訓中，不斷深化對強行入軌、強勢推進工作方法的共識。正是在解放思想中不斷深化上述四個方面的共識，領導班子成員的智慧、才能、積極性和創造性得以充分釋放出來。縣委響亮地提出了“五個看齊”的口號：“基層向機關看齊，機關向班子看齊，班子向班長看齊，班長向更高的目標看齊，全縣各級干部向縣委書記看齊”。大家胸懷同一個目標，心往一處想，勁往一處使，極大地提高了縣級黨政領導班子的凝聚力、創造力和戰斗力，不僅成為善作決策的司令部，而且成為善抓落實的指揮部。事關全局的重大決策，都由黨政一把手親自掛帥，組織實施；事關條線的重點工作、重大工程，都由分管領導分工負責，狠抓落實；在縣委的統一領導下，人大、政協的領導班子也都著眼大局、圍繞中心，在依法行使職權的同時，積極參與縣委、縣政府作決策、抓落實的工作。盡管有些決策在實施之初少數人可能會不理解，甚至引起一些非議和指責，但他們始終直面矛盾困難，敢于動真碰硬，在實干中凝心聚力，在實干中突破障礙，讓成功的實踐來判斷；對確定了的工作，立說立干，先干后說，多干少說，不達目的決不罷手，確保說一件干一件、干一件成一件。灌云的實踐充分說明，成功的實踐，是解放思想、統一認識最有力的武器。在作決策、抓落實的過程中，縣委、縣政府兩個一把手起著關鍵性的作用。灌云縣委書記唐鐵飛同志，理論素養好，眼界思路寬，思想解放，觀點新穎，有長期在貧困地區擔任縣級領導工作的經驗，善于總攬全局、協調各方，既有高人一籌的獨到見解，又能正確集中集體智慧，處人處事堅持原則、剛毅果斷，光明磊落，又關心同事、體諒下屬，充滿情義，在干部群眾中有很高的威信；縣長尹哲強同志，思想修養好，工作思路清，情況熟，作風實，能吃苦，基層工作經驗豐富，具有很強的組織指揮能力、綜合協調能力和處置疑難問題的能力。他擔任灌云縣縣長職務已有八年之久，不計名利，勤奮工作，既能在縣委班子中甘做配角、當好助手，又能在政府班子中當好“班長”、抓好協調，在干部群眾中有很好的口碑。最難能可貴的是，素質和能力都比較強的黨政兩個一把手，相互尊重、相互敬佩，相互理解、相互支持，相互關心、相互包容，在工作上緊密配合，在私交上感情深厚，真正做到了臺上臺下一個樣、人前人后一個樣、公開講話和私下議論一個樣。黨政兩個一把手如此精誠團結、親密無間，帶領黨政領導班子團結拼搏、共同奮斗，在縣級黨政班子中是不多見的。這恐怕也是灌云縣之所以能三年巨變的一個重要原因。在解放思想中，著力凝聚機關部門的向心力。縣級黨政機關各個部門是縣委、縣政府的職能部門，在制定和實施決策的過程中，起著不可替代的重要作用。在過去，灌云與不少地方一樣，也不同程度地存在著“部門中梗阻”的現象。機關各部門基本上是各守各的門、各用各的權、各做各的事、各謀各的利；有些部門遇到“好事”爭權奪利，碰到“難事”推諉扯皮，甚至政出多門、相互牽制；有的部門對上看臉色，做表面文章，對下擺架子，門難進、臉難看、話難說。灌云縣的領導同志清醒地認識到，機關作風不轉變，部門“中梗阻”的現象不解決，縣委、縣政府的正確決策就無法實施、落實到基層。為此，在解放思想的過程中，他們引導機關各部門的負責同志和全體機關干部正確認識機關部門所處的重要地位和所負的重要責任，正確對待改革發展中部門既有權力和既得利益的調整，正確處理條條與塊塊、管理與服務、對上負責與對下負責的關系，由此帶來了機關作風的深刻變化。機關各部門圍繞中心、關注大局的意識增強了，服務塊塊、服務基層的氣氛濃厚了，互相協作、配套聯動的作風形成了。從而大大增強了機關部門的向心力，緊緊圍繞貫徹落實縣委、縣政府決策，既積極行使各自的職能，又注意相互配合，保證了整個縣級機關高效協調的運作。三年來，經貿部門認真實施工業興縣戰略，積極落實新型工業化的各項舉措，強勢推進招商選資，全力培育規模企業，多策并舉拓展服務業，強力推進民營企業在跨越發展中上新臺階，為擴大工業規模，提升發展水平，作出了貢獻。外經貿部門，按照縣委、縣政府提出的工作思路，積極發展外貿，著力主攻外貿，開創了灌云外向型經濟的新局面，2012年實際利用外資突破一億美元大關，位居連云港市四縣之首。農業部門堅決貫徹發展高效規模農業的重大決策，按照三年建設10萬畝設施規模農業的目標，編制《灌云縣設施栽培基地建設規劃》，抓好土地流轉，爭取項目資金，豐富運作模式，加強科技服務，樹立典型引路，為發展現代農業、增加農民收入，做了大量卓有成效的工作。建設部門按照縣委、縣政府關于推進城鎮化的總體部署和加快縣城現代化建設的決策，以科學規劃引領縣城建設、以高壓靠身的責任保障縣城建設，以先進的縣城經營理念加快城市建設，保證了400多項城建項目有效實施，很好地發揮了擔綱推進城鎮化主力軍的作用。財政部門以維護穩定、促進發展為首要任務，積極打造發展財政、和諧財政、為民財政、創新財政、陽光財政，努力做好生財、聚財、用財、管財的文章，保證了財政實力穩步增長、保障能力持續增強、財政形象不斷提升，財政工作多次獲得省、市表彰，連續三年獲得“全省財政收入增收先進單位”。勞動社保部門和民政部門，牢固樹立“以人為本”的理念，全面落實縣委、縣政府關注民生的各項舉措，切實做好就業、再就業和各項社會保障工作，關心弱勢群體，開展民政幫扶救助，為改善民生、促進和諧作了積極努力。金融、工商、稅務、供電等部門積極配合地方發展大局，為推動經濟社會發展發揮了重要作用。政法、組織、宣傳、紀檢、監察等部門，也都自覺地圍繞中心、服務大局，認真做好本職工作，為崛起振興、跨越奮進創造了團結安定的社會政治環境和正確的輿論環境，提供了堅強的組織保證。科技、教育、文化、衛生、體育等部門，深化體制改革，推進事業發展，為經濟社會發展提供了智力支撐和精神動力，為改善人民生活質量、提高人民健康水平作出了貢獻。在解放思想中，著力增強各級干部的執行力。政治路線確定之后，干部就是決定的因素。建設一支高素質的干部隊伍，全面增強各級干部的執行能力，是貫徹落實科學決策的根本組織保證。三年來，灌云縣委在這方面采取了三條堅決果斷、卓有成效的措施：一是推進用人制度改革，把精兵強將放在第一線，為提高全體干部的執行能力樹立正確導向。事業興衰，唯在用人；用人之要，重在導向。三年來，灌云始終堅持“把創業有功的人用起來，把敬業有進的人留下來，把無所作為的人調出來，把敗業有余的人撤下來”的用人導向，不看說功看做工，不看資歷看實績，不唯學歷看能力，選派有謀事之策、干事之才、成事之能的干部到重點部門、重點單位和基層鄉鎮擔任主要負責人。堅持實績突出進位制、工作后進移位制、排名末位淘汰制，將干部位置與實績位次掛鉤、干部變動與發展排序掛鉤，徹底打破求全責備、論資排輩、平衡照顧的陳舊觀念，對實績突出的干部給榮譽、給實惠、給地位，大力使用敢思敢想、敢試敢闖、敢做敢當的干部，及時調整不勝任現職和不在狀態的干部，真正形成能者上、平者讓、庸者下的用人格局。三年來，全縣評選出“十佳招商能手”、“十佳公仆”等15個“十佳”，并大張旗鼓地表彰宣傳；向連云港市委推薦提拔的18名縣處級領導干部和縣委提拔或重用的193名科級干部，大多是在招商引資、項目推進、城市建設一線作出貢獻的同志。正確的用人導向，對提升干部的素質、增強執行能力，發揮了重要的作用。二是強化教育培訓，拓寬眼界胸懷，提升知識素養，為增強全體干部的執行能力打好牢固的思想基礎和厚實的知識基礎。他們精心組織各級干部認真學習鄧小平理論、“xxxx”重要思想和黨的xx大以來以xx同志為總書記的黨中央提出的科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村等一系列重大戰略思想；組織開展“從我做起，勇爭一流；激情奮斗，無悔人生”的主題教育；緊貼跨越發展大局，積極開辦“星期六干部學校”，創辦“創新與發展論壇”，聘請知名專家教授開設相關知識講座；先后組織66名科級干部、332名村(居)黨支部書記赴韓國考察學習，20名鄉鎮黨委書記和317名黨支部書記赴華西村學習培訓，100名村干部赴山東、鹽城等地參觀學習。持續不斷的學習、教育、培訓，多層次、多方面的參觀考察，一方面，使廣大干部加深了對樹立和落實科學發展觀的重大意義和科學內涵的認識，提升了發展理念，進一步增強了崛起振興、跨越奮進的決心和信心；另一方面，使廣大干部提高了理論素養，拓寬了眼界、拓寬了思路、拓寬了知識面，積累了與時俱進的理論智慧，更好地理解和把握縣委、縣政府的各項決策，增強了從本部門、本鄉鎮、本單位的實際出發，創造性貫徹實施縣委、縣政府正確決策的意識和能力。三是實行倒逼機制，強行入軌、強勢推進，為增強全體干部的執行能力養成真抓實干、緊張快干的良好作風。他們在全縣干部中深入開展“治假、治浮、治庸”的教育活動，廣泛宣傳“做官就要做事，做事就要盡責，盡責就要見效”的理念，大力倡導“真才實學、真心實意、真抓實干、真績實效”的“四真四實”作風。以“高標準、快節奏、嚴要求、創一流”的工作導向，強力推行責任靠身的“四個一”工作法。按照“要事第一、一事一列、一人為主、一段一結”的要求，把事關發展的重要事項、重大項目、重點工程作為第一位的工作，并量化為具體項目，集中精力重點抓；將發展中的大事、要事一個個地排列出來，定人頭、定目標、定時限、定獎懲；一項工作由一個人具體牽頭，一套班子全程負責到底；每項工作完成后及時問責問效，一事一清，兌現獎懲不欠賬，從而有效地防止和避免了重點不明、責任不清、落實不力現象的發生。嚴格實行倒逼推進的督查機制，對每項工作都倒排進度、倒排時限、倒排任務，從頭開始就以靠身的責任來壓、以嚴格的督查來推、以到位的獎懲來促，“鞭打快牛、棒打慢牛、淘汰懶牛”，環環相扣、步步緊逼，一著不讓地狠抓落實推進。縣、鄉(鎮)機關全面推行1/3的人離崗招商、1/3的人服務基層、1/3的人留崗敬業的“三三制”工作機制，把大部分干部特別是年輕干部“逼向”園區建設、重點工程、招商引資、拆遷拆違、信訪穩定、新農村建設等各項工作的第一線，著力構建人才到基層鍛煉、干部從一線選拔的黨政干部培養鏈。灌云的實踐又一次表明，在長期貧困的地區，處在崛起振興的初始階段，強行入軌、強勢推進的做法，雖然是一種不得已的辦法，但卻是唯一有效的辦法。擠壓式，“壓”出了干部的使命感和責任心；緊逼式，“逼”出了干部的創造力和戰斗力，從不適應到基本適應，從基本適應到成為習慣，習慣而后自然，進入自覺、自為的狀態。在調查中，灌云的許多干部都說了同樣一句發自內心的話：“我們現在承受的壓力很大，工作實在太緊張，但心情舒暢，身累心不累，看到一件件事在自己手上干成了，確實很有成就感、榮譽感，想到這一點，一輩子也就無怨無悔了！”三是用培育典型引導民眾。榜樣的力量是無窮的。灌云縣委、縣政府在作出重大決策、特別是與群眾利益息息相關的富民政策后，一方面廣泛動員發動，另一方面注重培育典型引導群眾。XX年以來，灌云縣緊緊圍繞農業增效、農民增收這條主線，科學規劃、強勢推進農業設施栽培。然而，由于長期的發展滯后，農民對致富的信心不足，不愿下本錢“冒險”，因此，這項政策推行的初期，農民觀望的多，參與的少。針對這種情況，縣委、縣政府果斷地采取示范帶動和典型引導的辦法，讓農民真切感受到設施農業看得見、學得來、見效快。XX年，縣委、縣政府有關部門帶頭建設蔬菜大棚2600畝，取得初步成效后再轉讓給農民。同時，縣政府每年都安排專項資金，給予新建每個標準日光溫室獎補4000-5000元、新建每個標準鋼架大棚獎補1-2萬元，較好地調動起了一些脫貧致富欲強、經營理念新、有一定經濟基礎的鄉鎮、群眾投身設施農業的積極性，培育出一批帶頭致富的典型。沂北鄉共建設施農業6000畝，獲縣政府獎勵33萬元；龍苴鎮石門村支部書記王占志不僅帶動家家戶戶建大棚，本人也建日光溫室5個，年純收入超過15萬元。周圍人富裕的例子層出不窮，農民感受到了設施農業帶來的收益，他們開始爭先恐后地投身到設施農業的建設中去，設施農業栽培面積和農民手中的鈔票，像滾雪球一樣越來越多。三年前，許多人對縣委、縣政府提出建設10萬畝設施栽培高效農業的目標持懷疑態度；三年后，縣委、縣政府提出再擴建10萬畝的任務，很快就得到了落實。這一鮮明的對比充分表明，灌云縣的廣大群眾已真正被動員起來了，蘊藏在廣大群眾中的致富沖動和艱苦創業的精神被激發出來了，全民自主創業的氛圍正在形成，并必將會不斷提升到更高級的程度。實事求是地說，灌云縣三年來所發生的顯著變化，在縣域發展的征途上僅僅是良好的開端，打下了一個比較好的基礎。它的發展水平還不高，總量規模還不大，綜合實力還不強，群眾的生活還稱不上富裕，在更高水平上解決好民生問題還要作長期艱苦的努力。但是，這三年的顯著變化，給人們的啟示卻是十分深刻的。用灌云人自己的話說：“信心比黃金更重要”，既要增強憂患意識，更要堅定必勝信心；“謀劃比計劃更重要”，既要敢于冒雨而行，更要善于未雨綢繆；“實干比說教更重要”，既要靠思想教育引導，更要靠實干行動引領；“團隊合作比個人奮斗更重要”，既要倡導個人激情奮斗，更要倡導團隊合作拼搏。從灌云縣三年的顯著變化，聯想到蘇北其他縣(市)近幾年快速發展的實踐，可以引申出一個十分重要的結論，洼地崛起、跨越奮進，最重要、最根本、最關鍵的一點是，要不斷提升各級干部和廣大群眾的精、氣、神。具體地說，就是要有“承認落后，不甘落后”的志氣、“自尊自信，爭先進位”的豪氣、“敢試敢闖，敢冒風險”的勇氣、“審時度勢，善謀良策”的靈氣、“不屈不撓，勇往直前”的銳氣、“處變不驚，從容應對”的靜氣、“凝心聚力，團結拼搏”的士氣、“求真務實，和諧穩定”的風氣。“八氣”齊備，焉有不興之理！(調查人：顧介康 顧新華 朱采蓮 中共江蘇省委研究室 江蘇省經濟學會)
改革開放以來，縣域經濟的快速發展是江蘇經濟發展的一大特色和亮點，而蘇南、蘇北縣域經濟發展的嚴重不平衡，又是江蘇經濟發展中的一大矛盾和問題。進入新世紀以來，蘇北地區不少縣(市)出現了“洼地崛起”的可喜現象。在省委、省政府和連云港市委、市政府的正確領導下，在省扶貧工作隊及其后方單位的大力幫扶下，灌云縣在短短三年時間內發生了“誰都意想不到”的顯著變化，就是一個突出的典型。最近，我們懷著敬佩的心情和濃厚的興趣，到灌云縣進行了調查，對“洼地”里奏響跨越奮進的新樂章作了深入的剖析和思考。報告之一：發自“洼地崛起”的最強音灌云因南有大川灌河、北倚名山云臺而得名。歷史上，這里是一片鹽堿地，災害頻發，積貧積弱。新中國成立后，特別是改革開放以來，灌云歷屆縣委、縣政府懷著崛起振興的強烈愿望，帶領干部群眾做了大量的富有成效的工作，各個方面都發生了積極的變化。但由于受歷史原因和諸多復雜因素的影響，直到XX年底，經濟社會發展總體上仍處于全省洼地中的“鍋底”。XX年初，縣委領導班子調整以后，這個長期處于洼地“鍋底”的重點貧困縣，卻奏響了“洼地崛起”的最強音，以出人意料的速度三年三大步，經濟和社會的發展開始邁入快車道，主要經濟指標縱向比連創歷史新高，橫向比在省、市持續進位，各項社會事業快速發展，連續三年躋身全國最具投資潛力中小城市百強，被評為全國民營經濟最佳投資縣、糧食生產先進縣、商品糧基地縣、綠化模范縣、國家級生態示范區和省設施栽培先進縣、綠化造林先進縣、社會治安安全縣、社會治安綜合治理先進縣。特別是去年在困難和挑戰異常嚴峻的大背景下，經濟和社會繼續保持高位運行，獲得連云港市綜合目標考核第一名。三年來，最可驚的變化，是經濟發展態勢的變化。長期以來，灌云縣經濟的發展基本處于小步慢跑的狀態，甚至一度在徘徊之中。XX年以前灌云各項經濟指標都排在全省縣(市)后列，有的指標甚至排在全省縣(市)末位。到“十五”期末的XX年，財政總收入僅2.49億元，其中一般預算收入僅1.48億元，僅有一個鄉鎮財政收入過千萬元，2/3的鄉鎮低于500萬元，還有7個鄉鎮不到300萬元；人均gdp連續3年、財政收入連續4年、人均財政收入連續5年排全省倒數第一。但近三年多來，灌云縣的經濟發展突飛猛進，成績斐然。一是總量翻番。gdp由XX年的46.48億元增加到2012年96.72億元，三年增長了1.1倍，年均遞增27.67%，比“十五”期間高17個百分點；固定資產投資由XX年的26.2億元增加到123.6億元，三年增長了3.7倍，年均遞增67.72 %，比“十五”期間高54.6個百分點，其中工業投入由XX年的6.5億元增加到100億元，三年增長14.4倍，年均遞增148.7%，比“十五”期間高136.6個百分點；實際利用外資由XX年的1632萬美元增加到1.55億美元，三年增長了9.5倍，年均遞增111.7%。二是質態提升。三次產業比重由XX年的36.4∶33.9∶29.7調整到2012年的30.5∶43.8∶25.7，經濟結構初步實現了由農業主導型向工業主導型的轉變，工業對gdp的貢獻份額三年提高了17.3個百分點；工業入庫稅金對財政收入貢獻率達64.7%，三年提高了54.7個百分點；財政收入占gdp的比重達17.6%，三年提高了12.2個百分點；財政一般預算收入中稅收收入所占比重達81.1%，三年提高了34.6個百分點，在全省縣(市)的排名三年上升了15個位次。三是效益倍增。2012年，全縣工業入庫稅金達11億元，是XX年的44倍，年均增長14.3倍；財政總收入達17.01億元，是XX年的6.6倍，年均增長87.03%，其中一般預算收入7.01億元，是XX年的4.6倍，年均增長65.73%，增幅位居全省52個縣(市)第二，總量排名三年內前移了8位。三年來，最可嘆的變化，是縣城面貌的變化。三年前到過灌云縣的同志腦海中留下的是這樣一種印記：縣城破舊、道路狹窄、房屋凌亂，管理不到位，環境不優美。當時全縣不僅規劃建設混亂，總體框架沒有拉開，而且市政設施極其薄弱，城區只有一組不起作用的紅綠燈、兩部電梯、3條半主干道，交通秩序、市場秩序和衛生環境都很差，“臟亂差”幾乎成了灌云縣城的代名詞，客商不滿意，百姓有怨氣。如今，城區面積由XX年的22.7平方公里擴大到37.6平方公里，一個布局合理、功能配套、產業集聚的新縣城正在崛起。一眼望去，花園式樓房錯落有致、新建馬路平坦寬廣、市民廣場綠樹成蔭；城市管理、市民生活都井然有序；大自然賜予的大伊山和鹽河，展現了“山”的神韻，凸顯了“水”的靈氣，顯現了“綠”的秀美，更把灌云縣城襯托得俊朗而秀麗。大伊山旅游經濟區晉升為國家3α級風景區；縣城的功能、形象、品位和人居環境明顯提升。2012年市民廣場建成后，開放的第一天晚上，近6萬名群眾欣喜地涌入廣場，爭相拍照留影，真切分享城市建設的成果。三年來，最可喜的變化，是老百姓生活狀況的變化。XX年以前，灌云的民生問題困難重重，城鄉居民收入水平低，各種社會保障得不到落實，群眾怨聲載道。據資料顯示，XX年，農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入分別僅為3582元和5885元，排在全省倒數第三位和第四位。城鄉居民儲蓄存款余額僅為21.66億元，排在連云港市末位。農村新型合作醫療、城鄉低保覆蓋率遠遠不能達標，農村“五保戶”集中供養和城鎮居民醫療保險率都很低，城鎮登記失業率居高不下。面對這種現狀，灌云縣委、縣政府把改善民生作為加快發展的著重點，同時又作為激發群眾創業沖動的著力點，統籌規劃，加大投入，在發展中改善民生。2012年，農民人均純收入達5033元，比XX年增長40.5%，增幅為全市第一；城鎮居民人均可支配收入9010元，比XX年增長53.1%；城鄉居民儲蓄存款余額48.83億元，是XX年的2.3倍，三年凈增27.2億元；縣財政三年累計投入社會保障配套資金2.04億元，占財政一般預算收入新增部分的36.7%；農村新型合作醫療、城鄉低保基本實現全覆蓋，農村“五保戶”集中供養和城鎮居民醫療保險達85%以上，新增各類醫療設備397臺(件)，較好地完成了縣鄉鎮衛生院基本設備裝備任務；三年新鋪縣鄉村(居)道路1416公里，新增安全飲用水受益人口23.2萬人，完成水利土方4705萬立方米；高標準完成了教育“六有四配套工程”，定點完小以上學校網絡接入率達100%，農村有線電視通村率達100%，每個行政村都建立了一個達標籃球場和農民圖書室；城鎮登記失業率從XX年的4.12%回落到2012年的2.68%，新增城鎮就業20128人，安置下崗失業人員再就業8357人，新增農村勞動力轉移55412人，基本解決了城鄉居民家庭的“零就業”問題。三年來，最可貴的變化，是干部群眾精神狀態和社會風氣的變化。過去經濟發展長期滯后，灌云人對前途甚感渺茫，因而得過且過、精神萎靡、自甘落后，甚至自暴自棄。很多干部求穩怕亂、無所作為，群眾聽天由命、無所事事。社會風氣不正，治安環境極差，偷盜搶劫時有發生。前幾年，一韓國客商就被謀財害命慘死在歹徒之手，周邊地區發生了案子也都指認是灌云人所為，即使灌云本地人也不敢隨意在外行走，害怕遇到不測。因此，灌云在外形象差，在內也受鄙視。過去，無論是出差在外的灌云干部，還是在外學習、工作的灌云籍人士，大都不愿意講家在灌云；省、市表彰獎勵，基本上沒有灌云的份，只在臺下為別人鼓掌。然而，近三年來，灌云經濟社會發展取得的重大變化，讓干部群眾看到了灌云發展的希望，激發了沉寂已久的發展激情，干部群眾精神面貌發生了深刻變化，全縣各級干部把敢思敢想、敢闖敢試，敢做敢為作為行為準則，把事事爭第一、樣樣爭先進、項項爭一流作為目標追求，“吃三睡五干十六”、白天基本不開會、晚上大都在加班、節假日經常不休息已經成為灌云干部的工作常態。群眾思富求富的愿望比以往任何時候都要強烈。現在，灌云人在外再也不用躲躲閃閃，而是以“我是灌云人”為自豪；現在，灌云人再也不僅僅是坐在臺下為別人鼓掌，而是充滿自豪走上主席臺領獎。去年，縣長走上主席臺領取灌云縣獲得全市綜合目標考核第一名獎項的閃亮鏡頭已經永遠定格在灌云人民心中。由于干部群眾精神狀態的變化，隨之而來的文明、和諧的社會風氣正在形成。以“xxxx”為主要內容的社會主義榮辱觀，以社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德為主要內容的社會主義道德觀逐步深入人心；遵紀守法、爭做合格公民的法制觀念在全社會逐步普及，三年來刑事案件發案率下降了11.2個萬分點；特別是感恩社會、關愛社會、回報社會的良好風尚逐步發揚，義務獻血、義務保潔、義工助弱已成為灌云人的一種時尚。2012年春節前，灌云縣成立慈善基金會，收入水平和生活水平還較低的干部群眾一下子就捐助了350萬元。三年來，最可贊的變化，是黨群關系、干群關系的變化。過去，由于長期經濟發展落后，引發了許多社會矛盾和不穩定因素，群眾對現狀普遍不滿，上訪集訪非常頻繁，干部遇到問題繞道走，能推則推、能躲則躲，干群矛盾十分突出。灌云縣從XX年起連續2年被確定為省信訪重點管理縣、連續3年信訪工作考核全市倒數第一，信訪量是連云港其他3個縣的總和，從XX年到XX年連續4年縣政府大門沒有打開過。現在，灌云在加快經濟發展的同時，堅持領導干部下基層制度、信訪接待日制度；XX年縣委專門成立民情巡視辦公室，及時收集社情民意，直接對縣委負責，使群眾反映的一些問題能夠更加快捷地得到解決；同時開通書記、縣長熱線，與群眾進行面對面、心貼心、跨越時空的無障礙交流。全縣信訪總量3年下降了68.7%。縣委書記唐鐵飛同志已經形成了這樣的習慣，每天晚飯后，都要帶領部門的同志走街串巷10華里，體察民情，了解民意，實地解決問題。有的群眾早早等在路口，為的就是與書記說說心里話，拉拉家常，甚至拉著書記一起合個影。群眾都說：“我們與書記沒有距離。”今年高考期間，唐鐵飛同志接到一個特殊的信息，一位家長因孩子參加高考，十分緊張和焦慮，希望他能夠回個信息，以此舒緩緊張的情緒，唐鐵飛同志欣然滿足了這位家長的要求。反映普通老百姓生產生活中的困難事、煩惱事的信息，唐鐵飛同志每天都要收到十多條，他都認真地一一答復。在縣委、縣政府主要領導同志的帶動下，各級黨員干部都能帶著責任、帶著感情、帶著智慧深入到群眾中去，了解實情，了解民心，真心實意地為群眾辦實事，解民之憂，幫民之困。由此帶來了黨群關系、干群關系的深刻變化，縣委、縣政府在群眾中樹立了很高的威望。三年快速發展的實績，各級干部作風的改變，從發展中得到的實惠，廣大群眾都看在眼里，記在心里，對縣委、縣政府給予了高度的信任，也激發了廣大群眾支持改革、投身發展的巨大熱情。灌云的發展變化是顯著的、深刻的，得到了社會各界的廣泛關注和好評。灌云縣的老百姓都說：“三年前誰能想到灌云會有這么大的變化。”在灌云擔任過領導工作的老同志都說：“這一屆縣委、縣政府做成了我們過去不敢想、也想不到的事情！”凡是過去到過灌云的或了解灌云的人，看到灌云三年來的變化，也無不驚訝和交口稱贊。XX年5月，時任中共江蘇省委書記的李源潮同志到灌云調研視察時，對灌云“xxx”以來的發展變化給予了高度評價，認為灌云的變化使我們對蘇北的發展、對“全面達小康、建設新江蘇”的信心更加增強了。省委書記梁保華同志十分關注和關心灌云，充分肯定灌云的發展變化，給灌云的干部群眾以極大的鼓舞和鞭策。連云港市委書記王建華同志把灌云短短三年所發生的顯著變化，稱之為“灌云速度”。XX年以來，省內外各地到灌云參觀考察的人一批接著一批，不僅有蘇北的同志，也有蘇南的同志，最遠的來自重慶，接待50人以上考察團達70多批次。灌云縣三年來所發生的驚人變化再次證明，“貧窮不會生根，落后不會永遠，一切全靠奮斗”。洼地崛起，雖然不能跨越發展的階段，但經過努力完全可以大大縮短特定發展階段的時間和過程。凡是到灌云來參觀考察的人，在驚嘆之余，都會提出同樣一個問題：為什么灌云縣在短短三年時間內會發生如此“意想不到”的巨大變化，其奧秘究竟在哪里？為破解這個問題，我們對灌云縣三年發展的歷程作了深入的剖析和思考。報告之二：來自科學決策的“主旋律” 剖析灌云縣三年來走過的歷程，可以得出一個重要結論：“洼地鍋底”奏響的跨越奮進的新樂章，其主旋律就是“發展是執政興縣的第一要務”；其主基調就是“崛起振興、跨越奮進”。圍繞這個“主旋律”、“主基調”，灌云縣委、縣政府自覺地把科學發展觀與灌云縣的基本縣情結合起來，提升發展理念，理清發展思路，實事求是而又堅決果斷地在三個層面上制定了科學的決策，由此，在縣域發展的舞臺上演繹成為跨越奮進的新樂章。第一個層面上的科學決策：科學規劃全縣生產力的總體布局。灌云縣的領導同志認為，優化資源配置，合理布局生產力，是發展縣域經濟的頭等大事，也是縣域經濟決策的首要任務。灌云資源稟賦充足，背靠隴海鐵路，緊接連云港港，高速公路密度為全國縣級之最，區位優勢獨特，特別是擁有39公里海岸線、140平方公里的灘涂鹽田，是發展臨港大工業、大產業、大物流的理想之地。但長期以來，這些豐富的戰略資源由于缺乏有效整合，基本上處于拋荒或淺層次的粗放開發狀態，資源優勢未能轉化為發展優勢。規劃就是生產力，抓發展首先要抓規劃。XX年初，在財政十分緊張的情況下，投入3000多萬元聘請深圳規劃設計院依據灌云資源優勢，對縣域經濟、港口、縣城及重點區域編制了中長期發展規劃，據此確立并快速拉開了“一城一港四區”的生產力布局：凸顯山、水、城相擁的優勢，努力把縣城打造成為蘇北有位的旅游生態城市；策應連云港市“一體兩翼”大組合開發，努力把燕尾港打造成為連云港港重要的組合配套港；以擴張臨港產業、現代都市工業和大物流為重點，努力把臨港產業區打造成為江蘇沿海新興的產業高地，把縣經濟開發區打造成為全市領先的先進制造業基地，把大伊山旅游經濟區打造成為蘇北旅游經濟圈的重要節點，把楊集物流區打造成為蘇北重要的物流中心。融入經濟帶、產業帶和地理空間帶概念的“一城一港四區”生產力布局，充分顯示了灌云人跨越發展的開闊視野和敢于超越的氣魄膽略，特別是規劃所顯露出來的巨大商機越來越引起了海內外廣大戰略投資者的廣泛關注，投資20億元的華能風電入駐了，投資15億元的五洲造船進來了，投資10億元的汽車輪轂落戶了……重大項目集聚的“熱島效應”正在灌云加快形成。第二個層面的科學決策：正確制定適合本縣實際的發展戰略。灌云的領導同志認為，在明確全縣生產力總體布局之后，接下來要解決的問題是，按什么樣的總體發展思路即發展戰略來實現“一城一港四區”的總體布局。他們在認真學習科學發展觀、正確借鑒蘇南發達縣(市)和周邊縣(市)成功經驗的基礎上，對灌云縣所處發展階段的實際情況進行了深入分析，提出了指導現階段縣域經濟發展的三大戰略：一是富民強縣戰略。這一發展戰略，體現了“以人為本”的發展理念和“執政為民”的根本宗旨，規定了縣域發展的總目標、總任務。在灌云縣提出這樣一個發展戰略，不僅僅是對省委、省政府提出的“富民強省”、“兩個率先”的總定位、總目標的簡單貫徹和延伸，而是蘊含了灌云縣委、縣政府對基本縣情的清醒認識和發展任務的深入思考。他們認為，像灌云這樣經濟發展長期滯后的貧困縣存在的主要矛盾就是“民窮”、“縣弱”。因此，讓全縣百萬人民逐步富起來，使縣域綜合實力不斷強起來，是灌云現階段發展的兩大任務。而這兩大任務，又是緊密聯系、相輔相成的。富民是強縣的目標，民不富，無以稱強縣；強縣是富民的途徑，縣不強，無以致民富。三年來發展的實踐表明，“富民強縣”這一在全省帶有普遍性的口號，在灌云這一長期貧困的地區發生了特殊的作用。它使各級干部進一步明確了自己的工作責任、工作目標和工作任務，它順應了廣大群眾長期以來的所期所盼，成了凝聚人心、團結拼搏、艱苦創業、跨越奮進的強大精神動力。二是工業興縣戰略。這一發展戰略，體現了縣域經濟發展的規律，明確了現階段灌云縣經濟發展的戰略方向和戰略重點。灌云縣的領導同志認為，貧困地區與發達地區的差距，就在于工業化、市場化、城市化程度低，而市場化、城市化的程度，又取決于工業化的水平。直到XX年，灌云縣第二產業增加值占地區生產總值的比重僅為33.9%，低于第一產業2.6個百分點，還處在以農業為主的發展階段，工業增加值僅11.69億元，沒有一個銷售收入超億元的企業。處在這樣一個發展階段和發展狀態，經濟發展的唯一戰略選擇就是加快工業化進程，盡快實現由農業為主向工業為主的階段性轉變，使工業經濟成為縣域范圍的主體經濟。正是緊緊抓住和堅定實施工業興縣戰略，2012年第二產業增加值占地區生產總值的比重比XX年提升10個百分點，僅用短短三年時間實現了建國后56年都未能實現的由農業為主向工業為主的階段性轉變。三是環境立縣戰略。這一發展戰略，體現了灌云縣委、縣政府從本地發展階段的實際出發，貫徹落實科學發展觀，走新型工業化道路和可持續發展道路的理念和決心。灌云縣委、縣政府的領導同志在制定和實施工業興縣戰略過程中，認真研究了西方發達國家和蘇南發達地區在工業化初期走過的“高投入，高排放”、“先污染，后治理”的傳統工業化道路所付出的沉重代價和從中引出的深刻教訓，深刻認識到貧困地區要發揮后發優勢，很重要的一點，就是按照科學發展要求，避免蘇南發達地區曾一度走過的曲折道路，在“上項目、鋪攤子”的工業化起始階段，就進入新型工業化和可持續發展的軌道。因此，三年來，他們始終堅持“起步雖然晚，但起點決不能降低”的原則，堅守節約資源和環境保護的底線，明確提出“寧可速度慢一點，也決不以犧牲環境為代價來換取一時的發展”，決不上不符合國家產業政策的項目，決不引高污染、難治理的項目，決不承接低層次的淘汰轉移項目，決不建技術落后、浪費資源的項目，在推進工業化的進程中，著力打造綠色企業、綠色園區、綠色海岸，努力實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一。“xxx”以來，灌云先后拒絕了大體量的高污染項目近30個，投入環保和生態建設資金2.83億元，2012年全縣萬元gdp單位耗能比“十五”末下降12%，化學需氧量比上年削減了1143噸，占連云港全市減排總量的45.7%。這對處在工業化初期的貧困地區來說，確實是難能可貴的。第三個層面的科學決策：選準戰略突破口。從縣域經濟發展的實踐來看，合理的生產力布局，正確的發展戰略，只有認真實施、落到實處，才能達到預想的結果。而實施和落實的首要關鍵，在于正確選擇戰略突破口。選準了戰略突破口，才能形成工作重點，有效集聚和配置組合各種優勢資源和優質要素，轉化為現實的生產力，以初戰告捷的實際成效來進一步鼓舞士氣、凝聚人心；也才能以此為基礎，向縱深開拓，不斷取得新的更大成效。正是基于這樣的認識，灌云縣委、縣政府從本縣的資源稟賦和工業化初始階段的實際出發，選準了三個戰略突破口：在推進新型工業化上，以園區建設、項目引進為突破口。在實施工業興縣戰略時，灌云縣的領導同志把灌云的情況與蘇南縣(市)工業化初期的情況作了兩方面的對比分析，從中得到了兩個重要啟示。一是蘇南縣(市)的工業化是由當地農民創辦鄉鎮工業起步的，而灌云不具備當年蘇南創辦本土企業的主客觀條件，工業化的起步，必須以承接發達地區產業轉移、引進外來項目為主要途徑；二是蘇南縣(市)的工業化，經歷了一個由分散布點向園區集中的發展過程，而后發地區發展工業，應該也可以超越布局分散、處處點火的發展過程，在工業化的起始階段，就應該以園區為載體，把引進的外來項目向園區集中。為此，自XX年以來，灌云縣抓住全省沿海大開發的戰略機遇，果斷實施工業東進戰略，舉全縣之力建設臨港產業區、縣經濟開發區；并明確提出“有項目就有希望，沒有項目就沒有一切”的口號，把搶抓重大項目作為經濟工作壓倒一切的首要任務。三年來，全縣新開工投資3000萬元以上工業項目519個，其中過億元的項目174個、超10億元的12個，新投產項目345個，新增規模企業127家，一大批新的增長點正在加快形成和壯大，產業集聚、資本集約、企業集群的效應明顯增強，初步構建了船舶制造、金屬制品、機械制造、精細化工、紡織服裝等主導產業。2012年，全縣規模以上工業銷售收入比“十五”末增長了4.1倍，工業入庫稅金比“十五”末增長了44倍，繼XX年一舉結束十多年來無一家工業企業入庫稅金過300萬元、銷售收入超億元的歷史后，2012年入庫稅金過百萬元的工業企業達69家，三年新增64家，其中過500萬元的16家，過千萬元的7家。XX年興辦的縣經濟開發區，到XX年底僅落戶11家企業，財政收入僅98.3萬元。從XX年開始，按照都市工業園的發展方向和現代制造業基地的產業定位，主攻大投入，強攻大項目，集中大會戰，強勢大推進。到2012年底，進區項目累計達152個，投產企業累計達110家，初步形成了以連云港騰翔金屬材料、恒輝輪轂制造、鮮禾制鞋等企業為代表的金屬制品、機械制造、紡織服裝等主導產業；全區從業人數1.6萬人，2012年銷售收入41.5億元，入庫稅金1.7億元(是XX年的173倍)。XX年新創辦的臨港產業園區，三年完成基礎設施投入16.8億元，不斷強化服務效能，加大項目招引力度，著重從浙江沿海和長江沿岸地區招引船舶制造和船舶配套項目，從長三角地區招引科技含量高、投資體量大、帶動能力強的精細化工項目，從珠三角和環渤海灣地區招引清潔能源、機械制造項目。三年累計進區企業311個，其中超億元項目158個，超10億元項目11個，竣工投產項目143個。2012年銷售收入達80億元，入庫稅金在XX年的零起點上突破8億元。在推進城鎮化上，以加快縣城的現代化建設為突破口。縣城，是縣域范圍內的經濟、政治、文化中心，是集聚生產要素的有效平臺，是承接傳遞大中城市輻射、帶動農村發展的橋梁和紐帶，對推動縣域經濟發展具有不可替代的作用。作為蘇北少有的同時兼具山、水資源優勢的灌云縣城，有著可資發掘的充足稟賦。古老的鹽河穿城而過，綿延的山前河、小鴨河沿城環繞，被譽為華夏第一賢相伊尹隱居的大伊山更是大自然對灌云的賞賜，大伊山上的國家級文物保護單位原始社會墓葬群也彰顯出灌云深厚的歷史文化底蘊。但三年前的灌云縣城規模小、實力弱、功能缺、形象差，既沒有集聚外來資源要素的吸引力，也沒有帶動農村的輻射力，因而不可能在縣域經濟社會發展中發揮主導作用。灌云縣的領導同志由此認識到，要按照科學發展觀的要求，統籌城鄉發展，推進城鄉發展一體化，首先必須加快縣城的現代化建設，合理做大縣城規模，著力做強縣城實力，積極做優縣城功能，精心做美縣城形象，提升縣城的地位，放大縣城的作用。三年來，灌云始終堅持把加快以縣城為重點的城鎮建設作為優化投資環境、集聚生產要素、推動產業擴張、拉動增崗就業的關鍵之舉，圍繞打造“蘇北有位的山水生態城市”目標定位，按照高起點規劃、高標準建設、高效率推進、高水平管理的要求，以規劃為龍頭，以市場運作為手段，從環境綜合整治入手，著力舊城改造，加快新區開發，推進大伊山旅游經濟區建設。三年間，縣城實施了400多項重點建設工程，拆遷7000多戶，其中1900余戶的拆違還創造了灌云歷史上絕無僅有的“零補償、零事故、零上訪”奇跡；新開工建筑面積612萬平方米，新建、運營了時代超級購物中心、商貿城、四星級大酒店等一批三產項目；開工建設了總面積達50萬平方米的經濟適用房和集中安置小區；縣文體中心、婦兒活動中心、老干部活動中心、圖書館、博物館、新區高中、小學、幼兒園和醫院等一大批民生文化工程正在加快推進之中；新鋪城區道路41公里，基本形成了環環相通的路網體系，并快速拉開了10平方公里新城框架；新建了污水處理廠、垃圾集中處理場和管道天然氣，填補了灌云城建史上的三項空白；新安裝路燈1630組、紅綠燈9組，新建交通隔離護欄2.3萬米，新鋪人行道板4萬平方米，集中整治期間清運垃圾1萬多噸、疏浚城區河道19公里；城區新植大樹3萬多棵，新增綠地530萬平方米。農村小城鎮建設也取得了較大突破，三年新開工建筑面積367萬平方米。城鎮化率提高了6.5個百分點，城鎮建設對縣域經濟發展的拉動效應越來越凸顯。在推進農業現代化上，以發展高效規模農業為突破口。灌云是傳統農業大縣，過去曾受益也受累于糧棉高產，農民飽受了長期豐產不增收的痛楚。灌云縣委、縣政府在舉全縣之力推進工業化的同時，始終沒有忘記農業是國民經濟的基礎。為推進傳統農業大縣向現代農業強縣的跨越，把豐富的農業資源轉化為致富農民的經濟產業，灌云加快了農業結構戰略性調整，在全縣廣泛深入開展了“人人走出門、家家忙調整、戶戶上項目”的創業增收競賽活動，大力推進以擴大設施栽培、花卉苗木為主攻方向的現代高效農業規模化。從XX年開始實施了三年新擴設施栽培10萬畝的高效農業發展規劃，通過公司運作、股份合作、能人帶動等來培植發展主體。縣財政在還并不寬裕的情況下，每年都安排3000萬元專項資金，用“以獎代補”的形式來激發農民群眾的積極性。全縣三年新擴設施栽培10萬畝、花卉苗木2.1萬畝，大棚蔬菜熱、花卉苗木熱、高效養殖熱正在灌云蓬勃興起，不僅使農民在土地上掘到了“金”，而且還拉動了流通業、運輸業、加工業，產生了促進農民創業就業、拉動多渠道增收的聯動效應，現代高效農業已經初步成為灌云農民增收的強勢產業和最主要增長點，特別是在當前金融危機致使外地企業吸納勞動力能力明顯減弱的大背景下，對農民收入的支撐作用更加凸顯。灌云縣委、縣政府在三個層面上所作的決策，在實踐中取得了顯著成效。或許有人會說，這樣的決策思路在蘇南縣(市)發展過程中都曾有過，許多舉措在蘇北洼地率先崛起的縣(市)也都做過，似乎沒有多少新意。從字面上看，確實如此。但對長期處于貧困狀態的灌云縣的干部群眾來說，卻都是全新的理念，無不具有開創性的意義，在實踐中也無不顯示了灌云的特色。縣域經濟的發展是有共同規律的，但認識、把握、運用客觀規律指導縣域經濟發展的實際成效卻有很大的差別。三年來，灌云縣的主要領導同志提出了許多高人一籌的獨到見解和發人深省的精辟觀點，但沒有訂不切實際的目標，沒有提嘩眾取寵的口號，沒有做形式主義的表面文章，沒有搞勞民傷財的“政績工程”，而是尊重客觀規律，尊重民心民意，一切從灌云的基本縣情出發，在客觀條件許可范圍內充分發揮自己的智慧和才干，善謀天時之勢，善用地利之優，善聚民眾之力，譜寫了一篇跨越奮進、激動人心的新樂章。這從更深層面上反映了他們開拓創新的領導藝術和實事求是的科學態度。報告之三：源自解放思想的“大合唱” 剖析灌云三年走過的歷程，還可以得出一個重要的結論：貧困地區要崛起振興，不僅僅需要有符合科學發展觀和縣情實際的清晰的思路、合理的布局、正確的戰略和現實的突破口，而且更需要有執行落實的力度。“不落實，一切都會落空”，在一定程度上實干比思路更重要。只有把科學的決策變成黨政機關各個部門和各級干部的自覺行動，化為廣大群眾的創造性實踐，才能靠全縣上下共同譜寫崛起振興的新樂章，形成跨越奮進的“大合唱”。而這一切，又都源自思想的解放、理念的提升和思維的創新。思想上的差距是無形的差距，也是最大的差距，更是發展滯后的癥結所在。由于經濟的長期落后，在灌云的干部群眾中普遍存在著自卑的心結，導致發展信心不足、觀念封閉保守和嚴重的畏難情緒。灌云縣委、縣政府清醒地認識到：“發展，必須從解放思想起步；希望，只能從轉變觀念開始”。推進崛起振興首先必須破除思想上的障礙，加快培育內生增長機制。從XX年開始，他們重點圍繞解決“敢想敢干”、“務實苦干”、“善謀會干”等問題，層層遞進地推進思想大解放，在全縣組織實施了以激發動力為主題的提振信心工程，用“灌云人知灌云事，灌云事靠灌云人”、“路在人走，業在人創，事在人為”、“鄙視平庸，藐視無為”、“無功就是過，平庸就是錯”等理念來鼓舞士氣，振奮精神；以激活思維為主題的更新觀念工程，教育和引導全縣上下不為傳統的思維定勢所束縛，不為既有的發展模式所局限，不為暫時的困難而卻步；以激勵實干為主題的創新實踐工程，著力營造崇尚實干、鼓勵創新、寬容失誤的社會氛圍，為實干者減壓、為改革者松綁、為探索者卸擔，使越來越多的干部群眾加快走上了推進灌云崛起振興的舞臺。觀念變，一變百變；思想新，一新百新。自信不自卑、苦干不苦熬、服氣不服輸已成為灌云人最顯著的精神特色，并轉化為負重奮進、開拓創新、真抓實干的自覺行動。“知恥而后勇”。一旦打開解放思想的“閘門”，廣大干部群眾的積極性、創造性就會像火山一樣噴發出來，成為巨大的物質力量。詳細考察灌云縣解放思想、真抓實干的進程，可以發現，灌云縣的領導同志不僅善于通過解放思想來掃除存在于全縣干部群眾中共同的思想障礙，而且十分注重緊緊圍繞制定和實施正確的決策，分層次地、有針對性地解決不同人群的思想認識問題，在提升、凝聚、增強、激發“四個力”上下功夫。這無疑是灌云縣在解放思想進程中顯現出來的一大特色。在解放思想中，著力提升縣級領導班子的指揮力。縣級領導班子特別是縣委、縣政府領導班子成員思想解放的程度，事關整個領導班子的凝聚力、創造力和戰斗力，決定著縣域經濟社會發展的速度、質量和水平。三年來，灌云縣的主要領導同志在推進全縣干部群眾解放思想的過程中，把統一領導班子成員的思想放在首要的位置。他們在深入學習實踐科學發展觀的過程中，不斷深化對科學發展理念的共識；在深入基層調查研究中，不斷深化對基本縣情的共識；在學習借鑒外地經驗和反復比較、研討、論證的過程中，不斷深化對發展思路、發展戰略和戰略突破口的共識；在總結過去“醒得晚、下床遲”的教訓中，不斷深化對強行入軌、強勢推進工作方法的共識。正是在解放思想中不斷深化上述四個方面的共識，領導班子成員的智慧、才能、積極性和創造性得以充分釋放出來。縣委響亮地提出了“五個看齊”的口號：“基層向機關看齊，機關向班子看齊，班子向班長看齊，班長向更高的目標看齊，全縣各級干部向縣委書記看齊”。大家胸懷同一個目標，心往一處想，勁往一處使，極大地提高了縣級黨政領導班子的凝聚力、創造力和戰斗力，不僅成為善作決策的司令部，而且成為善抓落實的指揮部。事關全局的重大決策，都由黨政一把手親自掛帥，組織實施；事關條線的重點工作、重大工程，都由分管領導分工負責，狠抓落實；在縣委的統一領導下，人大、政協的領導班子也都著眼大局、圍繞中心，在依法行使職權的同時，積極參與縣委、縣政府作決策、抓落實的工作。盡管有些決策在實施之初少數人可能會不理解，甚至引起一些非議和指責，但他們始終直面矛盾困難，敢于動真碰硬，在實干中凝心聚力，在實干中突破障礙，讓成功的實踐來判斷；對確定了的工作，立說立干，先干后說，多干少說，不達目的決不罷手，確保說一件干一件、干一件成一件。灌云的實踐充分說明，成功的實踐，是解放思想、統一認識最有力的武器。在作決策、抓落實的過程中，縣委、縣政府兩個一把手起著關鍵性的作用。灌云縣委書記唐鐵飛同志，理論素養好，眼界思路寬，思想解放，觀點新穎，有長期在貧困地區擔任縣級領導工作的經驗，善于總攬全局、協調各方，既有高人一籌的獨到見解，又能正確集中集體智慧，處人處事堅持原則、剛毅果斷，光明磊落，又關心同事、體諒下屬，充滿情義，在干部群眾中有很高的威信；縣長尹哲強同志，思想修養好，工作思路清，情況熟，作風實，能吃苦，基層工作經驗豐富，具有很強的組織指揮能力、綜合協調能力和處置疑難問題的能力。他擔任灌云縣縣長職務已有八年之久，不計名利，勤奮工作，既能在縣委班子中甘做配角、當好助手，又能在政府班子中當好“班長”、抓好協調，在干部群眾中有很好的口碑。最難能可貴的是，素質和能力都比較強的黨政兩個一把手，相互尊重、相互敬佩，相互理解、相互支持，相互關心、相互包容，在工作上緊密配合，在私交上感情深厚，真正做到了臺上臺下一個樣、人前人后一個樣、公開講話和私下議論一個樣。黨政兩個一把手如此精誠團結、親密無間，帶領黨政領導班子團結拼搏、共同奮斗，在縣級黨政班子中是不多見的。這恐怕也是灌云縣之所以能三年巨變的一個重要原因。在解放思想中，著力凝聚機關部門的向心力。縣級黨政機關各個部門是縣委、縣政府的職能部門，在制定和實施決策的過程中，起著不可替代的重要作用。在過去，灌云與不少地方一樣，也不同程度地存在著“部門中梗阻”的現象。機關各部門基本上是各守各的門、各用各的權、各做各的事、各謀各的利；有些部門遇到“好事”爭權奪利，碰到“難事”推諉扯皮，甚至政出多門、相互牽制；有的部門對上看臉色，做表面文章，對下擺架子，門難進、臉難看、話難說。灌云縣的領導同志清醒地認識到，機關作風不轉變，部門“中梗阻”的現象不解決，縣委、縣政府的正確決策就無法實施、落實到基層。為此，在解放思想的過程中，他們引導機關各部門的負責同志和全體機關干部正確認識機關部門所處的重要地位和所負的重要責任，正確對待改革發展中部門既有權力和既得利益的調整，正確處理條條與塊塊、管理與服務、對上負責與對下負責的關系，由此帶來了機關作風的深刻變化。機關各部門圍繞中心、關注大局的意識增強了，服務塊塊、服務基層的氣氛濃厚了，互相協作、配套聯動的作風形成了。從而大大增強了機關部門的向心力，緊緊圍繞貫徹落實縣委、縣政府決策，既積極行使各自的職能，又注意相互配合，保證了整個縣級機關高效協調的運作。三年來，經貿部門認真實施工業興縣戰略，積極落實新型工業化的各項舉措，強勢推進招商選資，全力培育規模企業，多策并舉拓展服務業，強力推進民營企業在跨越發展中上新臺階，為擴大工業規模，提升發展水平，作出了貢獻。外經貿部門，按照縣委、縣政府提出的工作思路，積極發展外貿，著力主攻外貿，開創了灌云外向型經濟的新局面，2012年實際利用外資突破一億美元大關，位居連云港市四縣之首。農業部門堅決貫徹發展高效規模農業的重大決策，按照三年建設10萬畝設施規模農業的目標，編制《灌云縣設施栽培基地建設規劃》，抓好土地流轉，爭取項目資金，豐富運作模式，加強科技服務，樹立典型引路，為發展現代農業、增加農民收入，做了大量卓有成效的工作。建設部門按照縣委、縣政府關于推進城鎮化的總體部署和加快縣城現代化建設的決策，以科學規劃引領縣城建設、以高壓靠身的責任保障縣城建設，以先進的縣城經營理念加快城市建設，保證了400多項城建項目有效實施，很好地發揮了擔綱推進城鎮化主力軍的作用。財政部門以維護穩定、促進發展為首要任務，積極打造發展財政、和諧財政、為民財政、創新財政、陽光財政，努力做好生財、聚財、用財、管財的文章，保證了財政實力穩步增長、保障能力持續增強、財政形象不斷提升，財政工作多次獲得省、市表彰，連續三年獲得“全省財政收入增收先進單位”。勞動社保部門和民政部門，牢固樹立“以人為本”的理念，全面落實縣委、縣政府關注民生的各項舉措，切實做好就業、再就業和各項社會保障工作，關心弱勢群體，開展民政幫扶救助，為改善民生、促進和諧作了積極努力。金融、工商、稅務、供電等部門積極配合地方發展大局，為推動經濟社會發展發揮了重要作用。政法、組織、宣傳、紀檢、監察等部門，也都自覺地圍繞中心、服務大局，認真做好本職工作，為崛起振興、跨越奮進創造了團結安定的社會政治環境和正確的輿論環境，提供了堅強的組織保證。科技、教育、文化、衛生、體育等部門，深化體制改革，推進事業發展，為經濟社會發展提供了智力支撐和精神動力，為改善人民生活質量、提高人民健康水平作出了貢獻。在解放思想中，著力增強各級干部的執行力。政治路線確定之后，干部就是決定的因素。建設一支高素質的干部隊伍，全面增強各級干部的執行能力，是貫徹落實科學決策的根本組織保證。三年來，灌云縣委在這方面采取了三條堅決果斷、卓有成效的措施：一是推進用人制度改革，把精兵強將放在第一線，為提高全體干部的執行能力樹立正確導向。事業興衰，唯在用人；用人之要，重在導向。三年來，灌云始終堅持“把創業有功的人用起來，把敬業有進的人留下來，把無所作為的人調出來，把敗業有余的人撤下來”的用人導向，不看說功看做工，不看資歷看實績，不唯學歷看能力，選派有謀事之策、干事之才、成事之能的干部到重點部門、重點單位和基層鄉鎮擔任主要負責人。堅持實績突出進位制、工作后進移位制、排名末位淘汰制，將干部位置與實績位次掛鉤、干部變動與發展排序掛鉤，徹底打破求全責備、論資排輩、平衡照顧的陳舊觀念，對實績突出的干部給榮譽、給實惠、給地位，大力使用敢思敢想、敢試敢闖、敢做敢當的干部，及時調整不勝任現職和不在狀態的干部，真正形成能者上、平者讓、庸者下的用人格局。三年來，全縣評選出“十佳招商能手”、“十佳公仆”等15個“十佳”，并大張旗鼓地表彰宣傳；向連云港市委推薦提拔的18名縣處級領導干部和縣委提拔或重用的193名科級干部，大多是在招商引資、項目推進、城市建設一線作出貢獻的同志。正確的用人導向，對提升干部的素質、增強執行能力，發揮了重要的作用。二是強化教育培訓，拓寬眼界胸懷，提升知識素養，為增強全體干部的執行能力打好牢固的思想基礎和厚實的知識基礎。他們精心組織各級干部認真學習鄧小平理論、“xxxx”重要思想和黨的xx大以來以xx同志為總書記的黨中央提出的科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村等一系列重大戰略思想；組織開展“從我做起，勇爭一流；激情奮斗，無悔人生”的主題教育；緊貼跨越發展大局，積極開辦“星期六干部學校”，創辦“創新與發展論壇”，聘請知名專家教授開設相關知識講座；先后組織66名科級干部、332名村(居)黨支部書記赴韓國考察學習，20名鄉鎮黨委書記和317名黨支部書記赴華西村學習培訓，100名村干部赴山東、鹽城等地參觀學習。持續不斷的學習、教育、培訓，多層次、多方面的參觀考察，一方面，使廣大干部加深了對樹立和落實科學發展觀的重大意義和科學內涵的認識，提升了發展理念，進一步增強了崛起振興、跨越奮進的決心和信心；另一方面，使廣大干部提高了理論素養，拓寬了眼界、拓寬了思路、拓寬了知識面，積累了與時俱進的理論智慧，更好地理解和把握縣委、縣政府的各項決策，增強了從本部門、本鄉鎮、本單位的實際出發，創造性貫徹實施縣委、縣政府正確決策的意識和能力。三是實行倒逼機制，強行入軌、強勢推進，為增強全體干部的執行能力養成真抓實干、緊張快干的良好作風。他們在全縣干部中深入開展“治假、治浮、治庸”的教育活動，廣泛宣傳“做官就要做事，做事就要盡責，盡責就要見效”的理念，大力倡導“真才實學、真心實意、真抓實干、真績實效”的“四真四實”作風。以“高標準、快節奏、嚴要求、創一流”的工作導向，強力推行責任靠身的“四個一”工作法。按照“要事第一、一事一列、一人為主、一段一結”的要求，把事關發展的重要事項、重大項目、重點工程作為第一位的工作，并量化為具體項目，集中精力重點抓；將發展中的大事、要事一個個地排列出來，定人頭、定目標、定時限、定獎懲；一項工作由一個人具體牽頭，一套班子全程負責到底；每項工作完成后及時問責問效，一事一清，兌現獎懲不欠賬，從而有效地防止和避免了重點不明、責任不清、落實不力現象的發生。嚴格實行倒逼推進的督查機制，對每項工作都倒排進度、倒排時限、倒排任務，從頭開始就以靠身的責任來壓、以嚴格的督查來推、以到位的獎懲來促，“鞭打快牛、棒打慢牛、淘汰懶牛”，環環相扣、步步緊逼，一著不讓地狠抓落實推進。縣、鄉(鎮)機關全面推行1/3的人離崗招商、1/3的人服務基層、1/3的人留崗敬業的“三三制”工作機制，把大部分干部特別是年輕干部“逼向”園區建設、重點工程、招商引資、拆遷拆違、信訪穩定、新農村建設等各項工作的第一線，著力構建人才到基層鍛煉、干部從一線選拔的黨政干部培養鏈。灌云的實踐又一次表明，在長期貧困的地區，處在崛起振興的初始階段，強行入軌、強勢推進的做法，雖然是一種不得已的辦法，但卻是唯一有效的辦法。擠壓式，“壓”出了干部的使命感和責任心；緊逼式，“逼”出了干部的創造力和戰斗力，從不適應到基本適應，從基本適應到成為習慣，習慣而后自然，進入自覺、自為的狀態。在調查中，灌云的許多干部都說了同樣一句發自內心的話：“我們現在承受的壓力很大，工作實在太緊張，但心情舒暢，身累心不累，看到一件件事在自己手上干成了，確實很有成就感、榮譽感，想到這一點，一輩子也就無怨無悔了！” 在解放思想中，著力激發廣大群眾的創造力。實踐表明，要想擺脫經濟社會發展長期處于落后的狀況，就必須形成強大的內生機制，而廣大群眾的創造力是內生動力最重要的決定因素。三年來，灌云縣委、縣政府以全新的理念、務實的作風、顯著的成績來凝聚民心、激發民力、引導民眾，帶領全縣人民群眾朝著既定的目標奮勇向前。一是用維護民利凝聚民心。民心向背決定了一個地區發展的成敗得失，而如何為群眾謀求利益是民心向背最直接最實在的尺度。灌云縣委、縣政府始終把人民的利益和意愿放在首位，精心打造民心工程，用看得見、摸得著的利益來凝聚民心，贏得群眾對發展的關心、支持和擁護。因此，他們在做決策、干工作時遵循這樣一條原則：當發展決策與群眾意愿出現分歧時，始終堅持以群眾意愿為先；當工作推進力度與群眾承受能力產生碰撞時，始終堅持以群眾承受能力為先；當干部與群眾發生矛盾時，始終堅持以教育干部為先。拆遷工作被喻為城建第一難，三年多來，灌云在城市建設中，拆遷7000多戶居民，其中還有1900余戶的拆違工作，公共利益和某些個體利益產生矛盾在所難免。面對這種全縣發展大局與部分群眾利益相沖突的情況，縣委、縣政府不是居高臨下一拆了之，而是俯下身子傾聽意見，站在群眾的立場作決策，明確要求不能讓群眾的利益受損，補償款一分不到位，就不能動群眾一片瓦。三年來興辦那么多項目，沒有向群眾集資一分錢，沒有扣干部一分錢工資，而且在連云港市四縣中首家將規范公務員津補貼工作落到實處。縣委、縣政府的真誠善舉，贏得了群眾的擁護和支持。城建工作中的為民謀利是縣委、縣政府把人民群眾利益看得高于一切的一個縮影，但凡與人民群眾息息相關的政策舉措，無不是在傾聽呼聲、了解民意、為民謀利的基礎上形成的，人民群眾與縣委、縣政府的心貼得更近了，這就為縣委、縣政府一系列重大舉措的貫徹實施打下了堅實的群眾基礎。二是用關注民生激發民力。人民群眾是創造歷史的真正英雄，民力是一支堅不可摧的力量。要把縣委、縣政府的正確決策付諸于生動的社會實踐，只有把已有的發展成果惠及百姓，才能激發埋藏于民間想富致富的強大沖動，充分調動人民群眾創新創業的積極性。三年來，灌云縣委、縣政府本著“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果讓人民所共享”的宗旨，把改善民生放在更加突出的位置，有效調動人民群眾投身發展的積極性。除了各級干部堅持深入基層、深入群眾作調查研究以外，XX年縣委專門成立民情巡視辦公室。4名精干的工作人員，以普通百姓的身份和形象，騎著摩托車或自行車，深入到基層企業、深街背巷、田間地頭，明察暗訪，及時發現、深入了解傾向性、普遍性、敏感性的問題和群眾關注的熱點、難點問題，及時向縣委、縣政府報告。三年來，4名工作人員平均每人行程3萬公里，共察訪了20個鄉鎮、317個行政村、61個部門單位、93個企業，接觸干部、群眾、客商6000余人次，接待預約來訪500多人次，發展民情聯絡員811人，累計上報重要社情民意418條，提出建議241個，及時辦結率達90%以上。設立民情巡視辦公室，是灌云縣的創造，它已成為縣委、縣政府了解社情民意的重要渠道，為科學決策提供了大量真實的依據，使群眾反映的許多民生問題得以及時解決，也促進了機關作風的轉變。隨著縣委、縣政府關注民生的各項舉措的落實，一方面，使廣大群眾從自身得到的實惠中深深體會到，黨和政府是在真心實意地為老百姓謀利益，對黨和政府的所作所為充滿了信心；另一方面，也使廣大群眾深刻認識到，只有加快縣域經濟的發展，增強縣域經濟的綜合實力，才能在更高層次、更高水平上有效地改善民生，從而進一步激發了普通百姓支持改革、投身發展、艱苦創業的激情。三是用培育典型引導民眾。榜樣的力量是無窮的。灌云縣委、縣政府在作出重大決策、特別是與群眾利益息息相關的富民政策后，一方面廣泛動員發動，另一方面注重培育典型引導群眾。XX年以來，灌云縣緊緊圍繞農業增效、農民增收這條主線，科學規劃、強勢推進農業設施栽培。然而，由于長期的發展滯后，農民對致富的信心不足，不愿下本錢“冒險”，因此，這項政策推行的初期，農民觀望的多，參與的少。針對這種情況，縣委、縣政府果斷地采取示范帶動和典型引導的辦法，讓農民真切感受到設施農業看得見、學得來、見效快。XX年，縣委、縣政府有關部門帶頭建設蔬菜大棚2600畝，取得初步成效后再轉讓給農民。同時，縣政府每年都安排專項資金，給予新建每個標準日光溫室獎補4000-5000元、新建每個標準鋼架大棚獎補1-2萬元，較好地調動起了一些脫貧致富欲強、經營理念新、有一定經濟基礎的鄉鎮、群眾投身設施農業的積極性，培育出一批帶頭致富的典型。沂北鄉共建設施農業6000畝，獲縣政府獎勵33萬元；龍苴鎮石門村支部書記王占志不僅帶動家家戶戶建大棚，本人也建日光溫室5個，年純收入超過15萬元。周圍人富裕的例子層出不窮，農民感受到了設施農業帶來的收益，他們開始爭先恐后地投身到設施農業的建設中去，設施農業栽培面積和農民手中的鈔票，像滾雪球一樣越來越多。三年前，許多人對縣委、縣政府提出建設10萬畝設施栽培高效農業的目標持懷疑態度；三年后，縣委、縣政府提出再擴建10萬畝的任務，很快就得到了落實。這一鮮明的對比充分表明，灌云縣的廣大群眾已真正被動員起來了，蘊藏在廣大群眾中的致富沖動和艱苦創業的精神被激發出來了，全民自主創業的氛圍正在形成，并必將會不斷提升到更高級的程度。實事求是地說，灌云縣三年來所發生的顯著變化，在縣域發展的征途上僅僅是良好的開端，打下了一個比較好的基礎。它的發展水平還不高，總量規模還不大，綜合實力還不強，群眾的生活還稱不上富裕，在更高水平上解決好民生問題還要作長期艱苦的努力。但是，這三年的顯著變化，給人們的啟示卻是十分深刻的。用灌云人自己的話說：“信心比黃金更重要”，既要增強憂患意識，更要堅定必勝信心；“謀劃比計劃更重要”，既要敢于冒雨而行，更要善于未雨綢繆；“實干比說教更重要”，既要靠思想教育引導，更要靠實干行動引領；“團隊合作比個人奮斗更重要”，既要倡導個人激情奮斗，更要倡導團隊合作拼搏。從灌云縣三年的顯著變化，聯想到蘇北其他縣(市)近幾年快速發展的實踐，可以引申出一個十分重要的結論，洼地崛起、跨越奮進，最重要、最根本、最關鍵的一點是，要不斷提升各級干部和廣大群眾的精、氣、神。具體地說，就是要有“承認落后，不甘落后”的志氣、“自尊自信，爭先進位”的豪氣、“敢試敢闖，敢冒風險”的勇氣、“審時度勢，善謀良策”的靈氣、“不屈不撓，勇往直前”的銳氣、“處變不驚，從容應對”的靜氣、“凝心聚力，團結拼搏”的士氣、“求真務實，和諧穩定”的風氣。“八氣”齊備，焉有不興之理！(調查人：顧介康 顧新華 朱采蓮 中共江蘇省委研究室 江蘇省經濟學會)
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