第一篇：政治與行政讀書筆記

《政治與行政》

—讀書筆記

在國家的主要功能一章中,開篇討論了法外制度和法定制度的關系。古德諾提出，大多數研究政府問題的著述者，都傾向于考察法定的正式政府組織。但這種方法會使學者們在判斷國家真正的政治生活時誤入歧途。古德諾認為，同法定的制度一樣，法外的制度也決定著政府體制的特點。“事實常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”，對此古德諾用了英國內閣和美國總統選舉的例子來證明。“政府體制不是建立在成文憲法之上的國家，法外的制度就更有可能在關于政府體制的理論討論中占據一席之地。因為在這種國家里，憲法本身在很大程度上也是一種慣例。”古德諾引用甄內斯特的觀點，得出其觀點：不同民族的政治制度，將顯示出比只囿于考察憲法和法律的正式條款所想象的政治制度具有更大的相似性。人類的政治生活在很大程度上取決于人性的事實，即人為人類的事實。正是由于不同國家的實際政治體制有這種相似性，人們才有可能去用抽象的方法考察國家。其次，古德諾還借鑒孟德斯鳩的政府功能劃分思想，分析詮釋了孟德斯鳩的三權分立的分權理論。在闡述國家的主要功能中，古德諾認為，在多有的政治體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行，稱之為“政治”與“行政”。政治即是通過公民中的政黨組織指導或影響政府政策的行為或職業。而行政則是公共服務的總體，從事于政府意志的執行和普遍利益規劃的實施。從而總結出“政治”與“行政”即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能的結論。

在第二章政治的功能中，古德諾綜述了政治的功能首先與國家意志的表達有關，其次與國家意志的執行有關。政治的需要要求國家意志的表達與執行之間協調一致。原因是：功能的行使可能不只委托給政府中的一個或某一套機構；任何一個機構或一套機構也可能不只限于行使這一功能。通過考察政黨體制研究政治的功能問題，古德諾認為政治功能與國家意志的表達有關。他指出了選舉和投票的法律發展的過程，并對選舉和投票的法律發展表明：政黨作為一種政治機構獲得了某種法律上的承認，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位。此外，政治的功能與國家意志的執行有關，這是表達國家意志的機關對執行機關的必要控制。其控制的必要性主要體現在：為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實現的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴展過度和行政效率﹑表達國家意志的能力下降。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功能。其一，功能主要與對國家意志的表達有關，它不僅涉及到決定誰最根本地，誰其次地和誰代理的表達國家意志等國家主權和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達國家意志有關。其次，它又與國家意志的執行有關。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執行功能的控制。

在論述地方與中央政治時，古德諾認為，地方不受控制，它就會脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法(因為行政權在地方手中)來限制地方權力，保證統一。而地方則會使用消極的不執行權來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規定的地方自治權實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。為此，要改變這種現狀，便只有通過行政權的集中這個唯一的途徑。他認為，傳統上人們對集權的擔憂和恐懼其實是受到了誤導，是沒有根據的。因此，古德諾主張行政權的必要集權。他這種行政適度集權思想對于進一步完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。

執行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機關的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對于行政的定義。他認為，政府行政的構成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執

行那已表達出來的國家意志——法律；統計和半科學的功能，主要指從事行政技術性工作。政治與行政的分開有其必要性，主要表現在城市政府問題。行政之所以與政治分開，是因為它包括了半科學﹑準司法和準商業的活動。古德諾闡述了政府的兩種主要功能，即如果政策問題是根據民意決定的，那么在行政體制的半科學﹑準司法﹑辦事和幕僚性的那個部分中，就應該做出長期任職規定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對政策問題具有決定性影響的地方，特別是對那些行政首腦來說，則應該避免長期任職。在論述政治功能與行政的協調中，他認為，政府體制中的政治機構必須對行政機構進行控制。控制要有一定的限度。過分的擴展政治控制會進一步破壞政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承認必須對法律總的執行進行控制，并承認必須有一部分行政工作實施政治所不應干預的，安全才能實現。

“行政體制在政治與行政關系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執行權的官員具有處理權力與不具有這種權力的行政體制兩種類型，政府體制中表達和執行國家意志的功能要相協調，必須以行政集權為前提，為此，古德諾分析了行政集權的原因、表現以及趨勢。“政黨分肥制的出現，嚴重地損害了行政效率”；“美國在保證區分地方與州的意志上相對來說是失敗的。”這就是為什么行政集權的原因，只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間的必要協調。并且，“應該鼓勵行政集權的趨勢，而不是阻礙它的發展。我們必須堅持這種集權應該伴隨以更充分地承認一個政府領域，在那里，政治的影響是有害的。” 因此，為取得行政的效率以及保證民主，行政集權都是必要的。

政黨體制的重要性，尤其體現在對政黨地位的影響上。法國和意大利的政黨分別在一定程度上扮演了不負責任的角色，前者的政黨體制主要是大大損害了行政效率，后者則建立在私利動機之上的。一個強大的全國性政黨，其候選人主要是終于黨的事業的，其次才是向他們的直接選民負責；政黨體制帶來的最嚴重的危害是缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責任；只有承認了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。是當地把行政體制集權化，并隨之較大幅度地延長行政官員的任職期限，將會有利于對這種政府功能的承認。所以，政黨體制對政黨的影響尤為重要。

在闡述民治政府這一節中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件；第一，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制；第二，同樣喪失了黨的信任的政黨領袖，也應該退出對黨的實際控制。其次，他分析了英國與美國的民治政府，指出其不同點，通過比較，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應有權力是，在一定時候，迫使不得民心的黨放棄對政府的控制，迫使他們不信任的政黨領袖放棄領導權，讓位于其他能更好地順應公意的人。

古德諾認為，黨魁是一種由美國政黨體制發展起來的政治領袖，政黨控制著立法機構和行政機構，“黨魁”控制著政黨。他指出了黨魁不負責任的問題，政黨幾乎是用來防止無政府狀態的唯一屏障，是取得進步的唯一手段；政黨組織的力量與持久性已給它自己造成了某種不負責任的后果。承認政黨不負責任，從而承認黨魁即政黨的領袖也是不負責任的。隨后，他還引用英國首相制的發展和結果陳述黨魁的責任，那就是通過議會改革及議會對人民進一步負責而變得對人民負責。必須使黨向人民負責，這樣黨魁就會在其堡壘中受打擊并投降。政黨的責任，就是對人民負責任，但是政黨不負責任卻可能發生，古德諾認為，政黨的不負責任第一個原因可以在黨被要求做的工作中找到。政黨所要做的工作在別的政治體制下是交由法定的正式政府組織完成。由于政府體制的形式使它自身不能完成這一工作，所以才由政黨去做。如果政黨不去做，我們面臨的將會是無政府狀態。此外，政黨的不負責任歸因于我們給予政黨的地位。因此，要使政黨對人民負責，就要使政黨作為一種政治機構接受公眾的管理和監督；應受規章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規范政黨行為，加強監督才能使政黨更加向人民負責。

在最后一章“結論”中，古德諾指出，要實現民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權，以及在法律上承認政黨屬于一種政府機關，來推動民治政府和高效率行政的實現。只有集權的行政而沒有負責的政黨，就不能保證獲得高效率的行政，因為這樣易于導致政治上的操縱。在法律上承認政黨將不會自行導致高效率的行政管理。因為行政體制的分散特征，會使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權會自動地助長政黨的不負責任。“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現政黨目標的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權體制、讓政黨得到充分的法律承認、把政黨置于公共控制才能構建民治政府和進行高效管理。

在本書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關系;行政與立法、司法的相互關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統地闡述了他的行政學思想。該書奠定了他在行政學研究上的不朽地位，對后世的行政學研究產生了深遠的影響。

第二篇：政治與行政讀書筆記

《政治與行政》讀書筆記

┃作者生平：

弗蘭克·古德諾，美國政治學家，行政學家，行政法學家，教育家。1859年1月18日生于紐約市布魯克林，1839年11月15日逝于巴爾的摩。曾在美國阿默斯特學院獲得文學學士學位和文學碩士學位，在哥倫比亞大學獲得法學學士學位。

古德諾是美國政治學會的主要創建人，并于1903年成為該學會的第一任主席，著作有《比較行政法》，《政治與行政》，《美國市政府》，《美國行政法原則》等，其中最具影響的便是《政治與行政》，確立了他在公共行政學中的開創性地位。并因此被譽為美國的“公共行政學之父”，古德諾于1913-1914年擔任當時中國的政府顧問，發表過有關中國的著述，（代表性的有《中華民國憲法之評議》，《共和與君主論》等）。

在《政治與行政》的第一章節 國家的主要功能 篇目里，古德諾提到“與僅能夠提供法律框架的法律形式相比，法外制度對政治制度產生的影響更大。”古德諾認為研究政府問題的大部分專家都傾向于將自己的研究片面的定在那些引人注目的事實上，即只對正式的政府組織進行專門研究。但政府體制的特點不僅由法律制度決定，同樣也由法外制度所決定，并且在更多的時候法外制度對政治制度所產生的影響更大。所以通過閱讀我們應當謹記，不僅要從法律內部而且要從法律外部來探究一個民族的政治制度，古德諾認為，國家是一個有機體，因為國家是由人組成。雖然人的政治生活很大程度上是由人性決定的！但我們應當相信，在人類的智力和道德相同階段即使政府的外在形式差異很大，不同民族的真正政治制度也會展現出很大的相似性，并且正是由于不同國家的實際政治制度具有這

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種相似性，才使我們有可能將國家作為一個抽象的概念進行橫向的考察，這個抽象的概念進而形成了一件被賦予生命且具有活力的實質概念。因此，當對國家進行考察時，國家被喻為一個有機體。

在對國家概念部分的閱讀會發現，政治功能本身的自我本能劃分與個人行動的劃分又極其相似（即國家作為一個政治實體其包含國家意志的表達和國家意志的執行，這兩類將分別等同的適用于個人的心理活動與行動），書中通過一系列的論述來說明存在兩種不同的政府功能，也可以將其簡稱為“政治”與“行政”。政治是政策或國家意志的表達，行政則是對于這種政策的執行。

在第二章政治功能中，古德諾提出“政治的功能首先與國家意志的表達有關，其次與國家意志的執行有關”。在現實的具體操作中，為了實現國家意志的表達與國家意志的執行之間的協調，表達國家意志的機關和執行國家意志的機關，兩者之間必須有一方犧牲獨立性，即要么執行機關服從于表達機關或反之。只有這樣才能實現政府機關之間的協調運轉，也只有這樣真實的國家意志才可以成為大家普遍遵守的實際行為準則。最后，民治的政府要求，執行機關應當服從表達機關的安排，因為表達機關理所當然要比執行機關更能代表民眾。書中以美國政治體制為例，因為美國憲法性法律賦予了執行官員和行政官員獨立的地位。所以要在正式的政府體制范圍內實現政治對行政的必要控制就很難了。但在政黨制度下便發展起來了，美國政黨不僅忙于選舉執行官員和行政官員，還忙于選舉具有明顯政治特點且與國家意志表達的相關機關。“因此，政黨制度確保了政治與行政之間的協調并一致，而這種協調對政府的成功運作是不可或缺的。”為了論證“政治的功能首先與國家意志的表達有關，其次與國家意志的執行有關。”古德諾指出在英國當人們通過對議會的控制后，他們就會以開始工作，著手使議會—他們的代表，《政治與行政》讀書筆記

控制受委托執行國家意志的執行機關，即目前英國的內閣對議會負責制。

上文曾提到，政治的功能首先與國家意志的表達有關，其次又與執行國家意志有關。因此必須在國家意志的表達和執行之間，也就是在法律的制定和執行之間實現統一協調。上文還提到，在民治政府中，表達國家意志或制定法律的機關必須對執行這種國家意志或法律的機關擁有某種控制權，最后研究表明，在這種既可能存在于正式的政府體制中，也可能在這種體制之外。而存在于政黨之內。但無論這種控制存在于政府體制的內部還是外部，都是十分必要的，這是因為如果沒有這種控制，就不可能存在有條不紊，不斷進步的政府。通過一系列論證后最終得出結論。為了確保，國家意志的執行，政治應該對行政進行控制，但是，為了確保民治政府的利益和實現高效的行政。同時又不應該使這種控制超出必要的限制來實現其存在的合理目的。在的行政篇章中，對行政進行定義即執行國家意志的功能稱之為行政。為了確保國家意志的表達和執行。必須建立維護并發展一個錯綜復雜的政府組織。必須選舉出立法者，選定法官為執行司法職責，為執行政府承擔的統計工作。和其他類似的工作以及為直接執行國家意志配備一整套官員班子。在民治政府中這支龐大的官員隊伍和政府機關的建立。維持和發展，應該以確保廣大民眾意志得到最大程度自由表達，以及確保表達后能夠最高效執行為出發點。講政治與行政區分開來的必要性，在城市政府中表現的非常明顯，這是因為從狹義的行政來說，城市政府很大程度上管理的就是行程問題。從本質上來說，城市政府從事的是事務性工作，這是事實，從狹義的行政而言，雖然美國政治與州政治的關系并不比其他城市行政的關系更為密切，但是政治對城市政府產生的影響比對州政府產生的影響更壞，因為城市的行政性比州政府的行政性更明顯并且當政治對城市政府產生影響時，那么政治就不僅是地方性政治了還是

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州和國家層面的政治，因此將政治與行政，地方政治與國家政治區分開來，對于解決一些國家在解決城市政府的問題方面肯定會大有成功，民治政府的最高主宰，是廣大民眾，他們必須對執行和表達其意志的官員進行控制，因此這種官員的任期較短，民眾可以通過頻繁的選舉對他們施加控制，在美國最初確定的行政體制是根據英國的行政體制建立的，正是因為采用了這一制度，它使選舉官員的原則和頻繁選舉的原則成為一種必要，因此為了使所有重要政府官員，都經過選舉產生，并規定較短的任期，最終制定了相關的條款。最初，聯邦政府的主要官員由立法機關選舉產生，而當地代表則由民眾民主選舉產生。后來普選原則被一視同仁的應用于所有官員，可以說直到本世紀初期，實際上所有的國家官員，不論職務高低，不管是中央還是地方官員都由整個國家的全部民眾和由在該官員擁有管轄權的地方民眾選舉產生。并且任期較短，這一結果致使國家無法對受委托執行法律的主要機關進行監督，為了實現國家意志的表達和執行之間的協調統一，需要對政府體制進行控制，而所有這些控制只能在立法機關以下的權利中找到，即對受委托執行法律的官員應履行的具體職責進行規定的權利，應權利受到侵犯的個人提出的請求，或者應那些依據法律規定的有權提出這種請求的官員所提出的請求。必須對法院進行授權，從而強制相關人員這種具體的立法規定。需要注意的是，在具體的立法權力中存在的這種控制，毫無疑問是由一個政治機關來實施的。進而言之，實施機關本質上是這樣一個機關，即不具備大量行政知識，而且其主要目的是表達那些選舉他的民眾的意志。但是，盡管立法機關具有政治性和理論上的無限控制權，但其組織仍具有一個特點，就是在具體情況中，實施這種控制是不可行的。

古德諾在書中前半部分曾提到：政府的兩種功能是國家意志的表達和執行并

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且這兩種功能必須表達協調一致。即國家意志，國家意志的執行必須服從意志表達機關的控制。這種協調可以在政府體制內實現，使所有行政官員服從最終被委以表達國家意志的高級政府機關控制。為了使這種控制發揮有效作用，并且可以在政府體制中實現，行政體制必須實現相當程度的集權，如果政府體制中無法實現國家意志表達和執行之間的協調，那就必須在政府體制外實現協調。從政府體制之外實現協調就是指從政黨那里獲得協調，如果行政體制沒有實現相當程度的集權，從而最終處于有效的立法控制下。那么必然要在政黨中實現這種控制，即使政府體制實現了集權和集中。那么，存在一個相當強大的政黨體制往往也是民主政府和高效行政的必要前提。

在對于政黨的理解中，作者認為政黨體制建立在唯利是圖的個人利益基礎之上，所以他不可能成為一種。、寬宏大量的，為公眾謀福利的行為的基礎。與最愚蠢的黨派主義相比，他更有可能致使為了階級和個人利益而濫用政府權利，并且狡詐的人會利用組織強大的全國性政黨實現腐敗和自私自利的個人目的，在不確定或者不嚴重削弱這些政黨的前提下，必須采取其他措施，我們已充分說明我國政黨（美國）體質最嚴重的弊端，是行政效率低下以及缺乏對公共意識的回應，我們業已證名，只有承認存在一種脫離政治控制的行政功能，才能獲得行政效率。在美國，行政體制的合理集權以及行政長官的長期任職，有助于實現對這種政府功能的認可，為了使政黨領導下的政府成為明治政府，政黨必須滿足以下兩個條件：全體民眾對其沒有信心的政黨應退出有效控制，失去正當信任的政黨領袖也應該退出對政黨的有效控制。如果不能滿足以上兩個條件，那么政府體制就不能說是民治政府。如果能滿足以上兩個條件，那么除了最原始最簡單的社會條件下，政府在其他任何條件下都能接近于人民一直期望或能夠期望實現的民治政府。當

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然在我們所熟知的擁有高度發達文明的國家中，全體公民并不會對公共事務的處理產生重大影響。在對于黨魁的問題，上古德諾認為“所有使政黨負責的嘗試都要考慮這一事實，即必須使政黨對民眾負責，做到了這一點，黨魁將會在其堡壘內受到攻擊，從而被迫投降。通過這種方式也只有如此，我們才有希望看到我們的政府由服從民眾控制的政黨領袖來領導。”

通過以上內容表明，我們通過對目前的行政體制合理的加以集中和集權，并從法律上承認黨是一種政府機關，這樣就確保，可以確保民治政府和高效行政這兩個政治制度的首要目標進一步發展。

在《政治與行政》中古德諾最大貢獻在于對威爾遜提出的政治行政二分法作出了進一步的闡釋和發揮，形成了關于“政治—行政二分法”的典型。同時，古德諾對國家行政與政治，法律，政黨之間的相互關系。行政與立法，司法之間的相互關系、行政功能與體制之間的關系等重大理論問題做出了有益探索。這些成就奠定了古德諾在行政學和行政學研究的不朽地位，他的行政思想對于后世的行政學和行政法的研究產生了深遠的影響。

參考文獻

1、【美】弗蘭克·古德諾，2012年，《政治與行政》，豐俊功譯，北京大學出版社

2、【美】伍德羅·威爾遜，《行政之研究》，豐俊功譯，

第三篇：政治與行政

讀《政治與行政二分法》有感一、二、古德諾闡述的政治與行政二分法

1、政治與行政的功能

從分析國家的主要功能出發，古德諾指出作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達其意志所必需的活動中，也存在于對執行其意志所必需的活動中。所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，無論政府體制之間的差異如何。在所有的國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能就是：政治與行政。

古德諾認為，政治的功能主要于對國家意志的表達有關，它不僅涉及到決定誰最根本地，誰其次地和誰代理地表達國家意志等國家主權和政府體制問題，還與決定采取何種方式表達國家意志有關；其次又與國家意志的執行有關。因此政治的功能包括制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執行功能的控制。

執行國家意志的功能古德諾稱之為行政。在他看來，行政既是司法的，又是政府的。由于立法機關不可能把所有的國家意志都表達得非常清楚而不會產生爭議，而這種必然會產生的爭議又必須在執行之前得到解決。因此，為了方便起見，國家意志的解釋權通常被委托給某種多少獨立于立法的機關，這種機關通常被稱作司法機構，而司法機構的這種非立法活動通常就叫做司法行政。古德諾把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并將政府行政功能細分為三種：一種是行政的準司法功能，這種功能存在于司法與政府行政之間的分界線上，其職能與司法行政功能相似；第二種功能是執行功能，其職能就是執行已表達出來的國家意志，即法律；第三種功能是統計和半科學的功能，其職能主要是從事行政技術性工作。古德諾還進一步將行政執行功能區分為高層行政執行功能和具體的行政執行功能兩種。而進行這種區分是為了說明政治與行政分開的可操作性。古德諾認為，政治應該對高層行政功能有較多控制，而對具體行政則應少控制，以利于提高行政效率。

2、政治與行政的協調

古德諾在闡釋了這兩種功能并在兩者之間做出區分的同時，進一步對政治——行政二分法加以論述。他認為政治與行政的分離是相對的，不是絕對的。分離不是脫離，不可想象脫離政治的行政，也不可想像沒有行政過程的政治。我們可以看到，美國的政治體制在很大程度上是建立在蒙德斯鳩三權分立的原則及其推論的基礎上的，“這一理論原則要求存在分離的政府機構，每個機構只限于行使一種被分開了的政府機構。然而分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為政治功能的行使可能不只委托給政府中的某一個或某一套機構，而任何一個機構或一套機構也可能不只限于行使這一種功能。因此，實際政治的需要要求國家意志的表達與執行之間協調一致。”在建立與政治相分離的行政系統的時候，必須強調政治與行政之間的協調。為了求得這種協調，“就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性”。而“民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能夠代表人民”。因此，表達國家意志的機關必須對執行這種國家意志的機關進行某種控制。也就是說，政治必須對行政有一定控制。“因為沒有這種控制，有條理有進取的政府是不可能存在的，但這種控制必須有一定的限度”。“如果控制擴展得超出了這一限制”。“如果控制擴展得超出了這一限制，它就會立刻失去其存在的理由”。這種過度控制不僅會妨礙有效的行政執行功能，而且還會損害建立這一控制的目的，使國家意志形式上的真正內容相違背，阻礙人民自發地表達自己的意志。由此，古德諾得出結論，必須找出這種必不可少的控制的恰當限度以實現二者間的協調。

古德諾認為政治與行政取得協調的基礎是政治對行政的適度控制。這種適度控制可以通過“機構”和“官員”兩方面來實現。就機構而言，政治與行政的控制應當僅限于狹義的執行性機構，其他諸如司法、準司法、統計和半科學性質的政府機構都應當保持自己的獨立性，不受政治的影響。另一方面，從官員這一層次來講，執行性官員（只須最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨共進退，其余的行政官員應是不受政治影響的常任文官，以保證行政的高效。

與此同時，古德諾還指出，行政組織與政黨的關系也要保持適度的平衡，因為在政黨力量強大而行政體制軟弱的情況下，政治對行政過度控制，行政組織會被利用來實現政黨的目的而妨礙國家意志的自由準確的表達。反之，又會有利用行政組織對選舉的控制權來影響國家意志自由表達的危險。因此，只有保證政治對行政的適度控制，才有可能實現民治政府和高效行政。

三、對古德諾政治與行政二分法的評價

毫無疑問，對政治行政二分法的系統論述應歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎上作了進一步的闡釋，而且對政治與行政的協調以及如何實現這種協調提出了（針對美國的現狀）可操作性的措施和簡介。“值得注意的是，政治與行政兩分法的觀念也容易給人一種錯覺，似乎政治與行政是政府的兩種相互獨立、相互平衡的活動。”這種錯覺就是我們開始所看到的那種說法。同時“古德諾在《政治與行政》中提出的相當多的一部分思想都是現代西方國家行政理論的重要組成部分。”

以此觀之，古德諾的二分法中滲透了西方社會傳統和工業時代（當時）的價值訴求——民主與效率。而這一雙重價值至今仍是世界上大多數國家的追求。綜觀行政發展的歷史研究及主流行政學理論體系的建構及實踐方案的設計都是在政治與行政二分的前提下進行的。這種二分法不但是針對當時美國流行的政黨分贓而提出的一種對策，而且是針對當時資本主義經濟的飛速發展引起的國家政治體制變動的一種回應。實踐證明他確實較好地緩和了資本主義國家在發展中產生的民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來保證和體現民主；而以政治中立、具有專業技術、職業生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地統一了起來。而后期新公共行政在對二分法批判的基礎上，倡導的以社會公平為價值取向，效率次之的觀點，在本質上并不與古德諾論述的二分法理論相矛盾。只不過，新公共行政學派根據當時現實的需要，對古德諾提出的民治政府和效率行政（無等級次序之分）的雙重價值作了一個位置的編排。在上個世紀八〇年代又興起的新公共管理運動的價值體系中也作了類似的變動。其實古德諾的二分法猶如韋伯的科層制（或稱官僚制），它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的標桿（價值尺度），而現代社會發展仍然擺脫不了這把尺子。

正確理解和評價政治與行政二分這一觀點，既有助于我國行政學理論的健康發展，又有助于我國在政府管理實踐中合理地處理政治與行政的關系。

第四篇：古德諾《政治與行政》1000字讀書筆記

古德諾在其行政學代表作《政治與行政》中，進一步闡釋了前人對“政治與行政”做出的劃分，并從行政與立法、司法的關系，以及國家行政與政治、法律、政黨的相互關系;行政與立法、司法的相互關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系。等角度做出考察和分析，比較系統地論述了如何實現政治與行政的協調。

一、古德諾的主要政治行政思想

1)古德諾認為：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關。每個分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能的一種。這兩種功能就是：政治與行政。”也就是說，政治是國家意志的表達（包括立法），行政是國家意志的執行（包括司法和行政）。

2)政治與行政有明顯的不同，但二者是無法嚴格區分開來的。“政府的民治程

度越低，國家意志表達的功能和國家意志執行的功能的區別就越小。”古德諾認為：“盡管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。”

3)政治與行政功能之間，必須相互協調。“政治的功能一方面主要與國家意志的表達和執行有關，其次又與國家意志的執行有關。因為在國家意志的表達和執行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協調。”“政治必須對行政控制以保證國家意志執行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的。”

政治即是通過公民中的政黨組織指導或影響政府政策的行為或職業，政治的功能首先與國家意志的表達有關，他指出了選舉和投票的法律發展的過程，并對選舉和投票的法律發展表明：政黨作為一種政治機構獲得了某種法律上的承認，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位；其次與國家意志的執行有關，這是表達國家意志的機關對執行機關的必要控制。其控制的必要性主要體現在：為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實現的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴展過度和行政效率﹑表達國家意志的能力下降。政治的需要要求國家意志的表達與執行之間協調一致。

執行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機關的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。行政則是公共服務的總體，從事于政府意志的執行和普遍利益規劃的實施。

政治對行政必須保持適度的控制，政應當有適度的集權。論述地方與中央政治時，古德諾主張行政權的必要集權。為取得行政的效率以及保證民主，行政集權都是必要的。

古德諾認為，黨魁是一種由美國政黨體制發展起來的政治領袖，政黨控制著立法機構和行政機構，“黨魁”控制著政黨。政黨的責任，就是對人民負責任，但是政黨不負責任卻可能發生，古德諾認為，要使政黨對人民負責，就要使政黨作為一種政治機構接受公眾的管理和監督；應受規章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規范政黨行為，加強監督才能使政黨更加向人民負責。古德諾指出，要實現民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權，以及在法律上承認政黨屬于一種政府機關，來推動民治政府和高效率行政的實現。只有集權的行政而沒有負責的政黨，就不能

保證獲得高效率的行政，因為這樣易于導致政治上的操縱。在法律上承認政黨將不會自行導致高效率的行政管理。因為行政體制的分散特征，會使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權會自動地助長政黨的不負責任。

“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現政黨目標的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權體制、讓政黨得到充分的法律承認、把政黨置于公共控制才能構建民治政府和進行高效管理。

第五篇：比較政府與政治讀書筆記

讀《變化社會中的政治秩序》有感

09建裝20090701139陳陽

美國政治學家塞繆爾·P．享廷頓的《變化社會中的政治秩序》早在十年前就看過。最近看趙鼎新《社會與政治運動講義》一書時感覺到有必要再看一遍。于是利用課余時間再看了一遍。以前只作了筆記，但沒有寫出讀出心得，結合以前的心得和重讀的感悟，行文如下。

變化社會中的政治秩序，書名標題就意味著作者把政治秩序放在了第一位。“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威。在那些處于現代化之中的國家里，恰恰缺少了權威，那里的政府不得不聽任離心離德的知識分子、剛愎自用的軍官和鬧事的學生的擺布。”P6-7因此，享氏書中主張秩序和權威至上，稱之為權威主義并不為過。當然，書名《變化社會中的政治秩序》實為現代化中的政治秩序。換言之，現代化導致到發展中國家的政治變遷，而如何實現穩定的政治秩序，確實本書著筆的重點。因此，本書所提倡的許多觀點，對現代化中的發展中國家有極大的參考價值。在一般人看來，戰后第三世界發展中國家，感受最大多是貧困、腐敗、騷亂、政變，戰亂，很多第三世界國家總是處在貧困與動蕩的惡性循環中。如何找到根源，走出動蕩不安的困境，實現政治發展，就是第三世界面臨的現實課題。特別地，如果看書時每一個作者都帶著自己國家的問題意識的話，幾乎每個讀者，都企圖尋找自己國家政治發展的答案。這恰是本書讀者廣泛，并成為政治學經典的根源。

“政治**所以在20世紀的亞洲、非洲和拉丁美洲到處蔓延，很大程度上要歸咎于那里的現代化進程過快，其速度遠遠超過早期實現現人化的國家。歐洲和北美的現代化進程延續了幾個世紀，大體上來說，每次只能解決一個問題或對付一種危機。但是，除了西方，世界其他地區在現代進程中，中央集權、民族融合、社會動員、以經濟發展、政治參與與社會福利等，不是依次而至，而是同時發生。”P36

“城市化、識字率、教育和接觸傳播媒介的水平的提高，都在提高人們的愿望和期待，而如果這些愿望和期待不能得到滿足，就會刺激個人和集團投身于政治。在缺少強有力和靈活的政治制度的情況下，這種參與的增加便意味著**和暴力。”P36-37

“政治上的首要問題就是政治制度化的發展落后社會和經濟變革。”P4

“對于一個政治參與水平低的國家來說，未來的穩定在很大程度上取決于該國用以面對現代化和政治參與擴大的政治制度具有什么樣的性質。組織參與擴大的首要制度保證就是政黨及政治黨體系。”P33

3現代化導致大眾的政治參與，而在一個傳統制度衰敗，新政治制度并沒有制度化的發展中國家，大眾的政治參與就滋生**。因為制度化水平低的國家，政治派別眼里并沒有一成不變的規則，只有個人或集團利益，為實現各自利益，他們在政治上各自采用最強的手段：學生示威、工人罷工、商人罷市、農民抗稅、知識分子公開批評，但結果是政治無序化。所以，實現政治制度的制度化，有序地規范大眾的政治參與，就是變化社會中實現政治秩序的關鍵。而且，享氏對很多發展中國家政治變遷的研究，在很多方面都顛覆了社會中人們的一些傳統看法。

“貧困與落后，**與暴力，這兩者之間的表面關系乃是一種假象。政治秩序混亂的原因，不在于缺乏現代性，而在于為實現現代性所進行的努力。”P32

“現代化之中的社會的**源泉很少是來自其最貧窮、最落后地區，而幾乎總是發生在社會的最先進地區。政治越是變為城市化的政治，它就越加不穩定。”P57

“在一個暴力是政府的關鍵部分的社會里，政府民主化也意味著暴力普及化。”P189 “在大多數處于現代化之中的社會里，真正革命階級當然是中產階級。引乃城市中反政府的主要力量源泉。”P239

“在中產階級中各階層中最傾向于反抗、暴力和革命的就是知識分子。”P239 “農村主導集團所起的作用實系決定政府穩定或脆弱的關鍵因素。”P241

“從結果來看，迎合城市中產階級的改革是革命的催化劑，迎合農民的改革則是革命的替代物。”P306

以上看法，都與人們看法相悖。如中產階級，按以往理解，應是一個社會支柱。一個以中產階級不斷擴大，窮人和富人都較少的橄欖型社會才是最穩定，最長治久安的社會。同樣，知識分子，以往理解為社會的良心，知識分子代表了社會發展的未來方向。盡管知識分子與政府存在著一定程度的疏離，但知識分子卻并不是社會**之源。但照享氏理解，卻未必如此。還有，農村、農民，在現代化進程中都是日趨式微的，但照料享氏理解，農村、農民卻是現代化之中國家的政治穩定的支柱。而城市卻是國家動蕩的風暴中心。而這些觀點都影響到現代化之中國家進行政治改革的策略和路徑。

為實現政治有序化，就必須找到實現制度化的方式。所謂制度化，是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程。而在現代化中的國家要實現制度化，關鍵就在于政黨。

“政黨的發展與現代政府的發展平行。傳統政治制度越是能夠適應現代政治的需要，政黨的作用就越不明顯。反過來說，在處于現代化之中的政治體系中，政黨在提供合法性和穩定性方面的重要意義和傳統社會制度的制度性遺產之間存在著反方向的變化關系。”P69

“政黨組織著政治參與，政黨體系影響到政治參與擴展的速率。”P335

“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化的群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化程度。”P341

“一個強有力的政黨體制有能力做到兩條：第一條是通過體制本身擴大政治參與，從而達到先發制人并使紊亂或革命的政治活動無法展開。第二條是緩解和疏導新近動員起來的集團得以參與政治，使其不至于擾亂體制本身。這樣，一個強有力的政黨體制就為同化新集團提供制度化的組織程序。這樣，一種政黨制度的形成是處于現代化之中的國家政治穩定的先決條件。”344

正是享氏把政治秩序擺在第一位，所以他對東歐、蘇聯共產黨一黨制的國家，也極為推崇。

“共產主義集權國家和西方自由國家一般都可以歸入有效能的國家的范疇，而不屬于衰微的政治體制。”P1

“馬克思主義是一種歷史理論，列寧主義是一種政治發展理論。它涉及政治動員、政治制度化的方法和公共秩序的基石。”P280

也許正是對蘇聯政權共產黨組織支配社會實現現代化模式的過于推崇，而蘇聯的解體，則使得享氏理論的解釋框架顯得不那么有說服力。當然，看享氏的書，并不是簡單地給享氏挑刺來的，而帶著中國問題的意識來的。因為享氏說

“一個傳統的政治體制，其結構越是多元化，權力越是分散，則其政治現代化引起的**就越小，適應政治參與的擴大也就越容易。”P144

“具有諷刺意味的是，在權威的結構職能劃分和合理化方面好似是最‘現代’的傳統體系經常在適應更廣泛的政治參與時所遇到的困難較大，而哪些在合理化和職能劃分方面較差但制度卻較為復雜和多元化的傳統政治體制在之方面遇到的困難卻較小。像中國和法國這樣高度中央集權的官僚君主制國家和諸如英國和日本這些多元化的封建體制相比，看起來更加現代化，但是后兩者卻比前兩者更具適應性。”P66-67

自然，中國這樣一個高度中央集權的國家，如何實現現代化過程中的政治秩序，就是一個十分現實問題。而蘇聯的解體為中國敲響了警鐘。為什么蘇共這個在享氏看來，有效實現政治秩序的方式，最終卻土崩瓦解了呢。這里，沿著享氏的邏輯，結合本人的理解，也許可以找到一些線索。以列寧主義方式組建的政黨之所以在現代化過程中實現國家政治穩定，就在政黨曾具有強大的動員與組織社會的功能。正是政黨的動員與組織，使現代化中的大眾政治參與實現了有序化的規范。而這正是列寧式政黨奪取政權的長處所在。但并不是該政黨成為執政黨后，保持政治穩定的根本。如果人們仔細觀察蘇共執政后職能變化，就會發現，蘇共作為一個政黨組織的功能實質已發生變化。執政前，政治動員和組織是其主要職能，執政后，隨著政治領袖變身為政府官僚，蘇共黨的組織和動員功能式微，蘇共整個政黨開始官僚化，政黨開始演變一個科層化的嚴密的官僚組織。這個組織最主要的功能，不在政治動員和組織，而在于政策制定和執行（即不是側重于政治體系的政治輸入方面，而是側重于政治輸出方面）。換言之，蘇共黨組織的功能由利益整合轉變為利益壟斷。自然，政黨動員與組織功能衰退，隨著時間推移，人民甚至于普遍黨員及干部開始普遍選擇對蘇共黨組織疏離。結果，蘇聯這個共產黨執政的政治體系，實是一個政治輸入通道堵塞，政治輸出發達的官僚機器。而這個機器之所以維持了蘇聯近80年的政治穩定，在很大程度上，正是現代化的科層制度官僚機器支配人、支配社會所展現出來的復雜性和韌性所在。

也許，錯的不是享氏的理論，而是蘇共組織本身出問題了。