第一篇：關于舞泉鎮(zhèn)城中村改造情況的調查與思考

關于舞泉鎮(zhèn)城中村改造工作的調查與思考

今年以來，舞泉鎮(zhèn)按照縣委、縣政府的要求，以城鄉(xiāng)一體化為基本方向，以拉大城區(qū)框架、提升城市品位為目的，以城中村改造為手段，大力實施城區(qū)基礎設施建設，狠抓舊城改造和新村建設。工作中，該鎮(zhèn)堅持試點先行、逐步鋪開的原則，組織人員以牛市口村和西蔡村為試點，集中力量，重點攻堅，城中村改造工作取得了階段性成效。為總結經(jīng)驗，查找不足，更好推動我縣城中村改造工作，近日，縣政府辦組織人員，就舞泉鎮(zhèn)城中村改造情況進行了深入調研，現(xiàn)將有關情況報告如下，供領導參考。

一、基本情況

舞泉鎮(zhèn)牛市口村位于縣城西南部，轄4個居民小組，615戶，2299人，其中外來戶263戶，計1072人，居民區(qū)占地900余畝。整村改造工程計劃分四期、五年完成，其中一期工程計劃圍繞新西路拆遷130戶居民，整合土地150畝。目前，新西路以西39戶住戶已順利完成拆遷，共整合村莊占地40畝，其中34畝土地已經(jīng)完成了“招拍掛”工作，新西路以東91戶的宅基地丈量摸底工作已經(jīng)結束，正在動員群眾拆遷。

舞泉鎮(zhèn)西蔡村位于城區(qū)東北部，轄7個居民小組，350戶，1117口人，耕地750畝，村莊占地面積310畝。整村改造工程計劃分三期、三年時間完成，其中一期工程重點圍繞延伸打通南京路至北三環(huán)（下稱南京北路），開發(fā)土地面積98畝。目前涉及的113戶農(nóng)戶拆遷工作已全部結束，拆遷補償已全部發(fā)放 1

到位，群眾安臵房用地已劃撥到位，南京北路主路面9月份可開工建設。

二、主要做法

城中村改造是城市發(fā)展的必然趨勢。通過實施城中村改造，不僅可改善城區(qū)居民的生活環(huán)境，提高城市形象，而且將有力地促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平。但城中村改造工作投資大、政策性強、涉及面廣、工作難度大，且直接面對的是農(nóng)戶切身利益，工作中稍有疏忽，不僅會造成群眾損失，致使工作被動，而且極可能增加新的不穩(wěn)定因素。為保證工作的順利推進，該鎮(zhèn)黨委、政府主要做好了三個方面的工作：

（一）堅持三個到位，解決思想認識問題。一是組織到位。該鎮(zhèn)專門組織成立了由鎮(zhèn)長任組長、黨政班子成員為成員的城中村改造工作攻堅組，每個試點村配備2名班子成員，抽調5-7名機關中層干部駐村開展工作。牛市口村和西蔡村也分別成立了相應的領導組織，并實行村干部分包農(nóng)戶制度，協(xié)同鎮(zhèn)政府積極開展工作。二是宣傳到位。該鎮(zhèn)黨委、政府一方面通過張貼標語、懸掛橫幅、印發(fā)《致城區(qū)廣大居民的一封信》等不同形式，對城中村改造工作進行定位式宣傳，另一方面充分利用村內(nèi)廣播，每天早、中、晚召開三次廣播會，重點向群眾講解城中村改造的重大意義、補償標準、后續(xù)安臵等，并采取對比算賬的方式，讓拆遷群眾實實在在感受到拆遷給他們帶來的實惠。三是熱點難點解決到位。對個別不愿拆遷的農(nóng)戶，鎮(zhèn)村組織專門人員不厭其煩的登門做思想工作，并明確人員分包，想盡千方百計做通思想工作；對個別群眾提出的特殊情況和具體

問題，鎮(zhèn)村干部積極與拆遷戶協(xié)商，在政策允許范圍之內(nèi)盡量滿足群眾要求，盡快協(xié)調解決，爭取群眾支持，確保拆遷工作順利推進。

（二）抓好三個關鍵，解決利益分配問題。一是合理確定補償標準。在規(guī)劃拆遷區(qū)內(nèi)，由于情況不同，其補償標準也不盡相同。為保證拆遷群眾利益，該鎮(zhèn)結合兩個村的實際情況，專門研究制定了《舞泉鎮(zhèn)牛市口村城中村改造工作實施方案》、《舞泉鎮(zhèn)西蔡村城中村改造工作實施方案》，明確規(guī)定了城中村改造工作的目的、意義、方法和步驟，以及不同情況的具體補償標準，為拆遷補償工作的順利開展，提供了政策依據(jù)。二是認真做好排查摸底。為準確掌握每個拆遷戶的具體情況，確保農(nóng)戶利益不受損失，該鎮(zhèn)組織鎮(zhèn)村干部放棄休息時間，頂著烈日，冒著酷暑，挨家逐戶進行宅基地面積測量和實物登記，并將登記內(nèi)容及時反饋給當事人確認、簽字，為后期補償工作的順利實施奠定了堅實基礎。三是及時做好拆遷補償。補償工作主要分為兩部分，一部分是現(xiàn)金補償，另一部分是實物補償。其中牛市口村拆遷群眾除可按照拆遷補償標準獲得相應現(xiàn)金補償外，每戶還可在規(guī)劃集貿(mào)市場內(nèi)分得門面房一間以上。西蔡村在核定拆遷群眾補償標準后，每戶可優(yōu)先購買南京北路沿街門面房3間以上，且每間比市場價優(yōu)惠5000元，放棄門面房認購的，可獲得1.5萬元的額外現(xiàn)金補償。

（三）落實三項舉措，解決拆遷資金難題。一是高標準做好規(guī)劃。為確保規(guī)劃高標準，且符合當?shù)貙嶋H，該鎮(zhèn)專門聘請省規(guī)劃局專家對兩個試點村改造工作分別制訂了總體規(guī)劃，提出

了圍繞主干道、重點建市場，統(tǒng)一規(guī)劃、分批實施、穩(wěn)妥推進的總體開發(fā)思路。其中牛市口村以新西路為中心，以公園建設為目標，以商住樓房綜合性開發(fā)為重點，致力將牛市口村打造成為舞陽縣最大的農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場，最好的休閑娛樂公園。西蔡村以南京路延長線為中心，重點建設汽車修配專業(yè)市場。由于拆遷土地規(guī)劃到位，有效提高了單位土地面積的出讓價格。二是開發(fā)商第一時間介入。城中村改造工作選擇開發(fā)商是關鍵。為保證城中村拆遷改造工作的順利推進，該鎮(zhèn)在拆遷之前就積極與投資意向人聯(lián)系，征得他們的支持。其中，深圳盛世恒發(fā)投資有限責任公司計劃先期拿出2000萬元啟動資金，用于牛市口村拆遷群眾的拆遷補償和安臵房建設工程。鄭州客商計劃先期拿出1550萬元啟動資金，用于西蔡村改造工程，其中拆遷群眾的拆遷補償800萬元，南京北路的主路硬化750萬元。三是充分利用政策資源。為有效保障群眾利益，充分調動他們拆遷的積極性，該鎮(zhèn)堅持靈活運用政策。對符合城鎮(zhèn)低保條件的拆遷戶，積極為他們辦理城鎮(zhèn)低保手續(xù)；對有致富項目的拆遷戶，積極幫助他們爭取上級政策性資金。西蔡村還抓住上級安臵房工程機遇，將村里給拆遷戶規(guī)劃的宅基地無償交給房管局，由房管局為拆遷戶建設安臵房。

三、幾點啟示

舞泉鎮(zhèn)的城中村改造工作，給我們以下幾點啟示：

（一）做好群眾思想工作是搞好城中村改造的基礎。城中村改造工作涉及千家萬戶，群眾工作做不好，就會影響整體工作的推進。尤其是作為內(nèi)陸和欠發(fā)達地區(qū)，群眾的思想大都比

較保守，故土難離等思想意識嚴重。舞泉鎮(zhèn)政府選準突破口，重點從解決思想問題入手，采取大面宣傳、利益引導、逐戶動員、重點突破的辦法，逐一做通群眾的思想工作，真正做到了群眾自愿，為該項工作順利開展奠定了堅實基礎。

（二）保證群眾既得利益是搞好城中村改造的關鍵。城中村改造的最終目的是提高廣大群眾的生活水平。通過城中村改造，要讓群眾得到實實在在的好處，真正實現(xiàn)群眾得實惠，城市提形象。牛市口村城中村改造后，農(nóng)貿(mào)市場的門面房可以安臵全村65%以上的農(nóng)戶在市場內(nèi)就業(yè)，農(nóng)戶拆遷后得到的補償可以在購買新住房的基礎上，獲得一間以上門面房，不但提高了群眾居住環(huán)境，還為農(nóng)戶找到了有效的致富門路。西蔡村城中村改造后，拆遷補償款可讓群眾買到合適的住房，同時可以享受城鎮(zhèn)低保，并分得一套安臵房和三間臨街門面優(yōu)先購臵權。汽車修配專業(yè)市場建成后還可安臵300—500名勞動力就業(yè)。

（三）落實好拆遷資金是搞好城中村改造的保證。舊城拆遷是一項耗資巨大的民心工程，僅靠政府的投入遠遠不能滿足拆遷需求，必須堅持市場化運作，調動社會各界投資。舞泉鎮(zhèn)在拆遷過程中，首先注重在拆遷的整體規(guī)劃上提水平，從而有效提高了單位面積土地的可開發(fā)價值，讓開發(fā)商實實在在看到投資舊城開發(fā)的可觀利益。其次積極爭取開發(fā)商的及早介入，用開發(fā)商的資金實現(xiàn)改造工作的順利推進。同時，該鎮(zhèn)還鼓勵民間資本積極介入，從而撬動社會資金參與舊城改造的積極性，為舊城改造工作提供了充足的財源。

（四）妥善處理存在問題是城中村改造工作推進的必要條

件。舞泉鎮(zhèn)城中村改造工作雖然取得了一定的成績，但在改造過程中也曝露出了一些突出的問題：一是隨著人們生活水平的不斷提高，舊房蓋新房的群眾不斷涌現(xiàn)，這必將增加城中村改造的成本。同時，不少群眾聽說要拆遷，受利益驅使，將自家的平房加高成樓房，由于地基不穩(wěn)，隨時都存在著重大危險。二是城中村改造土地手續(xù)報批難。目前，城中村改造土地必須上報省國土資源地廳審批備案，一般情況下審批需要半年左右，一定程度上影響了推進速度。致使在改造工作中，有先拆后批、先建后批等違法行為。三是我縣的土地價格和房產(chǎn)價格相對較低，城中村改造成本又相對加高，其中利潤較低，開發(fā)商積極性不高，發(fā)展后勁明顯不足。因此我們建議：一要及時出臺城中村改造限制性文件，明確城管部門對舊城區(qū)內(nèi)建筑許可證發(fā)放的限制性規(guī)定，堅決制止無證建房或對舊房改造行為的發(fā)生，以降低改造成本。二要及時把舊城進行分區(qū)劃片，及時上報改造項目，儲備開發(fā)土地，為以后實施改造和開發(fā)奠定基礎。三要注重城市文化建設，不斷加強城市綠化、美化、亮化建設，提高城市品位，增強城市凝聚力和承載能力。四要定期召開城鄉(xiāng)一體建設指揮部工作會，聽取各村推進情況，了解存在問題，專題研究，現(xiàn)場辦理，集中解決，并明確部門分頭落實，限期辦結，達到合力共建、強力實施、迅速推進的結果。

第二篇：關于鄭州市城中村改造的調查與分析

《關于鄭州市城中村改造的調查與分析》

一．序言

城中村是我國城市化進程中特有的現(xiàn)象，推動城中村改造也是我區(qū)繼續(xù)推進城市化、建設現(xiàn)代化城區(qū)的應有之義。城中村問題是在我國城鄉(xiāng)二元體制的特殊國情下，由于快速城市快而出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，目前在國內(nèi)大中城市中普遍存在的一個現(xiàn)象或者說是問題，因此我認為需要結合本學期《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》綜合分析城中村改建的問題。二．鄭州簡介

相信大多數(shù)人對鄭州都有或多或少的了解，其中對鄭州發(fā)展也都有所了解。因此本次就以河南省省會城市鄭州作為本次論文的分析城市。鄭州是一個古老的城市，始于夏商時期，曾在此建都。近代中國，鄭州一直在縣級和市級之間徘徊。1953年，1954年，河南省省會由開封前往鄭州，鄭州成為河南省省會城市。鄭州市地處中國地理中心，是全國重要的鐵路、航空、電力、郵政電信主樞紐城市，得益于獨特的地理位置，征收也是歷史上重要的商埠，至今仍是中部地區(qū)重要的物資集散地，每年都會舉辦全國性、區(qū)域性大型商貿(mào)活動。三．城中村特征及其成因

“城中村”的形成是經(jīng)濟、社會、文化、管理等多種要素相互作用的結果，但根源是我國長期實行的城鄉(xiāng)二元管理體制。村落徒弟所有權歸屬集體名村民委員會時期管理主體。“城中村”市政公用、市容園林等城市基礎設施建設薄弱，“城中村”道路、排水、供熱供氣、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等設施基本為空白，居住環(huán)境惡劣；村莊建設無序發(fā)展，農(nóng)民房屋“黑、窄、密”，居住環(huán)境“濕、危、雜”問題突出；大量低收入、素質低的流動人口涌入“城中村”使得“城中村”成為這回丑惡現(xiàn)象的多發(fā)地。“城中村”的這些特點，決定其生產(chǎn)方式、生活方式、地緣特征都已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，成為城市的潰瘍，對其改造已經(jīng)成為當務之急。“城中村”問題毫無疑問已經(jīng)成為當前必須要解決的重要城市發(fā)展的一個問題。毛澤東曾經(jīng)說過，矛盾是普遍存在的，社會主義同樣充滿著矛盾，正是這些矛盾推動著社會主義社會不斷地向前發(fā)展。矛盾不斷出現(xiàn)，又不斷解決，就是事物發(fā)展的辯證規(guī)律。

四．鄭州市“城中村”改造過程

鄭州近些年來發(fā)展速度非常快，近年來鄭州城市建設取得了很大的成績，這也是每個鄭州人所津津樂道的。其中城市建設最重要且最難的部分當屬城中村改建了，所以本學期就《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系》社會調查報告還是更加貼合實際，就鄭州市近郊 區(qū)的農(nóng)村（或者說是城中村改造進行論述）。從2003年9月鄭州市政府將城中村改造提上議程算起，鄭州城中村改造已經(jīng)走過了十年征途。遍布城市的228個自然村，如今已有170余個獲批改造。2014年將全面啟動剩余城中村改造。先來看看最近幾年，鄭州關于城中村改造的公告: 2003年9月，鄭州市政府印發(fā)《鄭州市城中村改造規(guī)定（試行）》，這意味著鄭州市城中村改造正式啟動。

2004年，金水區(qū)西史趙村第一個啟動拆遷改造，成為鄭州第一個城中村改造項目。

2006年3月25日，燕莊村改造拆遷，將鄭州帶入大規(guī)模城中村拆遷改造階段。

2007年《鄭州市城市總體規(guī)劃（2008-2020）》經(jīng)過三年多時間的精心編制，報批成果已經(jīng)完成。本規(guī)劃共分為兩個層次：市域和中心城區(qū)。市域規(guī)劃范圍為鄭州市行政轄區(qū)，包括金水、管城、二

七、惠濟、上街六區(qū)，已經(jīng)滎陽、鞏義、新鄭、新密、登封、中牟五市一縣所轄范圍，總城區(qū)面積7446.2平方公里。中心城區(qū)規(guī)劃范圍為市區(qū)行政轄區(qū)的中原、金水、二

七、管城、惠濟五區(qū)的城區(qū)范圍。發(fā)展目標：到2020年，鄭州市域總人口為800萬人，市域城鎮(zhèn)人口約為538萬人；2020年，市域總人口約為1000萬聞，市域城鎮(zhèn)人控約為789萬人，權勢生產(chǎn)總值1萬億元左右，人均生產(chǎn)總值10萬元左右，城市居民人均可支配收入3.4萬元；城鎮(zhèn)居民人均住房面積35平米；人均文化設施用地面積0.8-1平米。2012年7月17日，鄭州市政府同意20個城中村進行改造。致辭，鄭州市建成區(qū)（除鄭東新區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)外）內(nèi)228個城中村已有119個獲批改造。

2015年，金水區(qū)，二七區(qū)，管城區(qū)、惠濟區(qū)三環(huán)內(nèi)的全部城中村啟動了拆遷改造。就金水區(qū)來說，2015年1月至今，先后啟動大鋪，姜寨，司家莊、馬李莊、勺袁、楊君劉等18個城中村改造項目，鄭州市三環(huán)內(nèi)的城中村啟動了拆遷改造，但拆遷改造的重點和難點在鄭州的北邊，因鄭州市區(qū)域向北延伸發(fā)展，導致金水區(qū)的城中村改造也相應向北延伸。在鄭州市建成區(qū)，陳寨、綠林、劉莊等三環(huán)外的城中村，離中心城區(qū)近，交通便利、放假較低，因此，外來人口多、商業(yè)用房較為發(fā)達，這也成為金水區(qū)拆遷改造的老大難。五．鄭州市城中村改造舊模式研究

這一模式的主要內(nèi)容有：

（一）.政府指導城中村改造，城中村改造采取“一村一案”方式，根據(jù)現(xiàn)實情況和群眾意愿，以城中村集體經(jīng)濟組織自行改造模式為主，也可以采取與投資商聯(lián)合改造或通過招標選定投資商獨立改造的模式。

（二）.城中村實行改制，撤村建居，城中村村民戶口農(nóng)轉非，享受城鎮(zhèn)居民的社會保險、社會保障和就業(yè)待遇，原集體經(jīng)濟組織改制為股份制企業(yè)，設立集體法人股和個人股，集體法人股原則上不低于40%，集體股收益除用于擴大再生產(chǎn)外，主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會保險和其他集體福利事業(yè)。

(三).城中村原集體土地轉為國有，宅基地以國有劃撥方式給原住戶使用，原集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)用地確權給使用者，轉為國有土地的首次轉讓或改變土地用途，應補繳土地出讓金和有關稅費；投資商獨立改造城中村，經(jīng)營性用地須通過招拍掛方式取得（除少數(shù)城中村改造項目采取招拍掛方式外，大部分在實踐中還是采取了協(xié)議出讓方式），土地出讓金由市財政局收取并全額用于城中村基礎設施建設和村民社會保障（鄭政[2004]35號文件）。

(四).城中村的改造方式為徹底重建，可采取企業(yè)自籌、村民集資、抵押貸款等多種方式籌資，改造中主要建設原居民安置用房（享受經(jīng)濟適用房優(yōu)惠待遇）和商業(yè)用房、出租房（須補繳土地出讓金）。(五).城中村改造由政府協(xié)助拆遷人拆遷，拆遷補償安置方案須由村民大會或轉制后的股東大會通過，被拆遷人可以選擇貨幣補償或產(chǎn)權調換兩種方式進行補償，每處合法宅基地原則上按一個基準建筑面積（228平方米的新建住宅面積）予以安置，超出部分按建安價給予貨幣補償，不足部分由被拆遷人按新建住宅建安價補齊差價。(六).2000年8月9日后原村民未經(jīng)規(guī)劃、建設等部門批準建設的住宅，按照違法建設處理，拆遷時不予安置補償；非本村村民占用集體土地建設房屋，或購買在集體土地上建造的房屋，城中村改造完成后經(jīng)確認符合改造規(guī)劃的補繳土地使用權出讓金及有關稅費可辦理國有土地使用權證和房屋所有權證，不符合改造規(guī)劃的應予拆遷，由拆遷人按被拆遷房屋的重置建安價給予補償。

六．鄭州市城中村改造新模式研究

經(jīng)過五年探索，鄭州市城中村改造取得了一定經(jīng)驗，并借鑒外地成功經(jīng)驗，鄭州市人民政府于2007年6月出臺了《進一步規(guī)范城中村改造的若干規(guī)定》（鄭政文〔2007〕103號），隨后又出臺或公布了《關于城中村改造有關政策實施中具體細則的會議紀要》（市長辦公會紀要（2007）61號）、《關于城中村改造經(jīng)驗總結和措施完善等問題的會議紀要》（市長辦公會會議紀要〔2007〕100號）、《關于城中村改造中廉租住房和周轉房建設有關問題的通知》（鄭政文[2007]208號）、《關于禁止城中村擅自拆遷和擅自開工建設有關問題的通知》（鄭政文[2007]209號）、《關于印發(fā)〈鄭州市城中村改造工作流程（試行）〉的通知》（鄭政文〔2008〕120號）等文件，形成了相對成熟的新的城中村改造模式，即鄭州市城中村改造新模式。

七．鄭州總體發(fā)展：

鄭州未來12年的發(fā)展方向，以東西南三向為主。中心城區(qū)城市用地增長邊界為：東至京珠高速公路，細致環(huán)城高速公路，北至黃河濕地保護區(qū)，南至南水北調中線工程。發(fā)展方向主要以東、西、南三個方向為主，北部控制開發(fā)建設，保護黃河濕地，提升生態(tài)品質。伴隨著鄭州市城鄉(xiāng)化進程的加快，城中村在資源利用、人文景觀、城市規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、村民社會保障等方面與城市的巨大差異逐步體現(xiàn)出來，從城中村問題已經(jīng)成為影響鄭州市城市協(xié)調發(fā)展的主要問你。一句鄭州城中村大規(guī)模改造過程遇到的資金、人口拆遷安置以及城中村的二次拆遷等諸多難題，今兒提出了對鄭州市城中村改造的合理化建議。

以上數(shù)據(jù)充分說明了鄭州市政府對城中村改造的力度之大，以及對城中村改造的決心。

八．對鄭州市城中村改造的合理化建議

從各個省市“城中村”改造的時間中得知，“城中村”改造最難協(xié)調的就是相關利益主體之間的關系，即政府、村民和開發(fā)商三方利益關系之間的制約和調和。其中政府的擔憂是拆遷過程中的利益沖突會成為社會不穩(wěn)定的因素，政府自己開發(fā)因成本國語高昂難以啟動，而給予優(yōu)惠政策吸引開發(fā)商介入開發(fā)，歐不可能造成房屋過量供給，沖擊也已經(jīng)趨近飽和的房地產(chǎn)市場；開發(fā)商的擔憂是此種拆遷開發(fā)中的利益矛盾重重，不確定因素很多，高昂的交易成政府對樓本會吞沒和消散房地產(chǎn)開發(fā)的正常收益，樓層高度的管制會使開發(fā)變得無利可圖；村民的擔憂是他們既得的房地產(chǎn)租金收益在開發(fā)中而且會損失市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值前景得不到保護，他們會以幾百年來祖祖輩輩居住在這里為由，對他們既得利益寸金必爭。因此，“城中村”改造中，必須選擇合理的制度安排，兼顧各方利益主體的要求，成功實施改造工作。

（一）鄭州市城中村改造中存在的問題及制約因素

（1）在“城中村的改造當中，政府的作用不可忽視。所謂的政府行政手段就是制定有關“城中村”改造的法律規(guī)定和政策，該方面的欠缺造成的改造問題在上面已經(jīng)談到，目前鄭州市政府的相關部門對于“城中村”改造還沒形成合力，缺乏重醫(yī)的改造規(guī)劃和改造方案，部門之間的分工不明確相互的協(xié)調也缺乏組織性。很多保證“城中村”改造能夠有效進行的政策改革還沒有進行，這給“城中村”的改造增加了一定的難度。“城中村”土地未能及時收歸國有以及宅基地制度的存在是造成各級政府部門對“城中村”管不了、治不好的根本原因；（2）村民與政府管理部門缺乏相應的交流，改造相關方案大多數(shù)村 民并不知情，或者對拆遷過渡期內(nèi)的補償條款不滿意，造成部分村民拒絕簽訂拆遷協(xié)議；（3）拆遷改造部門缺乏執(zhí)法隊伍建設，暴力執(zhí)法，強拆現(xiàn)象屢見不鮮；

（4）土地產(chǎn)權不明確。

（二）鄭州市“城中村改造”應遵循的指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本，按照構建和諧鄭州、建設中原首善之區(qū)的要求，以全面提升城市綜合功能、提高土地使用效益、加快城鎮(zhèn)化發(fā)展為核心，把城中村改造作為加強城市基礎設施建設、完善城市功能、推動城市內(nèi)涵式發(fā)展的重要組成部分，統(tǒng)籌考慮村民安置、城市景觀建設和經(jīng)濟社會發(fā)展，充分調動各方面的積極性，依法保護村組及村民的合法權益，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人及投資者的利益，達到村民、開發(fā)商、政府“三滿意”，通過努力將城中村改造成現(xiàn)代化城市社區(qū)，為鄭州市經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。

（三）鄭州市城中村改造應遵守的基本原則

（1）堅持政府主導、市場運作的原則。城中村改造堅持群眾自愿、政府負責的原則，政府指導城中村改造，制定改造規(guī)劃，出臺配套措施，具體改造以市場運作為主，通過招拍掛方式確定改造主體。

（2）堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則。按照城市總體規(guī)劃的要求，對城中村實行統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)、配套建設，具體改造從實際出發(fā)、分步實施，做到條件成熟一個審批改造一個，保證城中村改造的順利進行與社會和諧穩(wěn)定。

（3）堅持因地制宜、一村一案的原則。根據(jù)各個城中村的具體情況，因地制宜，一個村（組）制定一個具體改造方案，確立有差異的改造目標，實施不同的具體改造方法。

（4）堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合改造的原則。積極開展體制創(chuàng)新，既推動城中村空間形態(tài)改造，又推動其社會形態(tài)和經(jīng)濟再造，實現(xiàn)城中村與城市的全面融合。

（5）堅持舊村改造、配套房地產(chǎn)開發(fā)的原則。以舊村改造帶動配套房地產(chǎn)開發(fā)，以配套房地產(chǎn)開發(fā)為城中村改造提供資金保證，順利推進城中村改造的全面實施。

參考文獻：

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第三篇：棚戶區(qū)和城中村改造”的思考與建議

“棚戶區(qū)和城中村改造”的思考與建議(公開稿)

王 才 亮

3月5日，國務院總理李克強代表新一屆中央政府向全國人大報告政府工作時指出:“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”。“要更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”。

政府工作報告中提到的這個“棚戶區(qū)和城中村”立刻引起國內(nèi)外的關注，但是這個“棚戶區(qū)和城中村”是個什么東西呢?詞典上沒有。有關部門此前在內(nèi)部文件上對此的表述和學術界的共識是:棚戶區(qū)一般是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。其中涉及土地為集體所有，主要由農(nóng)民所建造的棚戶區(qū)便是人們俗稱的“城中村”。公開的法律、法規(guī)規(guī)章對于“棚戶區(qū)和城中村”沒有明確界定，而多年來對此界定的具體的標準都是以地方文件加以明確。

到這次“兩會”前，全國絕大部分省、市、自治區(qū)和500多個城市都出臺了紅頭文件，有大干一場的氣氛。然而，這些紅頭文件以及實際工作中對于“棚戶區(qū)和城中村”卻有著不盡相同的認識與規(guī)定，其“棚戶區(qū)和城中村”改造的手段與方法也不盡相同。為此，我認為有必要從理論上對“棚戶區(qū)和城中村”改造工作作系統(tǒng)的研究。

一、“棚戶區(qū)”是歷史的產(chǎn)物。

有的學者經(jīng)考證認為“棚戶區(qū)”這一名詞來源于遼寧撫順、阜新的工業(yè)貧民聚集區(qū)。因為近些年來的轟轟烈烈的“棚戶區(qū)和城中村”改造工作最早起源于此。但我們認為“棚戶區(qū)”名詞的出現(xiàn)是始見于上海，是伴隨著中國近代工業(yè)的建立而出現(xiàn)的。棚戶區(qū)始于十九世紀末的上海沿蘇州河的兩岸。當時的上海，由于近代工商業(yè)的發(fā)展，外地來的工人拖家?guī)Э诼奂谝黄鸫罱ê喴鬃》浚瑤资甑呐u成規(guī)模就形成了當時的棚戶區(qū)。

1949年之前，上海市政當局為控制棚戶區(qū)蔓延，曾以有礙市容觀瞻為由對棚戶實施取締，遭到棚戶居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府還曾動用各種力量，推行貧民住宅安置工程，內(nèi)容包括建造“平民住所”、“平民村”，組織“義賣房屋”等，但這些清理與安置措施，并不能遏止棚戶區(qū)的擴張。

上海解放后，清除和改造棚戶區(qū)，同樣是城市治理的燃眉之急。任務之艱巨也是前所未有。據(jù)統(tǒng)計，截至1949年5月上海解放，上海的棚戶區(qū)占地面積1109萬平方米，棚戶簡屋197500間，建筑面積322．8萬平方米，共居住著115萬人。這些統(tǒng)計數(shù)字還不包括大量見縫插針的“旱船”、“草棚”、“水上閣樓”。經(jīng)過上海市人民幾十年的努力，解放前的“棚戶區(qū)”在上世紀六十年代已經(jīng)基本拆遷改造完畢。全國大部分城市在城市建設中也基本完成了對棚戶區(qū)改造的任務，但中小城市的進度落后于大城市。

然而，由于歷史和現(xiàn)實的原因，在解放前的“棚戶區(qū)”拆遷改造完成后，新的“棚戶區(qū)和城中村”又在產(chǎn)生。坦率直言，是過去重積累、重建設、輕生活的指導方針造成的在居住條件上對工人階級的欠賬。雖然此時的“棚戶區(qū)和城中村”與解放前的棚戶區(qū)不可同日而語，有了基本的水、電供應且基本是無償提供且基本是無償提供，但是其區(qū)域內(nèi)的房屋結構簡陋，缺乏必要的市政基礎設施，居民生活嚴重的不便。尤其是一些老工業(yè)城市，基礎設施的建設欠賬較多。

二‘“棚戶區(qū)”改造運動的興起

在李克強總理主持遼寧省工作時，政府陸續(xù)出臺一系列政策措施，在各省市中率先對城市棚戶區(qū)開展大規(guī)模拆遷改造。在李克強到國務院工作后，繼續(xù)推動各級政府高度重視“棚戶區(qū)和城中村”改造工作，把改造棚戶區(qū)作為一項重要舉措。初步統(tǒng)計，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶區(qū)超過1000萬戶。2012年，全國還將改造各類棚戶區(qū)超過300戶。

2012年9月25日，時任中共中央政治局常委、國務院副總理的李克強在全國資源型城市與獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動獨立工礦區(qū)轉型，加大棚戶區(qū)改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內(nèi)部二元結構難題，帶動內(nèi)需擴大和就業(yè)增加，走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。

這次政府工作報告如此高調強調棚戶區(qū)改造工作，無疑會使今后一段時期，中央政府將以各項規(guī)劃為指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推進全國的棚戶區(qū)改造。

三、“棚戶區(qū)”改造的難點

從上世紀九十年代初開始，國內(nèi)的城市經(jīng)歷了一場拆遷建設的浪潮。其中，違法拆遷的問題成為當前社會矛盾加劇的熱點之一。人們擔心現(xiàn)在進行的“棚戶區(qū)和城中村”改造是否會出現(xiàn)合法性的問題呢，現(xiàn)實也的確是讓人擔心。

一是從我所掌握的資料看，至今為止的全國的“棚戶區(qū)和城中村”改造均是按照“政府主導、市場運作”的模式實施，即:政府除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業(yè)服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發(fā)企業(yè)(也就是房地產(chǎn)商)參與棚戶區(qū)改造。這個模式是由被廢止的城市拆遷房屋拆遷條例的相關規(guī)定作為法律支撐，在2011年初國有土地上房屋征收與補償條例實施后，其法律沖突不可避免。無論是憲法，還是<立法法>、<物權法>、<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>、<土地管理法>以及<國有土地上房屋征收與補償條例>都明確規(guī)定只有因為公共利益的需要，根據(jù)法律規(guī)定的權限與程序，才能征收私有房屋。引入開發(fā)商的做法使“棚戶區(qū)和城中村”改造是否屬于公共利益的需要而產(chǎn)生了激烈的爭論。根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定，并非舊城區(qū)就是棚戶區(qū)，更不能將舊城、舊村改造等同于棚戶區(qū)改造，隨意啟動征收程序。為此，對于可以作出行政征收決定的“棚戶區(qū)和城中村”本身的界定就顯得十分重要。

二是，由于經(jīng)過多年的商業(yè)開發(fā)，以原來的市場化方法實施“棚戶區(qū)和城中村”改造的難度越來越大，主要原因是商業(yè)價值高、容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。無論是政府還是開發(fā)企業(yè)能否愿意或者能夠支付高成本?其支付的高成本如果進入房價，勢必抬高房價而與中央的調控房價的要求產(chǎn)生沖突，也容易引起社會相當一部分的反對。如果依靠政府的投入來進行“棚戶區(qū)和城中村”改造，多數(shù)城市的財政無法支撐。何況近年來，地方政府依靠土地收益來維持公共支出已經(jīng)是普遍性，房地產(chǎn)業(yè)對于財政的貢獻事關重大。對此，必須要有取舍。

四、對于“棚戶區(qū)”改造的建議

對此，我們有必要提醒決策者:從依法治國，保證國家長治久安的高度，一定要重視“棚戶區(qū)和城中村”改造的法律問題，棚戶區(qū)和城中村改造要堅決的依照法律規(guī)定進行。

第一，我們要牢記<<國有土地上房屋征收與補償條例>>第八條

（五）的規(guī)定:“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”設立了兩個限制詞即:“危房集中、基礎設施落后”。這兩個限制詞是“棚戶區(qū)和城中村”為中心的舊城區(qū)改造是否是公共利益并能以政府的公權力推進的關鍵性條件。

何為“危房集中、基礎設施落后”?必須有更詳細的明確的可以操作規(guī)定，以減少社會矛盾。如江蘇省界定棚戶區(qū)的標準是：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎設施配套不齊的小平房；三是按建設部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑒定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建筑面積5萬平方米以上的為棚戶區(qū)。然而，更多的地方近年來由于沒有依法界定“棚戶區(qū)和城中村”的標準而為所欲為。于是，“棚戶區(qū)和城中村”改造便成為大拆遷的代名詞，成為以公權力征收房屋的借口。為此，我們有必要從科學和法律的角度認識政府工作報告中提到的這個“棚戶區(qū)和城中村”改造的范圍，超過界定范圍的房屋不能依據(jù)<國有土地上房屋征收與補償條例>來啟動房屋征收程序。至于城中村改造鑒于其土地性質更需要注意是否遵照了土地管理的法律規(guī)定。第二，我們是社會主義國家，人民群眾是社會的主人。“棚戶區(qū)和城中村”中的居民應當是“棚戶區(qū)和城中村”改造的主體。如何在“棚戶區(qū)和城中村”改造中保護他們的利益，既是“棚戶區(qū)和城中村”改造的目的，也是順利完成“棚戶區(qū)和城中村”改造的必要條件。改造不僅是民生工程，同樣承載城市綜合治理功能。一些地方有了新的舉措。例如北京市政府自去年以來安排的“棚戶區(qū)和城中村”改造工作強調指出堅持依法辦事，從程序到實體上提出了新的要求。在程序上，這次改造將統(tǒng)一政策，舊房拆遷統(tǒng)一補償標準，并細化拆遷程序，采用兩次征求居民意見的方式，每個改造片區(qū)居民同意率達到90%以上，改造工作才能啟動，簽訂補償協(xié)議的居民達到90%以上，協(xié)議才能正式生效。在改造的的實體政策上，北京市此次中心城區(qū)棚戶區(qū)改造，要求盡量實現(xiàn)就地安置。將通過房屋修繕改善居住環(huán)境，通過院落平移適當增加居住面積，通過調整規(guī)劃原地建設回遷安置房。確實需要異地安置的，選址在軌道交通沿線、配套設施齊全的區(qū)域建設安置房。將充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、出行等需要，將城區(qū)優(yōu)質的教育、醫(yī)療等資源輸出到城市發(fā)展新區(qū)。這些政策雖然還有爭議之處，但較過去已經(jīng)進步很大，若能如果能落實到位，一定會盡可能的防止過去拆遷中常發(fā)生的沖突。

第三，在一切可以組織群眾起來自行依照規(guī)劃進行“棚戶區(qū)和城中村”改造的地方，地方政府都應當積極支持這樣的改造模式，提供相應的政策與資金的支持。目前自行改造模式被排斥的主要原因是土地財政，是政府總是指望拆房賣地來賺上一筆。一些城市不批準居民維修改造房屋已經(jīng)很久了，這是與法不符的。如何端正城鎮(zhèn)化的動機、真正的執(zhí)政為民是所有官員應當有的理念。以各種各樣的名目與民爭利不符合憲法和黨章的規(guī)定，也與現(xiàn)代文明相違背。

相信和依靠人民，是共產(chǎn)黨人的傳統(tǒng)與本色。在改革開放30多年后的今天，我們能否堅持這一點，必然關系到“棚戶區(qū)和城中村”改造的成敗，關系到億萬城鄉(xiāng)居民的合法權益，關系到共產(chǎn)黨人執(zhí)政之基是否穩(wěn)固。附:國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(國發(fā)（2013）25號)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。2008年以來，各地區(qū)、各有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，大規(guī)模推進實施。2008年至2012年，全國改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內(nèi)部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進了經(jīng)濟增長與社會和諧。但也要看到，目前仍有部分群眾居住在棚戶區(qū)中。這些棚戶區(qū)住房簡陋，環(huán)境較差，安全隱患多，改造難度大。為進一步加大棚戶區(qū)改造力度，讓更多困難群眾的住房條件早日得到改善，同時，有效拉動投資、消費需求，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮助推經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，以改善群眾住房條件作為出發(fā)點和落腳點，加快推進各類棚戶區(qū)改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區(qū)、三線企業(yè)集中地區(qū)的棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實施城中村改造。2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。

（二）基本原則。

1.科學規(guī)劃，分步實施。要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和政府財政能力，結合城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和保障性住房建設規(guī)劃，合理確定各類棚戶區(qū)改造的目標任務，量力而行、逐步推進，先改造成片棚戶區(qū)、再改造其他棚戶區(qū)。

2.政府主導，市場運作。棚戶區(qū)改造政策性、公益性強，必須發(fā)揮政府的組織引導作用，在政策和資金等方面給予積極支持；注重發(fā)揮市場機制的作用，充分調動企業(yè)和棚戶區(qū)居民的積極性，動員社會力量廣泛參與。

3.因地制宜，注重實效。要按照小戶型、齊功能、配套好、質量高、安全可靠的要求，科學利用空間，有效滿足基本居住功能。堅持整治與改造相結合，合理界定改造范圍。對規(guī)劃保留的建筑，主要進行房屋維修加固、完善配套設施、環(huán)境綜合整治和建筑節(jié)能改造。要重視維護城市傳統(tǒng)風貌特色，保護歷史文化街區(qū)、歷史建筑以及不可移動文物。

4.完善配套，同步建設。堅持同步規(guī)劃、同步施工、同步交付使用，組織好新建安置小區(qū)的供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施和商業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、無障礙設施等配套公共服務設施的建設，促進以改善民生為重點的社會建設。

二、全面推進各類棚戶區(qū)改造

（一）城市棚戶區(qū)改造。2013年至2017年五年改造城市棚戶區(qū)800萬戶，其中，2013年改造232萬戶。在加快推進集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎上，各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步、有序推進。市、縣人民政府應結合當?shù)貙嶋H，合理界定城市棚戶區(qū)具體改造范圍。禁止將因城市道路拓展、歷史街區(qū)保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區(qū)改造范圍。城市棚戶區(qū)改造可采取拆除新建、改建（擴建、翻建）等多種方式。要加快城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治，加強環(huán)境綜合整治和房屋維修改造，完善使用功能和配套設施。在改造中可建設一定數(shù)量的租賃型保障房，統(tǒng)籌用于符合條件的保障家庭。

（二）國有工礦棚戶區(qū)改造。五年改造國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)90萬戶，其中，2013年改造17萬戶。位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有工礦棚戶區(qū)，要統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍。鐵路、鋼鐵、有色、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)，要按照屬地原則納入各地棚戶區(qū)改造規(guī)劃組織實施。國有工礦（煤礦）各級行業(yè)主管部門，要加強對棚戶區(qū)改造工作的監(jiān)督指導。

（三）國有林區(qū)棚戶區(qū)改造。五年改造國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房30萬戶，其中，2013年改造18萬戶。對國有林區(qū)（場）之外的其他林業(yè)基層單位符合條件的住房困難職工，納入當?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系統(tǒng)籌解決。

（四）國有墾區(qū)危房改造。五年改造國有墾區(qū)危房80萬戶，其中，2013年改造37萬戶。要優(yōu)化墾區(qū)危房改造布局，方便生產(chǎn)生活，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設。將華僑農(nóng)場非歸難僑危房改造，統(tǒng)一納入國有墾區(qū)危房改造中央補助支持范圍，加快實施改造。

三、加大政策支持力度

（一）多渠道籌措資金。要采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業(yè)和群眾自籌等辦法籌集資金。

1.加大各級政府資金支持。中央加大對棚戶區(qū)改造的補助，對財政困難地區(qū)予以傾斜。省級人民政府也要相應加大補助力度。市、縣人民政府應切實加大棚戶區(qū)改造的資金投入，可以從城市維護建設稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區(qū)改造支出。各地區(qū)除上述資金渠道外，還可以從國有資本經(jīng)營預算中適當安排部分資金用于國有企業(yè)棚戶區(qū)改造。有條件的市、縣可對棚戶區(qū)改造項目給予貸款貼息。

2.加大信貸支持。各銀行業(yè)金融機構要按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務，積極支持棚戶區(qū)改造，增加棚戶區(qū)改造信貸資金安排，向符合條件的棚戶區(qū)改造項目提供貸款。各地區(qū)要建立健全棚戶區(qū)改造貸款還款保障機制，積極吸引信貸資金支持。

3.鼓勵民間資本參與改造。鼓勵和引導民間資本根據(jù)保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。要積極落實民間資本參與棚戶區(qū)改造的各項支持政策，消除民間資本參與棚戶區(qū)改造的政策障礙，加強指導監(jiān)督。

4.規(guī)范利用企業(yè)債券融資。符合規(guī)定的地方政府融資平臺公司、承擔棚戶區(qū)改造項目的企業(yè)可發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項用于棚戶區(qū)改造項目。對發(fā)行企業(yè)債券用于棚戶區(qū)改造的，優(yōu)先辦理核準手續(xù)，加快審批速度。

5.加大企業(yè)改造資金投入。鼓勵企業(yè)出資參與棚戶區(qū)改造，加大改造投入。企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區(qū)改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造、墾區(qū)危房改造的，對企業(yè)用于符合規(guī)定條件的支出，準予在企業(yè)所得稅前扣除。要充分調動企業(yè)職工積極性，積極參與改造，合理承擔安置住房建設資金。

（二）確保建設用地供應。棚戶區(qū)改造安置住房用地納入當?shù)赝恋毓媱潈?yōu)先安排，并簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經(jīng)濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。

（三）落實稅費減免政策。對棚戶區(qū)改造項目，免征城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。落實好棚戶區(qū)改造安置住房稅收優(yōu)惠政策，將優(yōu)惠范圍由城市和國有工礦棚戶區(qū)擴大到國有林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。電力、通訊、市政公用事業(yè)等企業(yè)要對棚戶區(qū)改造給予支持，適當減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費。

（四）完善安置補償政策。棚戶區(qū)改造實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇。各地區(qū)要按國家有關規(guī)定制定具體安置補償辦法，禁止強拆強遷，依法維護群眾合法權益。對經(jīng)濟困難、無力購買安置住房的棚戶區(qū)居民，可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求，或在符合有關政策規(guī)定的條件下，納入當?shù)刈》勘Ｕ象w系統(tǒng)籌解決。

四、提高規(guī)劃建設水平

（一）優(yōu)化規(guī)劃布局。棚戶區(qū)改造安置住房實行原地和異地建設相結合，優(yōu)先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學、出行等需要，合理規(guī)劃選址，盡可能安排在交通便利、配套設施齊全地段。要貫徹節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保的原則，嚴格控制套型面積，落實節(jié)約集約用地和節(jié)能減排各項措施。

（二）完善配套基礎設施建設。棚戶區(qū)改造項目要按照有關規(guī)定規(guī)劃建設相應的商業(yè)和綜合服務設施。各級政府要拓寬融資渠道，加大投入力度，加快配套基礎設施和公共服務設施的規(guī)劃、建設和竣工交付進度。要加強安置住房管理，完善社區(qū)公共服務，確保居民安居樂業(yè)。

（三）確保工程質量安全。要落實工程質量責任，嚴格執(zhí)行基本建設程序和標準規(guī)范，特別是抗震設防等強制性標準。嚴格建筑材料驗核制度，防止假冒偽劣建筑材料流入建筑工地。健全項目信息公開制度。項目法人對住房質量負終身責任。勘察、設計、施工、監(jiān)理等單位依法對建設工程質量負相應責任，積極推行單位負責人和項目負責人終身負責制。推廣工程質量責任標牌，公示相關參建單位和負責人，接受社會監(jiān)督。貫徹落實綠色建筑行動方案，積極執(zhí)行綠色建筑標準。

五、加強組織領導

（一）強化地方各級政府責任。各地區(qū)要進一步提高認識，繼續(xù)加大棚戶區(qū)改造工作力度。省級人民政府對本地區(qū)棚戶區(qū)改造工作負總責，按要求抓緊編制2013年至2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃，落實建設計劃，加強目標責任考核。市、縣人民政府要明確具體工作責任和措施，扎實做好棚戶區(qū)改造的組織工作，特別是要依法依規(guī)安置補償，切實做到規(guī)劃到位、資金到位、供地到位、政策到位、監(jiān)管到位、分配補償?shù)轿弧Ｒ訌娦畔⒐_，引導社會輿論，主動發(fā)布和準確解讀政策措施，及時反映工作進展情況。廣泛宣傳棚戶區(qū)改造的重要意義，尊重群眾意愿，深入細致做好群眾工作，積極引導棚戶區(qū)居民參與改造，為推進棚戶區(qū)改造營造良好社會氛圍。

（二）明確各部門職責。住房城鄉(xiāng)建設部會同有關部門督促各地盡快編制棚戶區(qū)改造規(guī)劃，將任務分解到，落實到市、縣，明確到具體項目和建設地塊；加強協(xié)調指導，抓好建設進度、工程質量等工作。財政部、發(fā)展改革委會同有關部門研究加大中央資金補助力度。人民銀行、銀監(jiān)會研究政策措施，引導銀行業(yè)金融機構繼續(xù)加大信貸支持力度。國土資源部負責完善土地供應政策。

（三）加強監(jiān)督檢查。監(jiān)察部、住房城鄉(xiāng)建設部等有關部門要建立有效的督查制度，定期對地方棚戶區(qū)改造工作進行全面督促檢查；各地區(qū)要加強對棚戶區(qū)改造的監(jiān)督檢查，全面落實工作任務和各項政策措施，嚴禁企事業(yè)單位借棚戶區(qū)改造政策建設福利性住房。對資金土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢、質量安全問題突出的地方政府負責人進行約談，限期進行整改。對在棚戶區(qū)改造及安置住房建設、分配和管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的行政機關及其工作人員，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

2013年7月4日

國務院

第四篇：關于推進 “城中村”改造的探索與思考

一、“城中村”：推進城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象我省已經(jīng)確定了提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，加快城市化進程是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的必由之路，而“城中村”則是城市化進程快速推進當中出現(xiàn)的現(xiàn)象。所謂“城中村”，是指改革開放以來，由于城市化快速推進而把周邊地區(qū)部分村落及其農(nóng)用地一起納入城市用地的范圍，使大部分農(nóng)用地的性質由集體所有制轉化為全民所有制，而在征地過程中返還給鄉(xiāng)村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等則維持征地前的集體所有制性質不變，在維持征地前的集體所有制性質不變的土地上以居住功能為主、且深受城市影響的農(nóng)村社區(qū)就被稱為“城中村”。近幾年來，隨著城市化建設進程的加快發(fā)展，城區(qū)范圍不斷擴大，原先城區(qū)周邊的村莊，現(xiàn)在區(qū)域位置上已成為城區(qū)的組成部分，成為一道城市建設發(fā)展中的特殊景觀——“城市里的村莊”。“城中村”在行政上已是城市的范疇，屬于街道管理，但“城中村”仍然實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理體制。“城中村”農(nóng)民的土地大部分已經(jīng)被國家所征用，不再從事農(nóng)業(yè)耕作，其經(jīng)濟來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)及土地收益，生活方式也發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。

二、“城中村”存在的問題“城中村”是發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在著諸多的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、土地利用粗放，土地資產(chǎn)流失由于“城中村”缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，造成土地利用率和產(chǎn)出率低下，房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規(guī)劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時，“城中村”的土地區(qū)位條件相對優(yōu)越，土地的產(chǎn)權又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對于城市低廉的土地價格，使“城中村”中不規(guī)范的房地產(chǎn)二級市場特別活躍，導致由于規(guī)劃和基礎設施改善而使土地升值的部分國有土地資產(chǎn)的流失。

2、管理體制不順，管理難度較大“城中村”周圍已經(jīng)被城市社區(qū)所包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區(qū)，它既像城市又像農(nóng)村，既不是城市又不是農(nóng)村。從管理體制上考察，城市社區(qū)的管理體制與農(nóng)村社區(qū)的管理體制有較大的區(qū)別，它們在“城中村”形成矛盾和沖突，有時又會出現(xiàn)管理上的“真空”，“城中村”的性質使城市管理部門管不到，街道、村、鎮(zhèn)管理又不力。這樣，村集體組織和村民受利益的驅動，亂搭亂建成風，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴重超標。

3、人口構成多元，社會治安堪憂“城中村”的人口構成十分復雜，并不是以前所認為的城鄉(xiāng)二元結構。據(jù)調查，“城中村”的人口主要由以下幾個方面構成：首先是當?shù)氐脑小按迕瘛保ú糠执迕竦膽艏畬嶋H上已經(jīng)成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區(qū)市民，第三是來自外地、職業(yè)構成十分復雜的外來人口。特別應當指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外來人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業(yè)構成和宗教信仰十分復雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的溫床和違法事件發(fā)生的策源地，這種狀況的存在制約著城市的健康發(fā)展。

4、公共設施缺乏，環(huán)境問題嚴重“城中村”的基礎設施是與原來低密度的建筑和低密度的人口相適應的，現(xiàn)在由于部分市民和大量外來人口的入住，小企業(yè)的開辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉，導致污水橫溢，垃圾亂倒、蚊蠅叢生，空氣質量較差。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的凌亂建筑，形成不了統(tǒng)一連續(xù)的街景立面，視覺環(huán)境很差，城市形象低下；此外，由于村內(nèi)道路既狹窄又雜亂無章，很容易引發(fā)交通事故。

5、村民素質較低，就業(yè)問題嚴峻由于“城中村”村民和外來人口素質普遍不高，加上出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍表現(xiàn)出游手好閑、不思進取的狀態(tài)，并缺乏在文化和專業(yè)知識技能上進一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨特的存在和發(fā)展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權利和社會公正的追求，影響村民的發(fā)展和整個社會文化素質的提高。同時，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內(nèi)的村民由于歷史原因，普遍文化素質不高，但由于有高額房租收入，生活水平富裕，在就業(yè)過程中，高不成低不就，游手好閑、無所事事。村民素質的低下及其安于現(xiàn)狀的性格，使他們的就業(yè)問題相當嚴重，即便是征地時安排了一些就業(yè)機會，但很容易下崗，就業(yè)問題的嚴重還會引發(fā)社會危機。近些年，我市的“城中村”改造進展緩慢，隨著城市化進程的加快，“城中村”帶來的負面影響越來越突出。由于城市建設牽動“城中村”土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時，由于臟、亂、差問題和對土地資源的粗放利用問題十分突出，形成大量的違法占地、違章建設，則嚴重破壞了城市土地市場秩序。所以，改造“城中村”，是實現(xiàn)農(nóng)村城市化，推進城市現(xiàn)代化的需要，是社會發(fā)展的要求，勢在必行。

三、解決“城中村”問題的建議和對策“城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，改造“城中村”是城市化進程中必須破解的一道難題。“城中村”改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統(tǒng)工程，改造的任務重，經(jīng)濟利益復雜，所需資金數(shù)額巨大。省內(nèi)外一些大中城市在“城中村”改造中，已經(jīng)探索積累一些成功經(jīng)驗，例如，珠海市對“城中村”進行拆除并安置舊村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產(chǎn)公司參與舊村改造。廣州市的“城中村”將在最近完成改制，都市農(nóng)民將成為公司股東，“城中村”撤消村委會，組成股份公司，按《公司法》經(jīng)營原來集體企業(yè)與物業(yè)。深圳市試點改造“城中村”，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點。試點村確定發(fā)展方向和策略，劃定不準發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及非建設用地的界限，規(guī)定各類用地的使用要求。借鑒省內(nèi)外“城中村”改造的經(jīng)驗，針對我市的實際情況，個人認為我市在推進“城中村”改造中，需做好以下幾方面的工作。

1、“城中村”改造，必須遵循

科學規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一建設的原則。規(guī)劃要與城市化水平相適應，高起點、高標準地完善市政公用設施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設計。充分兼顧經(jīng)濟功能和其他社會服務功能的協(xié)調，營造高質量的生活環(huán)境，避免低水平重復建設。建筑設計要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風景線。

2、“城中村”改造，政府必須加強領導，各部門必須統(tǒng)一思想、密切配合。必須以“三個代表”重要思想為指導，大膽解放思想，不斷更新觀念。各個“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質基礎不一樣，解放思想、更新觀念的任務各有側重。必須以改革的思路正確處理國家、集體和個人利益關系。“城中村”改造是事關社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的大事，必須加強領導、精心組織、穩(wěn)妥推進。此外，“城中村”改造還必須調動村民參與改造的積極性。“城中村”改造，觸及到群眾的既得利益。要從實際出發(fā)，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使群眾得到實實在在的好處。在正確制定和運用政策的同時，充分發(fā)揮”城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經(jīng)濟組織的作用，用干部、黨員的模范行動，調動群眾參與“城中村”改造的積極性。

3、“城中村”改造，必須與加強城市社區(qū)建設相結合。撤村建居后，農(nóng)民變成了居民，成為城市社區(qū)的一員，要針對農(nóng)民變成市民這類人群的特點，最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務的功能。通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

4、“城中村”改造，必須處理好集體土地的關系，并對集體資產(chǎn)進行改制。撤村建居后，農(nóng)村集體土地原則上應依法征用，轉為國有。轉為國有后的土地所有權歸國家，在國家未實施城市建設前，可區(qū)別不同情況進行處理。政府對此必須出臺具體的實施辦法。農(nóng)村集體資產(chǎn)去留和經(jīng)營中涉及到村民切身利益的大事，建議通過稅費政策和土地升值收益的調節(jié)使集體資產(chǎn)實現(xiàn)普遍增值，再將村的集體資產(chǎn)組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份盡可能量化到個人，從而壯大和優(yōu)化原有的集體資產(chǎn)，解決“城中村”農(nóng)民轉為城市居民的后顧之憂。

5、“城中村”改造，必須實行政府調控與市場運作相結合的手段。“城中村”改造是推進城市化的大事，也是城市化進程中的一件難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實行政策補償?shù)碾y度，還有成本投入的難度。只有把政府調控與市場運作相結合才能解開這一難題。如資金運作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可采取群眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補助一部分外，要用優(yōu)惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本，從根本上解決建房資金缺口的困難。通過市場運作，收到好的經(jīng)濟效益。

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第五篇：關于推進“城中村”改造的探索與思考

一、“城中村”：推進城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象我省已經(jīng)確定了提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，加快城市化進程是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的必由之路，而“城中村”則是城市化進程快速推進當中出現(xiàn)的現(xiàn)象。所謂“城中村”，是指改革開放以來，由于城市化快速推進而把周邊地區(qū)部分村落及其農(nóng)用地一起納入城市用地的范圍，使大部分農(nóng)用地的性質由集體所有制轉化為全民所有

制，而在征地過程中返還給鄉(xiāng)村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等則維持征地前的集體所有制性質不變，在維持征地前的集體所有制性質不變的土地上以居住功能為主、且深受城市影響的農(nóng)村社區(qū)就被稱為“城中村”。近幾年來，隨著城市化建設進程的加快發(fā)展，城區(qū)范圍不斷擴大，原先城區(qū)周邊的村莊，現(xiàn)在區(qū)域位置上已成為城區(qū)的組成部分，成為一道城市建設發(fā)展中的特殊景觀——“城市里的村莊”。“城中村”在行政上已是城市的范疇，屬于街道管理，但“城中村”仍然實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理體制。“城中村”農(nóng)民的土地大部分已經(jīng)被國家所征用，不再從事農(nóng)業(yè)耕作，其經(jīng)濟來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)及土地收益，生活方式也發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。

二、“城中村”存在的問題“城中村”是發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在著諸多的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、土地利用粗放，土地資產(chǎn)流失由于“城中村”缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，造成土地利用率和產(chǎn)出率低下，房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規(guī)劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時，“城中村”的土地區(qū)位條件相對優(yōu)越，土地的產(chǎn)權又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對于城市低廉的土地價格，使“城中村”中不規(guī)范的房地產(chǎn)二級市場特別活躍，導致由于規(guī)劃和基礎設施改善而使土地升值的部分國有土地資產(chǎn)的流失。

2、管理體制不順，管理難度較大“城中村”周圍已經(jīng)被城市社區(qū)所包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區(qū)，它既像城市又像農(nóng)村，既不是城市又不是農(nóng)村。從管理體制上考察，城市社區(qū)的管理體制與農(nóng)村社區(qū)的管理體制有較大的區(qū)別，它們在“城中村”形成矛盾和沖突，有時又會出現(xiàn)管理上的“真空”，“城中村”的性質使城市管理部門管不到，街道、村、鎮(zhèn)管理又不力。這樣，村集體組織和村民受利益的驅動，亂搭亂建成風，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴重超標。

3、人口構成多元，社會治安堪憂“城中村”的人口構成十分復雜，并不是以前所認為的城鄉(xiāng)二元結構。據(jù)調查，“城中村”的人口主要由以下幾個方面構成：首先是當?shù)氐脑小按迕瘛保ú糠执迕竦膽艏畬嶋H上已經(jīng)成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區(qū)市民，第三是來自外地、職業(yè)構成十分復雜的外來人口。特別應當指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外來人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業(yè)構成和宗教信仰十分復雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的溫床和違法事件發(fā)生的策源地，這種狀況的存在制約著城市的健康發(fā)展。

4、公共設施缺乏，環(huán)境問題嚴重“城中村”的基礎設施是與原來低密度的建筑和低密度的人口相適應的，現(xiàn)在由于部分市民和大量外來人口的入住，小企業(yè)的開辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉，導致污水橫溢，垃圾亂倒、蚊蠅叢生，空氣質量較差。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的凌亂建筑，形成不了統(tǒng)一連續(xù)的街景立面，視覺環(huán)境很差，城市形象低下；此外，由于村內(nèi)道路既狹窄又雜亂無章，很容易引發(fā)交通事故。

5、村民素質較低，就業(yè)問題嚴峻由于“城中村”村民和外來人口素質普遍不高，加上出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍表現(xiàn)出游手好閑、不思進取的狀態(tài)，并缺乏在文化和專業(yè)知識技能上進一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨特的存在和發(fā)展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權利和社會公正的追求，影響村民的發(fā)展和整個社會文化素質的提高。同時，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內(nèi)的村民由于歷史原因，普遍文化素質不高，但由于有高額房租收入，生活水平富裕，在就業(yè)過程中，高不成低不就，游手好閑、無所事事。村民素質的低下及其安于現(xiàn)狀的性格，使他們的就業(yè)問題相當嚴重，即便是征地時安排了一些就業(yè)機會，但很容易下崗，就業(yè)問題的嚴重還會引發(fā)社會危機。近些年，我市的“城中村”改造進展緩慢，隨著城市化進程的加快，“城中村”帶來的負面影響越來越突出。由于城市建設牽動“城中村”土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時，由于臟、亂、差問題和對土地資源的粗放利用問題十分突出，形成大量的違法占地、違章建設，則嚴重破壞了城市土地市場秩序。所以，改造“城中村”，是實現(xiàn)農(nóng)村城市化，推進城市現(xiàn)代化的需要，是社會發(fā)展的要求，勢在必行。

三、解決“城中村”問題的建議和對策“城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特