第一篇：長沙市鴨子鋪社區城中村改造調查

長沙市鴨子鋪社區“城中村”改造調查

劉政

一、調查緣起

（一）調查背景

1、“城中村”概要

“城中村”是中國城市化進程中出現的一種新的社會問題，也可以說是現代城市高速發展出現的一種城市弊病。

在城市發展的起始階段，政府部門以及開發商在遇到一些開發難度高，建設成本大的城建區時，把它們做了圈地遺留，只選擇了建設成本低、收效快的城區。因此，隨著城市大部地區的建設完成和不斷完善，城市發展的不協調性慢慢顯露出來了。當初的城市遺留圈地雖有一定程度的發展，但與城市整體形象格格不入，如社會經濟結構、管理制度與生活方式等。由于管理的缺位，“城中村”建設沒有規范化的秩序，基礎設施不配套，環境臟、亂、差等問題嚴重影響了城市現代化建設和城市整體功能的發揮，阻礙了城市化進程。

2、長沙市“城中村”現狀闡述

長沙市作為湖南省的省會，近年來的發展取得了令人矚目的成績，但城中村問題也進一步凸顯，主要體現在城市發展的空間環境問題、社會管理問題、經濟發展問題三個方面。

城市的空間環境問題。主要表現在土地使用不合理，規劃指導與管理不到位，土地利用結構不協調。住房用地，工業與商業用地所占比例有大幅度增長，而衛生、道路、娛樂場、綠化地、廣場用地等公共基礎設施的建設用地比例明顯偏低。與此同時，超“紅線”占地開發情況極為嚴重，導致了政府、村民、開發商的土地爭奪矛盾；村內的宅基地，集體用地建設管理混亂、標準不一；建筑擁擠，分布混亂，違章建筑屢禁不止化趨勢愈演愈烈。再就是表現為環境景觀差。綠地少，綠化景觀保留不夠，垃圾等污染物得不到及時處理，嚴重影響了城市的整體形象與外觀。

社會管理問題。體現在兩個方面，一是管理落后。“城中村”是一種塊狀管理方式，管理缺乏靈活性。村委會幾乎是獨攬村里的如衛生清潔、市場管理等一切大小事務，又管村集體經濟，政企不分。二是存在公共安全隱患。“城中村”經濟的發展，為外來人口提供住房的同時，也成為了滯留低素質無業人員的大本營。最后，形成了復雜的人口結構和社會文化生活環境，不僅成為城市、城市管理、社會安全的“定時炸彈”和城市災害的中心，也成為影響城市整體發展水平的因素之一。

經濟發展問題。表現在一是產業層次低端化?！俺侵写濉钡闹饕洕鷣碓匆揽康氖堑蜋n次的物業經濟，房屋出租，土地租借，以及其他的如服務業和加工制造業等，生產過程單一，產業鏈較短，從業人員素質低。二是“城中村”充斥著大量的非正式或地下經濟。所謂“非正式經濟”是指處于政府管理、監督之外，不合法、不公開、藏身于“地下”的經濟行為。包括“城中村”土地的不合理使用，出現了以建房為由的亂占亂建等的一些違法違規現象。也包括村內設的各種罰款與亂收費，地下工廠的違規生產和加工，盜版、賭博、走私以及盜竊銷贓等違背市場規律的行為。

客觀方面來講，“城中村”的存在可以緩解城市發展的壓力，為解決外來人口的住房問題起到了市場補缺的作用。但不能回避的是，隨著改建步伐的加速，“城中村”在經濟、社會、文化、生活等方面的問題與城市和諧發展的矛盾日益凸顯。阻礙了城市的健康和諧發展，對于我國的城市經濟發展，社會文化發展，物質形態空間發展，城市管理等方面產生了諸多不良影響。

二、鴨子鋪社區城中村改造考察

（一）社區簡介

鴨子鋪社區是洪山街道辦事處內轄區內最大的一個社區，坐落在瀏陽河畔以北，319國道以南，毗鄰東二環，火星北路，二環聯絡道貫穿社區。鴨子鋪社區與四方坪社區，烈士公園，火星社區隔河相望，轄區南北西三面環水，高空鳥瞰，像一個巨大的鴨嘴。鴨嘴鋪因此而得名，后因俗語逐漸喊成鴨子鋪。沿用至今，又有民間傳說是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼，常年有一群鴨子在此嬉戲，而方圓數公里以內有大大小小數十口魚塘，水鴨唯獨湖汐塘情有獨鐘。

鴨子鋪轄區面積1﹒66平方公里，有耕地面積560畝。轄區內有常住人口3259人，流動人口4710人，總戶數1210戶。

鴨子鋪社區的發展與整個長沙市開福區規劃發展息息相關，但是目前鴨子鋪社區存在著環境、就業、公共設施等多方面問題嚴重影響了整個開福區甚至是長沙市市容，鴨子鋪社區改造迫在眉睫，我們必須將目光集中在這樣一個將有可能對整個城中村改造有示范作用的地區，把握各方面人力物力財力加快對這個地方改造，使之跟上長沙市的發展節奏，和諧發展。

（二）、現實問題思考

1、易發的自然災害及較為落后的防洪防汛設施。（1）易發的自然災害 1998年長江流域發生百年一遇的罕見洪水。鴨子鋪社區位于瀏陽河畔防洪大堤下，且三面環江，因而遭受了洪水的猛烈侵襲。據相關報道、資料及村民反映，當時洪水漫過防洪大堤淹沒了整個鴨子鋪社區（當時屬長沙市綜合農場），所有農作物皆被浸泡而死，顆粒無收；村民的住房亦被洪水淹了大半層，大量家具、裝飾被浸壞，以及大量家禽、牲畜丟失或死亡，給當地人民造成了巨大的財產損失。同時近幾年來，由于全球氣候多變，我國自然災害大增，湖南長沙地區亦面臨著日益嚴峻的自然災害，洪澇、干旱、冰凍等災害頻發。而鴨子鋪社區由于其特殊的地理位置和地形，成為整個長沙地區自然災害的頻發地。

（2）較為落后的防洪抗旱設施

第一、防洪設施的缺陷。多年來，鴨子鋪社區領導班子非常重視本地自然災害的預防工作，投入了大量的人力、物力、財力用于防洪抗旱設施建設。但是由于社區資金等方面的問題，始終無法建成完備的防洪抗旱體系。根據現場調查發現，鴨子鋪社區沿河防洪大堤仍然為自然形成的泥土結構，并且越來越窄，而河對岸則是由鋼筋混泥土澆鑄的大堤。同時社區沿瀏陽河地帶有幾處采砂場，常年不合理的采砂使得河床嚴重受損，另外大量的重型運沙車的進出致使部分河堤段出現坍塌現象。這都為今后防洪防汛埋下了隱患。

第二、抗旱設施的缺乏。鴨子鋪社區面積達1.66平方公里，戶籍人口3300多人，流動人口4000余人，共計560余畝耕地，只有幾處小型水塘，水利設施很不完善。每當伏旱季節則極易出現大面積缺水現象，嚴重影響當地經濟發展。

2、社區規劃的缺失，尤其是基礎設施嚴重滯后。

盡管在空間布局上鴨子鋪社區納入了長沙市城區范圍，但社區整體布局混亂無序，缺少必需的基礎設施建設。道路規劃與建設：除主干道外，其他道路縱橫交錯無序。1、2、3、4、5、10、11隊居民聚居地，道路狹窄、曲折，多斷頭路。6、7、8、9、12隊道路崎嶇不平，道路硬化不足。這些都不能很好的滿足居民正常出行需求，更不能滿足消防、急救、環衛等車輛的正常通行，嚴重影響了居民的生活質量。

公共市政設施嚴重短缺：調查發現，只有東二環聯絡道上鋪有下水道，其他地方主要為建房時居民自修的排水溝，排水性能極差，容易造成積水。垃圾、糞便處理設施嚴重不足，若不能及時處理，甚至會誘發某些傳染性疾病。長此以往，社區環境惡化，極大地影響了城市整體的環境品質。

住宅建筑布局混亂，呈無序發展狀態：連片的樓房挨擠的堆在一起，磚瓦結構、土木結構、鋼筋水泥??根據調查圖片顯示，社區內存在大量“連體式”“貼面式”等獨特景觀。

3、安全隱患較多，社會管理難度大。

根據鴨子鋪社區居委會資料顯示，鴨子鋪社區共有在籍人口3000多人，而流動人口達4000多人。另外社區大量青壯年勞動力在外務工或經商，留守家中的多為老、弱、病、幼等人群，而居住社區的流動人口多為在長沙務工外地青壯年勞動力。社區內人口混雜，并且缺乏有序的管理，導致鴨子鋪社區成為治安問題復雜的地區。根據調查問卷結果顯示，認為鴨子鋪社區治安狀況很好的僅占3%，絕大多數的認為社區治安狀況不好。在訪談中，一位姓李的老爺爺談及此事感觸頗多，他說：“在路邊（東二環聯絡道）那個麻將館，有一群外來年輕人，整天坐在里面打麻將，而又不做事，他們的錢哪來的??”

三、同城經驗簡述

（一）留地集中安置的咸嘉模式 1993年的咸嘉新村還是長沙市西郊的農村，隨著長沙市“區域帶行政村推進城鎮化”政策的推行，目前已發展成“安置模式好、居民安居樂業好、社區環境好、文化氛圍濃”的全國十佳城市社區，失地農民成功轉型為城市居民。究其因，緣于“留地集中安置，綜合開發建設”的大膽嘗試。

1、“政府主導型”的拆遷安置模式：統一拆遷補償，留地集中安置。其一，集中管理全村土地，統一進行拆遷補償

其二，統一規劃安置用地，集中安置農民住宅

2、“開發商主導型”的開發建設模式: 堅持市場運作，綜合開發建設。其一，政府引導，市場運作

其二，組團建設，綜合開發

3、“業主主導型”的集體資產管理模式：集中使用補償安置金，綜合管理集體資產。

其一，集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。

其二，依托優質資產，綜合管理集體資產

（二）天馬小區的城中村改造模式

天馬小區的改造模式總體的來說可以概括為“政府指導、依托市場，自拆自建”模式，這其中可以看出天馬小區的主要特色在于與市場結合，充分利用自己的資源，既節約了一定的財物花費，同時又把自己小區的居民的建設積極性激發起來了。天馬小區的改造模式具體來說可以分為以下三個階段：

1、聯戶統建，重建安置。是在“街道以組織、協調、監督為主，村以建設、管理為主”的原則下，實行一戶一基聯戶統建和公寓安置相結合的重建安置方式。

2、政府指導，高校參與。在考慮到自己的地緣優勢的情況下，天馬小區開創了這種高校后勤服務社會化的新模式。在執行過程中特別注重政府的指導性、協調性。在立項之初，區委、區政府和街道充分考慮到省委領導提出的“三個優先”，即“優先考慮街道、村里的公司，優先考慮農民的利益，優先考慮從高校后勤服務社會化改革中剝離出來的公司”的指示精神，在多次與高校協商、論證后，促成了天馬小區與湖南大學之間的合作。

3、依托市場，多方介入。在天馬小區的發展進入一定的有序的階段后，天馬小區的發展更多的是考慮到小區的長期的持續性發展問題。在此基礎上，天馬小區開始更多的與市場接軌，充分利用市場的靈活性和調節性，與利用生產發展用地與房地產公司合作開發曙光地產項目，把獲得的收入用于彌補安置小區建設的虧損。利用生產發展用地與中環集團合作開發錦繡瀟湘文化廣場,建立四星級賓館一棟,利用生產安置用地建設天馬賓館。還利用現有安置房與中環集團聯合打造金蘋果創意（業）大市場，獲得更為豐厚的利潤來把小區發展成為品牌社區。

（三）洞井鎮的新型“兩安”模式

洞井鎮地處長沙市南大門，轄新城、新裕、商貿城3個社區，在長株潭一體化加速的過程中失地農民的安置問題日益凸顯，迫使該鎮進行“兩安”（生活安置和生產安置）長效機制的探索。從2003年失地農民“兩安”辦公室的設立到目前“生產生活兩分離，生活安置公寓化、生產安置集約化、工程建設規范化、居住管理社區化”的四化一分離安置模式的成型，洞井鎮走出了一條維護失地農民利益、實現失地農民可持續發展的路子，并取得明顯成效。

（四）蓮湖村“兩型”理念的節地模式

長沙市雨花區蓮湖村共有集體土地2433畝，農業人口2255人，是一個典型的人多地少的城郊村。如果按照傳統粗放型安置模式，生活安置需300多畝土地，由此必然擠占生產用地。該村采用“高層公寓安置模式”，全村按人均60平方米建2棟高樓僅需80畝地，僅占到傳統安置模式的約四分之一，可節省土地200多畝。對節約下來的土地，蓮湖村采取“以土入股、招商引資、合作開發、利益分成”的方式，統一經營，走出了一條共同致富的道路。單就蓮湖汽配大市場，每年村里可獲租金600萬元，并享有2.1萬平方米商業門面的永久產權，村民人均10平方米，而且每位村民通過村委會所占股份每年可分紅利2700元。由此保障了村民的生產生活需求以及可持續發展的需要。

（五）“兩轉一納”的黎托新模式

為實踐鐵路客貨分離，國家啟動了武廣客運專線建設，為保證建設項目拆遷安置工作的順利進行，在長沙市黎托新區率先試點實施“一納入兩轉變三同步”的新安置模式：一納入即拆遷農民分年齡段納入城市居民社保體系；兩轉變即集體土地轉變為國有土地，農民轉變為市民；三同步即拆遷、安置、社保同步啟動。

由于實行社保新辦法，黎托新區被征地農民拆房騰地完畢后，即納入社會保障體系，享受養老保險、醫療保險等待遇，每月可領取基本生活保障費用，極大地調動了失地農民的熱情，確保了武廣項目的順利推進。同時，也保證了“集體土地轉變為國有土地、農民轉變為市民”兩個轉變的快速推進。其成功經驗昭示了失地農民安置模式的新方向。

四、改造前的民意考察 為了全面了解鴨子鋪社區的具體情況，我們向當地居民發放問卷、個人訪談了解到大量信息，并根據問卷統計和訪談記錄列出了下列居民集中放映的問題?？偟膩碚f居民還是支持改造工作的，但是也有一部分居民因為各種各樣的顧慮反對改造。如表1所示：

而主要的問題如下：

（一）拆遷安置問題。

城中村的改造問題，用一句更通俗的話來講就是拆遷安置問題?？梢哉f如果把拆遷安置這個主要矛盾解決了，其他次要矛盾也就容易解決了。拆遷安置問題引發的糾紛亦是近幾年來全國各地拆遷安置工作中矛盾的突發點，甚至也因此爆發過多次惡性事件。拆遷安置問題主要反映在拆遷安置補償款、安置地、安置房和就業問題這四方面：

1、拆遷安置補償款問題

（1）拆遷安置補償款的確定。在調查中筆者了解到，大部分居民對現行的103號令所規定的補償款很不滿意，普遍認為補償款太低了。如果真正按照103號令來確定補償款，也許很多居民拿著補償款而買不起安置房。同時103號令取消了宅基地的配置，傾向于采取高層安置，這更引起了居民的反對。而60號令確定的補償款相對較高，且為每戶居民配置了宅基地，因而更受居民歡迎。據村民所說，在馬欄山等地的拆遷安置中使用60號令，其補償款更高，而103號令明顯少了很多。因此村民基本上希望政府在拆遷安置過程中使用60號令。如表2所示：

表2 拆遷適用政策的選擇意愿 政策適用 103號令 60號令

比例 85.5% 14.5%

（2）拆遷安置補償款的核算。據村民反映說：“我們隔壁的房子的面積、用料等基本上一樣，但是他家可以得到100多萬，而我家就三四十萬，我都不知道這個是怎么算出來的。”通過調查筆者了解到，在修建東二環高架橋時進行的拆遷就存在這樣的問題。而后在修建二環聯絡道的時候又進行了一次拆遷，這個問題再次突現出來。筆者在其他隊亦都聽到了相似的說法?；旧纤惺茉L居民表示拆遷安置補償款的核算必須按政策辦事，必須進行公示等。

（3）拆遷安置補償款的發放。目前長沙市大多采用補償款先發放到村委會，然后由村委會逐戶發放的形式。但是很多村民反映說，款是到了村委會，但是村委會沒有按時、按量發放，常常出現克扣現象，甚至個別村民的房屋被拆了、地被征了，卻沒有得到一分錢安置費。（具體數據詳見表3）

上表表明，絕大多數村民（96.24%）希望補償款直接發放到他們自己手中。

2、安置地問題 現階段，全國各地均采用就地安置、異地安置或就地安置與異地安置相結合的方式（見圖1）。

圖1 安置途徑意見統計圖

高達96.42%的村民希望采用就地安置，安土重遷的村民認為畢竟是祖祖輩輩生活的地方。但筆者在訪談中也了解到，村民希望就地安置，但對異地安置也不抵觸。他們要求，異地安置必須是整個村子安置在一個或二、三個地方，不能出現一地僅一戶或幾戶。而且希望異地安置地交通區位等條件要適當，不能太偏等，安置地基礎設施配套完整等。

3、安置房問題

目前全國范圍內，普遍使用的是劃一塊宅基地給村民，然后由村民自建安置房，或開發商代建安置房然后由村民以低于市場價的價格購買。這一做法，得到了廣大村民的歡迎，雖然在其他方面存在一些問題，但是村民無不希望有一塊自己的宅基地和一套獨立的安置房。因此，針對現在慢慢出現的，采取高層安置的方式，遭到了村民的強烈抵抗。

在鴨子鋪社區的調查中，幾乎所有的村民都要求必須有宅基地，如果沒有宅基地，其他的一概不談（如表4）。傳統村民本就具有極強烈的土地占有意識，更何況宅基地對于鴨子鋪居民而言意義至關重要，它既是房屋出租的保障，也是做小生意的大本營，是避免幾世同堂尷尬局面的安全閥，是減免物業管理費的有效途徑。這些涉及居民自身利益的事情上，居民明顯不作任何讓步，這也是以后改造中可能激發雙方矛盾的一個導火索。所以，在鴨子鋪社區居民的反應下，我們應該更多的思考如何在政策的制定上以及行動方案的實施中結合考慮居民能夠接受的條件，雙方才可能實現共贏。為此，我們將就這些問題的解決對策上結合國內其他地區以及長沙市本土做的相對比較成功的社區改造經驗中，提出可有效應對鴨子鋪社區改造中可能出現的問題的的對策和建議，以期能緩和各利益相關方之間的矛盾。

4、就業問題

就業是關系到國計民生的大問題，鴨子鋪社區居民大都以兩種收入為主要經濟來源（如表

7、表8）。一是出租業，主要是住房出租和倉庫出租、菜地出租。二是種菜，鴨子鋪社區以前是國營農場，既有優越的自然條件，又有純熟的種菜技術，因此種菜也能帶來比較高的利潤?？傊@兩項收入能保障當地居民保持較高的生活水平。

鴨子鋪社區的改造勢在必行，很多當地居民即將成為失地農民，失去他們賴以生存的房屋和菜地。改造之后，沒有失業保險的鴨子鋪居民將如何轉變職業角色，靠什么養家糊口呢？這些問題都是值得深入思考的問題。

（二）改造主體問題。

目前我國各地對城中村的改造主體主要有三種：政府、開發商、居民（村集體）。改造主體的選擇亦會對城中村改造過程和結果產生重要影響，因此必須謹慎對待。（見圖2）

圖2 改造主體意見反饋表

可見居民亦沒有明顯的傾向，這說明當地居民的考慮變的更加多樣化。在訪談中，他們亦給我們分析了他們選擇哪個改造主體的原因。選擇政府為改造主體：政府作為國家行政機關，更具有權威性，改造所需要的過程和時間更短。

選擇開發商為改造主體：開發商資金雄厚、經驗豐富，可能得到的拆遷安置補償費更高，更容易協商解決。

選擇居民自身為改造主體：居民自己更了解自己所需，改造過程更有針對性，改造阻力小。

對城中村改造主體的選擇各有利弊，雖然在受訪居民中對各個主體的選擇差別不大，但亦可以看出選擇“政府”相對于其他三項略低。絕大多數的居民都強調說：“政府要改造我們是大力支持的，我們雖然沒有讀過什么書，但是我們都還是希望國家不斷發展，希望我們長沙市不斷發展。但哪個級別的地方政府（湖南省政府、長沙市政府、開福區政府、洪山街道辦事處），這個必須要搞清楚。如果是區政府或其以上級別政府來改造，我們的擔憂就小了很多，可如果就是一個辦事處甚至是社區來唱主角，那個具體的操作就會問題更大，搞不好是要出問題的?！?/p>

（三）政務公開問題和財務公開問題。

政務公開和財務公開在我國是一個老生常談的問題，鴨子鋪社區作為長沙市政府規劃的一個城中村改造社區，其政務和財務的公開就顯得尤為重要。

在以往其他城市城中村改造的過程中，政務、財務不公開帶來了嚴重的后果。問卷調查結果顯示，幾乎每個村民都提到了村務、財務公開這一問題。

村（政）務問題：基本上所有被訪者認為，鴨子鋪社區目前的村務極不公開，大多數村民對長沙市政府的城中村拆遷安置政策、社會保障政策、計劃生育政策、新型農村合作醫療政策等不甚了解。如對60號令、以及2008年4月開始實施的103號令的內容不清楚，或僅僅聽說過有這些個政策而不知其內容，只有極少部分村民看過相關的政策或聽說過其中的一些具體措施。

財務問題：鴨子鋪社區的財務問題是村民反映特別強烈的一個問題，尤其體現在房屋拆遷安置款這一問題上。被訪者幾乎都認為，政府制定的政策不論是60號令或是103號令都是從人民利益出發的，但關鍵是在下面的實施過程中存在太多的暗箱操作。致使村民得不到其合理的賠償，甚至有村民反映有有個別人的房子拆了，既沒有得到補償款，也沒有得到安置房，情況極為可憐。這些亦成為矛盾的焦點所在。

（四）惡劣的環境問題。

鴨子鋪社區原屬于長沙市綜合農場。長沙市綜合農場的建場目的就是為了向長沙市市區提供瓜果蔬菜，而原來的鴨子鋪社區則作為蔬菜種植基地，向市區供應蔬菜。由于其三面環水、周高中低的特殊地形，又沒有專用的排水、灌溉渠道，致使社區內部排水、灌溉極為不便，因而形成了家家有地、家家有池的現象。同時，村民的環境保護意識、科技利用意識較弱，往往把牲畜糞便、生產生活垃圾隨處堆放，而社區又缺少足夠的環衛人員和設備，道路狀況亦不佳，從而環衛車輛進不來，垃圾運不出去，致使社區“臟、亂、差”的情況普遍。

在調查訪談中，筆者了解到，社區7、8隊有很多的外來人口租房、租地，建房、搭棚養豬，大量的豬糞堆放在一個或幾個從不清理的糞池中，臭氣熏天，蚊蠅亂飛，讓人聞之欲嘔，環境問題極為突出。

五、鴨子鋪社區城中村改造的措施建議

城中村是我國城鄉二元體制的特殊國情下，由于快速城鎮化而出現的一種普遍現象。然而，由于各地的歷史背景、文化底蘊、社會經濟條件、農民思想觀念等差異很大，改造模式及路徑的選擇很難統一。城中村的改造并非易事，我們將面臨大量問題和矛盾。因此我們結合鴨子鋪的實際問題，總結已有的理論和實際經驗提出以下幾點對策和建議。

(一）實現全“城”統一規劃、統一管理

“城中村”改造的目的是為了促進城市的和諧發展，因此，鴨子鋪的改造不應該局限于此村此地的改造，而應該把鴨子鋪“城中村”改造納入到長沙市發展的總體規劃之中，從而促進各區域的協調發展，只有進行統一的規劃和管理，鴨子鋪才能與城市的整體發展接軌，按照城市發展要求健康、有序的發展。

（二）形成改造主體多元的格局

改造城中村需要巨大的資金投入，因而需要積極擴充資金來源，采取靈活多樣的融資渠道，多元化融資，形成政府、村集體、開發商、民間多渠道籌措資金的格局。從目前各地的做法來看，城中村改造資金籌措主要有三種做法：一是政府主導的方式。這種方式以政府出資為主。二是村集體主導的方式。三是市場（開發商）主導的方式。前面已經介紹了三種主體各具備的優勢。如果單以政府、村集體或者開發商中任意一個做為改造主體，都難以讓居民滿意。而我們考慮到鴨子鋪社區村集體的自身能力的不足，建議鴨子鋪社區采取政府與開發商結合的模式，利用政府的信度及影響力，引進開發商的資金，對鴨子鋪進行統一規劃，統一改造，而村集體則主要做為居間協調者存在，這更便于預防和解決可能出現的問題。

（三）創新居民安置新方法

鴨子鋪居民的安置要分為兩個部分，一部分是土生土長的本地居民，另一部分則是流動人口?！俺侵写濉备脑欤桩斊錄_的是鴨子鋪本地居民，土地與房屋在他們心中被認為是私有財產，并且相當一部分的人靠蔬菜種植、經營買賣或者出租房屋為生，因此，改造應盡量做到自力更生、就地安置。為了避免由于標準不一而陷入二次改造的困境，原則上不給宅基地。鴨子鋪流動人口占了很大的比重，多是租住在本地居民閑置的房子里，他們的去向具有不確定性的特點，加強對外來人口的疏導安置，是解決違法私房的有效途徑。建設流動人口安置小區，營造良好的投資、工作、生活環境，減少治安刑事案件。以低廉的價格、高水平的服務，完善的配套設施，良好的治安環境，規范化的管理，吸引外來流動人口居住。

（四）切實完善“農轉非”居民就業、社會保障機制

“城中村”農民轉為居民后的就業政策，要納入城市就業管理范圍。第一，社區勞動就業培訓機構為城中村居民開設專門的技術培訓，培訓經費居民自己只要出一部分，另一部分由社區專項資金補貼。第二，通過推薦就業和政策優惠來解放剩余勞動力。充分利用市、區、街道、居委會各級勞動就業服務網絡，優先為“城中村”居民推薦就業，并通過減免稅收等手段鼓勵創業。第三，通過招商引資，就地建廠，解決就業問題，在調查中筆者了解到，鴨子鋪大部分居民已經具備某種技能，如：駕駛、烹飪、會計，但是找不到就業單位。因此，他們希望能政府出面與工廠聯系，按工廠所需培訓，立即培訓，合格上崗。

與此同時，我們在問卷中發現鴨子鋪居民對社會保障問題也很擔心（如表9）。在調查中發現在社會保障方面，村民最關心的是養老保險和醫療保險。依據我國的國情和鴨子鋪的經濟水平，都不可能同時為所有的村民建立一個全面的、高水平的保障體系，只能循序漸進，逐步擴大覆蓋面積，提高保障水平。鴨子鋪處在“城中村”改造的風口浪尖上，因此可以考慮“以土地換保障”的農村社會養老保險制度。“以土地換保障”就是以土地補償費，人頭費和部分使用權出讓金及部分因項目建設產生的新增財力為資金來源，通過設立專門的資金機構的方式，給達到一定年齡的農民發放養老保險金。當然，以家庭養老與社區養老的非正式制度也應給予鼓勵和支持，同時，也要鼓勵有經濟能力的村民參與商業保險，以提高自身的保障水平。另外，政府部分應幫助解決貧困戶、特困戶的基本生活問題，如提供城市低保、社會救濟等。

表9 居民對社會保障滿意度 滿意程度

很滿意

比較滿意

不滿意

很不滿意

百分比 3.54% 23.23% 65.49% 7.74%

（五）培育新型農民向城市居民轉變

“城中村”村民的之所以不愿意拆遷改造，很大程度上是因為他們有戀土情節，對“城中村”改造缺乏理性認識，更重要的是懼怕失去土地后，由于文化程度低，就業機會小，而沒有生活保障。所以，應注意加強對“城中村”改造長遠利益的宣傳，加強對村民的技能訓練，提高村民素質和就業技能只有提升“城中村”村民文化和各方面素質，他們才能轉變觀念真正融入到城市生活當中，為城市發展注入新鮮活力，從而促進城市的又好又快發展，提高城市的城市化水。

（六）綜合診治環境問題

鴨子鋪社區環境“臟、亂、差”情況普遍，由于建筑密度過高，缺乏統一規劃，缺乏公共綠地和活動場所，很多居民希望能興修公園、廣場等休閑基地和加強綠化建設。另外，鴨子鋪社區坐落在瀏陽河畔以北，洪澇災害頻繁。筆者對鴨子鋪的環境的凈化、美化、優化改造提出以下發展策略。一，樹立可持續發展的觀念，優化居民生活方式，更新居民生活理念。這需要兩方面的努力，一是發展居民優化生活方式所需要的各種服務業，二是普及可持續發展的相關理論知識，讓他們了解到不僅要為自己著想，更要為子孫后代謀福利。二，通過城中村建設改善鴨子鋪的人居環境，加強公共基礎設施建設，豐富群眾精神文化生活，加強綠化設施建設，提高綠化覆蓋率和質量，從而改善鴨子鋪空氣質量。三，加強道路綜合整治和環境綜合整治，改善交通環境，搞好道路綠化，控制噪聲和粉塵污染等。四，增加污水處理、垃圾集散等環衛設施和用地，嚴格禁止工業、企業以任何形式向水體或地下水排放未經處理的污水、廢水。五，完善防洪措施，建立預警機制，盡量做好充足的準備工作減少洪澇造成的生命財產損失。

（七）加強黨員、干部作風建設，保持黨的先進性

城中村的改造既是思想觀念的轉變，又是利益格局的調整，還是體制機制的創新，同時隨著城市規模的不斷擴張，還會有新的城中村的出現。政府做為城市規劃的主體，其作用就顯得尤為重要，必須要清楚政府職能和職權所在。一是要科學制定城市整體規劃，把城中村改造納入城市整體規劃中去。二是要對規劃內的城中村項目要進行科學引導，但不越權。三是要加大監督力度，杜絕所有可能出現的違規操作等問題，并要接受群眾的監督。總之，要把城中村改造作為貫徹落實科學發展觀、為民辦實事的具體行動，以高度的政治責任感和對群眾高度負責的態度，把這件造福于民的好事辦實。

六、結語

城中村改造已經是我國城市化進程中不能回避的話題，我們必須在充分認識該問題產生原因的基礎上，以實地調查為基礎，全面掌握第一手資料，獲得改造地區的直接信息，并及時向改造方反饋居民意見，減少因改造主體之間的矛盾造成的損失和沖突。鴨子鋪社區的城中村改造是長沙市城中村改造全面執行的開始，政府的高度重視和居民的特殊關注給這個改造地區帶來了契機和挑戰。筆者通過對鴨子鋪社區改造前的一系列可能產生問題的調查、訪談，總結出改造可能帶來的問題，以及居民對這些問題的解決期望，希望為日后改造工作提供可行性參考，同時借鑒長沙市較為成功的社區改造經驗為這些問題的解決提出了一些建議，以期為居民為社區為城市建設貢獻自己的一份力量，同時也希望長沙市城中村改造在該項目進行上能取得好的成就，構建美好和諧長沙。

第二篇：城中村改造

附件10：市政專業部門市政接用意見

依據規劃意見書到區市政管委管理科辦理的相關行政許可內容，需市級主管部門批準的項目有4項：

一、（一）行政許可事項名稱: 古樹名木移植許可

（二）行政許可依據: 《城市綠化條例》第25條

（三）行政許可收費依據: 本項目許可不收費

（四）行政許可審查總時限: 12個工作日（不含法定頒發、送達行政許可證件時間和上級審批時間）

（五）申請表: 《**市園林綠化局古樹名木移植申請書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（七）申請條件：

1、因特殊情況必須移植的；

2、古樹名木移植方案符合要求。

（八）申請條件依據：

1、《城市綠化條例》第25、27條；

2、《**市城市綠化條例》第22、23條；

3、《城市古樹名木保護管理辦法》第10、12、16條；

4、《**市古樹名木保護管理條例》第11、15條。

（九）申請方式：書面申請。

（十）申請人提交材料目錄：

1、**市園林綠化局古樹名木移植申請書。申請內容包括申請單位名稱或個人姓名；聯系電話；單位綠化面積總況；申請樹種、規格、數量、原因；申報單位意見(蓋章)；產權業主單位意見(蓋章)；

2、**市園林綠化局綠地指標審核簽署意見；

3、**市規劃委建設工程規劃許可證及附圖；

4、項目工程樹位平面圖。在施工平面圖上標明樹位、樹種、規格、占用綠地的面積；

5、古樹名木移植方案。

申請人應當如實提交有關材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應的法律后果。

二、（一）行政許可事項名稱: 臨時占用城市綠地（含代征綠地）

（二）行政許可依據: 《城市綠化條例》第20條

（三）行政許可收費依據: 本項目許可不收費

（四）申請表: 《**市園林局臨時占用城市綠地(含代征綠地)申請書》

（五）行政許可審查總時限: 12個工作日（不含法定頒發、送達行政許可證件時間和上級審批時間）

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

三、（一）行政許可事項名稱：樹木移伐

（二）行政許可依據：《城市綠化條例》第21條《**市城市綠化條例》第23條

（三）行政許可收費依據：本項目許可不收費

（四）行政許可審查總時限：12個工作日（不含法定頒發、送達行政許可證件時間和上級審批時間）

（五）申請表：《**市園林綠化局樹木移伐申請書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（七）申請條件：確需砍伐或者移植的。

（八）申請條件依據：

1、《城市綠化條例》第21條；

2、《**市城市綠化條例》第23條。

（九）申請方式：書面申請。

（十）申請人提交材料目錄：

1、**市園林綠化局樹木移植和砍伐申請書。申請內容包括申請單位名稱或個人姓名；聯系電話；單位綠化面積總況；申請樹種、規格、數量、原因；申報單位意見(蓋章)；產權業主單位意見(蓋章)；

2、**市園林綠化局綠地指標審核簽署意見；

3、**市規劃委建設工程規劃許可證及附圖；

4、項目工程樹位平面圖。在施工平面圖上標明樹位、樹種、規格、占用綠地的面積。

申請人應當如實提交有關材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應的法律后果。

四、（一）行政許可事項名稱：公共綠地改變使用性質批準(含其他綠地)

（二）行政許可依據：《**市城市綠化條例》第25條

（三）行政許可收費依據：本項目許可不收費

（四）行政許可審查總時限：20個工作日（不含法定頒發、送達行政許可證件時間和上級審批時間）特殊情況下可延長10日

（五）申請表：《**市園林局公共綠地(含其他綠地)改變使用性質申請書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（七）申請條件：新建項目確需改變綠化規劃、綠化用地使用性質的。

（八）申請條件依據：《**市城市綠化條例》第25條。

（九）申請方式：書面申請。

（十）申請人提交材料目錄：

1、**市園林局公共綠地(含其他綠地)改變使用性質申請書；

2、**市園林局綠地指標審核簽署意見；

3、**市規劃委建設工程規劃許可證及附圖；

4、項目工程占用綠地平面圖。在施工平面圖上標明占用綠地的面積及準確位置。

申請人應當如實提交有關材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應的法律后果。

到區市政委城建科能直接辦理的有 7項：

一、（一）項目名稱：市政公用工程穿越公園或臨時占用公園內土地許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據:《**市公園條例》第25條。

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

1、市政公用工程確需穿越公園或者臨時占用公園土地的。

2、建設單位應當征得公園管理機構和園林行政管理部門同意。

（六）提交的材料：

1、**區市政管理委員會穿越公園或臨時占用公園內土地申請書；

2、**市**區規劃分局建設工程規劃許可證及附圖；

3、項目工程需穿越公園或臨時占用公園土地平面圖。在施工平面圖上標明占用公園綠地的面積及準確位置。

（七）申請人應當如實提交有關材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應的法律后果。

（八）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（九）辦理時限：20個工作日（不含法定頒發、送達行政許可證件時間）；特殊情況下可延長10日

（十）費用情況：本許可項目不收費

（十一）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結

二、（一）項目名稱：道路上空或者建筑物、構筑物之間架設管線行政許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據：《**市市容環境衛生條例》第三十四條

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

1、**區范圍內建設各類架空線路，或者在現有架空線路上搭掛線纜的，由**區市政管理委員會負責行政許可。

2、新建或臨時架設架空線路必須符合國家或行業的有關規定;搭掛線纜須符合國家或行業有關合桿的規定。

3、具有書面申請。

4、具有擬建架空線路的設計圖紙。

5、搭掛線纜建設單位須提交與電桿權屬單位簽訂的安全維護協議。

（六）提交的材料：

1、由**市市政管理委員會統一格式的《架空線路建設申請表》：建設單位的全稱、加蓋建設單位公章；申報項目名稱、建設地點；建設目的、建設規模和內容（起止點位置、路徑長度、線纜長度、線纜數量、線纜容量、電桿數量、附屬設施名稱及數量）、計劃開工時間、工期；臨時架空線的使用天數、拆除時間。

2、擬建架空線路的設計圖紙，須由專業部門繪制，內容包括：在1：500地形圖上繪制架空線路總平面圖、1：100的帶有道路橫斷面的線路斷面圖；圖中須表明擬建線路與周圍現有各種架空線路的關系。

3、搭掛線纜建設單位須提交與電桿權屬單位簽訂的安全維護協議。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（八）辦理時限：20個工作日

（九）費用情況：本許可項目不收費

（十）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結

三、（一）項目名稱：臨時占用城市道路批準

（二）項目類別：許可

（三）項目依據：《城市道路管理條例》第三十一條（1996年國務院令第198號）

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

依據《行政許可法》第二十九條第二款，申請單位提出申請符合申請條件，提交的申請材料齊全、符合法定形式。

（六）申請條件的依據：

1、**市市政管理委員會、**市公安局1994年第2號《**市臨時占用道路許可管理若干規定》第八條；

2、**市市政管理委員會、**市公安局1996年國務院令第198號《城市道路管理條例》第三十條；

3、《行政許可法》第二十九條第二款。

（七）提交的材料：

1、臨時設施占道申請（包括：占用道路位置、范圍、性質、時間、采取的相應措施及占道原因等）；

2、申請人委托代理人提出許可申請時，應出示申請人的授權委托書。

（八）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（九）辦理時限：20個工作日

（十）費用情況：本許可項目不收費

（十一）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結

四、（一）項目名稱：挖掘城市道路批準

（二）項目類別：許可

（三）項目依據：《城市道路管理條例》第三十三條（1996年國務院令第198號）

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

（六）申請條件：

1、掘路施工申請（申請內容包括申請單位名稱或個人姓名、申請的理由、地點、施工期限等）；

2、已取得有效的規劃主管部門工程規劃許可和建設主管部門施工許可；

3、設計完成工程圖紙（包括：城市地域圖、施工平面圖、挖掘回填剖面圖）；

4、有切實可行的掘路施工方案（含施工承諾書）；

5、申請人委托代理人提出許可申請時，應出示申請人的授權委托書。

（七）申請條件的依據：

1、《**市臨時占用道路許可管理若干規定》第八條；

2、《城市道路管理條例》第三十三條；

3、《行政許可法》第二十九條第二款。

（八）申請材料和申請書示范文本：

1、申請書；

2、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證；

3、城市地域圖、施工平面圖、挖掘回填剖面圖。

（九）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（十）辦理時限：20個工作日

（十一）費用情況：本許可項目不收費

（十二）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結

五、（一）項目名稱：建設工程配套環境衛生設施竣工驗收許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據：《**市市容環境衛生條例》第六十七條

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

1、符合市容環境衛生設施建設專業規劃、環境衛生設施建設定額指標和設置標準；

2、符合環境衛生設施設計方案；

3、符合**市公共廁所建設標準（DB11/T190－2003）；

4、符合《**市新建改建居住區公共服務設施配套實行指標》；

5、符合《**市無障礙設施建設和管理條例》第八條第（五）項；

6、符合《**市環境衛生設施建設定額指標（試行）》；

7、符合《**市生活垃圾分類收集和處理設施配套建設標準》；

（六）提交的材料：

1、申請人的工商營業執照、法人機構代碼證書（查驗原件，留存復印件）；

2、中標文書或建設合同（查驗原件，留存復印件）；

3、規劃許可證、用地許可證、開工許可證和規劃平面圖（1：500藍圖或復印件）；

4設施工程質量的合格文件（查驗原件，留存復印件）；

5、環衛設施的平立剖圖（1：100藍圖或復印件）。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（八）辦理時限：20個工作日

（九）費用情況：本許可項目不收費

（十）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結

六、（一）項目名稱：新建擴建改建城市公園竣工驗收

（二）項目類別：許可

（三）項目依據：《**市公園條例》第2、18、19、34、36條。

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

1、屬于公園用地，并且范圍明確；

2、對公眾開放，具備改善生態、美化城市、游覽觀賞、休憩娛樂和防災避險等功能；

3、有管理機構、管理制度和負責人；

4、公園的綠化用地比例應當不少于陸地面積的65%；

5、具有《公園設計規范》要求的設施；

6、公園面積在10000 m2以上。

（六）提交的材料：

1、新建、改建、擴建公園竣工驗收申請表；

2、公園總體規劃方案及工程竣工圖；

3、公園綠化規劃設計方案；

4、公園所有者及管理者的基本情況；

5、公園有關綠化、服務、園容衛生、秩序等方面的管理規定。申請人應當如實提交有關材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應的法律后果。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（八）辦理時限：20個工作日（不含法定頒發、送達行政許可證件時間）；特殊情況下可延長10日。

（九）費用情況：本許可項目不收費。

（十）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結

七、（一）項目名稱：夜景照明方案審核許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據：《**市市容環境衛生條例》第四十三條第二款

（四）辦理對象及范圍：**區

（五）辦理條件：

1、符合**市**區夜景照明總體規劃和實施方案；

2、符合**市夜景照明管理辦法的規定；

3、填寫市市政管委統一格式的《夜景照明工程建設方案行政許可申請表》；

4、經規劃批準的平面圖（A3紙）；

5、夜景照明建筑總平面圖（A3紙）；

6、建筑立面圖（A3紙）；

7、建筑剖面圖（A3紙）；

8、建筑物實景白天照片式效果圖（A3紙）；

9、營業執照（復印件加蓋公章）；

10、設計、施工資質（復印件加蓋公章）；

11、施工安全認證（復印件加蓋公章）；

12、夜景照明構思；

13、照明方案、設計說明（A3紙）；

14、燈位布置圖；

15、照（亮）度、光色計算分布圖；

16、控制眩光方法；

17、平日、節日、重大節日效果圖（A3紙）；

18、照明器材明細和技術資料；

19、重點部位燈具安裝方法、結構示意圖及說明（A3紙）； 20、供配電系統及控制原理圖（A3紙）；

21、節能措施

（六）辦理程序：受理 → 審查 → 決定→ 送達和備案

（七）辦理時限：25個工作日

（八）費用情況：不收費

（九）辦理結果狀態：該事項在本單位可以全部辦結 附件11：用地批準

一、用地單位持市（區）國土局預審批復向發改委和規劃部門申請辦理立項批復和規劃審批。

二、用地單位持上述預審批復、立項批復和規劃意見材料到區國土分局辦理用地申報審批手續。

三、區國土分局按國家及市有關規定和要求組織編制用地報批材料。具體材料如下：

（一）區國土分局的建設項目用地預審意見

（二）用地單位填寫的建設用地申請表

（三）用地單位提供的發改委或項目計劃部門批準的立項和可行性報告批準文件

（四）區國土分局的地質災害認定表

（五）區國土分局的壓覆重要礦床證明

（六）用地單位提供的規劃部門批準的規劃意見書及附圖

（七）用地單位提供的勘測地界技術報告書及附圖

（八）用地單位提供的使用林地證明

（九）用地單位提供的征地補償安置協議

（十）用地單位提供的村民代表大會決議

（十一）區國土分局的土地情況調查表

（十二）區國土分局代區政府撰寫的建設用地申請文件

（十三）區國土分局填寫的“一書”、“四方案”

（十四）區國土分局的土地利用現狀圖

（十五）區國土分局的土地利用總體規劃局部調整方案，不需要調整的免。

（十六）區國土分局的土地權屬情況匯總表（十七）區國土分局的公示、聽證情況說明

四、區國土分局將建設項目用地申報審批材料組織齊全經區政府同意上報市國土局審核后，報市政府審批。

五、繳納有關稅費并落實征地補償費依據：市政府令148號；京國土房管政（2003）716號

六、市國土局下發市政府用地批復。市國土局在用地單位繳齊各種稅費和征地補償費后將市政府用地批復下發給區政府。

七、區政府收到市政府用地批復后，在10日內將批復內容在被征地的村委會所在地進行公告。

八、用地單位持用地批復和相關材料在全部支付征地補償費后向市國土局領取建設用地批準書。注：辦理農轉用和征用土地的審批權限：按《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定：征用下列土地的由國務院批準：

（一）基本農田；

（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃（525畝）的；

（三）其它土地超過七十公頃（1050畝）的。

征用本規定以外的土地的由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

附件12：核發集體土地房屋拆遷許可證

一、項目名稱：核發集體土地房屋拆遷許可證

二、項目類別：許可

三、項目依據：《**市集體土地房屋拆遷管理辦法》(**市人民政府令第124號)

四、收費依據：不收費

五、辦理時限：30個工作日

六、辦理結果狀態：本局審核市建委備案

七、網上辦理情況：**市拆遷信息網 網址： http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn 辦理條件：列入本拆遷計劃的拆遷項目

在**市拆遷信息網上激活項目帳號，建設單位獲取項目帳號后登陸填報系統，進行網上負責項目材料填報，兩級拆遷管理部門負責審批和發布信息。按網上審批的程序進行網上審批，同時提交以下材料：

（一）用地批準文件；

（二）規劃批準文件；

（三）拆遷實施方案；

（四）安置房屋或者拆遷補償資金的證明文件。

（五）委托評估合同和受托評估機構的營業執照和資質證書。

八、辦理程序：網絡受理→審核→審定→告知

九、辦理部門：**區建委房屋管理科 附件13：核發城市房屋拆遷許可證

一、項目名稱：核發城市房屋拆遷許可證

二、項目類別：許可

三、項目依據：《城市房屋拆遷管理條例》(國務院第305號)、《**市城市房屋拆遷管理辦法》（**市人民政府令第87號）

四、收費依據：不收費

五、辦理時限：30個工作日

六、辦理結果狀態：本局審核市建委備案

七、網上辦理情況：**市拆遷信息網(網址:http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn)

八、辦理條件：列入本拆遷計劃的拆遷項目

按網上審批的要求進行網上審批。在**市拆遷信息網上激活項目帳號，建設單位獲取項目帳號后登陸填報系統，進行網上負責項目材料填報，兩級拆遷管理部門負責審批和發布信息。同時提交以下材料：

（一）建設項目批準文件。

（二）建設用地規劃許可證或者建設工程規劃許可證。

（三）有土地使用批準文件：

（四）市房屋拆遷資格證書

（五）辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明文件。

（六）拆遷計劃，包括項目基本情況、拆遷范圍和方式、搬遷期限、工程開工和竣工時間等。

（七）拆遷方案，包括被拆遷房屋狀況、補償款和補助費預算登記。

（八）法律、法規和規章明確規定應提交的其它材料。

（九）拆遷工地防治揚塵污染責任書和房屋拆除施工單位的資質證書。

（十）委托評估合同和受托評估機構的營業執照和資質證書。

九、辦理程序：受理→審核→審定→告知

十、辦理部門：**區建委房屋管理科 附件14：市政基礎設施建設

（同附件10）附件15：辦理征地結案表

一、辦理國家建設用地征地結案申請報告；

二、市政府用地批準文件；

三、征地補償協議書；

四、國家建設征用土地結案證明；

五、征地補償款憑證。

第三篇：城中村改造

6月13日,縣長牛春堡，縣委常委、副縣長方業生在縣政府辦、財政、發改、國土、住建、公安等部門和孫口鄉、城關鎮主要負責同志陪同下，先后到孫口鄉高莊村、曹嶺村，城關鎮臺前村、姜樓村、李皮匠村城中村改造現場調研城中村改造工作。每到一處，牛春堡都仔細查看工程建設進展情況，詳細了解目前工程開發建設存在的困難和問題，并就城中村改造工作提出了指導性意見。

牛春堡指出，城中村改造是推進城鎮化進程的重要環節，是提高縣城整體對外形象、改善城鄉居民生產生活條件的有力抓手，各級各有關部門一定要站在關注民生、改善民生的高度，切實把這項惠及群眾的好事辦好、實事辦實。牛春堡要求：一要科學調度，加快項目建設。要結合城中村改造村的實際情況，制定科學合理的工作方案，按照既定時間節點，有步驟、分層次，積極穩妥地推進城中村改造工作，力爭項目工程早開工、早建成、早見效。二要科學規劃，搞好配套建設。要充分利用和挖掘現有資源，堅持高標準、高起點規劃，強化精品意識，確保工程質量，打造改造開發亮點。同時，要統籌考慮改造工程的綠化、亮化等配套設施建設，做到城中村改造與配套設施同步建設。三要以人為本，保障群眾利益。城中村改造工作要堅持以人為本，堅持公益性的原則，從大局、從群眾的意愿著想，以群眾利益為重，切實維護好群眾利益，堅決杜絕和避免與民爭利的現象發生。四要強化宣傳，營造良好氛圍。要深入細致地做好宣傳教育工作，多渠道、全方位地向廣大群眾宣傳拆遷改造的意義和政策，切實做細、做透、做實群眾思想工作，爭得群眾理解和支持，努力將城中村改造變成群眾的自覺行動。五要密切協作，優化建設環境。孫口鄉、城關鎮和縣發改、住建、國土、財政、公安等部門要各司其職，各負其責，加快辦理項目建設相關手續，全力為城中村改造工作搞好服務，積極為項目建設創造良好的施工環境。（縣政府辦公室信息科）

河南省濮陽市人民政府關于印發《濮陽市城中村改造建設實施細則》的通知

華龍區人民政府，高新區管委會，市人民政府有關部門：

《濮陽市城中村改造建設實施細則》已經市人民政府同意，現印發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。

二○○八年八月二十一日 濮陽市城中村改造建設實施細則

第一章 總 則

第一條 為加強濮陽市城中村的規劃建設與管理，合理利用城市用地，促進經濟社會全面協調可持續發展，貫徹落實科學發展觀，實現全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的目標，制定本細則。

第二條 城中村改造建設范圍濮陽市城中村改造建設的范圍是城市規劃區內規劃建設用地范圍內的各行政村或享有對集體資產處置權的自然村。城中村改造建設的重點是被已建成區包圍和將要被新建成區包圍的行政村或享有對集體資產處置權的自然村。范圍確定在盤錦路以西、湯臺鐵路以北、濮上路兩側、綠城路兩側的城中村。該范圍以外的城市規劃區內城中村，條件成熟一個改造一個。

第三條 堅持政府引導、統一規劃、市場運作的原則，積極吸引社會資金參與城中村改造建設。

第四條 通過改造建設，逐步完成村民變為市民，集體土地變為國有土地，行政村變為社區，村民待遇變為市民待遇的四個轉變。

第二章 規劃建設管理

第五條 城中村改造的各項建設活動，實行統一的監督管理，嚴格按照法定的建設審批程序實施建設。

第六條 城中村的改造建設，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，因地制宜、節約用地，合理進行建設，實現經濟效益、社會效益、環境效益的協調統一和可持續發展。

第七條 城中村改造建設確定的建設用地規模、基礎設施、公共服務設施用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途。

第八條 城中村改造建設項目核準。城中村改造建設總體規劃批復后，建設單位應編制項目申請報告報市發改部門核準，同時附用地預審意見。

第九條 以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送市發改部門核準前，應當向市規劃主管部門申請核發選址意見書。

前款規定以外的建設項目不需要申請選址意見書。

第十條 以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經市發改部門核準后，建設單位應當向市規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由市規劃主管部門依據城中村總體規劃、控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證。

建設單位在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。

第十一條 以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，市規劃主管部門應當依據城中村總體規劃、控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。

以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向市規劃主管部門申請領取建設用地規劃許可證。

市規劃主管部門不得在建設用地規劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規劃條件。

第十二條 進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向市規劃主管部門申請辦理建設工程規劃許可證。

申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條

件的，由市規劃主管部門核發建設工程規劃許可證。

市規劃主管部門應當依法將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。

第十三條 涉及修改控制性詳細規劃和經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖，按照《城鄉規劃法》有關規定執行。

第三章 土地管理

第十四條 城中村改造必須使用國有土地。城中村土地未轉為國有土地的，不得轉讓、出租、抵押；未經批準私自進行開發改造的，按違法用地查處。

第十五條 在城市建成區內，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地可依法轉為國有。村(組)使用的土地，經村民(股東)大會或代表大會同意，按土地利用現狀依照法定程序轉為國有后，依法確認國有土地劃撥使用權，辦理國有土地使用證。

第十六條 在城市建成區外，城中村改造項目按照土地利用總體規劃，依法辦理農用地轉用和征收審批手續后，將集體所有的土地依法轉為國有。

第十七條 新建安置村民的住宅、村集體辦公用房、集體福利設施、集體公益設施房、公共綠地及配套的市政公用設施用地，可按劃撥方式供地。

第十八條 用于工副業生產或建設商業市場的生活保障用地，可按留地安置方式供地，也可與用于補償城中村改造投入的房地產開發建設用地一起按招標、拍賣、掛牌方式出讓。

第十九條 用于補償城中村改造投入的房地產開發建設用地，按照有關規定采取招標、拍賣、掛牌方式出讓。

第二十條 規定安置開發比以外的土地，納入市人民政府統一收購儲備。

濮陽市人民政府關于印發濮陽市城中村建設改造管理辦法的通知

（濮政〔2007〕63號）

華龍區人民政府，高新區管委會，市人民政府各部門：

《濮陽市城中村建設改造管理辦法》已經市人民政府同意，現印發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。

二○○七年九月十一日

濮陽市城中村建設改造管理辦法

第一條 為加強濮陽市城中村的規劃建設與管理，保障合理利用城市用地，完善城中村的各項基礎設施，把我市城中村改造建設成為城市新型社區，根據《城市規劃法》、《土地管理法》等國家、省有關法律、法規的規定，制定本辦法。

第二條 城中村建設改造的范圍和重點濮陽市城中村建設改造的范圍是城市規劃區內規劃建設用地范圍內的各行政村或享有對集體資產處置權的自然村。城中村建設改造的重點是被已建成區包圍和將要被新建成區包圍的行政村或享有對集體資產處置權的自然村。

第三條 建設改造的標準和目標建設改造的標準：通過城中村的建設改造，使其各項建設有利于保障城市總體規劃的順利實施，將這些村莊改建成為基礎設施配套完善、功能齊全、環境優美、物業管理匹配的城市新型社區。工副業用地的安排應符合城市總體規劃用地布局，住宅應建設為多層和高層住宅，各項建設應滿足城市景觀規劃要求，成為城市建設新的亮點。建設改造的目標：通過城中村的建設改造，改善城中村居民的生產生活條件，使集體經濟組織和村民從形式到內容完全融入城市化管理范疇。城中村集體以經營性不動產為主要載體轉制成立股份制公司，村民成為股民，取得長期生產生活與經營發展條件。逐步完成村民變為市民、集體土地變為國有土地、行政村變為社區的三個轉變。通過城中村的建設改造，改善城市環境和居民生活環境，利用社會資金完善城市基礎設施，增強城市功能，促進社會治安的好轉，減輕勞動就業壓力，推動經濟發展。

第四條 城中村建設改造的基本方針堅持政府主導，市場運作，群眾自愿，區級負責，統一規劃，因地制宜，一村一案，有序實施。

第五條 城中村建設改造的基本原則

（一）城中村的建設改造，應充分考慮城中村居民的利益，立足于改善其生活環境，保障其經濟來源，充分關注中低收入人群，維護社會穩定和公共安全。

（二）城中村規劃編制應遵循節約用地的原則。城中村居民住宅區一律按城市居住區的標準進行規劃設計，不得采用單門獨戶的住宅建設模式；其它各項建設用地也必須按城市建設用地標準進行控制。

（三）城中村建設改造規劃編制應服從城市總體規劃用地布局，其居住、商服、工副業用地的安排應符合城市總體規劃和地段控制性詳細規劃要求，避免各項用地混雜現象。工業項目必須安排在工業區內，城市中心區的城中村村辦企業用地可由政府出面協調進行土地置換。

（四）城中村建設改造要貫徹高起點規劃、高標準建設的原則，在保障土地合理利用的同時，注重城市景觀環境的創造，實現經濟效益、社會效益、環境效益的協調統一和可持續發展。

（五）城中村建設改造要堅持陽光作業，提高拆遷、安置、補償等工作的透明度，實行政務公開，接受城中村居民和社會各界的監督。

第六條 城中村建設改造工作的組織機構為加強對城中村建設改造工作的組織領導，市政府成立城中村建設改造領導小組，下設辦公室，統一領導、組織、協調城中村建設改造工作。華龍區、高新區在市政府的統一領導下，成立城中村建設改造領導小組，下設辦公室，具體負責本區范圍內城中村建設改造的組織實施工作。市建設、國土資源、財政、發改、監察、審計、人防、公安、消防、電力、通訊等有關部門應在各自的職責范圍內，做好城中村建設改造的管理和服務工作，按法定程序辦理城中村建設改造的各種手續。

第七條 城中村建設改造工作實行市、區兩級管理，各自的主要職責是：市政府城中村建設改造領導小組及其辦公室（以下簡稱“市改造辦”）的主要職責：①出臺政策。負責擬定和出臺我市城中村改造的有關政策。②規劃控制。負責審定各城中村建設改造的具體方案、提出規劃條件和技術要求。③組織審批。審批各區上報的城中村建設改造方案。④監督管理。監督管理城中村改造建設資金征收與使用，監督管理各區及改造村的安置住宅與公共用房、集體經濟用房和開發房的建設實施。⑤協調調控。協調城中村改造過程中與相關部門的關系，調控城中村改造中跨村、跨區規劃用地調整及資金調控等問題。區級政府城中村建設改造領導小組及其辦公室（以下簡稱“區改造辦”）的主要職責：①篩選改造村。負責對本區城中村進行調查摸底，篩選改造試點村和實施改造村。②擬定方案。按照一村一案的原則，依照總體規劃擬定改造試點村、實施改造村的改造方案。③組織申報。將城中村建設改造方案上報市城中村改造領導小組及其辦公室審批。④組織實施。按照批準的建設改造實施方案，組織拆遷、安置、建設等實施過程中的具體工作。⑤群眾工作。負責協調村委會、居委會、街道辦事處及被改造村的群眾工作。⑥資金監管。監督管理本區城中村的建設改造資金，負責各方資金分配與平衡。

第八條 城中村建設改造規劃編制及審批程序

（一）區改造辦按照村莊現狀情況提出建設改造申請報市改造辦審批，申請書應包括以下內容：

1．村莊建成區1/1000 現狀圖；

2．村集體用地1/2000-1/5000 現狀圖；

3．村莊所屬戶籍管理部門的戶籍證明材料，包括總人口、分年齡段（5 年）人口數、男女比例；

4．村集體現有經濟實體基本情況說明；

5．村集體經濟發展設想，包括村集體經濟管理模式，股份制企業成立方案；

6．村莊總體規劃設想，包括各類建設用地布局、面積、住宅及其它各類建筑面積等。

（二）市改造辦根據城-市總體規劃和區改造辦的申請核發規劃設計條件，其內容包括：

1．城中村規劃用地范圍-安置村民的住宅用地范圍、各項基礎設施用地范圍、生活保障用地范圍（含村辦企業、商業市場等）、補償建設投入的開發用地范圍；

2．各項技術經濟指標-建筑密度、容積率、綠地率、建筑高度、退線要求等；

3．對村集體經濟發展方案的審定。

（三）區改造辦根據市改造辦的規劃設計條件，委托有相應資質的規劃設計部門編制村莊總體規劃。

（四）區改造辦將編制的規劃方案成果報市改造辦審批。由市改造辦組織有關部門和專家進行評審，并將評審結果上報濮陽市規劃建設聯席會議研究，經批準后方可組織實施。

第九條 城中村規劃方案應當包括以下內容：

（一）確定規劃范圍內不同性質用地的界線。

（二）建設條件分析及綜合技術經濟論證。

（三）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離要求。

（四）建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規劃設計，布置總平面圖（工副業用地部分可從略）。

（五）對住宅、學校、敬托院和托幼等建筑進行日照分析。

（六）根據交通影響分析，提出交通組織方案和設計。并應規定城中村內部道路的紅線、斷面、控制點座標及標高。

（七）市政工程管線規劃設計和管線綜合。

（八）豎向規劃設計。

（九）估算工程、拆遷量和總造價，分析投資效益。

第十條 城中村規劃編制成果應當包括規劃說明書、基礎資料和研究報告、圖紙及電子文件。

第十一條 城中村現有集體土地的使用

為了促進我市城中村建設改造工作，凡按照本辦法進行規劃編制和建設改造的城中村可享受一定的優惠政策。城中村現有土地原則按四種類型進行使用：

（一）新建安置村民的住宅、村集體辦公用房、集體福利設施、集體公益設施、公共綠地及配套的市政公用設施用地，該類用地按劃撥土地使用權方式供地。

（二）用于工副業生產或建設商業市場的生活保障用地，具體面積根據村莊用地情況確定，原則上按人均40-60平方米進行控制，該類用地按留地安置方式供地。

（三）用于補償城中村建設改造投入的房地產開發建設用地，具體比例根據實際情況暫按一村一案原則確定。該類用地按招拍掛的方式對社會公開供地（對于需落實的本條一、二項建設改造內容，在土地出讓條件中予以明確）。

（四）在保證上述三項類型用地的前提下，規定安置開發比以外的土地，納入市人民政

府統一收購儲備。市國土部門應按有關政策規定辦理各類相關手續，村集體及個人除應得的補償金外不得對土地的征用附加任何條件。本條前三款用地均納入本市土地供應計劃。以出讓方式供應的土地出讓金，應全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出通過地方基金預算予以安排，實行“收支兩條線”管理。

第十二條 優惠政策

城中村的建設改造及相關開發建設同時享受下列優惠政策：除國家、省明文規定不得減免的收費項目外，涉及村民住宅、生活保障用房（工副業、商業市場）建設項目的行政事業性收費，由財政全供單位執收的予以免收（其中城市基礎設施配套費實行“收支兩條線”管理，先征后返，專項使用；共享收費項目，只征收上級分成部分），其余行政事業性收費及各類經營服務性收費減半收取。

第十三條 城中村規劃的實施

城中村規劃經批準后，其建設除享受本辦法第十二條規定的優惠政策外，所有建設項目必須按正常程序進行報建，并按規定接受有關部門的監督檢查，竣工驗收合格后方可辦理房產登記手續。各相關部門對涉及城中村建設改造的建設項目應優先辦理，減少中間環節，提高辦事效率。

第十四條 市政府鼓勵并支持已按原批準的村莊規劃實施建設的村莊（以單門獨戶住宅為主）進行以多層和高層住宅為主的建設改造，進行建設改造的村莊享受本辦法規定的優惠政策。

第十五條 市、區兩級有關行政主管部門要對經批準的城中村改造項目的開發建設給予支持，涉及社會保障、計劃生育政策等問題，按照國家有關法律法規執行，依法進行監管。

第十六條 本辦法自公布之日起執行。以前本市有關城市規劃區內村莊規劃建設的規定，凡與本辦法相抵觸的，按本辦法執行。

發布部門： 發布日期：2007年09月11日 實施日期：2007年09月11日(地方法規)

第四篇：城中村改造

以人為本改造舊城區

本報海口2月22日訊（記者范南虹）廣西北海珠海路，道路兩邊的南洋騎樓內，是酒吧、咖啡廳、餐廳，倘佯其中，有一種時空錯換的迷離與驚喜；?？谝灿幸粭l這樣的老街，騎樓里卻少了珠海路騎樓閑適的風韻雅致。

“這是因為?？谂f城區改造不到位”，省人大代表邢詒川告訴記者，今天下午，他為此向大會遞交了《以人為本，有效推進舊城改造工作的建議》。

舊城改造迫在眉睫

邢詒川說，海南自然風光優美自不待言，但海南的城市面貌卻跟不上旅游的發展。在?？谶€有不少臟亂差的城中村。

邢詒川對此進行了認真調查。據他介紹，?？谑械某侵写寮碍h境較差的街區近80個片區，占地面積10余平方公里，涉及居民約22.4萬人，占城市人口的20%。這些城區和城中村多在市中心，如道客村、博愛路一帶等，這些舊城區違規用地和違章建筑比比皆是，人居環境惡劣，臟、亂、差現象嚴重，安全隱患大，許多建筑年久失修，一旦發生較大的災害，后果不堪設想。據統計，海口市今年一季度發生的火災主要集中在老城區。

“不獨海口有很多舊城區，三亞以及一些市縣都存在這樣的問題，與國際旅游島建設發展嚴重不符，舊城改造刻不容緩。”邢詒川說。

改造不必都大拆大建

“舊城改造不應只是把街面和外墻粉刷一下、裝飾一下就大功告成?！痹谛显r川眼里，舊城改造是提升舊城區居民的生活品質，是推動城市發展，是國際旅游島旅游夢想的訴求表達，“所以，要有長遠的眼光，要有科學合理的規劃，要從內至外地進行改造。”他認為，舊城區的改造是因地制宜的，不必都是大拆大建，要根據舊城區原有的建筑、區位、居民習俗等，進行科學合理的規劃。他希望海南能通過舊城改造，沉淀出海南獨特的民俗文化，提升城市品位，讓游客在欣賞海南自然之美的同時，也能感受海南獨特的城市之美。

應鼓勵企業參與改造

“改造舊城區，只要政策到位，政府不用花錢也能成功完成舊城改造?！毙显r川在《建議》中提出，舊城改造可以采用市場運作的方式，讓企業和舊城區居民共同來推進、完成舊城區的改造。

“政府獨家運作舊城改造，弊端很多?！毙显r川說，工作方法單一，資金滯后，人力不足，政府既當舊城改造的“裁判員”，又當舊城改造的運動員，不是很妥當。

作為海南現代科技集團董事長，邢詒川正在努力嘗試改造?？谑旋埲A區丁村，希望將這一片區打造成社會主義新農村。

邢詒川建議要以完善城市功能、促進城市發展為目的，對全省舊城改造進行整體規劃，科學制定改造方案；采取“政府主導，企業參與，市場運作”的模式，大膽引進社會資金，鼓勵企業參與舊城改造；出臺優惠政策，制定合理的供地方式，維護投資人合法利益；改造舊城，不忘民生，要以人為本，在制定拆遷補償等相關配套政策時，向舊城區居民傾斜。

“舊城改造是一項重要的民生工程，我希望看到海南的城市越來越美，越來越有自己的味道?！辈稍L結束時，邢詒川表達了一個城市建設者的期望。

第五篇：城中村改造

從行政法角度分析昆明城中村拆遷改造

楊永梅段紅平

摘要:城中村改造是21 世紀中國市長們經營城市的最重要的工作。但城中村改造涉及到地方財政、開發商、村民三方激烈的利益博弈，所以具體形式多種多樣，各地創造了五花八門的經驗，征地補償標準差異也相當懸殊。盡管村民對待城中村改造態度不一，但政府強勢推進的態勢十分明顯。

關鍵詞城中村補償標準征地

作者簡介：楊永梅，云南師范大學歷史與行政學院；段紅平，云南大學公共管理學院。中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592(2011)02-188-02 從狹義上說，城中村是指農村村落在城市化進程中，由于全

部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變

成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，城中村是指

在城市高速發展的進程中，滯后于時代發展步伐、游離于現代城

市管理之外、生活水平低下的居民區。

城中村改造實質是調節政府、業主與改造單位三方的利益，其中政府代表公共利益，處于主導地位。但政府主導并不在于大

包大攬，而在于遵循市場經濟規律，通過市場化運作，培育市場和 發現微觀利益主體，促使市場主體自行組織資金力量來推動城中

村土地流轉和經濟的發展。而法院主要是依法公正審理相關案

件，明晰產權，理順關系，化解各方矛盾，為城中村改造掃清障礙。昆明市委市政府在《關于加快推進“城中村”重建改造工作的指導意見》中指出，在快速城市化的過程中，“城中村”普遍存在建 筑抗震安全未設防和火險隱患突出、環境臟亂差、市政設施不配

套、治安混亂等問題，造成了諸多的社會隱患和城市問題，已成為 城市現代化發展的嚴重障礙。從法律角度講，“城中村”的改造也

是十分必要的。

一、昆明城中村拆遷改造的法律依據

昆明城中村改造的法律依據:（1）《土地管理法》——集體土

地上附著物的拆遷；（2）《城市房屋拆遷管理條例》——國有土地

上房屋拆遷；（3）《城鄉規劃法》——違章、違法建筑的拆除；（4）《物權法》——對于私有房產的保護。

城中村房屋拆遷中強制措施的法律依據:《土地管理法》：國

家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府

予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管

部門辦理征地補償登記；《實施條例》：違反土地管理法律、法規規 定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主

管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。實踐中很少采用司法強遷，而農民沒有救濟手段，上訪現象突出。昆明市城中村改造的法律依據除了上述內容,還包括昆明市

已出臺的相關政策: 一是市政府《關于加快推進城中村重建改造

工作的指導意見》；二是昆明市城中村征地拆遷補償安置指導意

見；三是關于昆明市城中村村改居人員勞動就業和社會保障工作的意見；四是昆明市城中村改造項目管理辦法；五是昆明市城中 村改造土地出讓收支管理使用暫行辦法；六是昆明市城中村改造 土地公開交易辦法；七是五華區、西山區、官渡區重建改造實施辦 法；八是具體村社拆遷安置補償實施細則。

二、昆明城中村拆遷改造的流程

昆明市城中村改造項目運作的基本流程如下：（1）國土部門、規劃部門提前介入，基層組織、企業共同參與，區（縣）政府編制擬 改造片區《城中村改造專項規劃》；（2）在取得國土部門、規劃部門 審核意見的前提下，將《城中村改造專項規劃》提交基層組織依法 表決并出具承諾文件；（3）區（縣）政府將《城中村改造專項規劃》 上報市規委審批；（4）區（縣）政府將經審批的《城中村改造專項規 劃》上報領導小組備案；（5）區（縣）政府將擬改造片區用地報征收 回后報入市土地儲備中心；（6）以《城中村專項規劃》為條件進行 土地處置和公開交易；（7）中標企業按《城中村專項規劃》完善項 目立項及相關行政許可；（8）進入正常項目運作程序實施建設。

三、昆明城中村拆遷改造中存在的問題

拆遷不屬于交易，拆與不拆沒有商量。拆遷的目的不是獲得 房屋，而是獲得土地。拆遷的實質是土地征用, 是另一個主體利 用政府權力征用,而不是政府征用。拆遷的結果是土地由一個民 事主體變更為另一個主體，這個主體可能是政府，也可能是另一 個民事主體。拆遷屬于產權和土地使用權的剝奪，法律上叫作征 收、征用。

昆明市城中村拆遷改造中存在的問題主要表現在以下幾個 方面:

(一)拆遷人的法律地位

拆遷人的法律地位有問題，賦予一個民事主體拆遷另一個民 事主體的房屋，民事主體法律地位是平等的，雙方之間的法律行 為就應當遵循平等自愿原則，但是拆遷民事主體卻能夠借助行政 強制力完成拆遷。

(二)拆遷補償的主體有誤

承擔拆遷補償的主體有誤，根據建設用地使用權的流轉順

序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設用地使用權，而是從國家 土地管理部門出讓獲得，則國家土地管理部門應當先行收回已經 出讓給他人的建設用地使用權，并為相應補償及退還出讓金，因 此，補償人應當為國家而不是開發商或者領取拆遷許可證的其他 人。

(三)拆遷補償問題

政府為了獲得更多的土地出讓金，在開發商與被拆遷者利益 ◆社會觀察

2011 · 02（中）

之間，會首選開發商，考慮和保護被拆遷者利益自然就少。昆明 市根據《昆明市主城區城鎮房屋改造拆遷補償安置管理辦法》規 定，拆遷房屋安置補償費根據被拆遷房屋評估價格，參照同時期、同結構、同用途、同類區域二手房的市場交易價格確定。主城區

城鎮房屋拆遷貨幣補償參考指導價為：市中心一環以內6500 元/平方米；一環至二環之間5500 元/平方米；二環至三環之間4500 元/平方米；北邊片區4500 元/平方米；東邊片區3500 元/平方米； 南邊片區4500 元/平方米；西邊片區4000 元/平方米。按這個補 償標準，老百姓拿著這點錢在原來居住的房子周邊再去買房子，根本就買不起。

作為拆遷房屋的所有人和使用人，其合法權益都應受到保

護。《民法通則》第71 條也可理解為：財產所有權應包括占有權、使用權、收益權和處分權?？梢姡瑢Ψ亲≌褂萌瞬疬w補償問題 解決得好壞，直接影響房屋拆遷的進程。而且，非住宅使用人一 般為法人單位，拆遷對他們造成的損失肯定大于住宅拆遷的損 失。而目前我國的立法又滯后于實踐，所以，《拆遷條例》要求兼 顧拆遷房屋使用人的補償，做到有法可依，維護他們的合法權益。

(四)政府角色錯位

城市拆遷中提出的‘政府主導，企業參與，市場化運作’的口 號，本身就有問題。政府的職能或者角色應該是服務和指導，而 不應該是主導，城中村改造涉及已經取得的土地使用權和房屋所 有權，村民才應該是主體，應該由他們來主導才對。

政府既是強制拆遷的批準機關，又是拆遷糾紛的仲裁機關，既當運動員又當裁判員，這與基本的法制理念是有沖突的。老百 姓習慣聽政府的話，相信政府。但在自己的利益受損時，政府支 持的卻是開發商，加上被拆遷人的利益訴求渠道不暢通，法律的 救濟途徑不完善。面對法律的不公、開發商的強勢，又沒有政府 撐腰，被拆遷戶感到十分無助。有些地方政府、拆遷公司和開發 商還合署辦公，老百姓進拆遷指揮部根本分不清哪些是政府的 人，哪些是開發商的人，哪些是拆遷公司的人。

政府的角色定位錯位，凸顯了開發商的強勢和被拆遷人與開 發商之間利益的不平等，導致了城中村改造項目利益沖突事件屢 屢發生。

拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題，實際上它已牽涉法

律、政府職能、公眾利益等多個方面。在城中村房屋拆遷中，由于 拆遷管理工作不到位、拆遷補償標準確定機制不完善等多方面的 原因，致使拆遷過程中的侵權、違約現象屢禁不止，使相關當事人 的權益得不到相應的保護。

城中村改造是一項復雜而艱難的城市經濟活動，政府直接參 與拆遷補償談判是控制改造成本最重要和最有效的手段，掌握政 策優勢的政府應作為操作主體，以系統、完整的城中村改造規劃 為對話平臺和判斷標準，將城市的公共利益放在首位，在前期直 接介入與村民的談判，對推動和促進城中村改造的進展是十分重 要的。

行政法是指調整行政法律關系的法律規范的總稱。行政法的基本原則包括:行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法 性原則的基本內容包括三項:（1）主體合法原則,即一切國家行政 主體必須嚴格執行行政法律規范,一切行政相對人應嚴格遵守并

執行行政法律規范；（2）職權合法原則,即任何行政職權的行使都 必須依據法律、遵守法律；（3）程序法定原則。行政合理性原則又 稱為行政適當性原則,它要求行政主體的行政行為不僅要合法,而 且同時要合理、適當。

昆明城中村拆遷改造過程中有相關法律為依據,昆明市城中

村改造項目有其運作的基本流程,雖然滿足了程序合法原則,但在 昆明城中村拆遷改造中也存在問題: 比如拆遷人的法律地位；拆 遷補償的主體有誤；拆遷補償問題；政府角色錯位不滿足行政行 為必須符合法律的原則,因此昆明城中村拆遷改造中不符合行政 法中的合法性原則,行政合理性原則它要求行政主體的行政行為 不僅要合法, 而且同時要合理、適當。因昆明市城中村拆遷改造 中行政主體的行政行為有些不符合法律,比如說拆遷人的法律地 位有問題；拆遷補償的主體有誤；拆遷補償問題；政府角色錯位, 同時在拆遷賠償中賠償標準也不合理。因此昆明城中村拆遷改 造也不符合行政法中的合理性原則。

城中村改造過程中涉及的具體法律問題包括:（1）城中村改

造過程中土地使用權及地上附著物權屬確認問題；（2）政府與城 中村集體經濟組織或開發商簽訂拆遷改造框架協議的性質與地 位；（3）拆遷改造主體資格的確定及拆遷許可證辦理的程序及實 體問題；（4）村內股份制合作企業自行組織改造及與其他機構合 作中的法律問題；（5）村外其他機構參加城中村改造競拍過程中 的法律問題；（6）對違章建筑特殊處理的法律問題；（7）簽訂拆遷 補償協議應注意的法律問題；（8）拆遷補償協議履行糾紛的處理；

（9）對產權不明的房產如何進行拆遷的法律問題；（10）拆遷過程 中的證據保全問題；（11）對拆遷補償標準發生的爭議處理程序和 法律依據；（12）對拆遷造成停產、停業的經濟補償問題。城中村拆遷改造是一個利國利民的好事。通過改造，改變了

城市的面貌，提高了城市品位；能拉動地方經濟建設，帶動相關產 業的發展，增加就業機會；開發企業和施工單位通過上繳稅金，增 加了政府的財政收益。同時，城中村拆遷改造是一項政策性很強 的工作，而且也是一項復雜的系統工程，具體的開發改造模式還 需要實事求是、因地制宜地在工作中不斷探索、探討和實踐。總之，“城中村”的改造，將是一項艱巨的任務和工作，國家尚 沒有對城中村的改造進行立法，也暫時沒有立法的計劃。正在制 定的《征收征用法》在一定程度上會涉及對農村集體所有資產的 征用問題，但是城中村的改造，在目前法律框架下，實際上是尋找 城鄉二元管理體制的接口的過程。隨著改造的實施和完成，村變 為社區，農民變為居民市民，分裂的管理體系、保障體系合而為 一，不僅將為城市的發展創造新空間，也將使曾經的農村居民享 受到經濟發展以及經濟發展的成果，為和諧社會的構建發揮積極 作用。__