第一篇：長沙市人民政府關于推進城中村改造試點工作的意見

長政發〔2010〕29號

CSCR-2010-00022

長沙市人民政府

關于推進城中村改造試點工作的意見

長政發〔2010〕29號

各區、縣（市）人民政府，市直機關有關單位：

為統籌推進城鄉一體化進程，加快“城中村”改造試點工作，現提出如下意見。

一、總體原則。“城中村”是長沙市城市總體規劃范圍內，使用集體土地，以村民委員會為組織形式的行政村。本輪“城中村”改造試點范圍以人均農用地不足0.3畝為標準，試點村由區人民政府選擇，報市人民政府批準確定。

“城中村”改造遵循“以人為本、民生為重，因村制宜、試點先行，市區聯動、以區為主，政府主導、市場運作，依法推進、確保穩定”的原則，以城市總體規劃為統領，以村集體為主體自籌資金或通過招拍掛方式引進開發企業，依法依規統籌推進，實現“四個轉變”：農村村委會轉變為社區居委會，集體土地轉變為國有土地，農村居民轉變為城市居民，村民轉變為股東。

二、規劃管理。“城中村”改造堅持規劃先行，規劃由市規劃局依據城市總體規劃及相關法律、法規組織審查、專家論證后報市人民政府批準。控制性詳細規劃由各區人民政府牽頭，市規劃局委托、組織編制，報市人民政府批準后實施。修建性詳細規劃由各區人民政府負責。規劃調整充分考慮“城中村”實際，基本參照《長沙市規劃管理技術規定》控制“城中村”用地的規劃控制指標，并按職權對用地開發容量上浮比例進行分級管理，合理節約集約利用土地。

妥善處理按《長沙市征地補償安置條例實施辦法》（市政府第60號令）進行建設的村民安置用房歷史遺留問題。歷史遺留問題應進行行政處罰的，依據有關法律從輕處罰或者免予處罰。具體辦法由區人民政府出具意見，報市人民政府批復實施。

三、土地處置。“城中村”范圍內根據規劃保留地面建筑物的，按自愿原則由村集體經濟組織和土地使用者提出征收或確權，由國土資源部門依法按規定辦理。不申請的，仍按集體土地性質使用土地。根據規劃需要改造重建的，由市土地儲備中心依法征收儲備。

四、拆遷安置。依法征收“城中村”改造范圍內未進行補償安置的土地和房屋，按照《長沙市征地補償安置條例》、《長沙市征地補償實施辦法》（市政府第103號令）及其配套政策給予補償。已經按照《長沙市征地補償安置條例實施辦法》及原政策進行拆遷補償安置的，仍按《長沙市征地補償安置條例實施辦法》及原政策予以落實。已按《長沙市征地補償安置條例實施辦法》拆遷安置，在此次“城中村”改造中房屋需要拆除的，按照《長沙市征地補償實施辦法》對房屋進行補償，由區人民政府提供保障性住房。已批準按《長沙市征地補償安置條例實施辦

法》拆遷安置，但尚未安置到位的，根據《長沙市征地補償安置條例實施辦法》予以安置。此次“城中村”改造中需要調整的，在不違背安置政策的情況下，由區人民政府組織協調處理。

五、房產登記。“城中村”改造區域內的土地依法轉變為國有土地后，經合法批準的原村民住宅及生產安置用房，已經取得《建設工程規劃許可證》或集體土地上的《房屋所有權證》的，由市房產行政主管部門予以核發或換發國有土地上的《房屋所有權證》。歷史遺留無證房屋，由市城鄉規劃局按規定補辦規劃手續后，市房產行政主管部門予以核發國有土地上的《房屋所有權證》。

六、清產核資。對“城中村”集體經濟組織的資金、資產、資源進行全面清產核資，按照“誰投資、誰所有”的原則，積極申辦產權登記。

對規劃確認保留地面建筑物的資產，由國土、房產等部門分別依法辦理相關手續；對尚未開發利用用于被征地農民的生產安置用地，由國土部門依法辦理國有劃撥用地確權手續；對規劃不予保留地面建筑物的資產以及農業用地等資源性資產，經鄉（鎮、街道）核實報區農經管理部門確認，界定其資產權屬范圍。清產核資結果必須召開村集體經濟組織成員會議審核確認，村務公開欄張榜公布，上報鄉（鎮）、街農村經營管理部門備案。

原集體經濟組織資產進行清產核資后，經區農經管理部門核準，具備公司經營條件的，由工商部門注冊登記為有限責任公司，參與市場競爭。

七、優惠政策。“城中村”改造過程中的土地出讓金按規定收取后，除用于農業土地開發資金外，由市人民政府返還給各區人民政府用于“城中村”改造的社會保障和基礎配套設施建設，其他在土地處置、產權變更、工商登記、戶籍更換等環節涉及市級收入的行政事業性收費全免。改造范圍內的道路、排污、環衛、供水、供電、供氣、供暖等公共設施以及中小學（幼兒園）、社區服務中心、社區衛生服務中心、公共綠地、停車場等公共服務設施建設按照規劃實施。相關政策參照長沙市棚改政策。

八、撤村建居。“城中村”改造后，原村組織按照“依法推進、因地制宜、平穩過渡、區級負責”的要求，有序撤銷“城中村”村民委員會，組建社區居民委員會。

九、戶口改登。“城中村”改造轉戶后的居民納入城市居民社會管理，“城中村”村民農業戶口由市公安局統一轉戶，改登為城鎮居民戶口。轉戶后的“城中村”原村民在教育、衛生等公共服務上享受城市居民同等政策。

十、社會保障。“城中村”改造轉戶后的居民由村民代表大會決議以不超過《長沙市征地補償實施辦法》標準，自主選擇參加不同層次的社會保險，其社會保障資金來源由村集體經濟組織或個人承擔，實行區級統籌。

十一、組織領導。全市“城中村”改造工作由市委、市政府統一領導，市“城中村”改造工作領導小組負責檢查、督促、指導和協調，并負責解釋試點意見。市“城中村”改造工作領導小組辦公室負責日常工作。

各區人民政府組織實施轄區內的“城中村”改造工作，制定本轄區實施方案，負責指導轄區“城中村”各項具體工作，以村為單位負責“城中村”各項具體工作的實施。

“城中村”改造試點工作以市“城中村”改造工作領導小組審定后的批復為準。本意見只適用于經市人民政府批準的“城中村”改造試點村。“城中村”改造試點工作遇到的問題應及時報告市“城中村”改造工作領導小組，重大問題必須報市人民政府研究批準。

長沙市人民政府

二〇一〇年十二月二十日

第二篇：太康縣城中村改造工作意見

太康縣城中村改造工作意見

（征求意見稿）

為進一步加快城市化進程，統籌城鄉社會發展，改善城市人居環境,提升城市品位，促進經濟和社會協調健康發展，根據國家有關法律和規定，結合我縣實際，現就加快城市規劃區“城中村”改造提出以下意見：

一、充分認識“城中村”改造的意義

近幾年來，由于城區面積的不斷擴大，原來郊區的一些村莊逐步被城區所包圍，形成了“城中村”。因為歷史原因，這些“城中村”缺乏統一的規劃和管理，建設無序發展,私搭亂建嚴重，安全隱患增多，基礎設施不完善，生活環境臟亂差，既影響了村民群眾的生活質量，又影響了城市整體形象。加快城區“城中村”改造，對于改善城市人居環境，提升城市品位,促進土地資源整合，構建和諧社會，具有積極的促進作用；處理好城中村改造問題，對于促進我縣城鎮化健康發展，實現全面建設小康社會的目標，具有重要的現實意義。

(一)統一規劃。按照城市總體規劃的要求實行統一規劃、成片開發、配套建設。改造規劃經批準后，根據各村(居)實際，制定房屋征收補償與安置方案，分期組織實施，防止在城市拓展和項目建設過程中形成新的城中村。

（二）依法依規。實施城中村改造必須按規定程序辦理規劃、建設管理的各項審批手續，接受有關部門的監督和管理，保證“城中村”改造工作健康有序進行。嚴格執行“一書兩證”制度和土地“招、拍、掛”出讓制度。所有項目的選址、規劃方案審查、規劃用地、規劃建設、土地征收、土地使用權“招、拍、掛”以及劃撥出讓等，由有關部門依法辦理相關手續。對未經批準擅自開工建設的，依照有關規定處理。

（三）村民自治。讓廣大村民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實現村民群眾對村莊搬遷改造的參與權；在民主監督中，實行村務公開，村民有權監督村委會工作和干部的行為，實現村民群眾的知情權和評議權。

(四)分步實施。實施城中村改造是一項艱巨的任務，要堅持從實際出發，分步實施改造，爭取廣大群眾的理解和支持，做到條件成熟一個，審批改造一個，真正成為民心工程，保證城中村改造順利進行與社會和諧穩定。

（五）試點先行。根據我縣實際情況，選擇1-2個條件基本成熟、群眾要求改造的愿望比較迫切的居民社區（村莊）作為試點，積累經驗，示范引導，逐步推開。

五、“城中村”改造的模式

借鑒外地經驗，結合我縣實際，我縣城中村改造可采用“政府統征儲備、市場開發運作、社區自主改造”三種模式。同時，在不違背有關政策的前提下，積極探索其它改造模式。

（一）政府統征儲備。縣政府可通過財政投資、銀行貸款等多種形式進行籌資，對經濟相對落后、群眾迫切要求搬遷改造的城中村采用統征儲備方式實施改造。即由政府將該城中村集體土地統一征收為國有土地，由政府對城中村進行搬遷改造，并對搬遷戶按政策妥善安置。騰出的土地，由土地部門收儲出讓，用土地出讓收益彌補城中村改造形成的虧損。

（二）市場開發運作。縣政府可以規劃一些改造后有一定收益的城中村，用項目開發方式實施改造。即由開發商融資改造，實行市場化運作。縣政府要認真做好控制性規劃，編制好出讓文件，對城中村改造項目用地實行“招、拍、掛”出讓。縣政府有關部門、鄉（鎮）政府、村委會等，要按照和開發商達成的協議作出限期搬遷及施工環境的有效承諾。

（三）社區自主改造。對領導班子堅強,集體經濟有實力的，提倡以村為單位，采取集體投資、群眾自愿集資、銀行貸款等方式籌資，由鄉（鎮）政府、居(村)民委員會組建經濟實體自行實施改造，由縣政府指導協調，相關部門依法監管。

六、城中村改造的主要措施

(一)搞好調查摸底。各相關單位應當對城中村的有關情況進行調查統計。調查統計的內容主要包括需要改造的城中村數量，各個城中村占地面積、建筑面積、戶數以及人口數。根據政府的要求與部署，制定城中村的改造方案與計劃。

(二)出臺相關優惠政策。優惠政策應當涉及除國家和省明文規定不得減免之外的行政性收費和財政全供單位的事業性收費的征收，有關縣政府規定權限范圍內經營服務性收費的征收，建設安置房和非盈利性公共事業用房有關規費的征收；也可以包括對啟動早、改造快的城中村改造項目給予的鼓勵和獎勵，以及土地一級開發單位采用一級開發模式對城中村進行整體連片開發的鼓勵和獎勵；另外，城中村改造優惠的安置房與配套商品房開發面積的比例也應當明確。這些優惠政策應分項列明。

(三)明確改造程序與方案。城中村改造應明確程序。可以先改造條件比較成熟的村，政府組織對該村進行調查之后，會同有關部門擬定改造方案和土地儲備方案，經村民同意，政府審核通過之后，予以公示。

城中村改造應當明確改造主導主體。村集體主導的，由村組自行籌集資金進行改造；開發商主導的，由開發企業籌集資金進行市場化運作改造；政府主導的，由有關部門統一進行搬遷改造。改造在統一規劃的前提下，進行分步實施。

(四)編制改造規劃。按照《城鄉規劃法》要求，將城中村改造統一納入城市規劃、建設與管理體系。要根據城市總體規劃、住房建設規劃(計劃)編制城中村改造總體規劃。統籌規劃城市建成區與城中村基礎設施和公共服務設施。完善城中村所在地區的道路交通、給排水、電力、通訊、燃氣、供熱、垃圾收集等基礎設施系統。要根據批準的城市總體規劃和工作要求，依據國家相關規范和標準，結合我縣情況，經過科學論證和規定的程序審查，制定適宜城中村整治、改造的技術規定，指導規劃與建設，保障公共安全。城中村改造規劃的編制與實施應采取公眾參與的方法。規劃草案應當予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求群眾的意見；城中村改造規劃實施前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。

(五)制定征收補償與安置方案。征收補償與安置方案應經過村民(股東)大會或代表大會討論通過。在實施前，要正式簽

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第三篇：推進城中村改造若干意見

關于加快推進城中村改造的若干意見

第一章 總則

第一條 為推進和規范城中村改造工作，進一步加快城鎮化進程，提高土地節約集約利用率，優化城市布局，改善城市環境，提高居民居住水平和生活質量，根據有關法律、法規規定，結合我市實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱城中村是指城市規劃建設用地范圍內，使

用集體土地，并以村民委員會或由履行原村民委員會職能的股份制公司為組織形式，由成片低水平住宅組成的配套不到位、功能不齊全的村莊或街區。

第三條 ******市區范圍內、城市規劃建設用地范圍外，有條件實施改造的村莊，經市政府批準，可按本辦法執行。

第四條 城中村改造的基本目標：通過城中村改造，使原村民聚居的村落或街區成為規劃合理、居住舒適、功能完善、設施配套的現代城市社區。

第五條 城中村改造的基本原則：按照“統一規劃、合理布局，綜合開發、配套建設，政策扶持、市場運作”的方針，堅持以村民委員會為開發改造主體，區政府統一組織協調、自下而上運作的原則；堅持整合土地、統一規劃、連片開發、共同提高的原則；堅持政策引導、市場運作、依村定策、尊重民意、讓利于民的原則。

第六條 城中村改造方式：根據實際情況，可由各鄉（辦事處）、村（社區）自行組織改造，或者選擇有實力的開發企業實施改造。

自行實施城中村改造，可按照《公司法》相關規定組建集體性質或村民入股性質的城中村改造建設發展有限公司，由該公司依法運作。

第二章 規劃管理

第七條 城中村改造必須符合我市城市總體規劃和土地利用總體規劃。

第八條 根據城市總體規劃及實際需要，城中村改造項目用地范圍可突破現有村莊限制，用地范圍應盡量規整，支持相鄰的鄉（辦事處）、村（社區）聯合、成片開發，實行統一規劃、統一征遷。

第九條 轄區人民政府、******新區管委會應依據城市總體規劃、土地利用總體規劃，委托具有相應資質的規劃設計單位編制城中村控制性詳細規劃，按照城市規劃要求，結合改造地塊的現狀情況合理確定建設范圍、建設密度和容積率，并按國家有關規定合理配置公共綠地、社區服務設施、中小學、幼托、停車場等配套設施。

第三章 土地管理

第十條 城中村改造項目用地原則上應利用原有村民居住的集體建設用地，原成片住宅用地相連的集體建設用地中的空閑地、廢棄地等優先用于安置房建設，確保村民回遷。

第十一條 在安置征遷村民過程中，確需實施周轉安置或重新選址占用農用地的，按國家有關規定辦理。周轉用地土地面積不得超過該城中村改造項目總規模的20%。

第十二條 列入改造范圍的城中村應依法辦理集體土地征收與國有土地處置手續，項目區域內用地（含周轉用地）征收補償后按規定辦理凈地出讓手續。

第十三條 城中村改造完成后，由轄區人民政府、******新區管委會負責，按城中村改造項目方案具體要求，將騰出的剩余農村集體建設用地交由市政府統一征收。

第四章 征遷安置

第十四條 轄區人民政府、******新區管委會負責組織實施城中村征遷補償工作。征遷安置工作要嚴格執行國家、省和我市房屋征遷管理有關法律、法規規定，依法保障被征遷人的合法權益。

第十五條 征遷補償安置方案要明確拆遷補償標準、拆遷面積、安置房面積、出讓土地面積，并載明貨幣補償和產權調換兩種方式的具體補償標準，供被征遷人自由選擇。

第十六條 轄區人民政府、******新區管委會在制訂城中村改造項目征遷補償安置方案時，可參照下列原則確定征遷補償標準：

1.被征遷人合法宅基地上的被征收房屋建筑面積，有房屋所有權證的以房屋所有權證標注面積為準，對未取得房屋所有權證，但同時具有土地、規劃等能夠證明房屋來源合法手續的，對審批手續的真實性、合法性進行確認無誤后，按照有房屋所有權證房屋給予補償。未辦理房屋所有權證的集體土地上的房屋、歷史原因造成手續不全的被征遷房屋，由轄區人民政府、******新區管委會根據實際情況制定統一標準，組織確認后給予合理補償。

2.被征遷人選擇貨幣補償的,貨幣補償的金額應當根據被征收房屋的區位、用途、建筑面積、折舊等具體情況,以房屋市場評估價格確定補償價款。

3.被征遷人選擇產權調換的，原則上實行拆補平衡。房屋建筑面積在60平方米以下部分免交結構差價；房屋安置面積超出原有面積就近上靠產權調換安置戶型的，超出被拆遷房屋建筑面積的部分，可按成本價交納購房款；被征遷人要求超過標準戶型建筑面積安置房屋的，超出標準戶型之外的部分按照商品房屋銷售價格交納購房款。

4.城中村改造中被拆遷人的搬家補助費、臨時安置補助費標準參照******市城市房屋拆遷

第四篇：推進城中村改造若干意見

推進城中村改造若干意見

第一章總則

第一條為推進和規范城中村改造工作，進一步加快城鎮化進程，提高土地節約集約利用率，優化城市布局，改善城市環境，提高居民居住水平和生活質量，根據有關法律、法規規定，結合我市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱城中村是指城市規劃建設用地范圍內，使用集體土地，并以村民委員會或由履行原村民委員會職能的股份制公司為組織形式，由成片低水平住宅組成的配套不到位、功能不齊全的村莊或街區。

第三條******市區范圍內、城市規劃建設用地范圍外，有條件實施改造的村莊，經市政府批準，可按本辦法執行。

第四條城中村改造的基本目標：通過城中村改造，使原村民聚居的村落或街區成為規劃合理、居住舒適、功能完善、設施配套的現代城市社區。

第五條城中村改造的基本原則：按照“統一規劃、合理布局，綜合開發、配套建設，政策扶持、市場運作”的方針，堅持以村民委員會為開發改造主體，區政府統一組織協調、自下而上運作的原則；堅持整合土地、統一規劃、連片開發、共同提高的原則；堅持政策引導、市場運作、依村定策、尊重民意、讓利于民的原則。

第六條城中村改造方式：根據實際情況，可由各鄉（辦事處）、村（社區）自行組織改造，或者選擇有實力的開發企業實施改造。

自行實施城中村改造，可按照《公司法》相關規定組建集體性質或村民入股性質的城中村改造建設發展有限公司，由該公司依法運作。

第二章規劃管理

第七條城中村改造必須符合我市城市總體規劃和土地利用總體規劃。

第八條根據城市總體規劃及實際需要，城中村改造項目用地范圍可突破現有村莊限制，用地范圍應盡量規整，支持相鄰的鄉（辦事處）、村（社區）聯合、成片開發，實行統一規劃、統一征遷。

第九條轄區人民政府、******新區管委會應依據城市總體規劃、土地利用總體規劃，委托具有相應資質的規劃設計單位編制城中村控制性詳細規劃，按照城市規劃要求，結合改造地塊的現狀情況合理確定建設范圍、建設密度和容積率，并按國家有關規定合理配置公共綠地、社區服務設施、中小學、幼托、停車場等配套設施。

第三章土地管理

第十條城中村改造項目用地原則上應利用原有村民居住的集體建設用地，原成片住宅用地相連的集體建設用地中的空閑地、廢棄地等優先用于安置房建設，確保村民回遷。

第十一條在安置征遷村民過程中，確需實施周轉安置或重新選址占用農用地的，按國家有關規定辦理。周轉用地土地面積不得超過該城中村改造項目總規模的20%。

第十二條列入改造范圍的城中村應依法辦理集體土地征收與國有土地處置手續，項目區域內用地（含周轉用地）征收補償后按規定辦理凈地出讓手續。

第十三條城中村改造完成后，由轄區人民政府、******新區管委會負責，按城中村改造項目方案具體要求，將騰出的剩余農村集體建設用地交由市政府統一征收。

第四章征遷安置

第十四條轄區人民政府、******新區管委會負責組織實施城中村征遷補償工作。征遷安置工作要嚴格執行國家、省和我市房屋征遷管理有關法律、法規規定，依法保障被征遷人的合法權益。

第十五條征遷補償安置方案要明確拆遷補償標準、拆遷面積、安置房面積、出讓土地面積，并載明貨幣補償和產權調換兩種方式的具體補償標準，供被征遷人自由選擇。

第十六條轄區人民政府、******新區管委會在制訂城中村改造項目征遷補償安置方案時，可參照下列原則確定征遷補償標準：

1.被征遷人合法宅基地上的被征收房屋建筑面積，有房屋所有權證的以房屋所有權證標注面積為準，對未取得房屋所有權證，但同時具有土地、規劃等能夠證明房屋來源合法手續的，對審批手續的真實性、合法性進行確認無誤后，按照有房屋所有權證房屋給予補償。未辦理房屋所有權證的集體土地上的房屋、歷史原因造成手續不全的被征遷房屋，由轄區人民政府、******新區管委會根據實際情況制定統一標準，組織確認后給予合理補償。

2.被征遷人選擇貨幣補償的，貨幣補償的金額應當根據被征收房屋的區位、用途、建筑面積、折舊等具體情況，以房屋市場評估價格確定補償價款。

3.被征遷人選擇產權調換的，原則上實行拆補平衡。房屋建筑面積在60平方米以下部分免交結構差價；房屋安置面積超出原有面積就近上靠產權調換安置戶型的，超出被拆遷房屋建筑面積的部分，可按成本價交納購房款；被征遷人要求超過標準戶型建筑面積安置房屋的，超出標準戶型之外的部分按照商品房屋銷售價格交納購房款。

4.城中村改造中被拆遷人的搬家補助費、臨時安置補助費標準參照******市城市房屋拆遷管理有關標準執行。

5.進行改造建設的城中村涉及拆除的村民委員會（公司）辦公用房、生產用房和其他用房，應等面積給予安置，或參照房地產市場評估機構的估價給予貨幣補償。

第十七條城中村改造項目在項目總規劃建筑面積扣除拆遷安置用房面積后，按照不低于10%的比例配建公共租賃住房。由市政府按約定回購或收回后，優先用于安置城中村改造中生活確有困難、無法按本辦法第十六條規定進行安置的被拆遷人，剩余公共租賃住房交由市房產管理部門統一分配。

第十八條非城中村村民購買本村房屋的，在城中村改造中不得享受城中村村民安置政策（已辦理土地和房屋手續的除外），具體安置辦法由轄區人民政府、******新區管委會確定。

第五章實施程序

第十九條城中村改造的申請與審批。

1.城中村提出改造申請。

城中村根據其實際情況，本著條件成熟、有序開展的原則，經全體村民簽字同意后，由村民委員會（公司）提出城中村改造書面申請。

申請資料應包括：（1）擬進行改造的城中村基本情況，包括現狀地形圖中標明的村址占地、農用地、未利用地、村民住宅占地、宅基地、村企業占地等；村民和非村民人口及戶數結構、人員組成；住宅建筑面積、商業房及其他房屋的建筑面積。（2）申請改造準備工作情況。（3）實施改造的初步思路、步驟和方法，如分期、分批實施，要列出每一期的初步范圍及擬拆遷面積、安置人口、擬建設面積等指標。（4）實施改造的保障措施。（5）村民同意實施改造的簽字記錄等。

2.轄區人民政府、******新區管委會審查改造申請，審查同意后上報市城中村改造領導小組辦公室。

3.市城中村改造領導小組審批改造申請。市城中村改造領導小組辦公室組織市國土、規劃等部門對提出的改造申請進行審核，市城中村改造領導小組對條件成熟、符合相關政策要求的予以批準，由市城中村改造領導小組辦公室向轄區人民政府、******新區管委會下發批復文件，并抄送市城中村改造領導小組成員單位，作為列入城中村改造的依據，同時進行公告。

第二十條城中村改造項目規劃審批。

城中村改造項目獲批后，轄區人民政府、******新區管委會在充分考慮改造城中村具體情況的基礎上，本著積極推進、可操作性強及公共服務設施和市政基礎設施配套齊全的原則，提出城中村擬改造地塊（含周轉用地）的初步范圍及安置人口、拆遷面積等數據，并及時向市國土資源局申請將城中村改造用地列入土地供應計劃。

轄區人民政府、******新區管委會及時向市城鄉規劃管理部門申請辦理地塊控制性詳細規劃手續。城鄉規劃管理部門依據城市規劃對控制性詳細規劃進行審核，審核后進行公示，公示無異議后上報市政府審批，并將批準后的控制性詳細規劃提交國土資源管理部門。

如需辦理農轉用和土地征收，由轄區國土資源分局組織報件申報（報批期間可同時辦理規劃手續和制定改造方案）。

第二十一條城中村改造項目方案編制與審批。

1.城中村改造項目方案的編制。

城中村村民委員會（公司）在轄區人民政府、******新區管委會的組織指導下，根據批準的城中村改造控制性詳細規劃起草項目改造方案。

項目改造方案應包括以下內容：（1）項目改造總體思路。如分期、分批實施，要列出每一期的范圍及規劃指標，排出時間進度表。（2）改造范圍內占地面積（村址占地、農用地、未利用地、村民住宅及宅基地占地面積）。（3）改造涉及人口及戶數，需拆除的建筑物數量及分類（村民住宅建筑面積、鄉村企業建筑面積、商業房建筑面積等）。（4）項目控制性詳細規劃指標。（5）項目征收補償方案。包括安置房的建設方式、規模及資金籌措方式，產權調換和貨幣補償標準，過渡期限及過渡費標準，征收工作保障措施等。

改造方案經村民代表大會表決通過后，改造方案和村民代表大會表決記錄一并上報轄區人民政府、******新區管委會。

2.轄區人民政府、******新區管委會審查改造項目方案。

轄區人民政府、******新區管委會負責對項目改造方案的實際操作性、方案內容是否符合村實際情況、征收補償政策能否落實等內容進行審查。審查前，應將方案在改造范圍內公示，必要時舉行聽證會，充分聽取利害關系人的意見和建議。轄區人民政府、******新區管委會對城中村改造方案審查同意后，上報市城中村改造領導小組辦公室。

3.市城中村改造領導小組審核改造項目方案。

市城中村改造領導小組辦公室就改造方案是否符合城中村改造的有關規定提出審核意見，上報市城中村改造領導小組審批。

第二十二條市國土資源局根據市城中村改造領導小組批準的改造項目方案，委托土地評估機構對城中村改造用地進行地價評估、制定土地出讓方案。

土地出讓方案應明確以下內容：（1）不使用周轉用地的城中村改造項目，原居住用地出讓方式為招標，出讓金按評估價與拆遷成本的差額確定，交地方式為拆遷后凈地出讓，開發企業中標后取得周轉用地的限制性國有土地使用權，在完成城中村改造征遷安置后，取得正式國有土地使用權。交地時間依據城中村改造方案確定的拆遷進度確定，分期實施改造的，分期交付土地、繳納土地出讓金、辦理土地手續，分期繳納的土地出讓金價格以中標價為準。（2）使用周轉用地的，周轉用地單獨出讓，出讓方式為招標，交地方式為凈地出讓，開發企業中標后取得周轉用地的限制性國有土地使用權，在完成城中村改造征遷安置，市政府收回借給轄區人民政府、******新區管委會的土地出讓金后，取得正式國有土地使用權。周轉用地以外的其他城中村改造用地按本條款（1）執行。

出讓方案經市政府批準后，在市城中村改造領導小組辦公室備案。

第二十三條轄區人民政府、******新區管委會根據批準實施的城中村改造方案、土地出讓方案制定項目招標文件。

項目招標文件應明確以下內容：（1）城中村改造的實施步驟、范圍、時間，征遷安置的方法、標準，安置房的建設標準、戶型要求和交付時間，以及城中村改造配套設施的建設標準。（2）根據城中村改造投資規模確定城中村改造保證金，保證金按60萬/畝計算。在中標單位與轄區人民政府、******新區管委會簽訂城中村改造協議書時，由中標單位向轄區人民政府、******新區管委會繳納，保證金的退還方式由轄區人民政府、******新區管委會與中標單位協商確定。使用周轉用地的，其保證金按本辦法第三十二條規定執行。（3）明確城中村改造范圍內（包括周轉用地）的國有建設用地使用權為限制性使用權，并將繳納土地出讓金的多少作為競標條件，繳納出讓金高的獲得城中村改造項目的改造權和限制性國有建設用地使用權。完成征遷后，中標單位取得正式國有建設用地使用權。（4）未按招標合同約定期限完成拆遷改造的，市國土資源管理部門重新確定土地出讓價格，或由市政府按招標合同約定收回限制性國有建設用地使用權，重新處置土地。

第二十四條轄區人民政府、******新區管委會通過市公共資源交易中心發布城中村改造項目招標公告。招標公告面向全國發布，市國土資源局同時在中國土地市場網發布招標公告，引進資金雄厚、信譽良好的開發企業。

第二十五條市公共資源交易中心根據競標情況，按規定確定城中村改造項目中標單位，并于成交后三個工作日內將招標資料報市國土資源局。

第二十六條轄區人民政府、******新區管委會與中標單位簽訂城中村改造協議書，并將城中村改造項目的中標單位報市城中村改造領導小組辦公室進行備案、公示。

第二十七條中標單位持轄區人民政府、******新區管委會出具的城中村征遷工作完成證明及其他相關材料，到市國土資源局辦理土地出讓手續，繳納土地出讓金，取得正式國有建設用地使用權。

第二十八條中標單位獲得土地使用權后，應委托具有資質的規劃設計單位編制城中村改造修建性詳細規劃，報城鄉規劃管理部門審核，審核、公示無異議后上報市政府審批，并依法辦理環保、立項、規劃、土地、人防、建設等行政審批手續，實施工程建設。

第六章優惠政策

第二十九條嚴格控制舊城區的零星開發及新城區住宅用地的審批，對聯合、成片開發的城中村改造項目，優先辦理出讓和報建手續。

第三十條社會資本出資城中村改造項目房屋征收安置，但不參與項目土地掛牌出讓或未競得該宗土地使用權的，根據資金的實際占用時間，按投資金額加銀行同期貸款利息加投資金額10%的利潤，由轄區人民政府、******新區管委會與投資人進行結算；參與土地掛牌出讓獲得土地使用權的，不計貸款利息和利潤，由轄區人民政府、******新區管委會與投資人進行成本結算。

第三十一條城中村改造項目土地出讓收入扣除按國家、省規定上繳、計提部分及征地和拆遷補償等相關成本外，剩余部分全額返還項目所在轄區人民政府、******新區管委會，用于城中村改造被拆遷村民的補償安置和城中村改造項目配套設施建設。

第三十二條使用周轉用地的城中村改造項目，將周轉用地土地出讓收入扣除按國家、省規定上繳、計提部分及征地和拆遷補償等相關成本外，剩余部分全額作為城中村改造項目建設保證金，借給項目所在轄區人民政府、******新區管委會（無息），辦理借用手續后，專項用于該城中村改造項目建設，市政府在返還轄區人民政府、******新區管委會的城中村改造項目土地出讓金中以扣除方式予以全額收回。

第三十三條城中村改造項目按期開工建設并按期竣工的，在項目竣工驗收合格后，由市財政局負責，將該項目繳納的城市基礎設施配套費全額獎勵轄區人民政府、******新區管委會，用于支持城中村改造項目配套設施建設。

第三十四條城中村改造項目（含商服面積）免繳地方行政事業性收費，具體包括：臨時占道費、道路挖掘修復費、土地登記費、征地管理費、場地使用費、新型墻體材料費專項基金。項目全部使用商品混凝土的免征散裝水泥專項基金，未使用商品混凝土的，按最低限減半征收散裝水泥專項基金。

第三十五條城中村改造中村民安置房建設及用地所涉及的建筑安裝營業稅、土地流轉稅、土地增值稅和企業所得稅，市級留成部分除用于城中村改造項目外，全額用于支持轄區人民政府、******新區管委會城中村改造建設。

第三十六條市政府對城中村改造騰出的土地統一征收后，進行公共設施和公益事業建設的，按國家、省有關規定進行補償；進行經營性開發的，其土地出讓收入扣除按國家、省規定上繳、計提部分及征地和拆遷補償等相關成本外，剩余部分全額返還項目所在轄區人民政府、******新區管委會，用于城中村改造被拆遷村民的補償安置和城中村改造項目配套設施建設；不適宜開發建設的，按城市總體規劃安排使用。

第七章保障措施

第三十七條城中村改造由市政府統一領導、組織和協調。各城區人民政府、******新區管委會負責編制本轄區城中村改造計劃，組織制定城中村改造項目方案，協調城中村改造建設的相關問題，并具體負責本轄區城中村改造建設的組織實施工作。市城中村改造領導小組負責審定全市城中村改造計劃，審核城中村改造項目方案，并負責指導、協調、考核各城區城中村改造工作。市發展改革、財政、城鄉規劃、住房城鄉建設、國土資源、房產管理、公安、民政、勞動社會保障、教育、電力等有關部門和單位要按照各自職責分工，負責做好相應的城中村改造建設管理和服務工作。

第三十八條實行城中村改造項目聯審聯批制度。建立項目審批綠色通道，各級各部門審批城中村改造申請的時限為十個工作日。

第三十九條建立城中村改造激勵約束機制。市政府對城中村改造工作實行目標管理，嚴格進行考核，并設立專項獎勵資金，對城中村改造工作推進快、效果好的轄區人民政府、******新區管委會給予獎勵，具體獎勵辦法另行制定。

第四十條城中村改造項目方案一經審批，不得擅自更改，凡未按審批方案實施的，由市政府各職能部門依照相關法律法規予以處罰，并按審批的方案予以糾正。

第四十一條城中村改造完成后，如不能按時交付騰出的土地，則該城中村改造項目后續手續暫停辦理，相關優惠政策暫不享受。

第四十二條城中村改造中村民安置房不得對外銷售，在安置完成前，不予辦理房屋預售許可證。開發企業要在安置房建設施工現場醒目位置設置公示欄，標明為安置用房，不對外銷售。

第四十三條已公告確定的城中村改造范圍內不得擅自新建、改建、擴建各類建筑物，經鑒定屬危房的，可以維修或原面積翻建，但不得擴大、加層。凡擅自新建、改建、擴建的各類建筑物，一律不予補償。

第四十四條城中村改造中標單位未取得合法手續不得在已公告確定的城中村改造范圍內進行工程建設，擅自開工建設的，市城鄉規劃、國土資源、住房城鄉建設等部門和轄區人民政府、******新區管委會、鄉（鎮）人民政府、街道辦事處、及村民委員會應當予以制止，并依法查處。

第四十五條對超出國有土地使用權出讓合同約定動工日期滿1年未開發以及沒有按規定完成拆遷安置的城中村改造項目，依法從高征收土地閑置費，不得享受優惠政策，并責令限期開工、竣工；滿2年未動工開發的，依法無償收回土地使用權。對雖按期動工建設，但開發建設面積不足1/3或已投資額不足1/4且未經批準中止開發建設連續滿1年的，按閑置土地處置。

第四十六條城中村改造范圍內的居民，應積極配合城中村改造工作，對于阻礙拆遷改造、違反治安管理規定的，由公安機關給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

第四十七條城中村改造開發建設企業在城中村改造工作中有違法違規行為的，由相關職能部門按照有關法律、法規依法予以處理，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

第四十八條在城中村改造工作中，相關職能部門工作人員有不履行職責、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄等違法違紀行為的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

第八章附則

第四十九條各城區人民政府、******新區管委會可依據本辦法，結合各轄區和擬改造村莊實際，制定相應政策；市政府有關職能部門要結合本部門職責分工，制定相應服務措施和扶持政策。

第五十條本辦法自下發之日起施行，原《******市人民政府關于進一步加快城中村開發改造的意見》（******政[2007]10號）同時停止執行。

第五篇：長沙市鴨子鋪社區城中村改造調查

長沙市鴨子鋪社區“城中村”改造調查

劉政

一、調查緣起

（一）調查背景

1、“城中村”概要

“城中村”是中國城市化進程中出現的一種新的社會問題，也可以說是現代城市高速發展出現的一種城市弊病。

在城市發展的起始階段，政府部門以及開發商在遇到一些開發難度高，建設成本大的城建區時，把它們做了圈地遺留，只選擇了建設成本低、收效快的城區。因此，隨著城市大部地區的建設完成和不斷完善，城市發展的不協調性慢慢顯露出來了。當初的城市遺留圈地雖有一定程度的發展，但與城市整體形象格格不入，如社會經濟結構、管理制度與生活方式等。由于管理的缺位，“城中村”建設沒有規范化的秩序，基礎設施不配套，環境臟、亂、差等問題嚴重影響了城市現代化建設和城市整體功能的發揮，阻礙了城市化進程。

2、長沙市“城中村”現狀闡述

長沙市作為湖南省的省會，近年來的發展取得了令人矚目的成績，但城中村問題也進一步凸顯，主要體現在城市發展的空間環境問題、社會管理問題、經濟發展問題三個方面。

城市的空間環境問題。主要表現在土地使用不合理，規劃指導與管理不到位，土地利用結構不協調。住房用地，工業與商業用地所占比例有大幅度增長，而衛生、道路、娛樂場、綠化地、廣場用地等公共基礎設施的建設用地比例明顯偏低。與此同時，超“紅線”占地開發情況極為嚴重，導致了政府、村民、開發商的土地爭奪矛盾；村內的宅基地，集體用地建設管理混亂、標準不一；建筑擁擠，分布混亂，違章建筑屢禁不止化趨勢愈演愈烈。再就是表現為環境景觀差。綠地少，綠化景觀保留不夠，垃圾等污染物得不到及時處理，嚴重影響了城市的整體形象與外觀。

社會管理問題。體現在兩個方面，一是管理落后。“城中村”是一種塊狀管理方式，管理缺乏靈活性。村委會幾乎是獨攬村里的如衛生清潔、市場管理等一切大小事務，又管村集體經濟，政企不分。二是存在公共安全隱患。“城中村”經濟的發展，為外來人口提供住房的同時，也成為了滯留低素質無業人員的大本營。最后，形成了復雜的人口結構和社會文化生活環境，不僅成為城市、城市管理、社會安全的“定時炸彈”和城市災害的中心，也成為影響城市整體發展水平的因素之一。

經濟發展問題。表現在一是產業層次低端化。“城中村”的主要經濟來源依靠的是低檔次的物業經濟，房屋出租，土地租借，以及其他的如服務業和加工制造業等，生產過程單一，產業鏈較短，從業人員素質低。二是“城中村”充斥著大量的非正式或地下經濟。所謂“非正式經濟”是指處于政府管理、監督之外，不合法、不公開、藏身于“地下”的經濟行為。包括“城中村”土地的不合理使用，出現了以建房為由的亂占亂建等的一些違法違規現象。也包括村內設的各種罰款與亂收費，地下工廠的違規生產和加工，盜版、賭博、走私以及盜竊銷贓等違背市場規律的行為。

客觀方面來講，“城中村”的存在可以緩解城市發展的壓力，為解決外來人口的住房問題起到了市場補缺的作用。但不能回避的是，隨著改建步伐的加速，“城中村”在經濟、社會、文化、生活等方面的問題與城市和諧發展的矛盾日益凸顯。阻礙了城市的健康和諧發展，對于我國的城市經濟發展，社會文化發展，物質形態空間發展，城市管理等方面產生了諸多不良影響。

二、鴨子鋪社區城中村改造考察

（一）社區簡介

鴨子鋪社區是洪山街道辦事處內轄區內最大的一個社區，坐落在瀏陽河畔以北，319國道以南，毗鄰東二環，火星北路，二環聯絡道貫穿社區。鴨子鋪社區與四方坪社區，烈士公園，火星社區隔河相望，轄區南北西三面環水，高空鳥瞰，像一個巨大的鴨嘴。鴨嘴鋪因此而得名，后因俗語逐漸喊成鴨子鋪。沿用至今，又有民間傳說是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼，常年有一群鴨子在此嬉戲，而方圓數公里以內有大大小小數十口魚塘，水鴨唯獨湖汐塘情有獨鐘。

鴨子鋪轄區面積1﹒66平方公里，有耕地面積560畝。轄區內有常住人口3259人，流動人口4710人，總戶數1210戶。

鴨子鋪社區的發展與整個長沙市開福區規劃發展息息相關，但是目前鴨子鋪社區存在著環境、就業、公共設施等多方面問題嚴重影響了整個開福區甚至是長沙市市容，鴨子鋪社區改造迫在眉睫，我們必須將目光集中在這樣一個將有可能對整個城中村改造有示范作用的地區，把握各方面人力物力財力加快對這個地方改造，使之跟上長沙市的發展節奏，和諧發展。

（二）、現實問題思考

1、易發的自然災害及較為落后的防洪防汛設施。（1）易發的自然災害 1998年長江流域發生百年一遇的罕見洪水。鴨子鋪社區位于瀏陽河畔防洪大堤下，且三面環江，因而遭受了洪水的猛烈侵襲。據相關報道、資料及村民反映，當時洪水漫過防洪大堤淹沒了整個鴨子鋪社區（當時屬長沙市綜合農場），所有農作物皆被浸泡而死，顆粒無收；村民的住房亦被洪水淹了大半層，大量家具、裝飾被浸壞，以及大量家禽、牲畜丟失或死亡，給當地人民造成了巨大的財產損失。同時近幾年來，由于全球氣候多變，我國自然災害大增，湖南長沙地區亦面臨著日益嚴峻的自然災害，洪澇、干旱、冰凍等災害頻發。而鴨子鋪社區由于其特殊的地理位置和地形，成為整個長沙地區自然災害的頻發地。

（2）較為落后的防洪抗旱設施

第一、防洪設施的缺陷。多年來，鴨子鋪社區領導班子非常重視本地自然災害的預防工作，投入了大量的人力、物力、財力用于防洪抗旱設施建設。但是由于社區資金等方面的問題，始終無法建成完備的防洪抗旱體系。根據現場調查發現，鴨子鋪社區沿河防洪大堤仍然為自然形成的泥土結構，并且越來越窄，而河對岸則是由鋼筋混泥土澆鑄的大堤。同時社區沿瀏陽河地帶有幾處采砂場，常年不合理的采砂使得河床嚴重受損，另外大量的重型運沙車的進出致使部分河堤段出現坍塌現象。這都為今后防洪防汛埋下了隱患。

第二、抗旱設施的缺乏。鴨子鋪社區面積達1.66平方公里，戶籍人口3300多人，流動人口4000余人，共計560余畝耕地，只有幾處小型水塘，水利設施很不完善。每當伏旱季節則極易出現大面積缺水現象，嚴重影響當地經濟發展。

2、社區規劃的缺失，尤其是基礎設施嚴重滯后。

盡管在空間布局上鴨子鋪社區納入了長沙市城區范圍，但社區整體布局混亂無序，缺少必需的基礎設施建設。道路規劃與建設：除主干道外，其他道路縱橫交錯無序。1、2、3、4、5、10、11隊居民聚居地，道路狹窄、曲折，多斷頭路。6、7、8、9、12隊道路崎嶇不平，道路硬化不足。這些都不能很好的滿足居民正常出行需求，更不能滿足消防、急救、環衛等車輛的正常通行，嚴重影響了居民的生活質量。

公共市政設施嚴重短缺：調查發現，只有東二環聯絡道上鋪有下水道，其他地方主要為建房時居民自修的排水溝，排水性能極差，容易造成積水。垃圾、糞便處理設施嚴重不足，若不能及時處理，甚至會誘發某些傳染性疾病。長此以往，社區環境惡化，極大地影響了城市整體的環境品質。

住宅建筑布局混亂，呈無序發展狀態：連片的樓房挨擠的堆在一起，磚瓦結構、土木結構、鋼筋水泥??根據調查圖片顯示，社區內存在大量“連體式”“貼面式”等獨特景觀。

3、安全隱患較多，社會管理難度大。

根據鴨子鋪社區居委會資料顯示，鴨子鋪社區共有在籍人口3000多人，而流動人口達4000多人。另外社區大量青壯年勞動力在外務工或經商，留守家中的多為老、弱、病、幼等人群，而居住社區的流動人口多為在長沙務工外地青壯年勞動力。社區內人口混雜，并且缺乏有序的管理，導致鴨子鋪社區成為治安問題復雜的地區。根據調查問卷結果顯示，認為鴨子鋪社區治安狀況很好的僅占3%，絕大多數的認為社區治安狀況不好。在訪談中，一位姓李的老爺爺談及此事感觸頗多，他說：“在路邊（東二環聯絡道）那個麻將館，有一群外來年輕人，整天坐在里面打麻將，而又不做事，他們的錢哪來的??”

三、同城經驗簡述

（一）留地集中安置的咸嘉模式 1993年的咸嘉新村還是長沙市西郊的農村，隨著長沙市“區域帶行政村推進城鎮化”政策的推行，目前已發展成“安置模式好、居民安居樂業好、社區環境好、文化氛圍濃”的全國十佳城市社區，失地農民成功轉型為城市居民。究其因，緣于“留地集中安置，綜合開發建設”的大膽嘗試。

1、“政府主導型”的拆遷安置模式：統一拆遷補償，留地集中安置。其一，集中管理全村土地，統一進行拆遷補償

其二，統一規劃安置用地，集中安置農民住宅

2、“開發商主導型”的開發建設模式: 堅持市場運作，綜合開發建設。其一，政府引導，市場運作

其二，組團建設，綜合開發

3、“業主主導型”的集體資產管理模式：集中使用補償安置金，綜合管理集體資產。

其一，集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。

其二，依托優質資產，綜合管理集體資產

（二）天馬小區的城中村改造模式

天馬小區的改造模式總體的來說可以概括為“政府指導、依托市場，自拆自建”模式，這其中可以看出天馬小區的主要特色在于與市場結合，充分利用自己的資源，既節約了一定的財物花費，同時又把自己小區的居民的建設積極性激發起來了。天馬小區的改造模式具體來說可以分為以下三個階段：

1、聯戶統建，重建安置。是在“街道以組織、協調、監督為主，村以建設、管理為主”的原則下，實行一戶一基聯戶統建和公寓安置相結合的重建安置方式。

2、政府指導，高校參與。在考慮到自己的地緣優勢的情況下，天馬小區開創了這種高校后勤服務社會化的新模式。在執行過程中特別注重政府的指導性、協調性。在立項之初，區委、區政府和街道充分考慮到省委領導提出的“三個優先”，即“優先考慮街道、村里的公司，優先考慮農民的利益，優先考慮從高校后勤服務社會化改革中剝離出來的公司”的指示精神，在多次與高校協商、論證后，促成了天馬小區與湖南大學之間的合作。

3、依托市場，多方介入。在天馬小區的發展進入一定的有序的階段后，天馬小區的發展更多的是考慮到小區的長期的持續性發展問題。在此基礎上，天馬小區開始更多的與市場接軌，充分利用市場的靈活性和調節性，與利用生產發展用地與房地產公司合作開發曙光地產項目，把獲得的收入用于彌補安置小區建設的虧損。利用生產發展用地與中環集團合作開發錦繡瀟湘文化廣場,建立四星級賓館一棟,利用生產安置用地建設天馬賓館。還利用現有安置房與中環集團聯合打造金蘋果創意（業）大市場，獲得更為豐厚的利潤來把小區發展成為品牌社區。

（三）洞井鎮的新型“兩安”模式

洞井鎮地處長沙市南大門，轄新城、新裕、商貿城3個社區，在長株潭一體化加速的過程中失地農民的安置問題日益凸顯，迫使該鎮進行“兩安”（生活安置和生產安置）長效機制的探索。從2003年失地農民“兩安”辦公室的設立到目前“生產生活兩分離，生活安置公寓化、生產安置集約化、工程建設規范化、居住管理社區化”的四化一分離安置模式的成型，洞井鎮走出了一條維護失地農民利益、實現失地農民可持續發展的路子，并取得明顯成效。

（四）蓮湖村“兩型”理念的節地模式

長沙市雨花區蓮湖村共有集體土地2433畝，農業人口2255人，是一個典型的人多地少的城郊村。如果按照傳統粗放型安置模式，生活安置需300多畝土地，由此必然擠占生產用地。該村采用“高層公寓安置模式”，全村按人均60平方米建2棟高樓僅需80畝地，僅占到傳統安置模式的約四分之一，可節省土地200多畝。對節約下來的土地，蓮湖村采取“以土入股、招商引資、合作開發、利益分成”的方式，統一經營，走出了一條共同致富的道路。單就蓮湖汽配大市場，每年村里可獲租金600萬元，并享有2.1萬平方米商業門面的永久產權，村民人均10平方米，而且每位村民通過村委會所占股份每年可分紅利2700元。由此保障了村民的生產生活需求以及可持續發展的需要。

（五）“兩轉一納”的黎托新模式

為實踐鐵路客貨分離，國家啟動了武廣客運專線建設，為保證建設項目拆遷安置工作的順利進行，在長沙市黎托新區率先試點實施“一納入兩轉變三同步”的新安置模式：一納入即拆遷農民分年齡段納入城市居民社保體系；兩轉變即集體土地轉變為國有土地，農民轉變為市民；三同步即拆遷、安置、社保同步啟動。

由于實行社保新辦法，黎托新區被征地農民拆房騰地完畢后，即納入社會保障體系，享受養老保險、醫療保險等待遇，每月可領取基本生活保障費用，極大地調動了失地農民的熱情，確保了武廣項目的順利推進。同時，也保證了“集體土地轉變為國有土地、農民轉變為市民”兩個轉變的快速推進。其成功經驗昭示了失地農民安置模式的新方向。

四、改造前的民意考察 為了全面了解鴨子鋪社區的具體情況，我們向當地居民發放問卷、個人訪談了解到大量信息，并根據問卷統計和訪談記錄列出了下列居民集中放映的問題。總的來說居民還是支持改造工作的，但是也有一部分居民因為各種各樣的顧慮反對改造。如表1所示：

而主要的問題如下：

（一）拆遷安置問題。

城中村的改造問題，用一句更通俗的話來講就是拆遷安置問題。可以說如果把拆遷安置這個主要矛盾解決了，其他次要矛盾也就容易解決了。拆遷安置問題引發的糾紛亦是近幾年來全國各地拆遷安置工作中矛盾的突發點，甚至也因此爆發過多次惡性事件。拆遷安置問題主要反映在拆遷安置補償款、安置地、安置房和就業問題這四方面：

1、拆遷安置補償款問題

（1）拆遷安置補償款的確定。在調查中筆者了解到，大部分居民對現行的103號令所規定的補償款很不滿意，普遍認為補償款太低了。如果真正按照103號令來確定補償款，也許很多居民拿著補償款而買不起安置房。同時103號令取消了宅基地的配置，傾向于采取高層安置，這更引起了居民的反對。而60號令確定的補償款相對較高，且為每戶居民配置了宅基地，因而更受居民歡迎。據村民所說，在馬欄山等地的拆遷安置中使用60號令，其補償款更高，而103號令明顯少了很多。因此村民基本上希望政府在拆遷安置過程中使用60號令。如表2所示：

表2 拆遷適用政策的選擇意愿 政策適用 103號令 60號令

比例 85.5% 14.5%

（2）拆遷安置補償款的核算。據村民反映說：“我們隔壁的房子的面積、用料等基本上一樣，但是他家可以得到100多萬，而我家就三四十萬，我都不知道這個是怎么算出來的。”通過調查筆者了解到，在修建東二環高架橋時進行的拆遷就存在這樣的問題。而后在修建二環聯絡道的時候又進行了一次拆遷，這個問題再次突現出來。筆者在其他隊亦都聽到了相似的說法。基本上所有受訪居民表示拆遷安置補償款的核算必須按政策辦事，必須進行公示等。

（3）拆遷安置補償款的發放。目前長沙市大多采用補償款先發放到村委會，然后由村委會逐戶發放的形式。但是很多村民反映說，款是到了村委會，但是村委會沒有按時、按量發放，常常出現克扣現象，甚至個別村民的房屋被拆了、地被征了，卻沒有得到一分錢安置費。（具體數據詳見表3）

上表表明，絕大多數村民（96.24%）希望補償款直接發放到他們自己手中。

2、安置地問題 現階段，全國各地均采用就地安置、異地安置或就地安置與異地安置相結合的方式（見圖1）。

圖1 安置途徑意見統計圖

高達96.42%的村民希望采用就地安置，安土重遷的村民認為畢竟是祖祖輩輩生活的地方。但筆者在訪談中也了解到，村民希望就地安置，但對異地安置也不抵觸。他們要求，異地安置必須是整個村子安置在一個或二、三個地方，不能出現一地僅一戶或幾戶。而且希望異地安置地交通區位等條件要適當，不能太偏等，安置地基礎設施配套完整等。

3、安置房問題

目前全國范圍內，普遍使用的是劃一塊宅基地給村民，然后由村民自建安置房，或開發商代建安置房然后由村民以低于市場價的價格購買。這一做法，得到了廣大村民的歡迎，雖然在其他方面存在一些問題，但是村民無不希望有一塊自己的宅基地和一套獨立的安置房。因此，針對現在慢慢出現的，采取高層安置的方式，遭到了村民的強烈抵抗。

在鴨子鋪社區的調查中，幾乎所有的村民都要求必須有宅基地，如果沒有宅基地，其他的一概不談（如表4）。傳統村民本就具有極強烈的土地占有意識，更何況宅基地對于鴨子鋪居民而言意義至關重要，它既是房屋出租的保障，也是做小生意的大本營，是避免幾世同堂尷尬局面的安全閥，是減免物業管理費的有效途徑。這些涉及居民自身利益的事情上，居民明顯不作任何讓步，這也是以后改造中可能激發雙方矛盾的一個導火索。所以，在鴨子鋪社區居民的反應下，我們應該更多的思考如何在政策的制定上以及行動方案的實施中結合考慮居民能夠接受的條件，雙方才可能實現共贏。為此，我們將就這些問題的解決對策上結合國內其他地區以及長沙市本土做的相對比較成功的社區改造經驗中，提出可有效應對鴨子鋪社區改造中可能出現的問題的的對策和建議，以期能緩和各利益相關方之間的矛盾。

4、就業問題

就業是關系到國計民生的大問題，鴨子鋪社區居民大都以兩種收入為主要經濟來源（如表

7、表8）。一是出租業，主要是住房出租和倉庫出租、菜地出租。二是種菜，鴨子鋪社區以前是國營農場，既有優越的自然條件，又有純熟的種菜技術，因此種菜也能帶來比較高的利潤。總之，這兩項收入能保障當地居民保持較高的生活水平。

鴨子鋪社區的改造勢在必行，很多當地居民即將成為失地農民，失去他們賴以生存的房屋和菜地。改造之后，沒有失業保險的鴨子鋪居民將如何轉變職業角色，靠什么養家糊口呢？這些問題都是值得深入思考的問題。

（二）改造主體問題。

目前我國各地對城中村的改造主體主要有三種：政府、開發商、居民（村集體）。改造主體的選擇亦會對城中村改造過程和結果產生重要影響，因此必須謹慎對待。（見圖2）

圖2 改造主體意見反饋表

可見居民亦沒有明顯的傾向，這說明當地居民的考慮變的更加多樣化。在訪談中，他們亦給我們分析了他們選擇哪個改造主體的原因。選擇政府為改造主體：政府作為國家行政機關，更具有權威性，改造所需要的過程和時間更短。

選擇開發商為改造主體：開發商資金雄厚、經驗豐富，可能得到的拆遷安置補償費更高，更容易協商解決。

選擇居民自身為改造主體：居民自己更了解自己所需，改造過程更有針對性，改造阻力小。

對城中村改造主體的選擇各有利弊，雖然在受訪居民中對各個主體的選擇差別不大，但亦可以看出選擇“政府”相對于其他三項略低。絕大多數的居民都強調說：“政府要改造我們是大力支持的，我們雖然沒有讀過什么書，但是我們都還是希望國家不斷發展，希望我們長沙市不斷發展。但哪個級別的地方政府（湖南省政府、長沙市政府、開福區政府、洪山街道辦事處），這個必須要搞清楚。如果是區政府或其以上級別政府來改造，我們的擔憂就小了很多，可如果就是一個辦事處甚至是社區來唱主角，那個具體的操作就會問題更大，搞不好是要出問題的。”

（三）政務公開問題和財務公開問題。

政務公開和財務公開在我國是一個老生常談的問題，鴨子鋪社區作為長沙市政府規劃的一個城中村改造社區，其政務和財務的公開就顯得尤為重要。

在以往其他城市城中村改造的過程中，政務、財務不公開帶來了嚴重的后果。問卷調查結果顯示，幾乎每個村民都提到了村務、財務公開這一問題。

村（政）務問題：基本上所有被訪者認為，鴨子鋪社區目前的村務極不公開，大多數村民對長沙市政府的城中村拆遷安置政策、社會保障政策、計劃生育政策、新型農村合作醫療政策等不甚了解。如對60號令、以及2008年4月開始實施的103號令的內容不清楚，或僅僅聽說過有這些個政策而不知其內容，只有極少部分村民看過相關的政策或聽說過其中的一些具體措施。

財務問題：鴨子鋪社區的財務問題是村民反映特別強烈的一個問題，尤其體現在房屋拆遷安置款這一問題上。被訪者幾乎都認為，政府制定的政策不論是60號令或是103號令都是從人民利益出發的，但關鍵是在下面的實施過程中存在太多的暗箱操作。致使村民得不到其合理的賠償，甚至有村民反映有有個別人的房子拆了，既沒有得到補償款，也沒有得到安置房，情況極為可憐。這些亦成為矛盾的焦點所在。

（四）惡劣的環境問題。

鴨子鋪社區原屬于長沙市綜合農場。長沙市綜合農場的建場目的就是為了向長沙市市區提供瓜果蔬菜，而原來的鴨子鋪社區則作為蔬菜種植基地，向市區供應蔬菜。由于其三面環水、周高中低的特殊地形，又沒有專用的排水、灌溉渠道，致使社區內部排水、灌溉極為不便，因而形成了家家有地、家家有池的現象。同時，村民的環境保護意識、科技利用意識較弱，往往把牲畜糞便、生產生活垃圾隨處堆放，而社區又缺少足夠的環衛人員和設備，道路狀況亦不佳，從而環衛車輛進不來，垃圾運不出去，致使社區“臟、亂、差”的情況普遍。

在調查訪談中，筆者了解到，社區7、8隊有很多的外來人口租房、租地，建房、搭棚養豬，大量的豬糞堆放在一個或幾個從不清理的糞池中，臭氣熏天，蚊蠅亂飛，讓人聞之欲嘔，環境問題極為突出。

五、鴨子鋪社區城中村改造的措施建議

城中村是我國城鄉二元體制的特殊國情下，由于快速城鎮化而出現的一種普遍現象。然而，由于各地的歷史背景、文化底蘊、社會經濟條件、農民思想觀念等差異很大，改造模式及路徑的選擇很難統一。城中村的改造并非易事，我們將面臨大量問題和矛盾。因此我們結合鴨子鋪的實際問題，總結已有的理論和實際經驗提出以下幾點對策和建議。

(一）實現全“城”統一規劃、統一管理

“城中村”改造的目的是為了促進城市的和諧發展，因此，鴨子鋪的改造不應該局限于此村此地的改造，而應該把鴨子鋪“城中村”改造納入到長沙市發展的總體規劃之中，從而促進各區域的協調發展，只有進行統一的規劃和管理，鴨子鋪才能與城市的整體發展接軌，按照城市發展要求健康、有序的發展。

（二）形成改造主體多元的格局

改造城中村需要巨大的資金投入，因而需要積極擴充資金來源，采取靈活多樣的融資渠道，多元化融資，形成政府、村集體、開發商、民間多渠道籌措資金的格局。從目前各地的做法來看，城中村改造資金籌措主要有三種做法：一是政府主導的方式。這種方式以政府出資為主。二是村集體主導的方式。三是市場（開發商）主導的方式。前面已經介紹了三種主體各具備的優勢。如果單以政府、村集體或者開發商中任意一個做為改造主體，都難以讓居民滿意。而我們考慮到鴨子鋪社區村集體的自身能力的不足，建議鴨子鋪社區采取政府與開發商結合的模式，利用政府的信度及影響力，引進開發商的資金，對鴨子鋪進行統一規劃，統一改造，而村集體則主要做為居間協調者存在，這更便于預防和解決可能出現的問題。

（三）創新居民安置新方法

鴨子鋪居民的安置要分為兩個部分，一部分是土生土長的本地居民，另一部分則是流動人口。“城中村”改造，首當其沖的是鴨子鋪本地居民，土地與房屋在他們心中被認為是私有財產，并且相當一部分的人靠蔬菜種植、經營買賣或者出租房屋為生，因此，改造應盡量做到自力更生、就地安置。為了避免由于標準不一而陷入二次改造的困境，原則上不給宅基地。鴨子鋪流動人口占了很大的比重，多是租住在本地居民閑置的房子里，他們的去向具有不確定性的特點，加強對外來人口的疏導安置，是解決違法私房的有效途徑。建設流動人口安置小區，營造良好的投資、工作、生活環境，減少治安刑事案件。以低廉的價格、高水平的服務，完善的配套設施，良好的治安環境，規范化的管理，吸引外來流動人口居住。

（四）切實完善“農轉非”居民就業、社會保障機制

“城中村”農民轉為居民后的就業政策，要納入城市就業管理范圍。第一，社區勞動就業培訓機構為城中村居民開設專門的技術培訓，培訓經費居民自己只要出一部分，另一部分由社區專項資金補貼。第二，通過推薦就業和政策優惠來解放剩余勞動力。充分利用市、區、街道、居委會各級勞動就業服務網絡，優先為“城中村”居民推薦就業，并通過減免稅收等手段鼓勵創業。第三，通過招商引資，就地建廠，解決就業問題，在調查中筆者了解到，鴨子鋪大部分居民已經具備某種技能，如：駕駛、烹飪、會計，但是找不到就業單位。因此，他們希望能政府出面與工廠聯系，按工廠所需培訓，立即培訓，合格上崗。

與此同時，我們在問卷中發現鴨子鋪居民對社會保障問題也很擔心（如表9）。在調查中發現在社會保障方面，村民最關心的是養老保險和醫療保險。依據我國的國情和鴨子鋪的經濟水平，都不可能同時為所有的村民建立一個全面的、高水平的保障體系，只能循序漸進，逐步擴大覆蓋面積，提高保障水平。鴨子鋪處在“城中村”改造的風口浪尖上，因此可以考慮“以土地換保障”的農村社會養老保險制度。“以土地換保障”就是以土地補償費，人頭費和部分使用權出讓金及部分因項目建設產生的新增財力為資金來源，通過設立專門的資金機構的方式，給達到一定年齡的農民發放養老保險金。當然，以家庭養老與社區養老的非正式制度也應給予鼓勵和支持，同時，也要鼓勵有經濟能力的村民參與商業保險，以提高自身的保障水平。另外，政府部分應幫助解決貧困戶、特困戶的基本生活問題，如提供城市低保、社會救濟等。

表9 居民對社會保障滿意度 滿意程度

很滿意

比較滿意

不滿意

很不滿意

百分比 3.54% 23.23% 65.49% 7.74%

（五）培育新型農民向城市居民轉變

“城中村”村民的之所以不愿意拆遷改造，很大程度上是因為他們有戀土情節，對“城中村”改造缺乏理性認識，更重要的是懼怕失去土地后，由于文化程度低，就業機會小，而沒有生活保障。所以，應注意加強對“城中村”改造長遠利益的宣傳，加強對村民的技能訓練，提高村民素質和就業技能只有提升“城中村”村民文化和各方面素質，他們才能轉變觀念真正融入到城市生活當中，為城市發展注入新鮮活力，從而促進城市的又好又快發展，提高城市的城市化水。

（六）綜合診治環境問題

鴨子鋪社區環境“臟、亂、差”情況普遍，由于建筑密度過高，缺乏統一規劃，缺乏公共綠地和活動場所，很多居民希望能興修公園、廣場等休閑基地和加強綠化建設。另外，鴨子鋪社區坐落在瀏陽河畔以北，洪澇災害頻繁。筆者對鴨子鋪的環境的凈化、美化、優化改造提出以下發展策略。一，樹立可持續發展的觀念，優化居民生活方式，更新居民生活理念。這需要兩方面的努力，一是發展居民優化生活方式所需要的各種服務業，二是普及可持續發展的相關理論知識，讓他們了解到不僅要為自己著想，更要為子孫后代謀福利。二，通過城中村建設改善鴨子鋪的人居環境，加強公共基礎設施建設，豐富群眾精神文化生活，加強綠化設施建設，提高綠化覆蓋率和質量，從而改善鴨子鋪空氣質量。三，加強道路綜合整治和環境綜合整治，改善交通環境，搞好道路綠化，控制噪聲和粉塵污染等。四，增加污水處理、垃圾集散等環衛設施和用地，嚴格禁止工業、企業以任何形式向水體或地下水排放未經處理的污水、廢水。五，完善防洪措施，建立預警機制，盡量做好充足的準備工作減少洪澇造成的生命財產損失。

（七）加強黨員、干部作風建設，保持黨的先進性

城中村的改造既是思想觀念的轉變，又是利益格局的調整，還是體制機制的創新，同時隨著城市規模的不斷擴張，還會有新的城中村的出現。政府做為城市規劃的主體，其作用就顯得尤為重要，必須要清楚政府職能和職權所在。一是要科學制定城市整體規劃，把城中村改造納入城市整體規劃中去。二是要對規劃內的城中村項目要進行科學引導，但不越權。三是要加大監督力度，杜絕所有可能出現的違規操作等問題，并要接受群眾的監督。總之，要把城中村改造作為貫徹落實科學發展觀、為民辦實事的具體行動，以高度的政治責任感和對群眾高度負責的態度，把這件造福于民的好事辦實。

六、結語

城中村改造已經是我國城市化進程中不能回避的話題，我們必須在充分認識該問題產生原因的基礎上，以實地調查為基礎，全面掌握第一手資料，獲得改造地區的直接信息，并及時向改造方反饋居民意見，減少因改造主體之間的矛盾造成的損失和沖突。鴨子鋪社區的城中村改造是長沙市城中村改造全面執行的開始，政府的高度重視和居民的特殊關注給這個改造地區帶來了契機和挑戰。筆者通過對鴨子鋪社區改造前的一系列可能產生問題的調查、訪談，總結出改造可能帶來的問題，以及居民對這些問題的解決期望，希望為日后改造工作提供可行性參考，同時借鑒長沙市較為成功的社區改造經驗為這些問題的解決提出了一些建議，以期為居民為社區為城市建設貢獻自己的一份力量，同時也希望長沙市城中村改造在該項目進行上能取得好的成就，構建美好和諧長沙。