第一篇：淺議現(xiàn)行農產品收購憑證管理中存在的問題和對策

淺議現(xiàn)行農產品收購憑證管理中存在的問題和對策

增值稅一般納稅人購進免稅農產品，可開具農產品收購憑證，并按照收購憑證注明的價款和規(guī)定的扣除率計算抵扣稅額，這項政策是國家隨著1994年增值稅改革，為了解決農產品經(jīng)營及加工行業(yè)的增值稅一般納稅人向農業(yè)生產者收購免稅農產品抵扣稅款的問題而出臺的，它使農產品收購憑證成為增值稅鏈條中的一個重要環(huán)節(jié)，起到了減輕農產品經(jīng)營及加工行業(yè)增值稅一般納稅人的稅收負擔，促進我國農產品轉化的作用。

然而，這一與增值稅專用發(fā)票具有同等效力(扣稅憑證)的農產品收購憑證，因為由企業(yè)自開自抵，沒有任何認證制度約束，缺乏科學有效的監(jiān)控措施，其問題也日益凸現(xiàn)。

一、目前農產品收購憑證使用的現(xiàn)狀和存在的問題

1、政策宣傳不夠到位，納稅人缺乏正確、全面的理解。一方面是由于納稅人對政策的了解不夠，導致誤跨禁區(qū)。如一些納稅人對哪些屬于免稅農副產品，哪些不屬于農副產品不了解；哪些情況可以開具收購發(fā)票，哪些不允許開具收購發(fā)票不清楚；一些較大規(guī)模的農業(yè)生產者對銷售自己生產的農產品免交增值稅，完全可以進行稅務登記，銷售時開具普通發(fā)票理解不夠；一些企業(yè)對向小規(guī)模納稅人購進農產品取得的普通發(fā)票同樣可以抵扣進項稅額不甚熟悉，將一些應屬普通發(fā)票抵扣的行為變成了開具收購發(fā)票抵扣行為。另一方面則是主觀故意而為之，如因為收購企業(yè)可以自行填開收購發(fā)票抵扣稅款，收購企業(yè)就根本無需向中間商販索取普通發(fā)票，造成一部分未辦理稅務登記，不購買普通發(fā)票，不納稅的商販也能“正常經(jīng)營”，另一部分已辦理稅務登記的納稅人可以在交易中不開發(fā)票，隱瞞收入偷逃稅款。一些企業(yè)將收購憑證當成調節(jié)稅款的工具，有的甚至把其當成偷稅的手段。

2、收購發(fā)票開具混亂，隨意性較大。一是開具不規(guī)范，匯總開具現(xiàn)象普遍，幾乎每一張收購憑證的金額都是票面的最大限額。二是有的企業(yè)將收購發(fā)票攜至外地開具。三是將運雜費、裝卸費、包裝費、包儲費和保險費等計入收購價內，多抵稅款，人為調節(jié)成本，人為調控稅負。四是向小規(guī)模納稅人購進免稅農產品時，不開具普通發(fā)票，而是自行填開農產品收購憑證進行抵扣，從而使這些中間商既不辦理稅務登記，又不領取普通發(fā)票，造成稅收流失。

3、任意虛購虛抵問題嚴重,人為調節(jié)稅款。一是在沒有真實交易情況下填開虛假的收購發(fā)票。二是人為擴大收購金額和收購數(shù)量。企業(yè)往往采用提高開具單價或虛開的手段來調節(jié)稅款。如一些企業(yè)在收購農產品時，故意提高收購金額，為多抵扣稅額做準備，到月末結賬時，如銷項大于進項，再虛開相應金額的收購憑證，目的是為了進銷項平衡。也有一些企業(yè)在銷售既定的情況下，倒軋進項，每月適當繳些稅款，以較小的代價，避開稅務部門的監(jiān)控。這就是農產品經(jīng)營及加工行業(yè)長期零負申報和稅負明顯偏低的主要原因。更有甚者通過自行填開收購憑證，調節(jié)進、銷項比例，從而達到虛開增值稅專用發(fā)票的目的。

4、擅自擴大收購業(yè)務范圍、對象。有些企業(yè)擅自擴大抵扣范圍，對一些不屬于收購憑證開具范圍的購進貨物非法填開收購憑證抵扣。農產品供應形式的多樣性，決定了收購對象的不同，而農產品收購憑證的開具對象是農業(yè)生產者，企業(yè)在收購農產品時，因收購憑證使用的主動權在自已手中，加上取得普通發(fā)票供應商通常會加價，所以實際操作中，企業(yè)往往會混淆收購對象，一律按農業(yè)生產者開具收購憑證。

5、資金往來不正常，存在大量現(xiàn)金交易。目前納稅人的付款方式以大金額現(xiàn)金交易為主，按照常理，農產品收購業(yè)務數(shù)量多，金額小，但事實上大金額結算比較普遍，并且固定戶較多，而且有的結算長期掛往來。原因一是收購業(yè)務并非向農業(yè)生產者個人收購，而是向“中間商”、“經(jīng)營者”等收購，造成結算金額大且客戶固定；二是虛開收購憑證造成賬實不符，結算款長期掛往來等等。

二、目前農產品收購憑證管理中存在的難點

1、農產品收購憑證監(jiān)管難度大。由于收購憑證是收購單位即用票單位自行填開，自行申報抵扣，沒有購銷雙方的約束機制，因此存在較大的隨意性；由于開票、抵扣在一個環(huán)節(jié)一個企業(yè)進行，就不能采用發(fā)票比對的方法來防止虛開；農產品收購業(yè)務數(shù)量多、金額小，收購憑證用票量大，點多面廣，因此稅務部門對收購憑證的管理難度很大。

2、農產品收購憑證的開具對象難以界定。現(xiàn)行政策規(guī)定企業(yè)收購農業(yè)生產者自產農產品時才能開具收購發(fā)票，但在實際操作過程中，無論是稅務部門還是收購企業(yè)，都無法從銷售者的身份證和銷售農產品的數(shù)量等方面來判定銷售者是否為農業(yè)生產者。而且現(xiàn)在農產品的供應有多種形式，有農業(yè)生產者自產自銷的，更多是由“中間商”收購后統(tǒng)一銷售的，還有由運輸企業(yè)將農產品集中后統(tǒng)一運往異地進行銷售的等等。企業(yè)在收購時，雖然收購對象不同，但因為收購憑證使用的主動權在自已手中，加上要取得普通發(fā)票供應商通常會加價，所收實際操作中，企業(yè)往往會混淆收購對象，一律按照農業(yè)生產者開具收購憑證。農業(yè)生產者和非農業(yè)生產者的劃分比較困難，僅憑收購憑證上銷售者的姓名、身份證號碼、住址及收款人親筆簽名進行確認是不可能作出正確判斷的。

3、農產品收購憑證的收購范圍、業(yè)務的真實性難以確認。一是由于收購對象的難以界定導致銷售行為難以區(qū)分。農業(yè)生產者將自產農產品與其它生產者的農產品收購后一起銷售，要明確劃分自產還是外購，十分困難。二是由于企業(yè)為了調節(jié)稅款虛開虛增收購金額，擅自擴大收購范圍，對子虛烏有的業(yè)務和不屬于收購范圍的非免稅農產品也開具了收購憑證。對一些不屬于免稅農產品范圍的產品、已經(jīng)過加工后收購的非“初級”農產品、自產自用的免稅農產品等，在財務核算、合同和協(xié)議等證明材料齊全的情況下，稅務部門根本不可能區(qū)分和確認出哪些業(yè)務是可抵扣的，哪些是不能抵扣的；哪些業(yè)務是真實的，哪些是屬于偷稅行為。

4、農產品產出比率、物耗比率等難以掌控。由于農產品大多有保管期限，損耗系數(shù)較大，特別是原材料是鮮活農產品的農副食品制造行業(yè)，企業(yè)通常會擴大正常損耗值，虛增原材料數(shù)量。有些農產品（如珍珠）由于價值差異很大，調控權完全掌握在企業(yè)手中，稅務部門很難確定。有的農產品由于產地不同，成份含量有所區(qū)別，投入產出比也不同，企業(yè)任意擴大投入量，虛增數(shù)量。

5、對農產品收購憑證的檢查、取證非常困難。由于收購業(yè)務大量存在現(xiàn)金交易，收購憑證的開具又不規(guī)范，稅務檢查非常困難。收購業(yè)務交易的對象非常特殊是農業(yè)生產者，因此稅務部門難以通過交易對方搜集證據(jù)。另外，核實企業(yè)收購行為時，主要通過實地核實與異地協(xié)查兩個途徑，對本地發(fā)生的收購業(yè)務，稅務人員尚可上門核查，但一些經(jīng)營規(guī)模較大的企業(yè)，其收購業(yè)務遍及全國各地，只能進行異地協(xié)查，效果難以保證，這樣，稅務部門就很難拿出確切證據(jù)證實企業(yè)是否虛開虛抵。

三、加強農產品收購憑證管理的措施

1、加大稅收宣傳力度。要開展針對性強、內容實在、形式多樣、重點突出的政策宣傳和解釋工作，同時要加大對違反稅收法規(guī)處罰的政策宣傳力度，對在日常檢查中查出的偷逃稅，堅決按照稅法規(guī)定進行補稅和處罰，堅決杜絕以補代罰、以罰代刑的做法。對典型案例要及時曝光，增強稅法的威懾力，促使納稅人提高納稅意識，守法經(jīng)營。

2、加強部門之間的配合。要加強稅務部門之間的聯(lián)系，提高回函的質量和速度；要密切與村委等部門的聯(lián)系，為確保村委出具的農業(yè)生產者自產自銷初級農業(yè)產品證明的真實性，應告知具體的政策規(guī)定和相應的法律責任。

3、嚴格一般納稅人收購發(fā)票使用資格的審批管理。稅務部門應對申請使用收購發(fā)票的企業(yè)進行認真審查，嚴格把關，確保使用收購發(fā)票資格的審批不流于形式。對賬簿不齊全，會計核算不健全，特別是庫存農產品的原始資料不記錄或記錄不完整的，一律不得領購和使用收購憑證。

4、加強農產品收購憑證和企業(yè)財務核算的管理。一是要嚴格收購憑證的領購和使用審核，要著重審核企業(yè)用票的規(guī)范程度，根據(jù)用票企業(yè)的生產經(jīng)營狀況、銷售情況，核定憑證的使用數(shù)量，并嚴格實行以舊換新制度，定期繳銷、查驗抵扣制度。二是要求企業(yè)建立專門的農產品收購臺賬，要求農產品經(jīng)營企業(yè)和加工企業(yè)建立經(jīng)營臺賬。在臺賬中要登記供貨人姓名、身份證號碼、聯(lián)系電話、地址等基本信息。農產品的購進、出庫均要求有相關人員簽字記錄。三是建立收購情況報告制度。要求企業(yè)對單筆收購業(yè)務在規(guī)定金額以上的必須向稅務部門報告，由稅收管理員下戶核實確認后方可開票。對收購季節(jié)性較強的和收購價格差異大的業(yè)務發(fā)生時，也必須及時向稅務部門報告。四是要求企業(yè)規(guī)范財務核算，對申報抵扣的收購憑證應同時有貨物驗收入庫憑據(jù)（須采購人員、檢驗人員、保管人員和財務人員簽名）和付款憑據(jù)（現(xiàn)金結算憑證須收款人簽名）。五是要求企業(yè)盡可能通過銀行結算貨款，對一次性付款金額在一定數(shù)額以上的，一定要通過銀行結算。六是要求企業(yè)正確劃分農產品的正常損失和非正常損失，對非正常損失所對應的進項稅額應作轉出調整。

5、加強戶源管理，強化責任人制度。一是對符合條件使用農產品收購憑證的企業(yè)要登記造冊，臺賬管理，對稅收管理員要強調管理責任。二是對企業(yè)要建立責任人管理和責任追究制度，嚴格稅收政策，對不符合抵扣條件的抵扣憑證，堅決不予抵扣；對不符合用票條件或不規(guī)范使用憑證的企業(yè)，一律取消其用票資格，并同時追究責任人責任。

6、加強納稅評估和稅務檢查。利用納稅評估實行動態(tài)監(jiān)控，對納稅申報異常、收購價格異常和收購憑證使用量異常的企業(yè)實行重點評估。根據(jù)企業(yè)的生產規(guī)模和能力，依照測算出的產出比率和損耗比率，判斷納稅人的收購數(shù)量是否異常；通過納稅人申報的收購價格與同行業(yè)納稅人收購價格比較，確定價格的合理幅度；對納稅人收購金額與企業(yè)當期現(xiàn)金日記賬、銀行存款日記賬和應付賬相比較，判斷是否存在無貨物交易虛開收購憑證問題。加強對使用農產品收購憑證企業(yè)的檢查，對使用收購憑證企業(yè)實行不定期抽查，檢查收購憑證開具是否合法、是否規(guī)范，收購業(yè)務是否真實，票、款以及庫存是否合理。加強稅務部門管理力度和稽查力度，強化跟蹤和巡查。

四、加強農產品收購憑證長效管理的思考

長期以來，使用農產品收購憑證的企業(yè)納稅申報大都為零負稅申報，稅收負擔率很低，管理難度非常大，針對以上原因，為堵塞管理漏洞，改變農產品經(jīng)銷企業(yè)長期處于稅收失控狀態(tài)，保證增值稅管理鏈條的完整性，我們必須站在完善政策和改變抵扣方法的高度去積極采取應對措施，思考解決問題的方法。

1、調整農產品收購憑證現(xiàn)行抵扣的計算方法。目前，從表面上看農產品經(jīng)營及加工行業(yè)進項、銷項稅額的稅率都是13%，實際計提進項稅額時是按含稅價，計提銷項稅額時是按不含稅價，形成了稅基口徑不一致。現(xiàn)行稅收政策規(guī)定：增值稅一般納稅人購進農業(yè)生產者銷售的免稅農業(yè)產品，準許抵扣的進項稅額按照買價和規(guī)定的扣稅率計算，即進項稅額=買價×扣除率。所稱買價，包括納稅人購進免稅農業(yè)產品支付給農業(yè)生產者的價款和按規(guī)定代扣代繳的農業(yè)特產稅。我以為，企業(yè)購進免稅農業(yè)產品支付的買價不應看成是不含稅價，因為免征增值稅并不意味不含稅，而是國家給予的優(yōu)惠政策，即農產品收入（買價）中包含國家免予征收的增值稅。所以進項稅額的計算公式應改為：進項稅額=買價÷（1+扣除率）×扣除率。這樣能夠完善增值稅的鏈條管理和解決增值空間的征稅問題。

2、調整目前的免稅農產品的抵扣方法，將購進時全額抵扣調整為實際耗用抵扣。改變目前的抵扣方法，將購進時全額抵扣，改為在購進時全額計提，實際耗用時按耗用數(shù)量配比抵扣。企業(yè)在抵扣農產品進項稅額時，按實際耗用或銷售的農產品成本，以及規(guī)定的扣除率，計算出應抵扣的進項稅額，將這部分應抵扣的進項稅額進行抵扣。即將計提農產品進項稅額列入“待攤費用—農產品待抵扣稅金”科目，企業(yè)在抵扣農產品進項時，按實際銷售耗用的農產品成本，計算出應抵扣的進項稅額，從“待攤費用—農產品待抵扣稅金”科目轉入到“應交稅金—應交增值稅（進項稅額）”科目。實行實耗扣稅法，這樣可以有效控制虛假申報，納稅人只要不作銷售，其庫存商品（產品）就無法減少，進項稅就不能抵扣，避免了納稅人一方面抵扣稅款，另一方面又不計提銷項稅的雙向逃稅行為；納稅人虛開發(fā)票，由于沒有貨物入庫，即使作假入庫，但因沒有貨物銷售，所以無法作假出庫，這樣就能堵住虛開發(fā)票的口子；可以限制納稅人根據(jù)銷售情況人為調整購進貨物時間，以此調整實現(xiàn)稅款的行為。

3、放寬農產品收購憑證開具對象。農產品收購專用發(fā)票開具對象限制過多，限制了農產品流通渠道的拓寬。根據(jù)規(guī)定，農副產品收購專用發(fā)票僅限于企業(yè)向農業(yè)生產者個人收購農副產品時使用，而對其他銷售對象則不能開具收購專用發(fā)票。農產品收購專用發(fā)票開具對象限制條件過多，已不符合當前農業(yè)打破地域收購農產品，現(xiàn)行市場經(jīng)濟下日益增多的從事臨時經(jīng)營個人的客觀現(xiàn)狀，也相應的制約了農產品流通渠道的進一步拓寬。

放寬農產品收購專用發(fā)票的開具對象的限制條件，以拓寬農產品流通的渠道。農產品收購單位限于地域和人力的限制，基本都是通過農產品販銷大戶，或委托他人集中收購的形式進行的。這些販銷大戶的存在，在給收購單位提供農產品的基礎上，極大地拓寬了農產品的流通渠道，為增加農民收入提供了必要的保證。總局也在《國家稅務總局關于進一步落實稅收優(yōu)惠政策、促進農民增加收入的通知》（國稅發(fā)[2004]13號）文件中作出了明確規(guī)定：對市場內的經(jīng)營者和其經(jīng)營的農產品，如稅務機關無證據(jù)證明銷售者不是“農民”的和不是銷售“自產農產品”的，一律按照“農民銷售自產農產品”執(zhí)行政策，根據(jù)這一精神，筆者建議，對這些商販只要存在著真實的業(yè)務交易，可以從代銷角度去解決這一問題，即商販與農戶簽定代銷合同后，應允許收購單位對其開具收購專用發(fā)票，進而來達到拓寬農產品流通渠

道，解決農民銷售難的問題。

放寬農產品抵扣憑證開具對象后，應允許匯總開具收購憑證，同時要求附列收購清單。因為單個農業(yè)生產者銷售農業(yè)產品數(shù)量往往很少，收購企業(yè)大量收購，如果不能匯總開具，抵扣憑證的數(shù)量可能相當多，加大了稅務部門的審核工作量。建議在經(jīng)稅務部門批準同意后，允許匯總開具收購憑證，同時附報清單，收購清單內容應包括銷貨者姓名、身份證號碼、地址、貨物名稱、數(shù)量和金額等，稅務部門對大額收購業(yè)務應下戶核實，同時要按比例進行抽查，對抽查出附列清單等不屬實的從嚴從重處罰。

4、調整現(xiàn)行農產品收購憑證為用普通發(fā)票作抵扣憑證。從稅收制度角度來講，調整農產品收購憑證為普通發(fā)票作為抵扣憑證，是有效扼制利用免稅農產品收購發(fā)票偷稅的重要措施之一。目前規(guī)模經(jīng)營的農產品收購企業(yè)很少是從分散的直接農業(yè)生產者個人手中收購免稅農產品，而是從中間商手中大量、成批收購，然后匯總開具收購憑證。因此采取調整取消農產品收購憑證，一律用普通發(fā)票作為收購免稅農產品扣稅憑證的措施，具有一定的合理合法和可操作性。一般納稅人在購進免稅農產品時，自然要向出售者索要普通發(fā)票用于抵扣，從而使那些中間商和經(jīng)紀人等非農產品直接生產者，不得不到稅務機關辦理稅務登記，領取普通發(fā)票，從而有效地防止稅收流失。對少數(shù)直接農業(yè)生產者偶爾出售免稅農產品給一般納稅人的，可持有關證明到稅務機關免費代開普通發(fā)票。這樣用普通發(fā)票代替農產品收購憑證就可以有效防止企業(yè)自己領取農產品收購憑證，任意填開用以調節(jié)稅款，甚至虛開發(fā)票偷逃騙稅的行為。

第二篇：農產品收購憑證抵扣稅款存在的問題與對策

農產品收購憑證抵扣稅款存在的問題與對策

1994年，伴隨著增值稅改革，增值稅專用發(fā)票成為抵扣進項稅的重要依據(jù)。同時，為了解決農產品經(jīng)營及加工行業(yè)的增值稅一般納稅人向農業(yè)生產者收購免稅農產品抵扣進項稅的問題，國家出臺了增值稅一般納稅人購進免稅農產品，可開具農產品收購發(fā)票，并按照收購發(fā)票注明的價款和規(guī)定的扣除率計算抵扣進項稅的政策，使農產品收購發(fā)票成為增值稅鏈條中的一個重要環(huán)節(jié)，起到了減輕農產品經(jīng)營及加工行業(yè)增值稅一般納稅人的稅收負擔，促進我國農產品轉化的作用。然而，近年來隨著金稅工程的全面實施，增值稅專用發(fā)票管理工作日臻完善，而作為同等效力扣稅憑證的農產品收購發(fā)票，因缺乏科學有效的監(jiān)控措施，存在的問題日益凸現(xiàn)。這一由企業(yè)自開自抵，沒有任何認證制度約束的農產品收購發(fā)票，為不法分子肆意抵扣稅款大開方便之門，成為基層稅務機關無法控制的一大政策漏洞。

一、農產品收購發(fā)票存在的嚴重弊端

1．農產品收購發(fā)票的開具使用已與國家政策初衷大相徑庭。現(xiàn)行稅收政策規(guī)定，農產品收購發(fā)票只有在增值稅一般納稅人購進農業(yè)生產者銷售的免稅農產品時，才能開具并作為抵扣進項稅的憑證。《增值稅暫行條例實施細則》第31條限定：農業(yè)生產者，包括從事農業(yè)生產的單位和個人。財稅字[1995]52號文件關于《農業(yè)產品征稅范圍注釋》，進一步明確規(guī)定了農業(yè)生產者銷售的自產農業(yè)產品，是指直接從事植物的種植、收割和動物的飼養(yǎng)、捕撈的單位和個人銷售的注釋所列的自產農業(yè)產品；對上述單位和個人銷售的外購農業(yè)產品，不屬于免稅范圍，應按照規(guī)定的稅率征收增值稅。然而，通過對農產品收購憑證的專項調查和我們在日常稅收征管中實際掌握的情況看，植物油加工行業(yè)收購大豆、釀酒行業(yè)收購山芋干、造紙行業(yè)收購麥草、冷凍加工行業(yè)收購蔬菜、水產品等等，幾乎沒有一家企業(yè)是從一家一戶農業(yè)生產者個人手中直接收購的，企業(yè)為減少麻煩和收購費用，都是從部分中間商販手中收購大批量的農產品，然后匯總開具收購發(fā)票（每張發(fā)票頂額開具）。現(xiàn)實情況違背了稅收政策初衷，使農產品收購發(fā)票失去了其原有存在的價值和意義。

2．經(jīng)營者逃避納稅問題普遍存在。按現(xiàn)行稅法規(guī)定，農業(yè)生產者銷售自產農產品免稅。許多農產品經(jīng)營者利用這一規(guī)定逃避納稅，其主要手法有：一是騙取自產自銷證明，以農業(yè)生產者身份出售外購農產品，不開銷售發(fā)票不申報納稅。二是騙取聯(lián)戶出售自產農產品證明，以聯(lián)戶出售農產品經(jīng)紀人出售外購農產品，不開銷售發(fā)票不申報納稅。三是針對農產品收購加工單位難于及時收購到大量的必需農產品，特別是難于跨縣〈市〉、省串村走戶收購到大量的農產品和存放〈養(yǎng)〉和運輸不便、成本過高而不可為的實際困難，利用人地熟悉收購到大量高度分散農產品且具有存放〈養(yǎng)〉和隨時運輸?shù)膬?yōu)勢條件，迫使收購單位在購進其農產品時不索要銷售發(fā)票，從而不申報納稅。四是將外購農產品化整為零，批發(fā)給個體經(jīng)營者，不開具銷售發(fā)票不申報納稅。

3．造成一些行業(yè)增值稅鏈條中斷。增值稅一般納稅人之間進行購銷活動，都應以開具增值稅專用發(fā)票作為計算銷項稅和抵扣進項稅的憑證，這是增值稅鏈條的基礎環(huán)節(jié)。但由于農產品收購發(fā)票的存在，卻打斷了一些行業(yè)的這根鏈條，造成國家稅款的流失。

4．出現(xiàn)增值不繳稅的政策性問題。國家規(guī)定從2002年1月1日起，免稅農產品的扣除率由10%提高到13%。這一政策的實施，造成了農產品經(jīng)營及加工行業(yè)一般納稅人在生產經(jīng)營中增值不繳稅的問題。

5．為企業(yè)調節(jié)稅款和偷逃騙稅提供可乘之機。目前對農產品收購發(fā)票尚無科學有效的監(jiān)控措施，企業(yè)往往采取提高開具單價或虛開收購發(fā)票的手段來調節(jié)稅款，即企業(yè)在收購農產品時，故意提高開具單價，實行開票支付兩種價，為多提進項稅打基礎；或每到月末結帳，當企業(yè)銷項稅大于進項稅時，便先虛開一定數(shù)額的收購發(fā)票，以沖抵銷項稅，來達到進銷項稅額平衡。這也是農產品經(jīng)營及加工行業(yè)長期零負申報和稅負明顯偏低的主要原因。更有甚者通過虛開收購發(fā)票達到偷稅目的，對出口企業(yè)實行“免、抵、退”政策后，農產品加工出口企業(yè)虛開收購發(fā)票部分還將直接造成出口騙稅。

6．稅務機關征管措施不夠全面有力。在防范意識上，對農產品經(jīng)營者假冒農業(yè)生產者、聯(lián)戶銷售農產品經(jīng)紀人逃避納稅義務的手法及其后果，認識不夠清晰，防范意識有待增強。在防范措施上，對農產品及其銷售人身份確定上，側重于有無〈農產品〉身份證明的管理，疏于證明真實性甄別的管理；對已知是經(jīng)營者假冒農業(yè)生產者或聯(lián)戶銷售農產品經(jīng)紀人銷售外購農產品，由購買者倒開收購發(fā)票的問題，側重于對購買者違法開具收購發(fā)票的追究管理，疏于對經(jīng)營者逃避納稅義務的追究管理；對違法開具收購發(fā)票的追究管理，責令限期改正多，作實質性處罰少，即使作出實質性處罰，在處罰上明顯偏輕。

二、農產品收購發(fā)票存在問題成因分析

(一)稅收政策與稅收管理不匹配。稅收管理是對稅收政策的具體落實，而稅收政策的制定要考慮稅收管理所能控制的程度，如果二者脫節(jié)，就很難達到制定政策的預期目的。農產品收購發(fā)票政策制定時，就是未能充分考慮到稅收管理的實際控制程度，因此形成了目前管理失控的局面。現(xiàn)行增值稅實行的是購進扣稅法，按一般經(jīng)營原則，銷售方開具增值稅專用發(fā)票形成銷項稅，購買方取得增值稅專用發(fā)票形成進項稅，購銷雙方形成了經(jīng)濟利益上的制約關系，再利用高科技的金稅工程進行監(jiān)控，從而保證了扣稅憑證的真實性和準確性。而農產品收購發(fā)票由購貨方自已開具收購發(fā)票，既作為付款憑證，又作為抵扣稅款憑證，實行自開自抵，人為地割斷了購銷雙方的制約關系，從而形成了稅收管理工作難以解決的漏洞。

(二)收購憑證功能異化、削弱了增值稅的管理。一是使農產品收購憑證成為增值稅抵扣憑證，削弱了增值稅通過專用發(fā)票環(huán)環(huán)相聯(lián)、互相制約的優(yōu)點；二是虛開、多開現(xiàn)象的出現(xiàn)，留下很大的管理漏洞。一方面造成收購企業(yè)擅自擴大抵扣范圍，另一方面造成無證戶偷逃增值稅。存在一些企業(yè)從農產品經(jīng)營單位購進農業(yè)產品時，為了擴大抵扣額，一般不向對方索取發(fā)票，而是自行開具“收購發(fā)票”，不僅造成收購企業(yè)擴大收購憑證使用范圍違規(guī)抵扣進項稅，而且給經(jīng)營單位進行賬外經(jīng)營提供了便利，造成企業(yè)小金庫的存在。

(三)虛開收購憑證侵蝕增值稅稅基。由于收購發(fā)票是收購單位即用票單位自行填開，自行申報抵扣，因此存在較大的隨意性，存在虛開、多開及調整當期應納稅款的現(xiàn)象，同時稅務機關在對其開具填用方面缺乏有力的監(jiān)控制度，這為不法分子籍此偷稅提供了可趁之機。盡管我們現(xiàn)在采取了一些諸如憑身份證抵扣、本人簽字等一些管理措施，但事實上，這些規(guī)定只能治標不能治本。對于不法分子而言，虛擬一個銷售方易如反掌，而稅務機關由于時間、地域等客觀因素的限制，要想核實每一筆“收購業(yè)務專用發(fā)票”內容的真實性也是不太現(xiàn)實的，特別是外埠收購業(yè)務。

(四)監(jiān)督稽核完全失控。增值稅專用發(fā)票已通過金稅工程實施了全面有效監(jiān)控，但農產品收購發(fā)票尚無得力的監(jiān)控措施和網(wǎng)絡。因為收購發(fā)票是企業(yè)自己開給自己抵扣，這就決定了其不可能向增值稅專用發(fā)票那樣建立一整套防偽開票、認證系統(tǒng)。同時，由于農產品收購發(fā)票的接受對象是農業(yè)生產者，他們來源分散，索要發(fā)票意識差，這又使手工交叉稽核工作無法及時有效實行，稅務機關很難一家一戶找到這些人來驗證收購發(fā)票的真實性。同時農產品收購加工企業(yè)的共性問題之一就是現(xiàn)金交易，無法通過銀行對其資金流動情況進行有效監(jiān)控。此外，對其收購的農產品很難進行盤庫檢查，落實真實的收購量，這也就使納稅評估等手段對其顯得蒼白無力。

(五)缺少穩(wěn)定統(tǒng)一的管理力度。在防范經(jīng)營者逃避納稅，收購發(fā)票使用單位違法使用發(fā)票上，各地稅務機關采取了許多措施，強化了征管，但由于各地具體情況不同，在措施的側重點上，強化征管的力度上存在很多很大差異，而且這種差異不僅是范圍概念，還有時間概念，即同一個稅務機關在不同的時間里，所采取的防范措施，強化的征管力度也存在差異，這種范圍上，時間上的防范管理差異，從客觀上為經(jīng)營者逃避納稅，違法使用收購發(fā)票提供了生存條件。

(六)缺少社會各界的理解支持。長期以來，社會各界普遍認為農產品經(jīng)營者和農產品收購加工單位是發(fā)展農村經(jīng)濟，幫助農民脫貧致富，保證廣大群眾日常生活需要和社會穩(wěn)定的有功之臣，在稅收上應給予扶持照顧，對稅務機關依法征管不理解不支持。這種社會反應，從客觀上給經(jīng)營者逃避納稅，收購發(fā)票使用者違法開具發(fā)票撐了腰壯了膽，給稅務機關依法征管形成了很大壓力，在一定程度上削弱了征管力度。

(七)進項稅與銷項稅稅基不一致。目前，從表面上看農產品經(jīng)營及加工行業(yè)進、銷項稅的稅率都是13%，但由于計提進項稅按含稅價，計提銷項稅按不含稅價，形成了稅基口徑不同，造成了增值不繳稅的“怪圈”，違背了增值稅的原理，出現(xiàn)了致命性的“硬傷”。

三、解決問題的辦法和建議

產生上述問題的原因，一是企業(yè)或個人受利益的驅動，二是稅收政策失誤造成的問題。而要解決上述問題，從目前的實際情況來看，應著眼于長遠目標和解決短期目標來考慮解決。長遠目標：逐步縮小農產品使用收購憑證范圍，將其全面納入金稅工程管理系統(tǒng)的管理，最終取消農產品收購憑證扣稅政策，并適當降低納稅人稅負水平，規(guī)范增值稅管理。政策的調整需要逐步過渡，直接取消收購發(fā)票近一段時間難度比較大，鑒于收購憑證目前存在的必要性，要采取強有力的監(jiān)控措施，加強對收購使用單位管理。

1．嚴格一般納稅人收購發(fā)票使用資格的審批制度。稅務機關應從各個方面對申請使用收購發(fā)票的企業(yè)進行認真審查，嚴格把關，確保使用收購發(fā)票資格的審批不流于形式。同時要加強日常的管理和檢查工作，對帳簿不齊全，會計核算不健全，特別是庫存農產品的原始資料不記錄或記錄不完整的，一律不得領購和使用收購發(fā)票，已領夠使用的，停止供應并收回已領夠的收購發(fā)票。

2．加強對收購貨物數(shù)量及進出倉的管理。由于現(xiàn)行增值稅實行購進扣稅法，進項稅額的大小直接影響到企業(yè)當期應納稅額的多少。為了少繳稅款，一部分農業(yè)產品收購企業(yè)，就利用提前或滯后以及虛構收購數(shù)量開具收購發(fā)票的方式調整當期的應納稅額。為核實企業(yè)收購業(yè)務的真實性，制約企業(yè)據(jù)實填開收購數(shù)量，應積極推行收購數(shù)量報審制度，分行業(yè)、分規(guī)模地對不同企業(yè)核定不同的收購數(shù)量報備底限，對一次性購入數(shù)量較大的應及時下戶核實，特別是對臨近月末時頻繁的收購業(yè)務進行確認，以防收購單位借機虛開、多開收購業(yè)務專用發(fā)票，調整當月應納稅款。對不報備的收購業(yè)務，不予抵扣進項稅款。

3．加強對以農副產品為原料的產品產出率管理。針對農副產品易變質腐爛等特點，企業(yè)很容易以正常損耗為由或是提高產品單耗來增加產品成本，因此為了防止企業(yè)盲目地虛開收購發(fā)票，以“進多出少”來偷逃稅款，加強產品產出率的管理是十分必要的。稅務部門可根據(jù)有關行業(yè)標準，計算出正常情況下產品的成品率、折損率等有關指標，合理劃分正常與非正常損失的界限，加強對原材料報廢的管理，借以評估企業(yè)的納稅水平。

4．加強對收購農產品價格的管理。收購價格的高低直接影響抵扣稅款的多少，加強收購價格的管理是收購憑證管理的重要環(huán)節(jié)。收購價格是否合理需要大量的外部數(shù)據(jù)和市場信息，因此，加強各有關單位的交流與合作是必需且重要的。同時也要預防有的企業(yè)虛增收購憑證上的收購價格。通過稅收評估工作，在日常管理中發(fā)現(xiàn)使用收購憑證出現(xiàn)納稅申報異常、農產品價格異常、產地異常等的，及時移交納稅評估崗位評估，經(jīng)評估無問題的繼續(xù)使用收購發(fā)票，涉嫌偷稅的及時移交稽查部門處理。

5．加強支付貨款的管理。銀行規(guī)定企業(yè)日用現(xiàn)金量為500元，按此標準，企業(yè)用現(xiàn)金結算應該是很少的，但目前企業(yè)大都采用現(xiàn)金結算的方式 現(xiàn)金的流通增加了稅務機關的管理難度。為此設想取消現(xiàn)金支付方式，要求企業(yè)收購業(yè)務必須實行銀行結算，統(tǒng)一由企業(yè)委托銀行支付，稅務機關通過與銀行聯(lián)系來輔助加以管理，便于核實企業(yè)收購業(yè)務的真實性。

6．應在廣泛認定增值稅一般納稅人的基礎上，以金稅工程為主線，真正實現(xiàn)增值稅的“憑票抵扣”制度，由市場規(guī)則來調節(jié)市場運行，而不是以稅收的讓步來保證某產業(yè)的發(fā)展，對國家確需支持的，可采取轉移支付手段予以補貼。

7．規(guī)范自產自銷證明的管理。建議由省國稅局設計印制有申請證明者基本情況，有備查聯(lián)，有開具規(guī)定，有統(tǒng)一編號的訂本式自產自銷證明，歸屬國稅機關管理，委托地方某一級行政機關開具，并簽定既能調動開具者積極性，又能保證開具者忠于職守的委托書。這是切斷經(jīng)營者假冒農業(yè)生產者逃避納稅的一條重要途徑。

8．嚴格對征收管理的督促檢查。將農產品經(jīng)營業(yè)稅收征管標準具體落實到責任區(qū)和相關人員身上，同時把征管的力度，深度及其效應盡可能進行量化，列入正常的征管考核中。目前，還應在全省，乃至全國范圍內開展一次整頓農產品稅收秩序，規(guī)范收購發(fā)票使用的專項行動，通過這項行動一方面打擊逃避納稅行為和違法開具收購發(fā)票行為，另一方面統(tǒng)一稅務機關內部對征管農產品經(jīng)營業(yè)稅收的認識和行為。從而，使經(jīng)營者逃避納稅，收購發(fā)票使用單位和個人違法開具發(fā)票無機可乘，無空可鉆。

9．加速收購發(fā)票與自產自銷證明的電子化進程，及早與金稅工程并軌運行。稅務機關應按月將納稅人開具或取得的農業(yè)產品收購發(fā)票錄入金稅工程，在全國范圍內比對核查，這樣才能從機制上正本清源，杜絕稅款流失。

10．優(yōu)化征管環(huán)境。各級稅務機關將農產品經(jīng)營業(yè)的稅收政策，收購發(fā)票的使用規(guī)定認真向當?shù)攸h政領導匯報，向有關部門通報，并借用各種宣傳工具，多渠道，多形式地向社會廣泛宣傳，同時優(yōu)化稅收征管服務，爭取社會各界的理解支持，減輕壓力，阻力，消除顧慮從而放手依法征管。

第三篇：現(xiàn)行城市管理中存在的問題與對策

現(xiàn)行城市管理中存在的問題與對策

隨著我縣城市建設步伐的不斷加快，對城市管理也提出了更高的要求，目前我縣的城市管理工作縱向相比雖然有了很大的提高，但橫向和市內其他縣區(qū)相比還有不小的差距，城市管理工作中還存在著諸多問題，嚴重阻礙了我縣城市管理向精細化、常態(tài)化邁進的步伐。

一、**縣城市管理隊伍基本情況

**縣城市管理工作主要由城市管理行政執(zhí)法局、衛(wèi)生站、公安交警共同承擔。城管局共有全額事業(yè)編78人（2003年成立時18人，全部是合同制工人，2010年3月增加全額事業(yè)編60人，大學生、退伍士官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部各20人），其中內部退養(yǎng)17人，借調住建局各股室18人，在城管局從事城管執(zhí)法工作的共43人。下設5個中隊，即拆違中隊，廣告牌匾中隊，三個市容市貌監(jiān)察中隊。主要開展的工作是違法建筑的查處，廣告牌匾管理與審批、市容市貌管理工作，另外還有公益崗協(xié)管84人，主要負責街道的自行車、摩托車停放的管理。衛(wèi)生站共有編制11人，臨時工112人，主要負責縣城主次干道的清掃保潔、垃圾清運、廁所保潔清掏工作。交警負責車輛管理。

二、城市管理中存在的問題

1.城管部門在執(zhí)法中不具備行政執(zhí)法主體資格1

國發(fā)［2002］17號和冀政［2004］19號文件中明確規(guī)定，行使相對集中行政處罰權必須由省級以上人民政府批準，必須作為政府部門獨立執(zhí)法，不能作為其他部門的下屬單位和內設機構。目前我縣城管在日常執(zhí)法中依據(jù)承市政［2000］17號文件行使相對集中行政處罰權未經(jīng)省政府審批，不具備執(zhí)法主體資格，在違規(guī)執(zhí)法。

2.多頭管理，職能交叉現(xiàn)象突出,互相推諉扯皮

城市管理領域，職能交叉較多。例如：城市道路亂停亂放，公安交警和城管職能交叉；縣城綠化管理，城管局和林業(yè)局職能交叉；縣城經(jīng)營、建筑、商業(yè)噪聲管理，露天燒烤管理，城管局、環(huán)保局、住建局職能交叉；城區(qū)廣告牌匾、沿街建筑立面照明，工商局、城管局、住建局職能交叉；施工現(xiàn)場圍欄，住建局、城管局職能交叉，建筑渣土的運輸與管理，城管局、公安交警職能交叉。城市管理涉及多個部門，往往是有利可圖的爭著管，無利可圖的全部推到城管，或縣里安排綜合整治時管一管，整治過后全部拋給城管部門，而單靠城管部門一己之力是不可能達到理想效果。

3.市民素質亟待提高。與城市的發(fā)展水平相比，部分市民的城市意識、環(huán)境意識、衛(wèi)生意識落后，在日常行為中普遍存在隨地吐痰、亂扔亂倒、亂貼亂畫等現(xiàn)象，甚至有一些人肆意偷盜、破壞公共設施。

4.“兩場一廁”等城市配套設施建設滯后

近幾年，我縣城市建設增速，城區(qū)面積已擴大至8平方公里，東西長約10公里，城區(qū)人口近8萬人，機動車大幅增加，但城市配套服務設施建設相對滯后，目前我縣只有一個農貿市場（中心市場），沒有一處公共停車場，造成縣城內流動攤販無處可疏，車輛占用公路和人行道停車，增加了管理的難度。縣城56座公廁，僅2010年改造了5座水沖式公廁，其余仍為旱廁，縣城167個垃圾點，2010年改造了37個地坑式垃圾點，其余130個仍在露天堆放。小區(qū)配套設施建設不到位，普遍存在停車位不足，不設置垃圾點等問題。縣城沒有建筑垃圾填埋廠，建筑垃圾無處可倒。

5.環(huán)衛(wèi)經(jīng)費投入不足。衛(wèi)生站負責縣城42萬平方米清掃保潔，167個垃圾點的清運，56座公廁的保潔清掏，2010年環(huán)衛(wèi)經(jīng)費僅為96萬元，2011年經(jīng)費為147萬元，后因臨時工上調工資至全省最低工資標準等因素，經(jīng)費追加至260萬元。因經(jīng)費少，衛(wèi)生站目前只能負責縣城主次干道的清掃保潔，清掃保潔人員工作量超出省定額一倍，部分次干道、街巷路和城中村無人清掃。和平泉相比，2011年平泉縣清掃保潔面積為80萬平方米，環(huán)衛(wèi)經(jīng)費900萬。

6.廣告牌匾設置沒有專項規(guī)劃，隨意性較大。

三、城市管理存在問題的原因

1.城市管理觀念相對落后。前些年我縣注重城市建設，輕城市管理，2010年以后，開始向“建管并舉”轉變，我縣

城市管理相對其他縣區(qū)起步較晚，原來僅限于管理小攤小販，而周邊管理好的縣區(qū)起步較早，如平泉的城市管理從2005年就已經(jīng)全面鋪開，2007年就通過了省級衛(wèi)生城市的驗收。

2.受自然條件制約。我縣城區(qū)為兩山夾一溝，東西狹長，南北窄，造成縣城街道窄，人行道窄，隨著縣城人口增加，私家車輛大幅增加，車輛占用公路停放，造成街道交通擁堵、秩序混亂。

四、城市管理建議和措施

（一）積極向省政府爭取批準城管領域相對集中行政處罰權，明確城管局的執(zhí)法主體地位，做到依法行政。

（二）健全城市管理各項制度。制定出臺《興隆縣城市管理辦法》、《門前五包管理辦法》、《廣告牌匾管理辦法》、《摩托車、自行車停放管理辦法》等，完善城市管理工作機制。

（三）加強城管執(zhí)法隊伍建設，提升執(zhí)法人員素質，嚴格執(zhí)行內部獎懲制度和績效考核制度，打造一支執(zhí)法嚴、手段硬、隊伍精的城管執(zhí)法隊伍。

（四）加大宣傳力度，提高公民素質。充分利用電視、廣播等媒體大力宣傳城市管理的法律法規(guī)，讓市民了解城管工作，理解城管工作，營造全民參與城市管理的輿論氛圍。在電視臺開辟專欄節(jié)目，加強正面報道并對不文明行為進行曝光，提升市民素質。

（五）以開展“城市管理年”活動為載體，進行市容市貌集中整治，以大整治，促大轉變。一是開展秩序整治。主次干道實現(xiàn)無流動攤販和店外經(jīng)營，根據(jù)我縣實際情況，目前暫時在東區(qū)、開發(fā)區(qū)適宜位置設置便民市場，在街巷路、居民小區(qū)合理安排攤位；城區(qū)內大型建筑材料經(jīng)銷商、廢舊物品收購及城區(qū)主要道路及旅游路兩側加工、修理、制作、銷售停辦行政許可，已經(jīng)審批的有效期滿后，不再審批；與公安交通部門協(xié)調重新規(guī)劃增加機動車、非機動車停車位，設立出租車臨時停靠點，延長大街、二街單行線至西關紅綠燈，借鑒北京做法實行單雙號限行政策，嚴格查處機動車占用人行道行為、非機動車亂停亂放行為，出租車隨意停靠、趴活等客行為。二是開展衛(wèi)生整治。堅持早晚巡查，加大對亂潑亂倒行為的處罰力度。

（六）實施環(huán)衛(wèi)一體化，進一步提升清掃保潔質量。一是將次干道、街巷路和城中村全部納入衛(wèi)生站清掃保潔范圍，實行分區(qū)域、分類差別管理，推行責任到人到崗管理模式。主次干道早掃、晚掃，24小時保潔；部分次干道、街巷路只早掃，12小時保潔；胡同及城中村道路實現(xiàn)早掃。二是按定額重新核定清掃保潔人員工作量，加強考核，提升清掃保潔質量。

（七）加快城市配套服務設施建設。建議在東區(qū)和開發(fā)區(qū)各建一正規(guī)市場，在縣城周邊適宜地點盡快設置建筑垃圾

填埋場，加快露天垃圾點改造，取締縣城主、次干道露天垃圾點，全部改為地坑式垃圾點，消除二次污染。加強小區(qū)配套服務設施的驗收，配套設施不到位的堅決不予驗收。

（八）加大執(zhí)法力度，嚴格廣告牌匾管理。聘請有資質部門制定縣城牌匾設置規(guī)劃，以今年精品一條街建設推動縣城牌匾升級改造，日常管理中做到嚴格按規(guī)劃審批，對不符合規(guī)劃要求的廣告牌匾堅決予以拆除。

（九）加速推進數(shù)字城管建設，建立城市管理的長效機制。

運用數(shù)字化技術，推行網(wǎng)格化管理模式，明確城市管理各部門職責。分工，整合城市管理資源，形成指揮統(tǒng)一、監(jiān)督有力、分工明確、責任到位，處置及時的城市管理長效機制。

第四篇：現(xiàn)行存款準備金管理中存在的問題

現(xiàn)行存款準備金管理中存在的問題

問題一：法定存款準備金繳存范圍劃分不夠明確、具體，會計科目嚴密性設計存在缺陷，基層難操作，監(jiān)管難到位。一是，財政性存款的資金范圍界定不清。在實際的監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)個別金融機構財政性繳存款和一般性繳存款繳存范圍會計科目存在重疊。例如，農信社“2012財政性存款”，納入一般性繳存款范圍，明顯背離財政性繳存款管理；“2013待結算財政款項”、“2014地方財政庫款”、“2015縣級財政預算外存款”納入一般性存款繳存范圍。這種繳存會計科目體系設計，首先在名稱上混淆了財政性存款和一般性存款，是一種會計科目的濫用。其次，這更是一個明顯的政策漏洞。財政性存款全額繳存，而一般性存款的繳存比例僅為6%，農村信用社只要將財政性存款不納入二級科目核算就可以達到少繳財政性的目的。因此，基層人民銀行在進行非現(xiàn)場監(jiān)督時困難重重。（報表時是否報送二級科目？）二是，存款類金融創(chuàng)新產品會計指標口徑不一致，繳存范圍模糊不清。然而，對于結構性存款1，沒有明確的科目范圍核定，金融機構極易由于金融創(chuàng)新而擴大原未繳科目的核算范圍，使應繳納入繳存的資金未能納入繳存范圍，導致繳存款遺漏、少繳。多數(shù)用于投資的募集資金計入了存款類會計科目，并按照法定比例繳存存款準備金；但是也有一些科目商業(yè)銀行認為其不涉及到本金的轉移或屬于理財投向，將部分結構性存款計入了保證金存款賬戶或代客理財賬戶，未繳納存款準備金。三是，繳存科目范圍中部分科目應該納入?yún)s未納入。其中典 1 結構性存款由普通存款與嵌入其中的衍生金融工具復合而成，通常表現(xiàn)為客戶向銀行出賣與普通存款相關的利率或匯率等方面的期權，由銀行用于投資，并向客戶提供高于普通存款收益的期權費收入。型的就是保證金科目，由于該科目沒有納入繳存準備金范圍，沒有應繳法定存款準備金的制約，金融機構可以通過該科目不斷擴張，產生更多的派生存款。再有，金融機構銀創(chuàng)新而派生新的業(yè)務并相應新增設科目的，新增設科目不能保證及時上報人民銀行予以核定，導致應納如繳存的科目沒有及時繳存。四是，法定存款準備金賬戶與備付金賬戶合二為一，統(tǒng)一為準備金賬戶，加大了日間考核的難度，不利于基層貨幣信貸管理部門及時、準確地掌握法定存款準備金變動情況和變動趨勢。

問題二：法定存款準備金率執(zhí)行標準有待完善。一是，農村信用社、農村商業(yè)行行、農村合作銀行在存款準備金率差異較大。尤其是對于農商行，在2003年之前完成改制的農村商業(yè)銀行在存款準備金率上享受的是和普通商業(yè)銀行一樣的待遇。雖然其從農村信用社改制為農商行，但是仍然發(fā)揮著支持“三農”的作用，涉農業(yè)務仍然占其總資產業(yè)務的70%以上，而改制后18%的存款準備金率和改制前執(zhí)行的14%、支農比例高執(zhí)行13%的準備金率之間存在著4-5個點的巨大差異，對其支農的政策性引導作用完全消失，是否會促使其服務“三農”的取向有所影響值得深入探究。與此同時,處于改制后的農商行存款準備金率的調整是否存在過渡期也是一個值得探討的問題。在 2006年中國人民銀行《關于規(guī)范農村金融機構存款準備金率調整的通知》（銀貨政[2006]8號）文件中提到：“2006年7月5日后新組建的農村合作銀行、農村商業(yè)銀行，掛牌后給予一個季度的過度期”。但是，在此之后再沒有相應規(guī)定，且在實際操作的過程中個地人民銀 行分支機構在近幾年當中通過請示總行并沒有執(zhí)行過度期政策，該文件似乎已喪失其有效性。而沒有過渡期，在短時間內大幅度提升存款準備金率勢必會嚴重影響金融機構的流動性，不利于金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營，而如果存在過渡期,這個過渡期的時間長度設定為多少合適也有待研究。二是，村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)行法定存款準備金率主要參照當?shù)剞r村信用社執(zhí)行，“當?shù)亍备拍钸^于模糊，不易于界定，而單純因地理位置而區(qū)別對待也有失公允。

問題三：法定存款準備金日間考核存在漏洞。理論上，中央銀行應該根據(jù)金融機構一般性存款余額時時動態(tài)監(jiān)測考核存款準備金繳存情況。但是當前營業(yè)部門運用的中央銀行會計核算系統(tǒng)只在次日才能產生“存款準備金透支罰息”提示，而對于日間法定存款準備金繳存不足沒有任何提示。由于法定存款準備金賬戶與超額存款準備金賬戶合二為一，存款準備金賬戶和清算賬戶兩戶合一，金融機構在日間操作中，有時會因為會計人員疏忽在超額準備金不足的情況下調撥大額資金，導致超額準備金透支，侵占實際存款準備金使其余額低于法定存款準備金。此種情況時有發(fā)生，金融機構在沒有任何手續(xù)的情況下就可以自由動用法定存款準備金，而核算系統(tǒng)卻仍可以正常結算，為此，會計核算人員很難在該過程中發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，在一定程度上削弱了存款準備金監(jiān)測的意義和價值，降低了存款準備金的嚴肅性。

問題四：法定存款準備金管理分散、手段不足。（1）財政性存款管理有待規(guī)范 財政性存款屬于中央銀行基礎貨幣的一部分，經(jīng)辦財政存款的金融機構應將其全額劃繳人民銀行。由于種種原因，財政性存款的管理一直沒有成為基層人民銀行資金來源管理的重要內容。一是，就是在問題一中提到的資金范圍不清導致在執(zhí)行監(jiān)管時缺少界定依據(jù)，難以甄別金融機構財政存款的資金來源和真實性質，缺乏有效監(jiān)管手段。二是，基層人民銀行對財政性存款繳存的監(jiān)督管理，僅限于審核金融機構會計科目反映的財政性存款是否全部繳存，忽略對其他會計科目的審核，很難形成有效監(jiān)管。三是，財政性存款繳存賬戶分散，增加了管理難度。按照財政存款屬地繳存原則，人民銀行分支機構對金融機構劃繳的財政存款一直實行單獨設立賬戶進行核算，同一商業(yè)銀行的分支機構均在人民銀行開立了財政存款專用賬戶。截至2012年10月，大連市各金融機構在人民已拿回那個分支機構開立的財政存款賬戶達 個，多頭開戶、分散開戶，不利于人民銀行的管理、監(jiān)督，以及對賬戶中財政存款變化的監(jiān)測、統(tǒng)計、分析。四是，人民銀行管理范圍內的財政存款由國開和營業(yè)部門分別掌握，兩部門之間缺乏統(tǒng)一規(guī)定的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析平臺和管理協(xié)調機制，業(yè)務操作分割、核算數(shù)據(jù)分散，一定程度上造成了財政存款管理的脫節(jié)。

非稅收入

（2）新設機構“時滯”

目前，對于新設立的法人金融機構在法定存款準備金繳存范圍和法定存款準備金率核定以前是否可以開始營業(yè)，以及營業(yè)所涉及的業(yè)務范圍都暫無明文規(guī)定。在當前管理模式下，新設立的法人金融機構 在準備金繳存范圍和法定存款準備金率核定前就可以加入中央銀行會計集中核算系統(tǒng)，接受結算憑證。這是在基礎準入環(huán)節(jié)忽略了準備金賬戶管理，在沒有繳存準備金的情況下吸收公眾存款，是存款準備金管理的真空，在某種程度上比存款準備金的少繳與漏繳的性質更為嚴重。

問題五：處罰

《人民銀行法》第三十二條規(guī)定：“中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位的執(zhí)行有關存款準備金管理規(guī)定的行為進行檢查監(jiān)督”，明確了人民銀行的檢查監(jiān)督權。

1.《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》對金融機構違反存款準備金制度的行為做出了法律規(guī)定： 中資商業(yè)銀行、外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行、城市信用合作社、農村信用合作社、郵政儲蓄銀行違反存款準備金的行為都依據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定進行處罰。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第七十七條規(guī)定，未按規(guī)定比例交存存款準備金的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，人民銀行可建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構責令停業(yè)整頓或吊銷經(jīng)營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第八十條規(guī)定，商業(yè)銀行不按照規(guī)定向人民銀行報送有關文件、資料的，由人民銀行責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。

政策性銀行、財務公司違反存款準備金的行為都依據(jù)《人民銀行法》的規(guī)定進行處罰。根據(jù)《人民銀行法》第四十六條，金融機構違 反存款準備金規(guī)定，有關法律、行政法規(guī)有處罰規(guī)定的，依照其規(guī)定給予處罰，有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由中國人民銀行給予五十萬元以上二百萬元以下罰款，對負有直接責任的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處五萬元以上五十萬元以下罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2.《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發(fā)（2004）302 號）對減輕處罰的行為做出了規(guī)定： 實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合的原則。銀發(fā)[2004]302 號《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》中規(guī)定，對于及時主動糾正其違法行為的金融機構，可以依法從輕或減輕處罰，對于未按照中國人民銀行規(guī)定繳存存款準備金的金融機構依法減輕處罰的，對其繳存準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款。

《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第（一）款“當事人主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應當依法從輕或者減輕行政處罰”。

一是，金融機構違反存款準備金制度的處罰標準不一，導致處罰不能夠“過罰相當”。在實際存款準備金管理中，地方法人金融機構欠繳法定存款準備金行為多是由于金融機構會計人員計算錯誤或資金調撥有誤等原因出現(xiàn)的存款準備金比例不足現(xiàn)象，且在第二個工作日就能及時補繳。大連市2008-2012年期間共發(fā)生 次準備金欠繳行為，其中有 次是這種情況，如2008年11月27日大連銀行法定存款 準備金賬戶發(fā)生透支的原因是浦發(fā)銀行大連分行當日劃轉的同業(yè)資金由于特殊原因未能在大額執(zhí)法系統(tǒng)關閉前匯出。依據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第七十七條第（二）款，由中國人民銀行責令改正，并處以人民幣二十萬元罰款。2011年6月15日，中國銀行股份有限公司遼寧省分行，由于人員交接中的疏忽大意導致財政存款遲繳一天。依據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第七十七條第（二）款，另據(jù)減輕處罰的規(guī)定《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第（一）款和《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發(fā)[2004]302 號）中規(guī)定，由中國人民銀行責令改正，并對其交存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以人民幣四萬六千二百九十三元罰款。兩個案例同樣是逾期一天，不論金額多寡其實性質是一樣的，但是在處罰的過程中所選擇依據(jù)的法條卻有所差異。

二是，人民銀行對金融機構遲繳、漏繳、少繳財政性存款行為沒有制定明確詳細的處罰辦法，缺乏衡量尺度。《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條規(guī)定，中國人民銀行有權對金融機構代理中國人民銀行經(jīng)理國庫等行為進行檢查監(jiān)督，而是否有權對金融機構代理的其它財政性存款及繳存行為進行檢查監(jiān)督未作出任何規(guī)定。人民銀行總行，只在1984年以（84）銀發(fā)字（70）號文明確了處罰標準，即欠繳行為處以“罰息率為日萬分之二”的罰息，遲繳行為處以“日萬分之四”的罰息。《信貸資金管理試行辦法》（1985年1月1日試行）和《關于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務和賬務以及加強繳存存款等項工作的通知》（[85]銀發(fā)字第281號）中對欠繳、遲繳財 政存款行為規(guī)定的處罰標準分別為“按欠繳金額每天萬分之二計收罰款”和“根據(jù)遲繳或少繳金額每天按萬分之三罰款”。1999年，國務院頒布《金融違法行為處罰辦法》第22條“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍一下的罰款，沒有違法所得的，處５萬元以上３０萬元以下的罰款。自此以后，對金融機構占壓、遲繳、欠繳財政存款行為，再無制度性約束。近年來，人行分支機構對金融機構繳存款實施管理所依據(jù)的法律法規(guī)和部門法規(guī)沒有對金融機構財政存款違規(guī)行為如何處罰做出明確的規(guī)定，人民銀行分支機構在檢查和處里中，普遍感到對金融機構違規(guī)行為實施處罰的依據(jù)不明確。

三是，外匯存款準備金業(yè)務各主體所承擔的法律責任或義務不對稱。《金融機構外匯存款準備金管理規(guī)定》只對金融機構未按規(guī)定繳存外匯存款準備金所承擔的法律責任做出了較為明確的規(guī)定，但對于人民銀行總分行在辦理外匯存款準備金業(yè)務中所承擔的法律責任及作為外匯存款準備金存款專用賬戶開戶行的中國銀行所承擔的責任義務未做明確規(guī)定。開辦外匯存款準備金業(yè)務所產生的相關費用由誰承擔不明確，繳存外匯存款準備金的金融機構需要向外匯存款準備金存款專用賬戶的開戶行支付匯款費用。

進一步完善存款準備金管理制度的建議

（一）改革財政存款繳存制度，制定統(tǒng)一完善的存款準備金管理辦法。規(guī)范財政性存款會計核算手續(xù)

1、統(tǒng)一繳存標準，根據(jù)資金性質決定是否繳存 規(guī)范會計科目核算內容

目前，存款準備金繳存范圍的核定只能根據(jù)各家金融機構的上報情況由人民銀行進行逐一核定，這一行形式隨著金融產品開發(fā)的日新月異，已經(jīng)不適應業(yè)務發(fā)展的需求。建議將資金性質作為判斷依據(jù)，而不是僅局限于隨時變化的會計科目，對相同資金性質的資金所有金融機構在會計核算中均應納入繳存范圍。為此，人民銀行有必要出臺專門編制的統(tǒng)一、完善、具備法律效力的存款準備金繳存資金范圍的規(guī)定，統(tǒng)一標準供各家金融機構參照執(zhí)行，變核定為自覺繳納的行為。金融機構在開業(yè)前和相應會計期間末按照規(guī)定全科目上報相應會計報表，由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管。明確金融機構在業(yè)務創(chuàng)新過程中新增科目或擴大科目使用范圍，涉及存款科目或屬存款性質的資金來源的，要及時報法人金融機構所在地人民銀行核定是否納入繳存。統(tǒng)一繳存標準，一方面對存款準備金繳存資金范圍進行了規(guī)范，另一方面也是對存款準備金制度的嚴肅性的維護。

針對農村信用社存款準備金繳存會計科目重疊問題，建議采取一般性繳存和財政性繳存分開核算的方式，根據(jù)資金性質重新設置會計科目和核算內容，實現(xiàn)一般性存款與財政性繳存款會計科目會計核算隔離，以制度設計杜絕繳存漏洞。

規(guī)范財政習慣存款會計核算手續(xù)。盡快出臺全國統(tǒng)一的繳存款會計處理手續(xù)，制定并完善財政性繳存業(yè)務的實施細則，人民銀行應把財政性繳存款的具體核定原則、劃繳方式方式等編入實施細則，以便嚴格明確繳存業(yè)務流程，杜絕業(yè)務中不規(guī)范行為，提高中央銀行的監(jiān) 管水平。

（二）法定存款準備金率的執(zhí)行標準適度靈活化

嚴格依照法定存款準備金率執(zhí)行標準制定文件執(zhí)行同時，建議將村鎮(zhèn)銀行、農村信用社、農村商業(yè)銀行的的法定存款準備金率在制定上區(qū)別開來，（三）改進中央銀行核算系統(tǒng)，完善存款準備金考核管理功能

中央銀行會計集中核算系統(tǒng)對存款準備金的管理應做到實時監(jiān)測，應增加對存款準備金繳存不足的警示提示功能，對存款準備金下限做到日間動態(tài)、實時監(jiān)測。當繳存法定準備金達到下限臨界狀態(tài)時，系統(tǒng)能夠自動識別并及時做出預警，會計營業(yè)部門能及時發(fā)現(xiàn)問題，并通知繳存相關機構及時調度資金補足。變事后處罰為事中監(jiān)控，真正發(fā)揮人民銀行對存款準備金繳存情況的管理和監(jiān)督作用。

（三）統(tǒng)一法律適用標準，修改減輕處罰的規(guī)定

針對《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》中對違規(guī)行為的處罰標準不同，建議明確處罰的適用標準，對繳存存款準備金的各類主體統(tǒng)一量刑標準。同時修改減輕處罰的規(guī)定，以避免處罰標準畸重畸輕，可將原來“依法減輕處罰的，對其交存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”修改為“依法減輕處罰的，對其交存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款，最低不得低于五千元”。

（四）明確外匯存款準備金業(yè)務各方的法律責任，規(guī)范外匯存款準備金業(yè)務收費行為 建議相關部門對外匯準備金存款專用賬戶開戶行在辦理外匯存款準備金業(yè)務中的權利、義務及人民銀行總分行在辦理外匯存款準備金資金匯劃時所承擔的法律責任做出明確規(guī)定。由人總行與中國銀行總行對開辦外匯存款準備金業(yè)務各項費用的開支進行統(tǒng)一協(xié)商，對于人民銀行和金融機構在辦理外匯存款準備金業(yè)務時，各自應承擔哪些費用作出明確規(guī)定。建議

1、核定：商報人行——一行一核 應告商業(yè)銀行大概念——減法/法制

2、管理：內容、范圍、怎么樣 商業(yè)銀行職責、

第五篇：現(xiàn)行農村養(yǎng)老保險存在的問題及對策

現(xiàn)行農村養(yǎng)老保險存在的問題及對策

關鍵詞：農村；社會保障；養(yǎng)老保險；家庭養(yǎng)老

由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平低、地區(qū)差異大，農業(yè)人口占多數(shù)，老齡化程度日趨嚴重的現(xiàn)實。十多年實踐的結果是，雖然取得了一定的成績，但形勢依然非常嚴峻。

一、目前我國農村養(yǎng)老保險存在的主要問題

（一）認識模糊，重視不足

農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約80%的人目前及將來的生活質量，而農村社會養(yǎng)老保險是其關鍵的內容。隨著越來越近的農村老齡化浪潮（據(jù)報道，2000年我國60歲以上的老年人口有1.28億，占總人口的10.2％，至此我國已達到10％的老年型標準，預計到2020年將有2.31億老年人，占總人口的 16.0％，2050年達4.12億，占總人口的26.1％。而我國80％的老人都居住在農村），農村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。

然而，自改革開放以來，我國的社會保障制度一直都是以城鎮(zhèn)居民為核心，以致于社會保險在一定程度上成了中國城鎮(zhèn)居民的專利。曾經(jīng)有一種流行的觀點是中國政府以往并未承諾過要解決農村（民）的養(yǎng)老問題；更有人認為，目前政府承擔的城鎮(zhèn)居民社會保障負擔已經(jīng)非常沉重，對農村的社會保障無力承擔。甚至有人拿發(fā)達國家說事，提出西方國家把養(yǎng)老保險擴大到農村用了較長的時間，而且是在工業(yè)化相當發(fā)達，經(jīng)過了工業(yè)反哺農業(yè)的階段后，才陸續(xù)建立農民社會養(yǎng)老保險的，由于這些認識上的不足與混亂，使得改革開放以來，廣大農村和農民不僅未能像城鎮(zhèn)一樣，確立新型的社會保障制度，就連原來計劃經(jīng)濟時代形成的農村合作醫(yī)療制度也已經(jīng)蕩然無存。另一方面，由于目前我國大多數(shù)的農村經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，加上歷史形成的傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固。在此情況下推行農村社會養(yǎng)老保險，要求農民在較短的時間里拋棄“養(yǎng)兒防老”的舊觀念，改為通過投保而養(yǎng)老，勢必會產生理想與現(xiàn)實之間的矛盾，使農民的投保觀念與養(yǎng)老保險工作的推行之間存在一定的差距，造成認識上的混亂。結果一些地方出現(xiàn)了成年父母為兒女投保、爺爺奶奶為孫子孫女投保的“保小”不“保老”的令人啼笑皆非的現(xiàn)象。據(jù)我們在蘇北某縣所作的調查，有80%左右的農民參加了大病醫(yī)療保險，但參加養(yǎng)老保險的基本沒有，僅有極個別農民的問到養(yǎng)老保險時說給小孩保了。

（二）現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性

我國現(xiàn)行的農村養(yǎng)老保險制度是根據(jù)1995年10月，國務院辦公廳轉發(fā)的民政部《關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作的意見》建立起來的。其基本模式是：政府組織引導，農民自愿參加，量力選擇繳費標準；個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。由于大多數(shù)集體無力或不愿意對農村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)農民得不到任何補助，保險基金基本上或完全由參保農民自己繳納。個別地方即使有補助，也只是象征性的，而且往往是干部多，而村民少，反而人為的制造了干群矛盾。在這種模式下建立起來的農村社會養(yǎng)老保險，實際上是一種強制性的或鼓勵性的儲蓄。農村社會養(yǎng)老保險，成了農民自保，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險相比，最大的差別是不具有互濟性，缺少城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌部分。這既違背了社會保障的基本原則，也失去了社會保障應有的社會性與福利性。也是廣大農民不愿參加的一個重要原因。我們在調查時就有農民說，既然我自己交錢，為什么非要交給干部？我存銀行不也一樣？

（三）缺乏合格的管理運營人才，農村養(yǎng)老基金保值增值困難，隱藏著潛在的支付危機。

當前我國農村養(yǎng)老保險基金的管理營運等方面存在諸多問題。一些地方，不僅增值困難，甚至連保值都成問題，潛藏著巨大的兌付危機。民政部的方案規(guī)定：農村養(yǎng)老保險基金，以縣為單位統(tǒng)一管理，自主運營。主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實行保值增值。由于缺乏應有的投資管理人才，沒有合適的投資渠道，絕大多數(shù)的農村養(yǎng)老保險基金都是采取存入銀行的消極方式。但是，自1996年下半年以來，我國銀行利率經(jīng)過多次下調，已降至歷史最低水平，去年雖有所上調，但仍屬低水平。如果再加上通貨膨脹及違規(guī)運營甚至挪用、擠占農村養(yǎng)老保險等因素的影響，我國農村養(yǎng)老保險基金連保值都非常困難，更遑論增值，隱藏著潛在的兌付危機。

另一方面，為了使基金能夠平衡、連續(xù)運行，國家只好不斷下調原先承諾的農村養(yǎng)老保險帳戶的利率，結果又造成了投保農民實際收益明顯低于按照過去高利率計算出的養(yǎng)老金，這極大地影響了農民繼續(xù)投保和參保的積極性。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993-1997年的投資收益率為負，對于從1993-1997年每年投入了同等數(shù)量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費。我們在蘇北農村調查時，農民對此問題反映非常強烈，有80%多的農民對養(yǎng)老保險到時能按標準發(fā)放持懷疑態(tài)度，是他們不愿參加養(yǎng)老保險的最主要的原因。如果這一問題不能及時、正確的解決，不但使廣大農民對農村養(yǎng)老保險失去信心，而且可能產生重大的社會危機。

（四）目前的農村養(yǎng)老保險保障面太窄，保障水平過低。

這一問題主要表現(xiàn)在：一是保險覆蓋面太窄，全國發(fā)展極不平衡。據(jù)有關調查，在我國東部經(jīng)濟比較發(fā)達的省市，農民投保率和投保額均顯著高于中西部的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。但即使是在發(fā)達地區(qū)，農民的投保率也不高，據(jù)人民網(wǎng)報道，2003年初，北京平谷區(qū)勞動和社會保障局對全區(qū)18至59周歲的農業(yè)勞動力進行了摸底調查。全區(qū)共有140789 人應參保人員。其中男性 72466 人，女性 68323 人。已參保 14783 人，占應參保人數(shù)的11%。調查結果表明：平谷區(qū)已參保人員的覆蓋面還很小，與市政府要求還相差甚遠。另外，從基金金額上來看，江蘇、上海、山東和浙江四省市的基金總額就占全國基金總額的56.5%。二是現(xiàn)行農村養(yǎng)老保險標準難以保障農村老年人的基本生活，起不到養(yǎng)老保險應有的保障作用，這也是農村養(yǎng)老保險難以吸引農民參保的重要原因之一。民政部的方案規(guī)定，農民交納保費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元??20元等10個檔次繳費。由于我國農村經(jīng)濟發(fā)展總體水平較低，加上農民對農村養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)參加保險的農民均選擇了保費最低的投保檔次，即2元/月。經(jīng)測算，即使不考慮通貨膨脹等因素，這樣的繳費比例，15年后，當農民開始領取養(yǎng)老金時，每月僅僅可以領到9.9元。這點錢對農民養(yǎng)老，不要說15年后，就是現(xiàn)在也是杯水車薪，根本起不到任何作用，與養(yǎng)老保險的基本要求，即：保障農民“基本生活”相距甚遠。

二、農村養(yǎng)老保險制度改革的政策建議

針對目前農村養(yǎng)老保險制度本身存在的缺陷和執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問題，我們認為，改革我國現(xiàn)行的農村養(yǎng)老保險制度勢在必行。當前應從以下幾方面著手。

（一）明確農村養(yǎng)老保險的法律地位，使之成為我國社會保險制度的重要內容。

社會保障的責任，是指社會保障的提供者，主要是指國家和社會，對公民的基本生活所承擔的一種確保或維持性質的責任。從依法行政的角度看，一種政府行為，應當有其相應的法律依據(jù)。一般而言，社會養(yǎng)老保險制度從城鎮(zhèn)延展到農村，是經(jīng)濟發(fā)展到一定程度、具備了一定社會經(jīng)濟政治條件后的必然產物。在歐美發(fā)達國家，盡管建立農村社會養(yǎng)老保險制度的目的、方式、水平、時間不一，但農民普遍被先后納入全國的社會養(yǎng)老保險體系，基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險全覆蓋，這在全球已經(jīng)成為一種大趨勢。早在1933年，國際勞動組織就把農村社會養(yǎng)老保險、殘疾保險和遺屬保險納入了條約范圍。我國農村社會養(yǎng)老保險在從試點到全面實施的過程中，主要依靠政府政策，通過各種文件并下達指標，依靠基層工作人員發(fā)揚“走千山萬水，訪千家萬戶，說千言萬語，想千方百計”的精神，才得以推進。但是，由于實施中缺乏足夠的法律地位和強有力的法律保障，農村社會養(yǎng)老保險工作受到了嚴重的制約。其一是一些部門對開展農村社會養(yǎng)老保險停留于感性上的認識，而缺乏實質意義上的共識。其二是部分農民對農村社會養(yǎng)老保險有疑慮和不信任。其三是制度運作不規(guī)范，基金安全缺乏保障，責任不夠明確，政策尺度難以把握等等。要使農村社會養(yǎng)老保險工作走上規(guī)范化的道路，建立起具有現(xiàn)代意義的農村社會養(yǎng)老保險制度，就必須制定出適合農村實際的農村社會保險法規(guī)。一方面將成功的做法和制度，以立法的形式固定下來；另一方面根據(jù)新的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和政策環(huán)境，對不可取之處進行相應調整。因此國家正在起草的《社會保險法》不能僅僅針對城鎮(zhèn)。農村社會養(yǎng)老保險也是我國社會保險制度的重要組成部分，應當明確其法律地位，使農村養(yǎng)老保險成為我中社會保險制度的一個有機組成部分和重要內容。

（二）多方位籌集農村社會養(yǎng)老保險基金，實行國家、集體、農民個人三方共同出資。

現(xiàn)行農村養(yǎng)老保險基金的繳費模式是政府組織引導，農民自愿參加，量力選擇繳費標準；個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。由于大多數(shù)集體無力或不愿意對農村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)農民得不到任何補助，保險基金基本上或完全由參保農民自己繳納。因此農民普遍缺乏參與的積極性。我們認為，為了推進農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，使農村社會養(yǎng)老保險成為真正的社會保障的一個組成部分，國家應該負起應負的責任。可以考慮的方面有：一是將目前國家財政各種支農開支中的部分開支，以適當形式用于啟動農村社會養(yǎng)老保險制度的建立，并將其直接規(guī)定為國家負擔的份額。如改變農產品收購資金、糧食等農產品風險基金的現(xiàn)行使用方式，以補貼繳費的方式，直接用于支持農民參加農村社會養(yǎng)老保險制度。二是免稅。即用人單位繳納的保險費可以稅前列支，被保險人繳納的保險費可以稅前扣除；保險基金增值不征稅；對存入國家金融機構的農保基金給予免征利息稅，并可按規(guī)定簽訂協(xié)議存款利率。三是讓利。國家向農保基金發(fā)行高于銀行利率的長期建設債券，或者借鑒國際經(jīng)驗，向農民養(yǎng)老基金定向發(fā)行特種國債。四是投資回報。國家集中用于重點項目的長期投資，并給予較高的回報；允許部分農保基金投資金融市場中風險低、收益高的產品。五是承擔最終責任。農村保險基金出現(xiàn)危機時，由國家財政或地方財政給予支持，即國家扮演最后出場的角色。

（三）加強農村社會養(yǎng)老保險的基金管理

農村社會養(yǎng)老保險基金是對農民的負債基金，是參保農民日后養(yǎng)老的“活命錢”，是農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)運行的基石，其管理和運營的質量直接關系到這項事業(yè)的成敗。目前農村社會養(yǎng)老保險實行的是完全個人賬戶制，根據(jù)參保者繳費計算積累總額，爾后確定給付標準，因此基金具有規(guī)模大、周期長的特點，如果不能保值增值，就不能保證養(yǎng)老金的充分給付。但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農村社會養(yǎng)老保險基金只能存銀行或買國債，國家尚無關于農村社會養(yǎng)老保險基金增值運營的保護性和優(yōu)惠性政策。農村社會養(yǎng)老保險基金增值渠道單一與基金客觀要求高收益之間形成了一對矛盾。加上近年銀行存款利率一再下調，更使農村社會養(yǎng)老保險基金雪上加霜。這不僅使農村社會養(yǎng)老保險基金難以增值，達不到農民老有所養(yǎng)和穩(wěn)定社會的作用，也導致某些地方為追求較高收益率而違規(guī)運作基金。因此，必須加強對基金管理。當前應該從以下幾方面入手：

1．加強農村社會養(yǎng)老保險的建設。農村社會養(yǎng)老保險是一項政策性、技術性和專業(yè)性都很強的工作，要求其工作人員特別是管理干部具有高度的責任感和良好的業(yè)務素質。然而，農村社會養(yǎng)老保險隊伍的現(xiàn)狀與這一要求有一定距離。前幾年農村社會養(yǎng)老保險組織實施過程中出現(xiàn)的一些不規(guī)范操作方式、某些不適當?shù)男麄饕约吧鐣ｋU基金違規(guī)運作乃至被騙等現(xiàn)象，不能說與此無關。事實上，這支隊伍中有不少人員社會保險業(yè)務素質較低，未經(jīng)系統(tǒng)學習和正規(guī)訓練即開始從事業(yè)務活動。他們對社會保險原理不很了解，對社會保險的常識也知之甚少，法律、金融、投資方面的知識則更少。因此，要對現(xiàn)有農村社會保險工作人員進行系統(tǒng)培訓，提高其理論水平和實務操作能力，實行統(tǒng)一考核，做到持證上崗制度。把那些業(yè)務素質低、思想作風差的人員清除出農村保險隊伍，同時適當引進專業(yè)人才，提高這支隊伍的政治與業(yè)務素質。

2．建立基金分級運營的核算管理機制。目前基金實行縣級核算，縣級運營，層次較低，風險較大，運營中極易出現(xiàn)虧損，難以補救。因此應該確立“多層法人，分級運營”的體制。此模式先期可考慮確立省、市、縣三級法人，按比例分級負責基金運營，每級之間采用責任準備金和風險預備金制度，以進一步分散風險，確保基金安全。3．盡早出臺基金運營優(yōu)惠政策并拓寬基金運營渠道，確保基金的保值增值。一是由中央政府每年發(fā)行農村社會養(yǎng)老保險基金專項優(yōu)惠債券，或制定農村社會養(yǎng)老保險基金銀行儲蓄優(yōu)惠利率；二是建立確定一定比例，經(jīng)省級人民政府批準投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目。這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。通過與金融管理部門協(xié)商，將各地分散的農村養(yǎng)老保險基金作為“協(xié)議存款”，以保證基金增值高于個人定期存款的利率。根據(jù)我國目前發(fā)展水平，農村養(yǎng)老應該“以家庭為主”，在繼續(xù)健全現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療的基礎上，建議試行幾種補充模式：1.利用現(xiàn)有銀行體系，以零存的方式，開展養(yǎng)老特別儲蓄計劃，政府給予貼息和免稅。這是國外養(yǎng)老的一種重要方式，相對靈活，運作成本低，也不會增加農民的負擔。2.發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，這種模式既符合市場經(jīng)濟的原則，又滿足不同繳費能力投保人的需要。3.試行合作醫(yī)療與商業(yè)醫(yī)療保險結合模式，將合作醫(yī)療保險籌集的資金，交由商業(yè)性保險公司按照協(xié)商的保險合同承擔賠付責任。

（四）加強農村養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管

為了避免多部門爭辦農民養(yǎng)老保險而形成部門利益矛盾、挪用救災扶貧款項、社會保險基金管理不規(guī)范等。為加快新型農村社會養(yǎng)老保險建設步伐，必須強化國家尤其是各級政府對其的行政管理和監(jiān)督，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。

1．完善管理體制。完善農村社會保障管理體制，一是要使農村社會保障的行政管理與基金管理、業(yè)務管理相分離，政府主要負責行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農村社會保障機構前提下，明確相關部門的管理職能并使其協(xié)調有效地進行。農村社會保障的職能部門主要涉及到民政、財政、勞動、衛(wèi)生、人事等部門，這些部門之間的管理職能必須明確并有所側重，在農村社會保障委員會的統(tǒng)一協(xié)調下進行有序管理，共同促進農村社會保障事業(yè)的發(fā)展。三是要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度、明確不同的管理內容和重點并使管理程序規(guī)范化。

2.提高管理效率。提高農村社會保障的行政管理效率，首先是職能部門轉變管理觀念和工作作風，真正體現(xiàn)為民服務的思想。應按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，改革政府行政職能，減少干部數(shù)量。我國目前基層政府仍然承擔著許多計劃經(jīng)濟時代的職能，一些地方的縣鄉(xiāng)這幾年把七站八所合并成幾個中心，并且減少了干部編制，但是職能照舊。為了完成工作，這些機構就又雇用了許多編外人員，結果，有些縣鄉(xiāng)干部的實際數(shù)量并未減少。要真正減少基層政府的干部數(shù)量，必須讓那些執(zhí)行在市場中可以商業(yè)化經(jīng)營職能的機構和政府脫鉤，并打破政府壟斷，允許私營企業(yè)進入。這樣既可以減少干部數(shù)量，減輕農民的負擔，又有利于私營經(jīng)濟的發(fā)展。

其次是提高行政管理人員的素質。農村社會保障不僅范圍廣，政策性強，而且涉及到農村經(jīng)濟社會的方方面面，這就必然要求管理人員不斷提高理論水平、業(yè)務素質和政策水平等。3．強化監(jiān)督機制。就國家對農村社會保障工作監(jiān)督機制的強化而言，主要包括：(1)強化國家權力機關對其的監(jiān)督，如中央權力機關對執(zhí)法情況的監(jiān)督，地方權力機關尤其是縣、鄉(xiāng)級人大對當?shù)卣_展農村社會保障工作的具體監(jiān)督等；(2)強化政府自身對其的監(jiān)督，如上級政府農村社會保障職能部門對下級政府相應職能部門監(jiān)督、同級政府及審計等部門對農村社會保障職能部門的監(jiān)督等；(3)強化農村社會保障行政職能部門對相應的業(yè)務管理部門和基金營運機構的監(jiān)督；(4)利用行政訴訟等司法程序進行監(jiān)督；(5)重視社會監(jiān)督，如新聞媒介監(jiān)督及群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點是農村社會保障的目標落實情況、依法進行行政管理情況和基金運行情況等方面。

（五）加強農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的相互協(xié)調與銜接

城鄉(xiāng)差別客觀存在，特別是二元經(jīng)濟結構將長期維持，決定了在相當長的時期內農村和城鎮(zhèn)要分別實行適合各自特點的社會養(yǎng)老保險制度。事實上，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險是工業(yè)化的產物，是為保障工薪勞動者退休后生活來源而建立的制度；而農民收入低且不穩(wěn)定，只能采用低水平和靈活繳費的社會養(yǎng)老保險方式。其次，與城鎮(zhèn)職工相比，農村勞動力因其就業(yè)不穩(wěn)定性、季節(jié)性、兼業(yè)性等特點而更適合于農村社會養(yǎng)老保險。即使是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的農村勞動力也有相當一部分是兼業(yè)性的，即亦工亦農，他們始終與土地保持著若即若離的聯(lián)系。農閑務工經(jīng)商，農忙種地務農。從身份來說，他們還是農民。其三，大量農民或多或少帶有傳統(tǒng)的小農經(jīng)濟思想，也缺乏現(xiàn)代的保障觀念，接受互濟性較強的社會統(tǒng)籌形式需要一個過程。兩種制度并存的經(jīng)濟和社會背景是社會養(yǎng)老保險制度宏觀決策的重要依據(jù)，當前要注意的是這兩種制度的協(xié)調和銜接問題。隨著城市化進程的加快，農村工業(yè)化、農村人口非農化加快，現(xiàn)實對這兩種制度的協(xié)調和銜接提出了新的要求。關于這一點，現(xiàn)實中常見又比較突出的問題是，一些農民工或外出打工者的養(yǎng)老保險關系不確定，因工作單位的變動或工作性質轉變（如回家務農）而在農村和城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度間雙向轉移。因此需要在原先的農村社會養(yǎng)老保險制度基礎上增加相互協(xié)調和相互銜接的新內容。原先的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度也應增加相應的內容。對此，各地已有一些方法，需要總結和推廣。如上海市農村社會養(yǎng)老保險關系轉移的規(guī)定：“勞動者遷出所在縣或者因就業(yè)情況變化，其養(yǎng)老保險關系（含個人養(yǎng)老保險賬戶內資金）應當轉入相應的社會養(yǎng)老保險機構，如無法轉移的，也可以將其養(yǎng)老保險賬戶儲存額中個人繳費額的余額退給本人。本市城鎮(zhèn)企業(yè)錄用的農村合同制工人及城鎮(zhèn)個體工商戶聘用的農村幫工，合同期滿回本市農村并屬于本辦法適用范圍的，應當將其合同期內的養(yǎng)老保險關系（含個人養(yǎng)老保險賬戶內資金）轉入其所在地的農村社會養(yǎng)老保險機構”。

07級在職研究生 國際貿易專業(yè) 張?zhí)N