第一篇：解析探究關(guān)于納稅擔(dān)保制度完善問題

探究關(guān)于納稅擔(dān)保制度完善問題

探究關(guān)于納稅擔(dān)保制度完善問題

作者

王志敏（河北工程學(xué)院）

摘要：

納稅擔(dān)保是稅收征管法中的一項(xiàng)新制度，這項(xiàng)制度的確立足以影響稅收法律關(guān)系的性質(zhì)，促進(jìn)依法治稅目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，由于法律的不完善導(dǎo)致納稅擔(dān)保制度在實(shí)踐中的落空，這不僅僅影響了立法目的的實(shí)現(xiàn)，也損害了法律的權(quán)威性與實(shí)效型。

關(guān)鍵詞：納稅擔(dān)保、稅收法律關(guān)系、性質(zhì)、法律責(zé)任

納稅擔(dān)保制度是民法的債權(quán)保障制度在稅法中的引入，是現(xiàn)代各國(guó)稅收立法上普遍采用的一項(xiàng)稅收保障制度。近年來(lái)，我國(guó)稅法理論界越來(lái)越傾向于將稅看成一種公法上的債，因而將民事法律上與債有關(guān)的制度，尤其是債權(quán)保障方面的制度應(yīng)用于稅款征收中，擔(dān)保制度就這樣進(jìn)入了我國(guó)稅款征收制度中。我國(guó)在1993年發(fā)布的《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第42條中就規(guī)定了納稅保證金制度。2001年修訂后的《稅收征管法》和2002年公布的實(shí)施細(xì)則用更多的法條規(guī)定了擔(dān)保在稅收征納中的應(yīng)用及相關(guān)制度，是稅法理論的一個(gè)重大突破，體現(xiàn)了近年來(lái)我國(guó)稅法理論界辛勤工作的成果。是公法社會(huì)化活動(dòng)的組成部分，對(duì)稅款的征納應(yīng)當(dāng)起到重要的保障作用。但由于法律規(guī)定的不完善制約了納稅擔(dān)保制度的實(shí)施及其作用的發(fā)揮。

納稅擔(dān)保制度在稅收征管法中的確立無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都有重要意義。

首先，納稅擔(dān)保制度的確立從理論上突破了原有公私法的界限，發(fā)展了我國(guó)稅收法律關(guān)系理論。此前，我國(guó)稅法理論界對(duì)稅收法律關(guān)系的性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議。傳統(tǒng)上，根據(jù)馬克思主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)和國(guó)家分配論，學(xué)者們認(rèn)為稅收就是國(guó)家憑借政治權(quán)力對(duì)社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行再分配的形式，稅法是國(guó)家制定的以保證其強(qiáng)制、固定、無(wú)償?shù)厝〉枚?1

收收入的法規(guī)范的總稱。根據(jù)以上理論，稅收法律關(guān)系被理解為國(guó)民對(duì)國(guó)家課稅權(quán)的服從關(guān)系，征稅權(quán)的行使與納稅義務(wù)的履行就成為稅收法律關(guān)系的主要內(nèi)容，這種稅收法律關(guān)系具有鮮明的公法性質(zhì)。然而，近年來(lái)，有的學(xué)者借鑒西方以社會(huì)契約論為基礎(chǔ)對(duì)稅收本質(zhì)的論述：交換說(shuō)和公共需要論，指出作為公法的稅法與作為私法的民商法之間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，以至于稅法與私法本質(zhì)上應(yīng)為統(tǒng)一的。并進(jìn)而提出“在內(nèi)涵稅收法定主義之法治的憲法理念下，相對(duì)于民商法是從橫向上對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的平面保護(hù)-‘第一次保護(hù)’而言，稅法其實(shí)是從縱向上對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立體保護(hù)-‘第二次保護(hù)’，是一種更高層次、更重要的保護(hù)” [1]。甚至有人提出將契約精神融入中國(guó)稅法是稅法現(xiàn)代化的要求[2]。稅收法律關(guān)系也被越來(lái)越多的學(xué)者表述為公法上的債務(wù)關(guān)系，并認(rèn)為其在一定層面上也應(yīng)遵循公平價(jià)值與平等原則。甚至有的學(xué)者提出稅收所形成的債權(quán)債務(wù)與其他民事活動(dòng)中形成的不應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，因而主張取消在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配中稅收的優(yōu)先權(quán)[3]。

擔(dān)保制度在稅收征管法中的確立表明立法者們對(duì)稅法私法化或社會(huì)化趨勢(shì)的認(rèn)可，承認(rèn)稅收可以被當(dāng)成一種債務(wù)，適用私法上的擔(dān)保制度予以保障。稅收法律關(guān)系主體因而有處于平等地位的可能，公平價(jià)值和平等原則也將在一定范圍內(nèi)對(duì)稅收法律關(guān)系的形成和發(fā)展起到指導(dǎo)作用。這種認(rèn)識(shí)將會(huì)有助于我國(guó)民主和法制建設(shè)。

其次，稅收法律關(guān)系主體地位上的新變化也將在一定程度上有助于轉(zhuǎn)換稅務(wù)人員的舊思維模式，更好地維護(hù)納稅相對(duì)人的合法權(quán)益。稅收法律關(guān)系主體地位的變化將帶來(lái)他們之間權(quán)利義務(wù)的對(duì)等化。早就有學(xué)者強(qiáng)調(diào)稅務(wù)人員稅法意識(shí)的培養(yǎng)尤重于納稅人或廣大民眾，認(rèn)為稅務(wù)人員存在嚴(yán)重的權(quán)力意識(shí)和自我優(yōu)越感，自我中心意識(shí)，缺乏征稅的責(zé)任意識(shí)[4]。而且，我國(guó)目前稅法的教育和宣傳工作一直只強(qiáng)調(diào)對(duì)納稅主體的教育，而忽視了對(duì)征稅主體嚴(yán)格依法用權(quán)的培養(yǎng)和教育[5]。1997年4月，著名稅收學(xué)家高培勇教授在中南海給國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)作稅法講座時(shí)，提出要“下大氣力，培育與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的‘稅收觀’”[6]。在此基礎(chǔ)上，有的學(xué)者提出要徹底改變征稅主體的“權(quán)力意識(shí)”和“自我優(yōu)越感”，就必須使征稅意識(shí)建立在征稅機(jī)關(guān)和納稅主體雙方法律地位平等的公平價(jià)值觀念基礎(chǔ)之上[2]。總之，學(xué)者們普遍認(rèn)為，我國(guó)稅務(wù)人員存在上述的特權(quán)思想，總是把自己擺在高于納稅人的地位之上，沒有權(quán)利義務(wù)是對(duì)等的觀念或很少考慮納稅人的合法權(quán)益。這種觀念和思維模式會(huì)阻礙我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。納稅擔(dān)保的應(yīng)用將會(huì)有助于稅務(wù)人員這些不正確觀念的改變。在因發(fā)生納稅擔(dān)保而形成的法律關(guān)系中，稅務(wù)人員與納稅相對(duì)人有機(jī)會(huì)作為平等主體參加納稅法律關(guān)系。如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，納稅擔(dān)保得到

廣泛應(yīng)用，稅收保全措施和強(qiáng)制措施將會(huì)退位于次要的稅收保障措施，這種變化無(wú)疑會(huì)有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力意識(shí)的消減，與此同時(shí)，納稅相對(duì)人的維權(quán)意識(shí)也會(huì)不斷提高。這既有利于“保障國(guó)家稅收收入”的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上有利于“保護(hù)納稅人的合法權(quán)益”的實(shí)現(xiàn)。

但不可否認(rèn)的是，在近三年的實(shí)踐中擔(dān)保制度并沒有隨法律的頒布而得到廣泛的應(yīng)用。相反地，卻鮮聞納稅擔(dān)保被運(yùn)用于稅款征收的案例。當(dāng)然，這一方面與我國(guó)的稅收征管的力度、稅收的法治進(jìn)程、稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平等有關(guān)。比如 北京市地方稅務(wù)局在2003年才公布《北京市地方稅務(wù)局關(guān)于實(shí)施納稅擔(dān)保的試行辦法》，自2004年1月1日起執(zhí)行。但另一方面，也必須承認(rèn)，我國(guó)稅收征管法對(duì)納稅擔(dān)保制度的規(guī)定不完善，未能明確納稅擔(dān)保的性質(zhì)，具體實(shí)施的制度規(guī)定有缺失，這些都增加了該制度實(shí)施的困難。

一，稅收擔(dān)保的性質(zhì)未能在法律上予以明確。我國(guó)稅收征管法中雖然規(guī)定了稅收擔(dān)保，但對(duì)納稅擔(dān)保的性質(zhì)未予明確規(guī)定。納稅擔(dān)保的性質(zhì)直接決定了其他與之相關(guān)的具體制度的制定與實(shí)施，因而導(dǎo)致了納稅擔(dān)保制度實(shí)施的整個(gè)落空。

納稅擔(dān)保是行政措施還是民事行為本身在理論界就存在爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為納稅擔(dān)保是一項(xiàng)私法制度，代表性的如臺(tái)灣學(xué)者陳敏，他認(rèn)為稅收擔(dān)保合同本質(zhì)上是一種私法契約[7]。這種觀點(diǎn)在一定程度上有利于限制國(guó)家權(quán)力，維護(hù)納稅相對(duì)人的合法權(quán)益。但是稅務(wù)機(jī)關(guān)在此情況下只能通過民事救濟(jì)形式實(shí)現(xiàn)稅款的征收，而不享有超越擔(dān)保債務(wù)人的特權(quán)，比如自力執(zhí)行權(quán)，采取保全措施或強(qiáng)制執(zhí)行措施來(lái)保障稅款的及時(shí)入庫(kù)，這將導(dǎo)致稅款征收的低效率。因而有學(xué)者提出稅收擔(dān)保制度在形式上介乎公法與私法之間，從稅法的角度看，這是典型的公法對(duì)私法的借用，是公法私法化的一種表現(xiàn)[8]。俄滋（Goez）就提出私法規(guī)定類推適用于公法關(guān)系并非毫無(wú)限制。除關(guān)于財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)可類推適用，或公法上直接間接設(shè)有可類推適用之規(guī)定外，只有合于公法目的者才可類推適用[9]。還有不少學(xué)者干脆將納稅擔(dān)保視為一項(xiàng)公法上的制度，認(rèn)為其同樣體現(xiàn)著國(guó)家意志并貫徹國(guó)家權(quán)力，如認(rèn)為納稅擔(dān)保是“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)由于納稅人的行為或者某種客觀因素造成的應(yīng)征稅款不能得到有效保證或難以保證的情況，所采取的確保稅收收入的措施”[1]。

在我國(guó)《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則中并未明確納稅擔(dān)保是一種行政措施還是民事行為。《稅收征管法》第40條規(guī)定：納稅擔(dān)保人逾期繳納所擔(dān)保的稅款的，經(jīng)縣以上稅務(wù)局局長(zhǎng)批準(zhǔn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。根

據(jù)這一條似乎納稅擔(dān)保為行政措施的一種。但是從《實(shí)施細(xì)則》第61、62條規(guī)定的納稅擔(dān)保合同設(shè)立程序來(lái)看，又具有民事合同訂立的特征。比如擔(dān)保合同要經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)“同意”，而非“批準(zhǔn)或認(rèn)可”。在《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則中未明確規(guī)定對(duì)于法律沒有規(guī)定的擔(dān)保合同的內(nèi)容的協(xié)商、合同的變更、解除及相關(guān)法律責(zé)任等是否可以類推適用適用民事法律，使得納稅擔(dān)保的性質(zhì)處于不定中，導(dǎo)致具體行為如何實(shí)施難以確認(rèn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)或人員不得不回避或怠于使用納稅擔(dān)保這種本來(lái)很好的預(yù)防稅款流失的制度。

《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則中未明確納稅擔(dān)保的性質(zhì)還影響了低層次的立法活動(dòng)和規(guī)章制度的建立。比如，北京市地方稅務(wù)局所制定的《關(guān)于實(shí)施納稅擔(dān)保的試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“試行辦法”）就存在一些由于納稅擔(dān)保性質(zhì)不明確而導(dǎo)致的問題。該試行辦法第三條規(guī)定： 本辦法所稱納稅擔(dān)保，是指法人、其他經(jīng)濟(jì)組織或者自然人按照《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)同意或確認(rèn)，以本辦法規(guī)定的方式，為納稅人、扣繳義務(wù)人、第三人應(yīng)繳納或解繳的稅款及滯納金提供擔(dān)保的法律行為。從該概念看納稅擔(dān)保與民事?lián)２o(wú)太大差別。但是該試行辦法第十五條第 二款則稱：稅務(wù)機(jī)關(guān)在要求納稅人提供納稅擔(dān)保前，內(nèi)部應(yīng)先填寫 《稅務(wù)行政措施審批表》。該試行辦法第十六條規(guī)定： 納稅人、扣繳義務(wù)人、第三人向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提出納稅擔(dān)保的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起3日內(nèi)對(duì)是否受理?yè)?dān)保申請(qǐng)做出決定。從以上規(guī)定可以看出納稅擔(dān)保在該試行辦法的具體制度規(guī)定上卻是被當(dāng)成一種行政措施來(lái)建立的。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為公法權(quán)力主體在稅收擔(dān)保合同的簽訂、履行過程中實(shí)際上始終居于主導(dǎo)地位，整個(gè)程序中納稅人的地位與稅收保全措施實(shí)施中的地位區(qū)別不大。稅收征管法實(shí)施細(xì)則僅規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅保證人資格的認(rèn)可權(quán)，試行辦法卻將納稅擔(dān)保整個(gè)列入了需經(jīng)批準(zhǔn)的范圍。而根據(jù)行政許可法第十六條第三款規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。”因此，該試行辦法的規(guī)定超出了《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅擔(dān)保中的權(quán)限規(guī)定，使納稅擔(dān)保幾乎成為純公法上的繼保全措施、強(qiáng)制措施的又一項(xiàng)行政措施。

納稅擔(dān)保既是稅法上的制度也應(yīng)受稅收法定主義的制約，既非明文規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能隨便利用行政權(quán)力侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但是由于法律、行政法規(guī)對(duì)納稅擔(dān)保性質(zhì)的規(guī)定不完善，造成納稅擔(dān)保制度不過成了稅款征收中與稅收保全措施，強(qiáng)制措施無(wú)區(qū)別的又一種稅務(wù)機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)力而已。法律中關(guān)于納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)

平等地位的規(guī)定在現(xiàn)有的具體法律規(guī)定下，實(shí)踐中根本不可能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)稅收法定主義，《稅收征管法》理應(yīng)對(duì)相關(guān)制度予以明確的規(guī)定，從而有利于人們對(duì)納稅擔(dān)保性質(zhì)的判斷，促進(jìn)這項(xiàng)利國(guó)利民的好制度的實(shí)施。

二，相關(guān)的法律責(zé)任未設(shè)定，為稅務(wù)人員怠于利用擔(dān)保形式保障稅款征收提供了方便。《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)如何使用、解除、以及違法采取稅收保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施的法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但是對(duì)于稅務(wù)人員怠于行使或者不當(dāng)使用納稅擔(dān)保給國(guó)家、納稅相對(duì)人造成損失的法律責(zé)任卻未予規(guī)定。雖然在《稅收征管法》

第82條規(guī)定了稅務(wù)人員徇私舞弊或玩忽職守，不征或者少征應(yīng)征稅款，致使國(guó)家遭受重大損失的法律責(zé)任。但是該條并不能完全適用于由于擔(dān)保措施使用不當(dāng)造成稅款流失或給納稅相對(duì)人造成損失的情況。除此之外，《稅收征管法》第45條規(guī)定了稅收優(yōu)先權(quán)。這條規(guī)定在保障國(guó)家稅收收入上起了很大作用。但是，這一權(quán)力的行使不可避免地導(dǎo)致國(guó)家與民爭(zhēng)利局面的產(chǎn)生，容易激化矛盾。如果稅務(wù)人員能在納稅人發(fā)生經(jīng)濟(jì)困難時(shí)或之前積極、及時(shí)采取稅收擔(dān)保行動(dòng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)就可以擔(dān)保權(quán)人的面目出現(xiàn)，與納稅人的其他債權(quán)人不會(huì)產(chǎn)生直接的利害沖突，既保障了稅款的征收，又不會(huì)激化與其他債權(quán)人的矛盾。但是，由于《稅收征管法》沒有規(guī)定怠于行使納稅擔(dān)保的法律責(zé)任，導(dǎo)致一部分稅務(wù)人員回避納稅擔(dān)保，而寄希望通過優(yōu)先權(quán)的行使保障稅款的征收。還有，因?yàn)楝F(xiàn)在納稅擔(dān)保很少被使用，所以由于納稅擔(dān)保使用不當(dāng)給納稅人造成損失的案例基本沒有，但這不等于將來(lái)也會(huì)沒有。對(duì)于不屬于應(yīng)當(dāng)提供納稅擔(dān)保或者不及時(shí)解除擔(dān)保合同，從而給納稅人造成了損失的，難道稅務(wù)機(jī)關(guān)不應(yīng)比照民事規(guī)定給予賠償嗎？為提高稅務(wù)人員應(yīng)用納稅擔(dān)保保障稅款征收的意識(shí)，使擔(dān)保進(jìn)入稅收征收程序中的立法目的得到實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)納稅擔(dān)保的使用規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。否則稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)從使用簡(jiǎn)便、費(fèi)用少的角度出發(fā)，寧可從稅源豐富的大戶上滿足稅收收入計(jì)劃做為替補(bǔ)或直接采取保全措施和強(qiáng)制措施來(lái)保障稅款的征收，而舍棄程序規(guī)定不明確，又無(wú)責(zé)任制度對(duì)不行使進(jìn)行制約的擔(dān)保。

三，為充分發(fā)揮納稅擔(dān)保的作用，應(yīng)擴(kuò)大其使用范圍。2001年修訂的《稅收征管法》規(guī)定納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的；未結(jié)清稅款、滯納金的納稅人或者他的法定代表人需要出境的；發(fā)生納稅爭(zhēng)議欲申請(qǐng)復(fù)議又未繳納稅款的，以上三種情況納稅人應(yīng)提供擔(dān)保。但是為更全面地保障稅款的征收，預(yù)防國(guó)家稅款的流失，第31條第二款規(guī)定的納稅人因特殊困難，不能按期繳納稅款的情況也應(yīng)包括在可以設(shè)置納稅擔(dān)保的范圍內(nèi)。理由如下： 1根據(jù)實(shí)施細(xì)則第41條，所謂特殊困難是指遇上不可抗力導(dǎo)致較大損失或現(xiàn)金周轉(zhuǎn)困難。而這些都應(yīng)不會(huì)影響

納稅人提供擔(dān)保的能力。擔(dān)保人可以提供設(shè)備、土地使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)用房產(chǎn)等做抵押，商標(biāo)等無(wú)形財(cái)產(chǎn)做質(zhì)押。這些擔(dān)保措施既不會(huì)影響納稅人的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又能使稅款在納稅人情況好轉(zhuǎn)后及時(shí)得到繳納。

2如果不設(shè)置擔(dān)保，由于在欠稅的審核方面法制的不完備，一方面，在稅務(wù)機(jī)關(guān)未明真相或未及時(shí)發(fā)現(xiàn)的情況下，有的納稅人會(huì)利用此理由來(lái)拖延時(shí)間，為他們偷逃稅款或長(zhǎng)期占用本應(yīng)入庫(kù)的稅款謀取私利提供便利。另一方面，有的稅務(wù)機(jī)關(guān)為完成每年的稅收任務(wù)就利用此條規(guī)定，和納稅人暗通勾結(jié)，故意延緩稅收入庫(kù)時(shí)間。如根據(jù)最新國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告，云南省安寧市國(guó)稅局在昆明鋼鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司銀行存款余額超過8億元的情況下，將其2002年應(yīng)納稅款1．53億元，延遲到2003年征收入庫(kù)。湖南省湘潭市國(guó)稅局岳塘分局在湘潭鋼鐵集團(tuán)有限公司2002年底貨幣資金達(dá)3億多元的情況下，未將其增值稅欠稅4500萬(wàn)元征收入庫(kù)[10]。

除上以外，在納稅人發(fā)生特殊困難而欠稅時(shí)不設(shè)置擔(dān)保，還會(huì)增加應(yīng)收稅款的風(fēng)險(xiǎn)。如果納稅人在延緩繳納稅款的期限內(nèi)不但未能恢復(fù)實(shí)力，反而走向破產(chǎn)的邊緣，稅款就有可能流失。當(dāng)然，納稅人破產(chǎn)了，根據(jù)征管法第45條稅務(wù)機(jī)關(guān)可以主張優(yōu)先權(quán)，但這時(shí)行政機(jī)關(guān)完全是以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的面目出現(xiàn)，行使特權(quán)，容易造成國(guó)家與民爭(zhēng)利的局面，導(dǎo)致對(duì)立情緒。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)是以擔(dān)保權(quán)人的身份出現(xiàn)就會(huì)完全不同。

納稅擔(dān)保受到稅收法定主義的制約。稅收法定主義，其基本含義是指，征稅主體征稅必須依且僅依法律的規(guī)定，納稅主體依且僅依法律的規(guī)定納稅；其具體內(nèi)容包括稅種法定原則、稅收要素確定原則和程序法定原則[11]。因此稅收法定主義主要是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力的制約。在法律沒有明文規(guī)定的情況下，受稅收法定主義的制約，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能直接要求依法緩繳稅款的納稅人提供擔(dān)保。所以建議在下次對(duì)稅收征管法進(jìn)行修改時(shí)增加這一納稅擔(dān)保適用情況。

稅收征管法第一條規(guī)定其立法目的是為保障國(guó)家稅收，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展制定的。“保障國(guó)家稅收”是第一位的，但“保護(hù)納稅人的合法權(quán)益”也是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須考慮的。納稅擔(dān)保的廣泛應(yīng)用既可以保障國(guó)家稅收的及時(shí)入庫(kù)，又可以最大程度上減少行政權(quán)力的行使，加大對(duì)納稅人的合法權(quán)益保護(hù)，最終影響和改變稅務(wù)人員和納稅人的思維習(xí)慣，使其向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合的方向發(fā)展。審計(jì)署最近發(fā)布的審計(jì)公告稱，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)蒙古、江西、四川等地區(qū)，稅務(wù)機(jī)關(guān)為完成稅收計(jì)劃征收“過頭稅”10．02億元[10]。這跟稅務(wù)機(jī)關(guān)依然存在著嚴(yán)重的特權(quán)思想，納稅人依然存在嚴(yán)重的被奴役性有很大關(guān)系。《稅收征管法》中規(guī)定了納稅擔(dān)

第二篇：審計(jì)整改問題及制度完善（范文）

審計(jì)整改問題及制度完善

程燕玉

▲摘要隨著審計(jì)工作的深化，除審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題外，審計(jì)意見的整改情況也逐漸引起重視，重審計(jì)輕整改的現(xiàn)象有所改善，但仍普遍存在審計(jì)整改相關(guān)制度建設(shè)問題。本文從審計(jì)整改的必要性出發(fā)，提出當(dāng)前審計(jì)整改工作中存在的難點(diǎn)問題，并分析其形成的原因，提出進(jìn)一步完善審計(jì)整改制度建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 審計(jì) 整改 問題對(duì)策

作者程燕玉，寧波市江北區(qū)審計(jì)局，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，國(guó)際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師。（浙江寧波315020）

審計(jì)整改工作足指被審計(jì)單位針對(duì)審計(jì)查出的問題，采取措施改進(jìn)工作，提高管理水平的過程。審計(jì)整改檢查則是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)整改工作進(jìn)行督檢查的過程。溫家寶總理曾經(jīng)在聽取審計(jì)署工作匯報(bào)后指出：“審計(jì)工作最重要的目的，就是通過審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯(cuò)誤，改進(jìn)工作，特別是通過深化改革和制度建設(shè)，提高政府部門依法行政水平和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平"。審汁工作要取得好的工作成效，不僅要提高審計(jì)實(shí)施過程質(zhì)量，能夠發(fā)現(xiàn)問題，還要提高審計(jì)整改檢查工作水平，促進(jìn)被審計(jì)單位改正問題，其中，制度建設(shè)尤為重要。

一、審計(jì)整改的必要性(一)審計(jì)整改檢查是國(guó)家審計(jì)的重要內(nèi)容

2010年實(shí)施的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則將審計(jì)整改檢查的內(nèi)容和方式等進(jìn)行了規(guī)范，審計(jì)整改檢查已成為國(guó)家審計(jì)的重要內(nèi)容之一。如果只有審汁查處而沒有審計(jì)整改，審計(jì)工作則是不完整的，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。如果查出的問題沒有相應(yīng)的跟蹤整改，不能依法追究相關(guān)部門和責(zé)任人的行政過失，就不能很好地落實(shí)履職為民的宗旨。審計(jì)整改檢查可以促進(jìn)被審計(jì)對(duì)象改進(jìn)管理，從而提升審計(jì)工作成效。

（二）審計(jì)整改是審計(jì)質(zhì)量的重要體現(xiàn)

審計(jì)工作質(zhì)量不儀足包括審計(jì)工作實(shí)施本身及審計(jì)問題查處的客觀、真實(shí)、正確，也應(yīng)包括審計(jì)成效，如揭示問題是否最終得到落實(shí)與糾正。因此，審計(jì)問題的整改是審計(jì)工作質(zhì)量的重要標(biāo)志與體現(xiàn)。在高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告作保證的基礎(chǔ)上，進(jìn)…‘步把審計(jì)整改檢查工作做好，促進(jìn)被審計(jì)單位更加切合實(shí)際地解決問題，從根本上杜絕類似違紀(jì)違規(guī)問題的再次發(fā)生，可以使審計(jì)質(zhì)量體現(xiàn)出良好的客觀效果。

二、審計(jì)整改存在的主要問題

盡管近年來(lái)審計(jì)整改檢查工作不斷受到重視，但是在基層審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)整改檢查工作是整個(gè)審計(jì)工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，重審計(jì)而輕整改仍是普遍存在的問題。另一方面，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，被審計(jì)單位的反應(yīng)各異，有的避實(shí)就虛、有的輕描淡寫、有的歸咎于客觀原因、有的甚至玩文字游戲敷衍應(yīng)付。這些情況使審計(jì)整改成為當(dāng)前我國(guó)審計(jì)監(jiān)督工作中的難點(diǎn)問題。

（一）追回違規(guī)資金難

審計(jì)多為事后監(jiān)督，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的違法違規(guī)行為，尤其是已經(jīng)花出去的錢，追回比較困難。例如較為常見的挪用專項(xiàng)資金彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足問題，當(dāng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)時(shí)，支出行為已經(jīng)發(fā)生，要求整改單位收回已經(jīng)不可能。即使被審計(jì)單位為了應(yīng)付審計(jì)，采取其他財(cái)政資金歸還被挪用的專項(xiàng)資金，實(shí)質(zhì)上也是拆東墻補(bǔ)西墻。因此，對(duì)于這種已經(jīng)成為“既定事實(shí)”的情況，單靠追繳資金是無(wú)法整改到位的。

（二）問責(zé)相關(guān)責(zé)任人難

審計(jì)整改不僅要注重追繳違法違規(guī)資金，而且要注重追究相關(guān)責(zé)任。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的絕大多數(shù)問題都是在主管領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)責(zé)任人的授意或故意操縱下發(fā)生的。但從實(shí)際情況來(lái)看，除了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題涉及重大違法違紀(jì)行為、要追究當(dāng)事人法律責(zé)任外，很少有人因?yàn)閷徶l(fā)現(xiàn)問題而被問責(zé)，因?yàn)閷徲?jì)整改不到位而受到處罰的當(dāng)事人更是少見。

（三）審計(jì)整改成果運(yùn)用難

由于缺乏有效的溝通機(jī)制，許多審計(jì)建議仍停留在審計(jì)報(bào)告上。例如審計(jì)部門受組織部門委托負(fù)責(zé)組織實(shí)施審計(jì)，審計(jì)結(jié)束后將審計(jì)報(bào)告報(bào)送組織部門。對(duì)于審計(jì)建議落實(shí)好的領(lǐng)導(dǎo)干部，組織部門不給予表彰，對(duì)于不積極落實(shí)審汁建議的領(lǐng)導(dǎo)干部也未能納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容。同級(jí)人大、政府及相關(guān)部門未能充分運(yùn)用好審計(jì)整改成果，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改效果的最大化。

三、審計(jì)整改難的原因分析

（一）審計(jì)整改缺乏法律和制度約束力

審計(jì)整改工作沒有真正納入法制軌道，審汁法及其實(shí)施條例中沒有有關(guān)審計(jì)整改工作的具體條款規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)執(zhí)法手段單一。對(duì)某些能夠整改而又拒不整改的問題缺乏強(qiáng)制性的法律手段，只能對(duì)其處罰而無(wú)法促使其整改到位。這是審計(jì)建議落實(shí)不力的根本原因。

（二）相關(guān)人員審計(jì)整改意識(shí)不強(qiáng)

被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)建議的作用理解不夠，對(duì)落實(shí)審計(jì)建議的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。落實(shí)審計(jì)建議需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間、較多精力去建章立制，或需要與其他單位協(xié)調(diào)整改，使一些部門單位對(duì)落實(shí)審計(jì)建議有畏難情緒，不愿意花費(fèi)精力去組織落實(shí)審計(jì)建議。對(duì)于一些前任遺留的問題，與現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)無(wú)直接關(guān)系，…‘些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為與已無(wú)關(guān)，對(duì)落實(shí)審計(jì)建議有不滿情緒。另一方面，一些審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員自身對(duì)整改工作也不夠重視，一審了之、一罰了之的現(xiàn)象還比較普遍，以罰代改并不能觸動(dòng)被審計(jì)單位下定整改的決心，一些審計(jì)人員即使意識(shí)到審計(jì)整改的意義，也因?yàn)閷徲?jì)整改到位的難度太大望而卻步。

（三）審計(jì)建議的內(nèi)容缺乏建設(shè)性、針對(duì)性和可操作性 審計(jì)人員受知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平等素質(zhì)限制，對(duì)存在問題產(chǎn)生的原因未進(jìn)行分析，難以使人透視產(chǎn)生問題的根源；有的雖分析了問題成因，但對(duì)上作實(shí)際研究不夠深入，綜合分析不全面，分析力度、深度不夠，不能從根本上剖析問題產(chǎn)生的癥結(jié)，造成報(bào)告提出的審計(jì)建議或者缺乏針對(duì)性，不能解決關(guān)鍵問題；或者缺乏可操作性和建設(shè)性，不符合被審計(jì)單位工作實(shí)際，無(wú)法引起被審計(jì)單位和責(zé)任人的重視并得到采納。

四、加強(qiáng)審計(jì)整改的對(duì)策建議

（一）從法律層而修訂完善法律法規(guī)，使審計(jì)整改有法可依在審計(jì)法及其實(shí)施條例和其它相關(guān)法律法規(guī)中補(bǔ)充明確有關(guān)審計(jì)整改工作的條款，特別是對(duì)屢審屢犯的情況要明確處罰和處分的措施，以利于審計(jì)工作人員開展審計(jì)整改檢查工作。

（二）從組織領(lǐng)導(dǎo)層面建立機(jī)制，落實(shí)審計(jì)整改責(zé)任 一是成立專職審計(jì)整改工作機(jī)構(gòu)。要從根本上解決審計(jì)建議落實(shí)難的老問題，單靠審計(jì)部門是不夠的，要使審計(jì)建議落實(shí)，整改工作得到領(lǐng)導(dǎo)支持，取得相關(guān)部門配合，應(yīng)探索成立專職審計(jì)整改工作機(jī)構(gòu)。針對(duì)整改工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，由專職機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào)，聽取被審計(jì)單位和責(zé)任人對(duì)審計(jì)工作的意見和建議，在交流、溝通的過程中，積極協(xié)助他們制定整改措施、規(guī)范內(nèi)部管理，跟蹤檢查被審計(jì)單位整改情況，并督促其及時(shí)整改，從而提升審計(jì)整改效力。

二是建立審計(jì)建議落實(shí)責(zé)任制。要使審計(jì)建議切實(shí)發(fā)揮作用，必須建立審計(jì)建議落實(shí)責(zé)任制，使審汁建議的落實(shí)工作走向規(guī)范化、制度化。審計(jì)報(bào)告報(bào)出具后，要求被審計(jì)單位按時(shí)報(bào)送審計(jì)建議落實(shí)、整改的書面材料。相關(guān)部門應(yīng)將審計(jì)建議的落實(shí)、整改情況納入責(zé)任人考核指標(biāo)；對(duì)及時(shí)落實(shí)審計(jì)建議的，予以表彰；對(duì)確因客觀原因暫時(shí)不能落實(shí)的要作出書面說(shuō)明，并提出以后落實(shí)的措施、時(shí)限。

（三）從審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)層面，加強(qiáng)審計(jì)整改認(rèn)識(shí)，提高審計(jì)建議的可操作性，加大宣傳，采取多種措施促進(jìn)審計(jì)整改

一要正確認(rèn)識(shí)審計(jì)整改的重要性。審計(jì)法第一條即對(duì)審計(jì)工作的職能作了明確的闡述，促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)整改，是促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，審計(jì)的終極目的之一就是要加強(qiáng)整改，加強(qiáng)審計(jì)整改工作是審計(jì)職能的本質(zhì)要求。

二要切實(shí)提高審計(jì)建議質(zhì)量。審計(jì)人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的方針、政策和法律法規(guī)，有效提高自身的政策水平，對(duì)被審計(jì)單位要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究和審查，摸清真實(shí)情況，抓住主要問題和主要矛盾，找出問題癥結(jié)所在，提出具有建設(shè)性、針對(duì)性和可操作性的建議，便于被審計(jì)單位改正。三要加強(qiáng)與被審計(jì)單位的溝通、協(xié)調(diào)能力。良好的溝通是審計(jì)整改順利進(jìn)行的有效保障，要建立有效的溝通機(jī)制。在溝通、協(xié)調(diào)中要堅(jiān)持原則，在嚴(yán)格依法辦事的前提下，充分考慮被審計(jì)對(duì)象實(shí)際情況，妥善處理與被審計(jì)對(duì)象的關(guān)系，充分聽取被審計(jì)對(duì)象的意見，做到相互支持、相互促進(jìn)。

四要重視審計(jì)案件的移交。對(duì)符合移交條件的審計(jì)線索一定要堅(jiān)決移交司法、紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)，加強(qiáng)配合，提高審計(jì)工作的權(quán)威，加大對(duì)違法亂紀(jì)行為的威懾力，從而促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)整改。

五要加強(qiáng)審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)。要制定和健全審計(jì)整改工作的相關(guān)制度，使其正規(guī)化、制度化，用具體可行的制度強(qiáng)化審計(jì)人員塒審計(jì)整改的責(zé)任。六是要增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度。要加大對(duì)外宣傳力度，積極爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門的支持、配合，用審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)公告等形式公開審計(jì)結(jié)果，用社會(huì)輿論監(jiān)督的力量來(lái)促使被審計(jì)單位加強(qiáng)整改。

[注釋]廖紅川：《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)整改工作的幾點(diǎn)思考》，中國(guó)新技術(shù)與新產(chǎn)品，2011(17)。

[參考文獻(xiàn)] [1]溫家寶總理聽取審計(jì)工作匯報(bào)，并作重要指示，http://unit.xjtu.edu.cn/sjc319/sjxw/sjxw007.html。

[2]施向群：《審計(jì)整改落實(shí)是謹(jǐn)防屢查屢犯的重要措施》，新會(huì)計(jì)，2(I)11(9)。[3]張皓潔：《落實(shí)審計(jì)建議、抓好審計(jì)整改難點(diǎn)與對(duì)策》，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010(10)。

[4]呂春仁：《創(chuàng)新審計(jì)問題整改機(jī)制的思考和探索》，金融經(jīng)濟(jì)，2011(14)。

[5]郭美艷：《從基層政府審計(jì)談?wù)摹罚?cái)經(jīng)界，2014 [6]駱勇、朱長(zhǎng)偉：《關(guān)于審計(jì)整改工作的幾點(diǎn)思考》，西部財(cái)會(huì)，2011(4)。

第三篇：解析探究我國(guó)稅收征管模式的完善

探究我國(guó)稅收征管模式的完善

探究我國(guó)稅收征管模式的完善 作者

趙玉寶 張繼輝 袁曉東 [內(nèi)容摘要]：

稅收征管是整個(gè)稅務(wù)工作的前沿陣地和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，符合我國(guó)國(guó)情，科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管體系，確保稅收各項(xiàng)職能作用充分發(fā)揮，從1994年起在一些地方試行“納稅申報(bào)、稅務(wù)代理、稅務(wù)稽查”三位一體的稅收征管模式，到1996年建立以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查的新的征管模式。到本世紀(jì)來(lái)，先在全國(guó)的城市和縣城實(shí)施，并逐步向農(nóng)村推進(jìn)，力爭(zhēng)在2010年基本完成這項(xiàng)改革。

[關(guān)鍵詞]：稅收 征收管理 分稅制 事權(quán)與財(cái)權(quán) 征管模式 Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)[ABSTRACTS] :Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work;In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy.And that fit on country environment, that Can ensure our tax levy functions work fully;since 1994,there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy, taxes checking ” Until 1996, We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection.Relying on the computer and internet technology.Levy focusly, checking stressly In the now levy and management,We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country 1

side step by step.And try our best to complete this reform basally in 2010.[Key words]: Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode

一、我國(guó)稅收征管體制（systems）的歷史沿革

1994年稅收征管改革以前，我國(guó)傳統(tǒng)的稅收征管模式主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

先是50年代實(shí)行的征管專集于一身的稅式。也就是專戶管理稅式，是以專管員為核心的管理模式，它的特點(diǎn)是“一人進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管、查合一”。其征收管理的組織形式表現(xiàn)為征管查由專管員一人負(fù)責(zé)，按經(jīng)濟(jì)情況、行業(yè)或地稅等因素設(shè)置稅務(wù)工作崗位，根據(jù)納稅戶規(guī)模和稅收工作繁簡(jiǎn)配置人員，對(duì)納稅戶進(jìn)行專責(zé)管理：稅款征收方式為稅務(wù)人員上門催繳。我國(guó)自50年代至80年代，一直實(shí)行這種專戶管理的稅收征管模式。80年代中后期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，原有的征管模式與經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，極不相適應(yīng)，為此，國(guó)家稅務(wù)總局在1988-1994年進(jìn)行了以建立征、管、查建立了分離模式為核心內(nèi)容的稅收征管改革，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部劃分征收、管理和檢查的職能部門，實(shí)行征管權(quán)力的分離和制約，同時(shí)實(shí)行專業(yè)化管理、以提高征管效率。但是，這種改革仍然沒有突破50年代專管員管戶和上門收稅的傳統(tǒng)征收管理模式。傳統(tǒng)的稅收征管體制主要存在以下缺陷：

（一）稅式轉(zhuǎn)換缺乏進(jìn)度，使征納雙方難以適應(yīng)新的征管局面。

（二）規(guī)范化、科學(xué)化程度及征管質(zhì)量均難以保證。

（三）稅收征管體制未能從根本上跳出“征征收、輕管理、弱稽查”的舊有模式。

（四）專戶管理員上門收稅的方式，不利于納稅人自覺納稅意識(shí)提高，使稅款征納中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于扭曲狀態(tài)，同時(shí)分散了稅收稅務(wù)人員力量，削弱了稅務(wù)稽查工作的力量。

（五）稅務(wù)機(jī)關(guān)職能部門之間出現(xiàn)扯皮與內(nèi)耗現(xiàn)象。

在保持原有征管模式的同時(shí)，1994年又在一些方試行“納稅申報(bào)，稅務(wù)代理，稅務(wù)稽查”三位一體的稅收征管模式，意在取消專管員固定管戶制度，把納稅申報(bào)，中介機(jī)構(gòu)的稅務(wù)代理和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)相互依存，相互制約的整體。

1996年的新的稅收征管改革任務(wù)：建立以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查的新的征管模式。到本世紀(jì)來(lái)，先在全國(guó)的城市和縣城實(shí)施，并逐步向農(nóng)村推進(jìn)，力爭(zhēng)在2010年基本完成 2

這項(xiàng)改革。其特點(diǎn)在于過去的分散型，狙放型管理到向集約型，規(guī)范型的管理轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的手工操作方式向現(xiàn)代化的科學(xué)征管方式轉(zhuǎn)變；由上門收稅向納稅人自行申報(bào)納稅轉(zhuǎn)變；由專管員管戶的“保姆式”，包辦式管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變。其中核心是管理機(jī)制轉(zhuǎn)變。

二、征管體制現(xiàn)狀

自1994年1月1日起，我國(guó)全面實(shí)施國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)征管理體制的決定》，分稅制是財(cái)征管理體制的目標(biāo)稅式，同時(shí)也是稅收管理體制改革的重要內(nèi)容。盡管目前作為稅收管理體制基本框架的法規(guī)性文件仍是1977年制定的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》但是在稅收收入占財(cái)征收入9%以上的今天，財(cái)征體制的改革必然牽動(dòng)稅收體制的改革，分稅制下的稅收管理體制必然帶有其自身的特點(diǎn)。

分稅制是通過對(duì)稅種和稅收管理權(quán)限的劃分確立政府間財(cái)力分配關(guān)系的一種制度，以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)征，是國(guó)家財(cái)征管理體制的一種形式，它是分級(jí)財(cái)政管理體制最廣泛使用的收入劃分形式，世界上有許多國(guó)家都實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，而我國(guó)于1994年出臺(tái)了分稅制改革方案。從我國(guó)目前分稅制實(shí)踐來(lái)看，有三個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是它在一定程度上具有現(xiàn)代分稅制內(nèi)容，如按分稅制的要求界定事權(quán)，財(cái)權(quán)，劃分稅種，分設(shè)中央稅與地方稅征管機(jī)構(gòu)等等；二是仍然保留了企業(yè)所得稅按行政來(lái)屬關(guān)系劃分這條舊體制尾巴，與企業(yè)深化改革和專業(yè)化聯(lián)合趨勢(shì)的矛盾日趨尖銳；三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當(dāng)高，與比較徹底的分稅制表現(xiàn)出很大的距離。因此，我國(guó)目前的分稅制實(shí)際上是一種不徹底的分稅制，它只是建立了分稅制的一個(gè)基本框架，與規(guī)范、徹底的分稅制還有很大距離。隨著財(cái)征體制改革的不斷深化，必須逐步加以改進(jìn)和完善，以便更多地體現(xiàn)分稅制的原則。現(xiàn)行分稅制存在的問題：

（一）遺留許多舊體制的痕跡

1994年實(shí)行的分稅制，對(duì)進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)征分配關(guān)系，克服財(cái)征困難，強(qiáng)化財(cái)征客觀調(diào)控功能，公平納稅負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制和財(cái)稅管理體制，都發(fā)揮了重要的積極作用，但是，為了減輕改革的阻力保證改革順利進(jìn)行，新體制中保留了舊體制的一些不合理成份，或采取了一些變通辦法。例如分稅制對(duì)企業(yè)所得稅的劃分，仍然沿用財(cái)征包干體制下的劃分方法，中央企業(yè)所得稅收入劃歸中央財(cái)征，地方企業(yè)所得稅收入劃歸地方財(cái)征。與此相應(yīng)的是，舊體制下某些弊端也隨之被移植延 3

續(xù)到新體制中來(lái)，甚至還誘發(fā)一些新矛盾，主要表現(xiàn)如下：

（1）采用基數(shù)法確定地方財(cái)征收支基數(shù)，既會(huì)把財(cái)政包干體制的一些弊端移植延續(xù)到分稅制中來(lái)，又有礙于中央財(cái)征收入比重的提高。

（2）企業(yè)所得稅(Corporate income tax)自然按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方的做法，雖然可以明確地劃分中央收入和地方收入，但是由于地方政府對(duì)地方企業(yè)和中央企業(yè)往往產(chǎn)生親疏厚薄的心理，難免使地方政府為了保護(hù)地方稅源而侵濁中央稅基，不利于企業(yè)所得稅的硬化，也不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，并且會(huì)助長(zhǎng)盲目投資，在經(jīng)濟(jì)割據(jù)等地方保護(hù)主義，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制相違背。

（二）事權(quán)(affair right)與財(cái)權(quán)(control over wealty)的交叉貫通，劃分不清

事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合，事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)財(cái)征的收支范以及管理權(quán)限，這是建立完善的，規(guī)范的，責(zé)權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)征八進(jìn)制的核心與基礎(chǔ)，而事權(quán)與財(cái)權(quán)交叉貫通，劃分不清，這是我國(guó)財(cái)征體制多年來(lái)一直存在的主要缺陷，也是這次分稅制改革所要解決的首要問題，但是1994年分稅制改革中由于種種因素制約，我們并沒有解決這個(gè)一直困擾我國(guó)財(cái)征體制改革的主要問題，而是把改革的重點(diǎn)放在劃分收入上，由于各級(jí)政府的事權(quán)不清，各級(jí)政府的職能范圍邊界不明，這使劃分各級(jí)政府的財(cái)力，財(cái)權(quán)，財(cái)責(zé)缺乏科學(xué)依據(jù)，而不得不沿用以歷史狀況和既成事實(shí)為基礎(chǔ)的基數(shù)法。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)目前各級(jí)政府之間中權(quán)的劃分自然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態(tài)，中央政府到底擔(dān)負(fù)哪些職能，各級(jí)地方政府究竟又有哪些作用，其事權(quán)邊界是不明晰的。事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，既然沒有這個(gè)基礎(chǔ)，而只是劃分財(cái)力，那么，這種分稅制也就只能是不完善的，不科學(xué)的，不規(guī)范的分稅制。

分稅制要求各級(jí)政府應(yīng)在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上來(lái)確定各自的支出范圍，使事權(quán)劃分與支出范圍相一致并和財(cái)力相適應(yīng)，但這次分稅制改革，在地方政府財(cái)征收入大量上交中央之后，中央與地方之間的事權(quán)劃分與舊體制基本相同，從原則上講，中央與地方政府的事權(quán)應(yīng)該很清楚。如國(guó)防、外交、國(guó)家行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出以及調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等由中央政府負(fù)責(zé)，而地區(qū)公共服務(wù)和一般社會(huì)管理事務(wù)由地方政府負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)行分稅制運(yùn)行中，自然沿用過去行政管理體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的習(xí)慣做法，中央政府一方面包攬過多，經(jīng)常是“上面清客，下面出線”，越俎代皰的事情相當(dāng)普遍，這種各級(jí)政府職責(zé)范圍界定不清，分財(cái)力而不分事權(quán)的分稅制，必然導(dǎo) 4

致中央與地方財(cái)力不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)，從根本上講，不可能較為徹底地理順中央與地方之間分配關(guān)系，當(dāng)然，我們不可否以中央與地方在某些投資項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)方面不可避免地存在交叉和重疊。因此，事權(quán)的劃分只能是相對(duì)，我們認(rèn)為解決這一問題的思路應(yīng)該是按照漸進(jìn)式改革的方式，本著事權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)機(jī)制改造市場(chǎng)機(jī)制建立以及政治體制改革相配套的原則先易后難，逐步劃清。

首先，在劃分三個(gè)層次：第一，劃分內(nèi)外即劃分政府與企業(yè)和私人間的事權(quán)范圍，明確哪些歸政府，哪些歸企業(yè)和私人。第二，理順地方各級(jí)政府間關(guān)系，明確事權(quán)在省、市、縣鄉(xiāng)政府間劃分，第三，明確上下，即明確中央政府與地方政府之間的事權(quán)，確定哪些歸中央政府，哪些歸地方政府。

其次，進(jìn)一步明確界定和劃分政府系統(tǒng)內(nèi)的事權(quán)和相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)，具體說(shuō)來(lái)，先劃清各級(jí)政府所擔(dān)負(fù)的政治、社會(huì)、以及公共品供給的事權(quán)邊界，然后再劃清各級(jí)政府抽負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)邊界，最后過度到形成較完善，規(guī)范的事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的分稅制。

再次，完善事權(quán)與財(cái)權(quán)還必須考慮市場(chǎng)化進(jìn)程，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，確認(rèn)哪些事情市場(chǎng)已經(jīng)做了，政府應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整職能范圍。只有這樣，財(cái)政才可能隨體制條件，市場(chǎng)條件和技術(shù)條件的變化，適應(yīng)準(zhǔn)公共品的范圍的移動(dòng)，推動(dòng)增收節(jié)支，把資金投向政府應(yīng)涉足的領(lǐng)域，提高財(cái)征資金的使用效益。

（三）轉(zhuǎn)移支付(transfer)模式不當(dāng)，轉(zhuǎn)移支付(transfer)力度不是

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)征轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還，體制補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助（subsidy）等，其中，前三種形式屬于無(wú)條件財(cái)征轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)補(bǔ)助屬于有條件財(cái)征轉(zhuǎn)移支付。但是我國(guó)目前采取的主要形式是稅收返還，既無(wú)條件財(cái)征轉(zhuǎn)移支付形式。從實(shí)行運(yùn)行來(lái)看，這種形式對(duì)彌補(bǔ)地方一般性財(cái)力不足，實(shí)現(xiàn)縱向平衡發(fā)揮了重要作用。但也存在一些問題，第一，政策引導(dǎo)能力不強(qiáng)，不利于國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控，第二，不利于節(jié)約支出和提高財(cái)征資金使用效率，第三，不利于發(fā)揮地方政府的積極性，總之，目前采取這種以無(wú)條件為主的收入分配型財(cái)征轉(zhuǎn)移支付形式具有非常規(guī)范性和過渡性質(zhì)，它無(wú)法解決復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，因此迫切需要加以改革。

轉(zhuǎn)移支付模式的再選擇：

國(guó)際轉(zhuǎn)移支付的稅式有兩種，一是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，另一種是以縱向?yàn)橹鳎v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。其中橫向轉(zhuǎn)移支付是解決橫向非均衡問題，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問題，單一縱向橫式操作簡(jiǎn)便，其 5

有穩(wěn)定性和透明度，但對(duì)下級(jí)政府強(qiáng)制色彩較濃，縱橫交錯(cuò)模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過程，體現(xiàn)了地區(qū)間相互支援關(guān)系，有利于鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，操作復(fù)雜。從今后發(fā)展角度看，我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)是采取縱向?yàn)橹骺v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，但在現(xiàn)階段，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情和多種因素制約，需要先致力于完善縱向轉(zhuǎn)移支付形式，有利于中央政府調(diào)控和調(diào)動(dòng)地方政府積極性，偏重效率的宏觀調(diào)控型財(cái)征轉(zhuǎn)移支付模式，要健全科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度需要考慮以下兩點(diǎn)：第一，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度，并保持一定彈性，具體說(shuō)來(lái)，一要考慮中央財(cái)征的承受能力，二要考慮地方行政事業(yè)的需求。第二，轉(zhuǎn)移支付要趨于規(guī)范。

三、稅收管理權(quán)和權(quán)限（limits of authority）的確立

稅收管理體制是在各級(jí)政府之間，主要是在劃分中央與地方之間劃分稅收收入，稅收管理權(quán)限和稅收立法權(quán)的制度，它是國(guó)家稅收制度的組成部分，也是國(guó)家財(cái)征管理體制的重要組成部分。其實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)中央與地方各級(jí)政府之間，在行使課稅及其管理權(quán)，立法權(quán)過程中的權(quán)力分配關(guān)系。稅收管理權(quán)是指貫徹執(zhí)行稅法擁有的權(quán)限。它實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)力，屬于政府及其職能部門的權(quán)限范圍，他可以分為兩大類：一是稅收立法權(quán)；二是稅種開征停征權(quán)，是指稅目增減，稅率（Tax Rate）調(diào)整和減免權(quán)。由于世界各國(guó)政治制度和經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展情況的不同，分稅制的具體內(nèi)容也不盡相同，主要體現(xiàn)在稅收管理體制，地方稅種的劃分，稅收征管三大方面上。

（一）稅收管理體制的國(guó)際比較

按照中央與地方稅收管理權(quán)限和范圍劃分，稅收管理體制基本上有四種模式；

一是以美國(guó)為代表的分散立法，稅源共享模式；二是以日本為代表的集中稅權(quán)，分散事權(quán)模式；三是德國(guó)為代表的稅權(quán)集中，稅種共享模式；四是以英國(guó)為代表的大權(quán)集中，小權(quán)分散的模式。盡管各國(guó)稅收管理體制都有不同的具體形式，但是他們共同規(guī)律也是很明顯：A，分稅制是建立在稅收管理體制核心，是當(dāng)今世界上多數(shù)國(guó)家普遍采用一種方法，B，實(shí)行適度分稅制的國(guó)家，既設(shè)中央稅，地方稅，又設(shè)共稅，稅收管理權(quán)限集中在中央，地方管理權(quán)限較少；C，實(shí)行徹底分稅制的國(guó)家只設(shè)中央稅地方稅，不設(shè)共享稅。而且中央與地方的稅收立法，管理，征收也完全分開，地方的稅收管理權(quán)限相對(duì)較大；D，不論是徹底分稅制國(guó)家，還是中央適度分稅制國(guó)家，不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是中央集權(quán)國(guó)家，中央和地方稅收的管理權(quán)限劃分都是根據(jù)自己的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)的具體情況而定，不能一概而論；E，分稅制國(guó)家制國(guó)家財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，稅權(quán)與事權(quán)則不對(duì)應(yīng)，征稅權(quán)定國(guó)家介入 6

國(guó)民收入的一項(xiàng)手段，由此取得的財(cái)政收入可以通過稅收上繳，稅收返還，轉(zhuǎn)移支付等方式在各級(jí)政府間進(jìn)行分配；F，國(guó)際上實(shí)行分稅制國(guó)家，都在法律上明確中央稅收的優(yōu)先課征權(quán)，以及執(zhí)法的優(yōu)先地位，如美國(guó)聯(lián)邦政府，州政府，地方政府都征收個(gè)人所得稅，法人所得稅，州政府和地方政府征收所得稅只能按照聯(lián)邦國(guó)稅局確定的所得稅額征收，不得另行核定。

（二）建國(guó)以來(lái)，我國(guó)稅收管理體制的歷史發(fā)展

建國(guó)以來(lái)，根據(jù)各個(gè)不同時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)情況，與財(cái)征管理體制相適應(yīng)，稅收管理體制有五次較大的變動(dòng)： 1．第一次是1950年全國(guó)稅政集中統(tǒng)一，各項(xiàng)稅法由中央制定，稅種的開征與停征，稅目，稅率的增減調(diào)整，都只由中央集中掌握。

2．第二次是1958年稅收管理權(quán)限的較大下放，凡屬可由省、市、自治區(qū)管理的稅收，都交給省、市、自治區(qū)管理。

3．第三次是1961年適當(dāng)收回部分稅收管理權(quán)限。凡屬工商統(tǒng)一稅稅目的增減和稅率的調(diào)整，鹽稅稅額的調(diào)整，都應(yīng)由中央批準(zhǔn)。

4．第四次是1973年繼續(xù)下放稅收管理權(quán)限，屬于個(gè)別產(chǎn)品和納稅單位的減免權(quán)，交地方掌握，企業(yè)適用的稅率，由地方稅定，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方管理權(quán)限。

5．第五次是1977年進(jìn)一步明確劃分管理權(quán)限，由中央適當(dāng)收權(quán)，對(duì)稅收管理權(quán)限作了進(jìn)一步明確劃分，適應(yīng)的把部分稅收管理權(quán)限收歸中央掌握，以利于在保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，發(fā)揮地方積極性。

（三）劃分中央、地方稅制及其管理權(quán)限歷史發(fā)展 1．建國(guó)初期各稅統(tǒng)管

1950年1月政務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》明確規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅外，在城市統(tǒng)一設(shè)置14種中央稅和地方稅。1950年3月3日政務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》則是規(guī)定：“除了準(zhǔn)征收的地方稅外，所有關(guān)稅，鹽稅貨物稅，工商稅的一切收入，均為中央人民政府財(cái)征部統(tǒng)一調(diào)度使用。” 2．1958年開始下放某些地方稅管理權(quán)

1958年6月9日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》確定擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，規(guī)定對(duì)印花稅，7

利息所得稅，屠宰稅，牲畜交易稅，等七種稅收，在劃為地方固定收入的同時(shí)，把稅收管理權(quán)也交給省、自治區(qū)、直轄市。

1960年12月31日財(cái)征部黨組提出，凡屬工商統(tǒng)一稅稅目增減和部率的調(diào)整，應(yīng)報(bào)中央批準(zhǔn)。

1977年1月13日國(guó)務(wù)院《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》，明確規(guī)定對(duì)城市房產(chǎn)稅，車船使用牌照稅，減稅，免稅，變更稅率，稅額或停征；對(duì)屠宰稅確定征稅范圍，調(diào)整稅額和采取某些減稅，免稅措施，劃歸省、市、自治區(qū)革命委員會(huì)掌握審批。

3．1985年開始走向按稅種（category of taxes）劃分的財(cái)征體制

1985年3月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種核定收支、分級(jí)包干”財(cái)征管理體制的規(guī)定》，逐步采取按稅種劃分，來(lái)建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的新財(cái)征管理體制。

（四）現(xiàn)行稅收征管體制的主要內(nèi)容

按照國(guó)務(wù)院1977年11月批轉(zhuǎn)文件和其后的有關(guān)文件規(guī)定，稅收管理權(quán)限劃分為國(guó)務(wù)院，財(cái)政部和省、市、自治區(qū)三級(jí)，分別列舉了各級(jí)權(quán)限。1．屬于國(guó)務(wù)院的權(quán)限

凡屬國(guó)家稅收政策的改變，稅法的頒布和實(shí)施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都屬于中央的管理權(quán)限，除各稅稅法按立法程序，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)或常務(wù)會(huì)審議通過，中華人民共和國(guó)主席公布或授權(quán)國(guó)務(wù)院制定頒幣外，一律由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定。2．屬于財(cái)征部納權(quán)限

制定各稅稅法和條例的實(shí)施細(xì)則及解釋稅法，在省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)開征或停征某一種稅，鹽稅稅額的調(diào)整，減免以及涉及外事，外商的稅收問題，由財(cái)征部掌握，在全省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)某種應(yīng)稅產(chǎn)品或某個(gè)行業(yè)減稅免稅，對(duì)產(chǎn)品征稅中的卷煙，酒、糖、手表等產(chǎn)品的減稅，免稅都由財(cái)征部批準(zhǔn)。3．屬于省、市、自治區(qū)人民政府的權(quán)限。

除少數(shù)幾個(gè)稅種，如城鄉(xiāng)人民個(gè)體工商業(yè)戶所得稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅牲畜交易稅等稅種的稅收條例施行細(xì)則則由省自治區(qū)、直轄市人民政府制定頒布外，主要是個(gè)別納稅單位因生產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)，價(jià)格等發(fā)行 8

變化需要的定期減免稅，這些權(quán)限下放以后，有利于地方因地利宜地及時(shí)處理某些具體問題。

科學(xué)的稅收管理體制，即稅收權(quán)限的合理劃分，要做到有利于加強(qiáng)宏觀調(diào)控；有利于統(tǒng)一市場(chǎng)的形成；有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性；有利于加強(qiáng)稅收管理，對(duì)在分稅制條件下中央與地方稅收管理權(quán)限在近期應(yīng)該這樣合理劃分。

1．中央（central authorities）稅種的立法權(quán)，開征停征權(quán)，稅目增減，稅率調(diào)整和減免權(quán)屬中央。2．共享（Tax sharing）稅的立法權(quán)，開征停征權(quán)，稅目增減和稅率調(diào)整權(quán)也屬中央，但減免稅一部分屬中央，一部分屬地方，3．地方稅種實(shí)行中央與地方分層次管理制度：①一些對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)或收入分配產(chǎn)生較大影響的稅種，其立法權(quán)屬中央，地方可擁有一定的減免權(quán)；②一些中等性稅種，其立法權(quán)，開征停征權(quán)屬中央。③一些小稅種，其立法權(quán)，開征權(quán)均屬地方。

4．改變按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的制度，稅收收入在中央與地方之間分配。應(yīng)按稅種劃分，改變按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的做法。

四、劃分管理權(quán)的原則（principtes）

現(xiàn)行稅收管理體制基本上是在1977年稅種較為單一的情況下形成的，是與過去較為集中的經(jīng)濟(jì)，財(cái)征管理體制相適應(yīng)的，改革開放十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)，財(cái)征體制和稅收結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，老的集中型稅收管理體制，也就與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不夠適應(yīng)，正是基于現(xiàn)行稅收管理體制存在的矛盾問題和當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)的稅收管理體制必須進(jìn)行改革，完善。

第四篇：解析關(guān)于完善刑事自訴制度的思考

關(guān)于完善刑事自訴制度的思考

王官揚(yáng)

刑事案件包括公訴案件和自訴案件，其中絕大部分為公訴案件，因此自訴案件并不為大多數(shù)人所關(guān)注，有關(guān)法律規(guī)范也較少，從而導(dǎo)致實(shí)踐中制度供給不夠，有關(guān)制度銜接不暢，給刑事自訴活動(dòng)的正常進(jìn)行造成了很大障礙。下面通過一個(gè)侵占案例，談?wù)劰P者關(guān)于完善刑事自訴制度的一些思考。

一、案件基本情況

某駕駛員丙常在一鋼材市場(chǎng)用自有貨車從事鋼材運(yùn)輸業(yè)務(wù)。甲、乙兩公司均為該鋼材市場(chǎng)里從事鋼材經(jīng)銷業(yè)務(wù)的公司。某日，甲、乙兩公司均委托丙分別將其鋼材運(yùn)輸?shù)礁髯缘墓さ厣希欢邮芪泻螅瑓s私自將兩公司的鋼材運(yùn)輸?shù)狡渌胤降官u并逃匿。丙私自倒賣的鋼材價(jià)值40余萬(wàn)元。甲、乙兩公司得知后即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后詢問了甲、乙兩公司的業(yè)務(wù)人員以及丙所倒賣鋼材的購(gòu)買人等人員，認(rèn)為丙涉嫌侵占，系告訴才處理的自訴案件，遂不予立案?jìng)刹椋蠹住⒁覂晒鞠蚍ㄔ浩鹪V。甲、乙兩公司于是向法院提起刑事附帶民事自訴，但法院以侵占不是刑事自訴案件為由搪塞，后又以侵占金額40余萬(wàn)元，系金額巨大，應(yīng)判處三年以上有期徒刑，應(yīng)為公訴案件為由搪塞，在當(dāng)事人告知侵占系刑事自訴案件的法律依據(jù)后，終以被告人下落不明為由不予立案。數(shù)月后，甲、乙兩公司自行將丙抓獲，并立即扭送公安機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)以該案系自訴案件為由不肯接收，只同意暫時(shí)扣留。甲、乙兩公司立即向法院提起刑事附帶民事自訴，但法院以犯罪地非其管轄地為由不予立案，且不愿對(duì)丙采取強(qiáng)制措施。法院不愿采取強(qiáng)制措施，甲、乙兩公司又不能自行關(guān)押丙，否則有可能構(gòu)成非法拘禁，然而又不能放走丙，否則法院會(huì)以被告人下落不明不予立案，無(wú)奈之下，只有請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)采取措施。經(jīng)當(dāng)事人再三請(qǐng)求，公安機(jī)關(guān)最終同意先行羈押，但要求當(dāng)事人盡快向法院起訴。甲、乙兩公司在取得犯罪地系該法院管轄的證

據(jù)后，再次向法院提起刑事附帶民事自訴，但法院又以案件已由公安機(jī)關(guān)受理，法院不能再受理為由，不予立案，稱應(yīng)先由公安機(jī)關(guān)作出處理決定，并表示法院無(wú)義務(wù)到公安機(jī)關(guān)調(diào)取丙犯罪的證據(jù)。這樣一來(lái)，甲、乙兩公司陷入了兩難境地：法院不愿對(duì)丙采取強(qiáng)制措施，如果公安機(jī)關(guān)不對(duì)丙采取強(qiáng)制措施，則丙勢(shì)必逃匿，從而下落不明，法院則可以此為由不予立案;如果公安機(jī)關(guān)對(duì)丙采取強(qiáng)制措施，則法院要求公安機(jī)關(guān)作出處理決定后才能立案，而公安機(jī)關(guān)一旦作出處理決定，因?yàn)槭亲栽V案件，公安機(jī)關(guān)必然釋放丙，丙被釋放后必然逃匿，則法院仍可以丙下落不明為由不予立案。

二、現(xiàn)行制度存在的問題

從以上案例可以看出，我國(guó)刑事自訴制度存在一些問題，妨礙了刑事自訴活動(dòng)的正常進(jìn)行，加之法院怠于擔(dān)責(zé)，以種種理由對(duì)自訴案件不予立案，自訴人求助無(wú)門，被告人則逍遙法外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序被破壞，法律被踐踏。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行制度存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

首先，告訴才處理的范圍過寬。根據(jù)刑法規(guī)定，告訴才處理的案件包括侮辱、誹謗案(嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家利益的除外)，暴力干涉婚姻自由案，虐待案和侵占案。立法者之所以將某種犯罪規(guī)定為告訴才處理的犯罪，其理由主要有二：一是該犯罪的被害人與犯罪人之間有比較密切的關(guān)系，比如暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪;二是該犯罪性質(zhì)、危害程度比較輕微，比如侮辱罪、誹謗罪以及侵占罪。而立法者規(guī)定告訴才處理制度的目的，主要是為了維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。因此，如何確定告訴才處理的范圍，應(yīng)當(dāng)以是否有利于維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定為判斷標(biāo)準(zhǔn)。而要達(dá)到有利于維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的目的，則應(yīng)當(dāng)將可以行使告訴權(quán)的被害人的范圍限于與行為人有一定親近關(guān)系的人員的范圍內(nèi)。從實(shí)踐來(lái)看，犯以上告訴才處理的罪名的行為人，并不都是與被害人具有某種親近關(guān)系，例如以上侵占案，行為人與被害人之間僅是業(yè)務(wù)聯(lián)系，沒有任何親近關(guān)系。因此，一旦被害人因某種原因無(wú)法提起自訴的，則司法機(jī)關(guān)無(wú)法追究行為人的法律責(zé)任，放縱了犯罪，顯然不利于維護(hù)正常的社會(huì)秩序，不能彰顯社會(huì)正義。

其次，對(duì)被告人下落不明的自訴案件不予立案或者駁回起訴，不利于維護(hù)社會(huì)秩序和自訴人的合法權(quán)益，不利于及時(shí)懲治犯罪。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第188條規(guī)定，被告人下落不明的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)服自訴人撤回自訴，或者裁定駁回起訴。除了對(duì)是否犯罪有不同認(rèn)識(shí)，或者被告人與自訴人關(guān)系極為親近的外，絕大部分被告人在明知自己犯罪的情況下不可能自覺接受審判。例如上述侵占案的被告人，在收到倒賣鋼材的贓款后立即逃匿，怎么可能要求他自覺到法庭接受審判呢?很顯然立法者過高估計(jì)了被告人的覺悟水平了。然而對(duì)于被告人下落不明的自訴案件，不區(qū)分情況一律不予立案，顯然不利于維護(hù)自訴人的合法權(quán)益，不利于維護(hù)正常的社會(huì)秩序，不利于及時(shí)懲治犯罪。有的自訴案件，雖然被告人逃匿而下落不明，但有證據(jù)證明其犯罪，如果法院不立案受理，則不能對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施，被告人就不可能歸案，這必將放縱被告人的犯罪行為，致其逍遙法外。

再次，將自訴案件限于被害人向法院起訴，不利于調(diào)查取證和確保被告人接受審判。《刑事訴訟法》

第18條第3款規(guī)定，“自訴案件，由人民法院直接受理”。根據(jù)《刑事訴訟法》第170條的規(guī)定，自訴案件包括告訴才處理的案件;被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件;被害人有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件。對(duì)于后兩類自訴案件，還可以作為公訴案件處理，但是對(duì)于告訴才處理的案件，被害人只能向法院起訴，而被害人甚至其委托的律師，并沒有偵查權(quán)，很多情況下不能獲取證明被告人犯罪的證據(jù)，更不能對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施，不能保證被告人到庭接受審判，被告人可能下落不明，從而導(dǎo)致法院裁定駁回起訴。而從設(shè)立自訴制度，特別是告訴才處理制度的目的看，是為了賦予被告人訴權(quán)，將是否追究被告人的刑事責(zé)任的決定權(quán)交由被害人行使，而在不能取得被告人犯罪的充分證據(jù)的情況下，被害人向法院起訴并不能達(dá)到追究被告人刑事責(zé)任的目的，甚至可能因被告人下落不明而被法院駁回起訴，因此我們不應(yīng)當(dāng)把被害人追究被告人的刑事責(zé)任的意愿狹隘地理解為被害人向法院起訴，實(shí)際上被害人向公安機(jī)關(guān)報(bào)案也是要求司法機(jī)關(guān)追究被告人刑事責(zé)任的一種方式，是對(duì)其訴權(quán)的處分，從實(shí)際情況來(lái)看，是一種更為有效的方式，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)享有偵查權(quán)，可以對(duì)案件進(jìn)行偵查，可以對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施，從而能保證調(diào)查取證工作順利進(jìn)行，保證被告人能到庭接受審判。但公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后，是否起訴應(yīng)由被害人決定。如果

存在被害人及其近親屬因受強(qiáng)制、威嚇等特殊情況不能起訴的，可由檢察機(jī)關(guān)代為起訴，但被害人仍為自訴人，檢察機(jī)關(guān)僅為代為起訴人。

又次，對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施的條件不夠完善。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第204條規(guī)定，在自訴案件審理過程中，被告人下落不明的，應(yīng)當(dāng)中止審理。被告人歸案后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)審理，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被告人依法采取強(qiáng)制措施。那么什么情況是必要時(shí)?并沒有明確規(guī)定，而實(shí)踐中法院為了避免承擔(dān)責(zé)任，都不愿對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施，致使被告人“下落不明”而無(wú)法審理。

最后，立案監(jiān)督機(jī)制缺失，法院對(duì)自訴案件不立案沒有相應(yīng)的救濟(jì)途徑。根據(jù)《刑事訴訟法》第87條的規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈模蛘弑缓θ苏J(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹椋蛉嗣駲z察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。但是《刑事訴訟法》并沒有規(guī)定法院對(duì)自訴案件不立案時(shí)檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督，在法院不作出書面裁定的情況下也沒有規(guī)定上級(jí)法院的監(jiān)督程序，導(dǎo)致法院不予立案時(shí)被害人無(wú)任何救濟(jì)途徑。

三、完善刑事制度的建議

鑒于現(xiàn)行刑事自訴制度存在以上問題，妨害刑事自訴活動(dòng)的正常進(jìn)行，筆者建議以下有針對(duì)性的完善措施。

首先，合理確定告訴才處理的范圍，將告訴才處理的范圍限定在親屬之間。對(duì)于現(xiàn)行刑法規(guī)定告訴才處理的案件，如果被害人與行為人之間系親屬關(guān)系的，為純粹的告訴才處理的案件，由被害人決定是否提起自訴;而對(duì)于被害人與行為人不是親屬關(guān)系的，既可由被害人提起自訴，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，以更有力的打擊犯罪，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。

其次，取消被告人下落不明不予立案的規(guī)定，凡是有證據(jù)證明被告人犯罪的基本事實(shí)的，都應(yīng)立案審理。對(duì)于被告人下落不明的，應(yīng)移送公安機(jī)關(guān)偵查并視情況采取強(qiáng)制措施，特別是犯罪后逃匿的，可以依法通緝，以保障自訴人的訴權(quán)得到真正保護(hù)，案情得以調(diào)查清楚，被告人的犯罪行為依法得到懲處。第三、自訴既包括被害人向法院起訴，也包括被害人要求公安機(jī)關(guān)立案對(duì)行為人的涉嫌犯罪行為進(jìn)行偵查。有的自訴案件，如果沒有公安機(jī)關(guān)偵查，被害人是不能自行搜集到證實(shí)行為人犯罪的證據(jù)的，被害人向公安機(jī)關(guān)控告，也是自訴的表現(xiàn)形式之一，但公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后，是否起訴應(yīng)由被害人決定。第四、細(xì)化、完善對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施的條件。對(duì)于什么情況下有必要對(duì)被告人采取強(qiáng)制措施應(yīng)予細(xì)化和明確，以確保刑事自訴活動(dòng)的正常進(jìn)行，特別是對(duì)犯罪后逃匿被抓獲的被告人，應(yīng)一律采取強(qiáng)制措施。

第五、完善立案監(jiān)督機(jī)制，保障自訴人獲得有效的救濟(jì)途徑。如果自訴人向法院起訴而法院不予立案的，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，自訴人也可以向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，甚至可以直接向上一級(jí)法院起訴，以確保自訴人的訴權(quán)得到真正保障。

第五篇：解析探究法律援助

探究法律援助

作者

王保信

探究法律援助

摘要：

本文從法律援助產(chǎn)生的制度淵源著手，通過對(duì)維系法律援助制度的現(xiàn)實(shí)需要、利益衡平機(jī)制及法律理念的剖析，揭示了法律援助所蘊(yùn)涵及應(yīng)予彰揚(yáng)之德性。

關(guān)鍵詞：法律援助 德性 維系 彰顯

法律援助的德性，系指蘊(yùn)含于法律援助這一古老制度內(nèi)核，并藉以維系、推動(dòng)這一制度的理念、秉性和規(guī)則。在社會(huì)主義政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入，平等、公平、正義等法律觀念深入人心的當(dāng)今時(shí)代，探討法律援助的德性，無(wú)論是對(duì)過去積垢的揭露、反思與矯正，還是對(duì)未來(lái)的展望、設(shè)計(jì)與完善，應(yīng)當(dāng)說(shuō)皆是不無(wú)裨益的。

一、法律援助制度及其德性溯源

法律援助制度源自十九世紀(jì)的英格蘭。英國(guó)是世界上最早建立法律援助制度的國(guó)家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助兩種形式。為更好的為經(jīng)濟(jì)上處于弱者地位的公民提供法律援助，英國(guó)成立了專門的法律服務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理法律援助事務(wù)。在英國(guó)，法律援助作為國(guó)家必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，其資金主要來(lái)源于政府撥款。在《獲得司法公正法》通過后，民事法律援助和刑事法律援助分別被兩個(gè)新的計(jì)劃所取代，即社區(qū)法律服務(wù)和刑事辯護(hù)服務(wù)。《獲得司法公正法》對(duì)英國(guó)法律援助體系最大的影響是將全新的合約制度引入了英國(guó)法律援助體制中。隨著合約制的引入，英國(guó)提供法律援助的主體也發(fā)生了一些變化，只有那些通過法律服務(wù)委員會(huì)質(zhì)量認(rèn)定并與之簽訂合約的律師事務(wù)所和其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能提供相關(guān)的法律援助服務(wù)。在民事法律援助方面，除原來(lái)的事務(wù)律師外，許多非贏利機(jī)構(gòu)也能承擔(dān)這項(xiàng)工作，前提是它們必須符合法律服務(wù)委員會(huì)制定的統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo) 1

準(zhǔn)并獲得法律服務(wù)委員會(huì)的合約。在刑事法律援助方面，法律服務(wù)委員會(huì)雖與所有符合質(zhì)量要求的律師事務(wù)所簽訂合約，但并不完全依賴律師事務(wù)所從事該項(xiàng)工作。[1]

大體來(lái)說(shuō)，資本主義國(guó)家法律援助制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是“慈善階段”，在這一階段，僅表現(xiàn)為對(duì)窮人的法律援助，因此常被稱為“法律幫助”、“法律救濟(jì)”。第二階段是“政治階段”。這一時(shí)期，資本主義國(guó)家機(jī)器在歐美主要國(guó)家已初步建立，天賦人權(quán)的觀念成為資本主義國(guó)家所極力標(biāo)榜的憲法原則，法律援助也進(jìn)一步社會(huì)化，由單純的慈善事業(yè)向國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)化。第三階段為“國(guó)家福利階段”。二戰(zhàn)以后，隨著生產(chǎn)力的大幅度增長(zhǎng)，西方各國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，出現(xiàn)了一批福利國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的平等，西方各國(guó)進(jìn)一步以社會(huì)為本位，在司法制度上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人有取得律師幫助的權(quán)利。這代表了當(dāng)今西方各國(guó)法律援助制度的新趨勢(shì)。

現(xiàn)代意義上的法律援助制度形成于本世紀(jì)中葉，它是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步的必然產(chǎn)物。目前它已為世界上一百四十多個(gè)國(guó)家的憲法和一些國(guó)際公約確認(rèn)為保障公民權(quán)利的一項(xiàng)基本原則。

我國(guó)的法律援助制度始于1994年。在近十年的時(shí)間里，法律援助事業(yè)迅速發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等，促進(jìn)司法公正，推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步發(fā)揮了積極作用，但也存在立法不統(tǒng)一、定位不明晰、經(jīng)費(fèi)管理混亂等問題。以中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第385號(hào)頒布的《法律援助條例》已于2003年9月1日生效施行，標(biāo)志著我國(guó)的法律援助從最初的無(wú)法可依、自行其是的混沌局面步入了法治軌道。

二、法律援助德性之維系

筆者認(rèn)為，維系法律援助制度的紐帶有三：保障基本人權(quán)的現(xiàn)實(shí)要求、法律援助各方當(dāng)事人權(quán)責(zé)利的合理衡平以及對(duì)平等、正義、公正等法律理念的信仰與弘揚(yáng)。

（一）法律援助制度是保障基本人權(quán)的客觀要求

實(shí)施法律援助是保障人權(quán)的重要內(nèi)容。法律援助的實(shí)質(zhì)是國(guó)家通過制度化的形式，對(duì)法律服務(wù)資源進(jìn)行再分配，以保障貧弱殘疾者不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助，實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

法律援助制度在資本主義國(guó)家的發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段：初期通常被認(rèn)為是律師為了公共利益而應(yīng)其職業(yè)道德義務(wù)自發(fā)地向窮人提供援助的一項(xiàng)慈善行為，體現(xiàn)的是律師高尚的職業(yè)道德；十九世紀(jì)中后期，法律援助被確認(rèn)為一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任，它成為政府為保障社會(huì)平等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義而專門設(shè)立的司法保障制度，體現(xiàn)的是政府對(duì)社會(huì)

大眾生存權(quán)利的保障責(zé)任。

現(xiàn)代法律援助制度的基本標(biāo)志，即是將法律援助從傳統(tǒng)的律師個(gè)人慈善和社會(huì)道義行為發(fā)展為國(guó)家對(duì)公民的一項(xiàng)司法救濟(jì)和保障措施。這一轉(zhuǎn)變不僅使法律援助的德性得以維系和發(fā)展，也為法律援助的推行、發(fā)揮實(shí)效提供了拓展的平臺(tái)。

（二）法律援助德性的維系還基于其各方當(dāng)事人責(zé)、權(quán)、利的合理衡平

當(dāng)事人權(quán)、責(zé)、利的合理衡平是法律援助德性張揚(yáng)的根基，它包含了以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，法律援助是政府（或稱國(guó)家）對(duì)弱勢(shì)民眾的帶有福利性質(zhì)的司法救濟(jì)責(zé)任。無(wú)論是出于保障人權(quán)的考慮，還是基于統(tǒng)治的需要，現(xiàn)代國(guó)家都負(fù)有為處于社會(huì)弱者地位的民眾提供免費(fèi)的司法救濟(jì)的義務(wù)。而且，這種義務(wù)是絕對(duì)義務(wù)，其帶來(lái)的是絕對(duì)的責(zé)任，即：國(guó)家須從其財(cái)政收入中拿出一部分，無(wú)償?shù)闹е戏梢?guī)定條件的弱勢(shì)民眾。時(shí)下，有些司法行政機(jī)關(guān)將地方企業(yè)贊助款買了設(shè)備與轎車，在不支付任何費(fèi)用的情形下，卻強(qiáng)行攤派推行法援工作，這無(wú)疑違背了法律援助的本質(zhì)要求。

第二，就受援者而言，其接受法律援助必須符合法律規(guī)定的條件。這種條件可以是生理的弱勢(shì)，如聾、盲、啞、未成年等，也可能是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)如收入水平過低甚或沒有收入來(lái)源等，還可以是其他的法定要件，如訴訟的性質(zhì)或死刑案件等。接受法律援助者無(wú)須支付費(fèi)用，但需保證自身符合條件的真實(shí)性，某些時(shí)候還需提供相應(yīng)的證明。

第三，就具體實(shí)施法律援助的法律工作者而言，法律工作者在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下屬于理性的“經(jīng)濟(jì)人”，其進(jìn)行法律工作是為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)家糊口的基本要求與不斷自我提高的社會(huì)消費(fèi)需求。法律援助只是他們?yōu)樯鐣?huì)應(yīng)盡的一種責(zé)任，但這種責(zé)任并非一定是“無(wú)償”的——必要的辦案經(jīng)費(fèi)必不可少。這既是法律工作者的權(quán)利，也是國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。

上述各方的權(quán)責(zé)平衡不僅是法律援助德性的內(nèi)在要求，也是立法者在法律援助制度的設(shè)計(jì)上需加以凸現(xiàn)的必經(jīng)之義。

（三）法律援助德性系對(duì)平等、正義、公正等法律理念的信仰與弘揚(yáng)

法律援助制度是法制觀念不斷發(fā)展的結(jié)果，是由近現(xiàn)代的資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者首先提倡的。它的主要理論根據(jù)有三，一

是認(rèn)為司法機(jī)器若想正常恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)行，則為窮人提供有效之法律援助是必不可少的；二是從人道主義和慈善的角度出發(fā)也要求這種服務(wù)；三是一個(gè)具有良好秩序的國(guó)家，所有的公民都必須獲得法律信息，獲得專門司法人員意見和服務(wù)的平等權(quán)利。一般來(lái)說(shuō)，在西方資本主義國(guó)家，特別是在成文法國(guó)家，公民所應(yīng)享有的這種權(quán)利，都直接或間接地規(guī)定在憲法原則之中。

首先，從制度價(jià)值的角度講，法律援助有利于促進(jìn)社會(huì)正義，即主要通過司法的正義來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義。同時(shí)，法律援助加快了人類社會(huì)邁向文明的步伐，它不僅幫助人類用文明的方式解決沖突，而且最大限度地避免暴力沖突的出現(xiàn)；它不僅自身蘊(yùn)含豐富的道德價(jià)值，更是以制度化的方式保障道德文明的重要措施。

其次，法律援助制度更是對(duì)平等的制度化的闡釋。“在西方法律傳統(tǒng)中，法律被設(shè)想為一個(gè)連貫的整體，一個(gè)融合為一體的系統(tǒng)，一個(gè)‘實(shí)體’，這個(gè)實(shí)體被設(shè)想為在時(shí)間上是經(jīng)過了數(shù)代和整個(gè)世紀(jì)的發(fā)展。??法律不是作為一個(gè)規(guī)則體，而是作為一個(gè)過程和一種事業(yè)。”[2]平等不成為信仰，法律平等不過是一種規(guī)則上的平等，而不會(huì)成為生活實(shí)踐。平等在偽法治國(guó)家僅僅是一種法律條文，而不是一種信仰，因此，不可能擁有自己誠(chéng)實(shí)的司法實(shí)踐。

一般而言，平等保護(hù)要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)法律目標(biāo)：“保護(hù)我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過政府保護(hù)我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”。[3]與此相關(guān)的，平等保護(hù)往往通過三種渠道來(lái)完成：限制政府特權(quán)、法治原則、法律援助。限制政府和法治原則從否定方面實(shí)現(xiàn)了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹平等原則。然而，無(wú)論是法治原則，還是對(duì)受歧視團(tuán)體的法律援助，平等保護(hù)背后一直起作用的是對(duì)平等的信仰。法律援助制度不僅是對(duì)平等的法律信仰的推崇，更是這種法律信仰的體現(xiàn)。[4]

再次，法律援助的德性需要實(shí)踐的檢驗(yàn)與完善。我國(guó)法律在規(guī)定公民權(quán)利的同時(shí)，規(guī)定了有訴諸司法以維護(hù)自己權(quán)利的權(quán)利。但這并不意味著公民實(shí)際上擁有訴諸司法的能力與途徑。由于公民在法律方面的實(shí)際能力受其知識(shí)、財(cái)富、才干、身份、職業(yè)、地域以及社會(huì)關(guān)系等諸多因素的影響，公民能否訴諸司法，在多大程度上能夠訴諸司法，訴諸司法后又能夠受到怎樣的保護(hù)，在很大程度上受到了限制，往往會(huì)造成享有同等法定權(quán)利的公民，在實(shí)際享有權(quán)利、訴諸司法方面存在很大的差異。為著保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)司法公正，必須完善司法救濟(jì)制度，進(jìn)一步拓展法律援助。

三、法律援助德性之彰顯

如果說(shuō)對(duì)法律援助德性的闡釋與剖析僅僅是拉開了法律援助舞臺(tái)的帷幕，那么，對(duì)法律德性彰顯路徑的揭示則折射了法律援助的優(yōu)雅舞姿。筆者以為，在《法律援助條例》業(yè)已頒布生效的今天，宜從以下幾個(gè)方面對(duì)法律援助的德性予以彰顯：

（一）加大普法宣傳力度，強(qiáng)化、提高法律援助重要性的認(rèn)識(shí)。

法律援助是國(guó)家的義務(wù)和政府的職責(zé)，法律援助工作不僅是貫徹“法律面前人人平等”的社會(huì)主義法制原則的本質(zhì)要求，也是依法治國(guó)、貫徹黨和政府全心全意為人民服務(wù)宗旨的必然體現(xiàn)。法律援助既是一項(xiàng)法律專業(yè)性很強(qiáng)的工作，更是一項(xiàng)群眾工作，它直接面對(duì)廣大人民群眾，特別是面對(duì)社會(huì)的弱勢(shì)群體，解決他們?cè)谄降葘?shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益方面存在的 “請(qǐng)不起律師，打不起官司”的問題。只有真正讓社會(huì)弱勢(shì)群體通過法律援助渠道，在法律服務(wù)方面遇到困難能及時(shí)得到法律幫助，從而感受到社會(huì)正義及政府的關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)他們的合法權(quán)益和尊嚴(yán)，方能調(diào)動(dòng)社會(huì)弱勢(shì)群體的積極性，加速中國(guó)法治化的進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。為此，必須進(jìn)一步加大法律援助工作的宣傳力度，通過宣傳、學(xué)習(xí)，使平等、公正等法律觀念深入人心，從而使法律援助的德性得以張揚(yáng)，法律援助事業(yè)得以長(zhǎng)足發(fā)展。

（二）充分利用社會(huì)資源，構(gòu)筑法律援助網(wǎng)絡(luò)，建立起社會(huì)共同參與的法律援助工作格局。

法律援助工作實(shí)質(zhì)上是一種特殊公益事業(yè)，需要政府、法律工作者的支持以及社會(huì)公眾的廣泛參與。法律援助中心要加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各有關(guān)部門共同參與。不僅要加強(qiáng)與工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等群團(tuán)組織的聯(lián)系和配合，真正發(fā)揮這些部門工作職能的優(yōu)勢(shì)，而且，必要時(shí)還可以考慮在這些部門設(shè)立法律援助工作站，以減輕法律援助中心工作的壓力，擴(kuò)大法律援助工作的覆蓋面和社會(huì)影響面。同時(shí)，在嚴(yán)格按照法律的界定的基礎(chǔ)上，正確處理好法律援助中心與律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所等其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，工作上互相支持配合，建立良好的協(xié)作關(guān)系，初步形成以法律援助機(jī)構(gòu)為中心，以律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所為主體，由社會(huì)有關(guān)部門共同參與的法律援助工作格局，最大限度的彰顯法律援助“救濟(jì)弱者、匡扶正義”的德性。

（三）完善司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法律援助工作的監(jiān)督管理體制和法律援助機(jī)構(gòu)的服務(wù)體制。

司法部已經(jīng)明確授權(quán)法律援助中心對(duì)全國(guó)法律援助工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，而對(duì)于省級(jí)法律援助管理機(jī)構(gòu)，考慮到我國(guó)財(cái)政實(shí)行分灶吃飯、分級(jí)管理和部分法律援助案件由地方辦理難度較大的實(shí)際情況，可以組織和協(xié)調(diào)處理高級(jí)法院指定辯護(hù)的案件和一些在本省影響較大、地方法律援助機(jī)構(gòu)辦理確有困難的案件，但要明確不能由這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作人員辦理。

《法律援助條例》中規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)的服務(wù)體制可以“根據(jù)需要確定”，是指各直轄市、設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)地方司法行政部門確定本行政區(qū)域內(nèi)的法律援助機(jī)構(gòu)的布局和數(shù)量，經(jīng)濟(jì)落后、律師資源稀缺、目前設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)確有困難的地區(qū)，司法行政部門可以指派本部門內(nèi)專門人員代行法律援助，也可以委托律師事務(wù)所組織實(shí)施。法律援助機(jī)構(gòu)相互之間是平等的服務(wù)主體，沒有層級(jí)差別。

（四）積極建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，廣泛開辟法律援助資源。

法律援助既是政府的責(zé)任，也是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，但主要是政府的職責(zé)，法律援助的資金來(lái)源主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立起政府對(duì)法律援助的最低經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。同時(shí)，可考慮我國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)立專門援助基金，接受社會(huì)的廣泛捐助，專款專用，充分發(fā)揮法律援助基金會(huì)的功能。在開辟財(cái)力資源的同時(shí)，也要積極開辟法律援助的人力資源，使眾多的優(yōu)秀法律有才包括社會(huì)團(tuán)體、法學(xué)院校有資格的優(yōu)秀人才參與進(jìn)來(lái)，為法律援助事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

同時(shí)，進(jìn)一步完善社會(huì)福利系統(tǒng)。法律援助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要保險(xiǎn)制度、稅收制度、經(jīng)濟(jì)收入統(tǒng)計(jì)制度的多方配合。這兩年上述制度都取得了很大發(fā)展，為順利開展法律援助工作提供了依據(jù)，今后須大力推動(dòng)其進(jìn)步。

[1] 種若靜.英國(guó)司法體制分析及理論探討[J]，司法部重點(diǎn)科研課題《中外司法行政體制比較研究》報(bào)告，中國(guó)司法網(wǎng)2002-6-8。

[2] 《法律與革命----西方法律傳統(tǒng)的形成》（美）哈羅德-J-伯爾曼 著 中國(guó)大百科全書出版社 1993年9月第一版,10。

[3] 《法律與革命----西方法律傳統(tǒng)的形成》（美）哈羅德-J-伯爾曼 著 中國(guó)大百科全書出版社 1993年9月第一版,13。

[4] 《憲政與權(quán)利》（美）路易斯-亨金 阿爾伯特-羅森塔爾 編 三聯(lián)書店 1996年12月版,136。