第一篇：關于“空心村”問題的一些思考

關于“空心村”問題的一些思考

改革開放以來，在黨的富民政策引導下，農村經濟蓬勃發展，農民收入不斷提高。隨著經濟條件的不斷改善，農民對居住環境也有了更高的要求，原先低矮、簡陋、擁擠的農舍早已不適合現代農民居住的要求，取而代之的是寬敞、明亮、美觀的新居。然而，由于城市化進程加快、村莊建設規劃滯后、宅基地管理薄弱等原因，在量大面廣的住宅更新過程中，各地農村村莊均表現出粗放發展的勢頭，很多地方出現了不同程度的村莊中心衰敗，外圍擴展無序的“空心村”現象。

一、“空心村”的定義及特點

空心村是在我國特有的城市化進程中發生的，它是一個復雜的社會經濟過程在村莊的物質形態中的表現，是在城市化滯后于非農化的條件下，由迅速發展的村莊建設與落后的規劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態分異現象。從土地利用角度來講，空心村就是村莊面積盲日擴大，新住宅多向村外發展，村莊內部出現了大面積的空閑宅基地的一種特殊結構布局的村莊，是土地利用規劃中國家宏觀調控與地方經濟發展出現的剪刀差引發的一種特殊的土地利用狀況。從村莊空間形態角度來講，空心村是在農村現代化的過程中，由于農業經濟和就業結構的轉變造成村莊內部建設用地閑臵的一種聚落空間形態的異化現象。

由于空心村是農村住宅空間形態由核心到邊緣的分異表現，因此，它具有如下的特點:（1）、隨著距離村莊地理中心距離的加大，農宅的質量水平呈遞增的狀態;（2）、隨著距離村莊地理中心距離的加大，村莊的人均占地呈遞減的狀態;（3）、隨著距離村莊地理中心距離的加大，村莊的人口密度呈遞減的狀態。

二、“空心村”形成的原因

西方國家的發展史表明，一個國家的工業化過程也必然伴隨城市化過程與逆城市化過程，而逆城市化過程只是在后工業社會才出現。空心村在我國的出現，是與我國的工業化與城市化相聯系的，它既反映了城市化的共性(農業人口向城鎮集中，從事非農產業成為非農業人口)，也反映了在特定歷史條件下我國城市化的特殊性。空心村的出現不是偶然的，其成因是多方而的。

1、城市化進程加快，城市化不完全。改革開放后，城鄉戶籍差別的堅冰漸漸開始化解，城市化水平逐年提高，尤其是近些年，國家大力推進工業化和城鎮化戰略，每年都有近幾百萬人進城務工，他們中的許多人經過拼搏在城里找到了自己的事業和位臵，隨后在城里安家落戶，搖身變為“城里人”。但由于擔心“退路”問題，他們基本上都保留了在農村的承包地和宅基地，并且，由于土地利益的存在，他們也不可能將此上繳。于是廣大農村出現了大量進城人口留下的“空籠”，這種城市化的不完全，進城人口在農村占用的生活用地不能有效退出，是“空心村”形成的一個重要原因。而部分農民由于城市房價過高，購臵困難，積蓄一筆存款后回到老家，出于改善居住環境和提高生活質量的目的，紛紛到村莊外圍或道路兩旁建設新房，村內的舊宅基地則子以閑臵。

2、村莊建設規劃滯后，宅基地管理薄弱。我們大部分村莊是過去自然形成的鄉村聚落形態，同時村莊的規劃和管理一直是我們城鄉規劃的薄弱環節，村鎮規劃的制訂遠遠滯后于農村經濟的發展速度和農民建房需求，一些村莊至今沒有編制村莊規劃，村民建房存在著很大的盲目性和隨意性，亂占亂建、布局雜亂隨處可見；一些村莊雖有規劃，但規劃不科學，缺乏長遠目光，不能很好的指導村莊建設；或者

由于種種原因，一些村莊沒有嚴格按照規劃進行建設，使已編制的規劃失去了應有的價值。同時，一些土地管理部門和鄉村十部法律意識淡薄、特權思想嚴重，為了謀求個人私利，沒有嚴格按照法定程序審批宅基地，加之土地執法部門對違法亂建行為查處力度不夠，對“一戶多宅”、“建新不拆舊”等現象往往只是以罰代法，從而導致了亂建房、多建房、搶地建房的現象屢禁不止。

3、村民思想觀念落后，土地保護意識淡薄。《土地管理法》明確規定，農村宅基地歸集體所有，農民只有使用權，任何個人和單位不得私自轉讓和買賣。但在一些地方，由于宣傳貫徹不到位，農民知識水平低、法制觀念淡薄，大多數農民根本沒有宅基地是集體所有的概念，而是看做私有，甚至把承包的耕地也看做個人所有，隨意占地建房。有些村民觀念陳舊，受封建宗法等傳統觀念的影響，認為老房子是“祖宗留下來的”，是“風水”，動不得，因此建了新房卻不拆除舊房；更有部分農民遵奉“樹挪死，人挪活”的古訓或聽信風水先生“宅大進財，路寬出官”的吉言，紛紛舍棄老宅舊屋到村莊外圍或道路兩旁尋求“風水寶地”，建設新房。

三、“空心村”的危害

1、“空心村”的形成造成土地資源的浪費。土地資源是一種“綜合”的自然資源，具有不可再生性，是人類社會最基本的生產資料與勞動對象。我國山地多，平原少，干旱、高寒區域大，耕地開發受限制，人均耕地少，而農村閑臵宅基地更加劇了人地矛盾問題，農村新建的住宅大多在村外，靠近公路和集鎮的地方，占用了大量的耕地。

2、“空心村”的再建設耗費大量資金。伴隨著大量農村勞動力向城市流動，城市資本流入農村，逐漸富裕起來的農民第一件大事就是蓋新房。農村住宅更新頻率遠遠超過了基礎設施更新的水平，空閑房

屋逐步增多，大都破舊不堪、年久失修，極易發生倒塌事故，造成村民的人身和財產安全隱患，村莊的整體居住質量并沒有因為新建設而得到改善，相反，村莊內部的衰落已經非常明顯，村內大多無鋪裝道路，多數沒有給、排水設施，環境衛生狀況惡劣。基礎設施條件薄弱，居住環境不斷惡化，由于住房投資比重大，生產性投資不足，嚴重影響了農村發展的后勁。

3、“空心村”的蔓延影響社會的穩定和發展。我國是一個農業人口眾多的國家，農民和農村問題始終是社會穩定和發展的關鍵，社會現代化的難點在農村，農民富裕、農村振興是城鄉協調發展的出發點和立足點。“空心村”繼續蔓延將導致農村居住環境持續惡化，隨著土地資源的日益緊張，勢必造成這些閑臵土地升值，由此引發家族內或家族間的矛盾，既不利于農村的繁榮又威脅到整個國家的長治久安。

四、“空心村”整治的對策和建議

開展“空心村”改造工作，是落實黨中央、國務院實行最嚴格的耕地保護制度、確保糧食安全的重大舉措，是挖掘資源潛力，保障社會經濟發展的重要途徑，也是建設現代化農業與社會主義新農村的必然要求。對“空心村”進行改造，符合國策，惠及百姓，是利國利民的好事。因此，解決“空心村”問題，可以從以下幾個方而進行。

1、抓好村鎮規劃體系建設。近年來，在“空心村”的整治中，一些村莊在有關部門的支持下編制了建設規劃，可是尚未制定出一個適合本村發展的規劃藍圖。因此，新一輪村莊規劃要按時完成編制，將村莊規劃修編作為列入新農村建設的議事日程，以各級政府為主體，統籌安排，在充分尊重民意的基礎上，組織專家、學者研究各地農村發展方向和定位，使村莊規劃成為引導村莊建設的龍頭。積極探索多種形式的村莊整治模式，立足當地資源優勢，合理配臵資源，選準切

入點和突破口。充分考慮不同區域現狀，結合當地地形地貌和風土人情，體現“以人為本，統籌發展”的理念，堅持集約用地要求，強化農民居住質量，鼓勵開發興建農戶多層住宅小區。同時，在新一輪土地利用總體規劃修編中細化建新拆舊規模、用地布局，劃定耕地保護“紅線”，約束和控制村莊外延道路、通訊、電網改造和環境保護等分項規劃要與村莊規劃修編同時展開、同期實施。規劃要注意區分類別和有一定的超前性。

2、完善政策法規。出臺和優化鼓勵開展村莊整治實施的意見。明確村莊整治指導思想、方法、步驟，明確各部門責任和分工，制定相關的優惠政策，引導各地按計劃、有組織地開展村莊綜合整治工作。在一些地方，政府雖然重視“空心村”整治工作，但關注的焦點是能騰出多少建設用地指標，國土資源部門為了臵換出足夠的年度用地指標，只好選擇周期短、見效快、難度小的村莊作為“空心村”整治的對象，往往回避一些深層次的矛盾。大多數都是整治廢棄的、散落居住的老村莊，沒有涉及到村莊的綜合整治。在“空心村”整治初始階段這此做法是無可厚非的，但是，從長遠的資源利用來看，必須及早摒棄日前在“空心村”整治中騰地“工程性”整治做法，因為“空心村”整治的成效關系到各地經濟發展和城鎮化建設，必須從長計議。應把以“空心村”整治為重點的村莊綜合整治納入各級黨委、政府長期規劃和工作日標。將農村村莊綜合整治提升到保障經濟可持續發展的戰略高度，列入新農村建設重要組成部分和實施內容，制定10年發展規劃日標，實施目標管理考核和跟蹤制度。修訂完善的農村宅基地管理規章制度，在政策法規方面為解決多占、超占、強占宅基地問題提供可操作的政策法規依據。減少農民對宅基地需求的壓力，以“統一規劃、統一政策、統一拆遷、統一建設”為主要手段，通過行政、法律、經濟途徑管理農村建房，開展宅基地整理，向舊村要地。

3、推進農村集居化建設。政府應大力支持推進農村集居化建設.積極引導居住在城鎮周邊的自然村或零星居住的村民離開布局分散的舊村莊，集中到規劃區建房。或將小村合并成大村，有步驟地整體搬遷向中心村或城鎮集聚，連片發展形成規模。推進農村集居化建設要合理引導城市化、工業化進程中的農民流向，研究農村宅基地使用權流轉的辦法，應允許農村宅基地使用權依法流轉，只有合理分配宅基地使用權流轉產生的經濟利益，采取閑臵地流向主體多元化、有適當條件限制的流轉方式，才可以集約利用農村土地資源，提高農村房屋的利用率，從根本上解決“空心村”問題。推進農村集居化建設，合理解決“空心村”問題，可以將村莊的搬遷歸并與集居化建設和基本農田建設、土地整理復墾相結合，將遷村并點調整出來的土地，整理為可機械化操作的連片高產穩產田，既緩解建設用地壓力，又可實現多贏的效果。在進行農村集居化建設時應體現“尊重農民的集體土地所有權，保留農民的土地承包權，放開農民的土地經營權”。向農民集體頒發土地所有權證，以法律形式保障其土地權利，人力推進土地承包經營權流轉，讓整理成片后的土地向種植大戶轉移，逐漸形成“鄉村企業”，而其周邊的農民逐步演變成為“鄉村企業”打工的“農民工人”。

二〇一二年五月二十五日

第二篇：關于空心村問題的調查與思考

關于“空心村”問題的調查與思考

中共成武縣委政研室 王宗立

一、基本情況

2006年初中共中央、國務院《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》頒布實施以來，在縣委、縣政府的堅強領導下，我縣以扎實推進“四四四一”工程建設為總抓手,大力推動新農村建設，農民群眾生產生活環境得到了明顯的改善。但農民的居住條件還沒有根本的改觀和提高，村居房舍建設參差無序，特別是村莊普遍存在著嚴重的“空心”問題,如何治理改造“空心村”已經成為當前我們經濟欠發達地區加快新農村建設的重要課題之一。針對這一問題，我們最近對全縣十二處鄉鎮和縣工業園區的“空心村”情況進行了調查，對全縣470個行政村、1249個自然村村莊占地情況有了一個大致了解。全縣農村總人口為559729人、150165戶,村莊占地總面積414114.8畝，人均0.74畝，戶均2.76畝,大大超出當前通行的戶均0.3—0.5畝的標準。土地閑置、房屋閑置現象非常普遍。一是造成了資源的嚴重浪費，嚴重鉗制了本就薄弱的農村經濟的發展壯大。一方面造成了許多土地無法耕種，不能達到地盡其用，產生應有的經濟效益；另一方面一部分人多宅基地少的農戶住房困難，導致他們在農田中建房，造成違法占用耕地現象，加劇耕地短缺的矛盾。二是阻礙了村莊的治理與發展，嚴重遲滯了新農村建設的步伐。村民對宅基地的私產觀念還比較重，而村集體力量又比較薄弱，對房屋的拆遷、土地歸整所需要的補償資金沒有能力支付，給村莊的統一規劃治理及新農村建設帶來了非常大的困難，嚴重影響了村莊的有序建設、健康發展。三是引發宅基糾紛，影響了農村的和諧穩定。現在在大多數農民心中宅基地還是私有財產，同時,由于宅基地占有不均，極易導致群眾爭奪宅基引發矛盾糾紛，影響鄰里和諧和農村安定。四是影響村容村貌的整潔。目前，許多“空心村”斷壁殘垣、破敗無序、人畜混雜等臟亂差現象特別突出，既影響了村民的生產生活又影響了村容村貌及環境的衛生整潔，與建設新農村的目標和要求格格不入。

二、“空心村”問題產生的原因及解決難點

一是村莊規劃嚴重滯后甚至大多數沒有規劃。自從農村廢止集體化生產實行家庭聯產承包責任制以來，村集體力量薄弱，對村莊宅基安排調整及房屋建設缺乏有效的統一規劃,亂搭亂建現象比較突出，農村建設基本上處于無序狀態。二是村民“建新留舊”導致村莊擴大。另起“爐灶”建設新房，但仍保留著對老房、舊房房產、地產的所有權，逐漸從內向外“攤大餅”，村莊面積不斷擴大。三是部分村民遷出導致房產閑置。隨著市場經濟的發展，部分村民外出務工經商，經濟條件逐漸得到改善，在城市購置房產長期居住；還有部分農民子弟升學就業轉為城市居民。這些人往往生活條件改善后把家中的老人接入城市生活，村中的房屋被長期閑置起來。

雖然大多數群眾都向往社會主義新農村的美好生產生活，對目前村莊的落后狀況也不滿意，但真正要落實到自己身上時又有相當一部分群眾表現出比較消極的情緒。分析原因，主要有這樣兩點：一是村民的認識問題。雖然現在村民對承包耕地的集體所有觀念已經認同，但對宅基地的私有觀念還相當深厚，幾千年的傳統觀念和社會心理很難在短期內就能得到轉變。認為宅基是祖先留給的產業，外人無權干涉，村集體無權收回。還有不少人認為，宅基是祖先慎重選定的風水寶地不能輕易變動，否則會影響家業興旺，子嗣繁衍。二是資金短缺的問題。首先是對拆遷、占地的補償比較困難。村集體經濟薄弱，國家和縣、鄉政府在當前也不可能有巨額資金對村民的拆遷進行補償，拆遷阻力比較大。其次是建新房的資金負擔農民承受不起。新村建設標準高于現在多數村民的居住水平，這對于經濟條件差的村民來講是一個沉重的負擔，但經濟條件相對較好的農民在原先建了新房后也很難再有重建新房的興趣和能力。而對于遷出的農民來講，農村的房屋只是他們逢年過節時的臨時“旅館”，他們雖比一般村民有資金，但因為一般不在村中長期居住也沒有興趣回村參與新村建設。通過以上分析可以看出，當前“空心村”改造困難、新農村建設滯后既有認識水平不高的原因，也有經濟上資金短缺的原因，但主要原因還是資金短缺。所以，如何化解資金難題是做好當前“空心村”改造和新農村建設工作的關鍵所在。

三、對策與建議

（一）高點定位，做好村莊詳規。首先，科學規劃是做好“空心村”改造，扎實推進新農村建設的基礎和前提。必須高點定位，與未來農業產業化、農村城鎮化、農民市民化相適應；必須科學規劃，與自然生態、歷史人文環境相和諧；必須因地制宜、量力而行，與各村實際相結合，不能標新立異、貪大求洋，搞短平快、一刀切。其次，規劃要由政府主導，政府出資，責成相關單位站在城鄉一體化的高度完成新農村規劃的調研與設計；責成相關職能部門嚴格監管，確保規劃設計的質量。再次，規劃一旦確立，就具有了法律效力，就要嚴格按規劃操作。這就要求國土、城鄉建設等部門加大執法力度，嚴禁亂搭亂建，不折不扣地按法律辦事，讓群眾堅定建設新農村的信心，打消違章建設的念頭。這一點非常重要，否則，規劃就會變成一紙空文。

（二）深入宣傳，做好群眾思想工作。首先，讓農民群眾切實認識到改造“空心村”、建設新農村是為他們生產生活提供方便的一項為民、惠民工程。要利用縣內外先進典型，讓他們現身說法，從群眾最關心的醫學水電路等衣食住行用的生活細節入手，向他們詳細宣傳 “空心村”改造的諸多好處，使他們了解做好這項工作對促進農村經濟社會發展的巨大作用。其次，讓農民群眾學習了解相關政策法律。讓他們明確黨和國家不斷加大對“三農”全方位支持的總的政策導向，堅定他們建設新農村的信心和決心。向他們講解國家有關的土地法律法規，讓他們切實認識到宅基地是集體的，個人只有使用權，沒有所有權，按規劃進行“空心村”改造和新農村建設是黨和國家做好新時期“三農”工作的合法行為，是一項為農民造福、為民服務的工作，任何人都不應該也不得干擾和阻撓。

（三）利用政策，爭取國家財政支持。2008年中共中央一號文件明確提出，按照統籌城鄉發展要求切實加大“三農”投入力度。堅持做到縣級以上各級財政每年對農業總投入增長幅度高于其財政經常性收入增長幅度，堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村。重視解決農村困難群眾住房安全問題。增加扶貧開發投入，逐步提高扶貧標準，加大對農村貧困人口和貧困地區的扶持力度。特別是最近國家為拉動內需，重點加大了對“三農工”作的資金投入力

度。縣鄉財政、農業等部門要積極研究這些政策，利用這些政策，千方百計為“空心村”改造爭取政策資金，緩解建設資金不足的壓力。

（四）因地制宜，靈活籌集改造資金。一是互助合作進行“空心村”改造建設。就是各農戶采取多家自愿聯合，排出建設時間順序，先集中借款支援一家建房，然后再按約定順序依次支援其他居戶建房，逐年達到全部完成改造建設的任務。這種方式比較適合于家庭有較固定收入,能很快歸還建房債務的村民，如外出務工工資較高或者做生意比較興隆的農戶。其缺點是當前這類村民還不占多數，難以作為主要的改造建設方式。二是股份合作進行“空心村”改造建設。就是村民以宅基地入股，房地產開發商以資金入股合作建房，村民除免費回遷外還可以與開發商共同分享出售多余房產的收益。這種方式適合于城市郊區區位優勢較好、商業價值比較高的農村，象我們縣城周圍或鄉鎮的村莊改造。其缺點是具有這種優勢的村莊不占多數，難以作為大多數村莊主要的改造建設方式。目前，成武鎮的賈河、老城街、南隅居委會和縣工業園區的秦莊行政村正在進行這種方式的“空心村”改造建設或準備工作。三是向金融機構貸取資金進行“空心村”改造建設。就是村民以整合出的多余土地或耕地為抵押向金融機構貸款，換取改造建設資金，在村民還貸的同時，支出貸款的金融機構可以在村民抵押的土地上從事經營獲取土地收益，直至還清貸款為止。這種方式可以減輕村民還貸的壓力，適合經濟條件比較差的大多數農村。缺點是現在國家對這方面還沒有提出明確具體的政策，金融機構貸款積極性不高，建議國家抓緊出臺相關詳細的政策法規。四是以土地經營權換取住房回遷權的“空心村”改造建設方式。就是村民將整合出的宅基地或部分耕地交由開發商經營若干年，經營收益全部歸開發商所有，農民獲取免費回遷住房的權利。這種方式也適合大多數經濟條件差的農村進行“空心村”改造建設。缺點是由于當前農業產化程度不高，農村經濟不發達，土地的商業價值不太高，開發商參與開發的積極性不高。目前，我縣九女鎮的潘樓村正在積極對這種“空心村”改造建設方式進行試點。

（五）積極試點，穩妥扎實推進。“空心村”改造是在農業產業化水平較低，農村經濟社會發展水平落后的條件下進行的一項關系廣大農民切身利益的社會系統工程，牽涉到社會的各個

方面，會遇到各種困難和挑戰。各鄉鎮（區）要針對上面提到的四種“空心村”改造建設的融資方式，采取積極穩妥的態度，科學的精神、務實的作風，因情制宜，積極引導，分別選擇一到兩個村進行試點探索，不斷積累經驗，總結教訓，務求穩妥，扎扎實實推動這項工作的順利開展。

（六）依靠群眾，發揮群眾主體作用。農民是農村各項工作的主體，“空心村”改造建設必須充分相信群眾，依靠群眾，走群眾路線，發揮其主體作用。上面提到的幾種融資方式都是他們在實踐中摸索到的經驗，所以，在實際工作當中，一要尊重群眾的實踐和創造，鼓勵他們為新農村建設創造出更多的經驗做法；二要陽光操作，充分發揚民主，鼓勵他們積極參與，讓他們自己建設自己的家園。相信只要我們宣傳工作到位了，群眾切身感受到了這項工作的好處，就一定會全力支持并積極參與到這項工程中來。

“空心村”改造還只是我國城鄉一體化進程中的的第一步，隨著國家經濟實力的不斷提升，農業產業化進程的加快，農村經濟的快速增長，我國新農村建設也將進入第二步：農村的社區化，然后再逐步實現第三步：社區的城鎮化或城市化，最終告別幾千年來農業人口占大多數的農業大國身份，徹底實現城鄉一體化的宏偉目標，真正實現中國特色社會主義的現代化。現在，最關鍵的就是做好“空心村”改造工作，為實現第二步、第三步目標打下堅實的基礎。

第三篇：邯鄲學院關于“空心村”問題研究報告（精選）

2013年暑期河北省百萬大學生和青年教師 千鄉萬村“體驗省情、服務群眾”主題實踐活動

（省級實踐小分隊）

調查報告

所在學校

邯鄲學院 團隊名稱 關于農村“空心村”情況調查分析小分隊 團隊負責人 倪勝林 指導教師

吳黎軍 團隊成員

李杰 付沖 王碩 高速改

農村“空心村”現狀調查報告

--以秦皇島市撫寧縣上莊坨村和石

門寨村為例

摘要

隨著城市化進入加速時期，農村的社會經濟發生了重大變革，以從事單純農業生產為主的傳統村莊不再適應新經濟時期生產力發展的需要，面臨著諸多問題。并且近年來，伴隨大量農村勞動力轉移和非農經濟的發展，在廣大農村領域出現了中心衰退、外圍增長的“空心化”現象。“空心村”不僅導致我國土地資源的浪費，更阻礙了農村經濟、社會的發展。因此，解決好村莊建設中的土地、資源、環境、設施、建筑的可持續發展問題，已成為村莊整治規劃中的一項重要內容。本文以秦皇島市撫寧縣上莊坨村和石門寨村為例，通過發放調查問卷的實地調研方法，對調查數據進行分析。在此基礎上，根據兩個村的實際情況，提出對這兩個村空心村整治的可行性建議。通過理論與實踐研究相結合的方法，解決空心村的整治問題，以期為新農村建設背景下的村莊整治工作起到一定的指導與借鑒作用。

關鍵詞：農村 空心化 調查 整治 上莊坨村 石門寨村

一、研究背景：

在我國，農村基層政權是國家設立在農村的、其下不存在行政層級的、直接面對農村社會進行政治統治和社會管理的政權組織，是國家政權體系中的最低一個層級。以政權體系而言，現階段我國的農村基層政權指鄉(民族鄉)、鎮政權。農村基層政權是黨和國家在農村的執政基礎，這個基礎的牢固與否直接影響到黨的執政地位和國家的穩定。

改革開放三十多年以來，隨著市場經濟體制的確立與市場經濟社會的逐步成長，中國社會發生了巨大的變化，并帶來了一系列的國家制度變遷。伴隨著這些社會變化和制度變遷，基層政府在管理公共事務過程中出現了各種問題。

二、“空心村”研究的意義

黨的十六屆五中全會指出：“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設”。建設社會主義新農村是新形勢下促進農村經濟社會全面發展的重大戰略部署，是實現全面建設小康社會目標的必然要求，是系統解決“三農”問題的綜合性措施。顯然，空心村的出現與黨所提出的建設社會主義新農村的要求是不相符的。本次實踐調查就是從幾個方面來剖析空心村的現狀、成因以及整治措施。從大的方向來講，有利于社會主義新農村的建設；從小的范疇來講，有利于整合優化土地、人口、環境、設施等各種資源，改善農村居住環境，更有利于農村經濟的發展。

二、研究區概況

撫寧,資源豐富,區位優越,環抱秦皇島,鄰近北京、天津、唐山。境內鐵路,公路四通八達,通訊先進迅捷,電力、煤炭充足,縣城新區和南戴河城鎮基礎建設日臻完善,生活服務設施齊全,文化娛樂場所眾多。撫寧縣總面積1645.8平方公里，總人口51.24萬人，轄11個鄉鎮3個管理區，共615個行政村。其中包括：撫寧鎮、墳坨管理區、下莊管理區、田各莊管理區、留守營鎮、榆關鎮、臺營鎮、大新寨鎮、牛頭崖鎮、石門寨鎮、駐操營鎮、茶棚鄉、深河鄉、杜莊鄉、南戴河旅游區。

三、實地調查走訪數據

我們團隊調查的兩個村子是上莊坨村和石門寨村，人均耕地面積不到1畝。我們在兩個村子里分別隨機采訪了50個農戶，共發出100張調查問卷，經過我們系統的詳細的剖析，得出的數據和還是比較具有普遍性的。

家庭收入主要來源353025單位：人20151050土地耕作

小本生意

本地企業打工

外出務工

其他

人數

圖表1家庭收入主要來源

通過圖表2，我們了解到當地家庭的主要收益是土地耕作的農戶數只占農戶總數的20%，村里的大多數家庭主要收益還是來自于做生意、本地企業打工以及外出務工。由此可見農業方面的收入對于當地大多數家庭來說已經不再是舉足輕重的地位，也不會對勞動力的流動產生太大的阻礙作用。

受教育程度6050單位：人403020100小學及以下

初中

高中

大學及以上

人數圖表2當地農民受教育程度

在調查過程中，我們發現雖然村子里有很多大學生，但是平常在家務農的老農的教育程度大多為初中及以下水平（圖表3），這也一定程度上阻礙了當地農業應用新的農業技術和利用科學方法來種植作物，減緩了農業生產率的提高。

家庭年收入403530單位：人25201510501萬以下

1萬至2萬

2萬至3萬

3萬以上

人數 5

圖表3家庭年收入

2012年中國農村人均收入在6900多元，調研地區家庭多為4口或5口之家，從圖表4可以看出，當地家庭年收入大多為2萬以上，這個數據是好于全國平均水平的。這也可以證明當地的大多數的家庭生活水平還是比較正常的。

四、空心村改造的困境

空心村改造，全國各地有不少地方在實踐。但基本上都是以政府資金扶持的模式進行，因為政府的 財政資源有限，只有部分的空心村有機會改善或者改善成功。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的 機會，或者改善進展很慢，效果不理想。目前在網上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出資改造空心村，樹立的一些示范點。這也是空心村改善的第一個困境，資金缺乏或者不足。空心村改造，農民要搬遷，搬遷就需要新建房子。雖然目前很多農民有經濟實力建新房搬遷，但還是有部分農民沒有能力建房搬遷。空心村改造的第二個困境。政府沒有政策扶持，反而有政策約束，缺乏政府高層土地管理部門的重 視。目前出現示范點的空心村改造，大多是地方政府的改造行為，而不是國家土地資源部門重視的結果。同樣以河北省秦皇島市撫寧縣為例，政府對空心村改造沒有任何指導和扶持。反而約束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。這種以自發形式形成的中心村，目前因為政府的約束而難有進展。政府約束的理由很簡單，保護耕地需要，以保護耕地的理由，向建房農民收取高 額建房費用。很多建房農民望而卻步。空心村改造的第三個

困境，是基層政府的不作為。面對國家土地的日益緊張，農民建房的迫切需要，空心村的土地嚴重浪費。基層干部不做中心村規劃，對建房農戶的要求一推再推，對于空心村多數農民 擁有一戶多宅，和宅基地面積嚴重超現象視而不見。村級干部不作為，當民間力量期望投資空心村改造時，因為空心村改造影響了村干部以保護耕地理 由向建房農民收取高額費用的利益時，民間改造空心村的計劃受到抵制和冷漠。空心村改造的第四個困境，是法律和現實的沖突。法律在農村來說，如同一張廢紙。多部法律強調，不允許一戶多宅，宅基地面積超標。而在空心村的農村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。是按法律 來收回這些宅基地，還是尊重現實，承認農民擁有這些宅基地的權利。這種沖突需要尋找一個解決方案。

五、空心村改造與相關涉農法律的關系

我們國家，與農村有關的法律法規并不少，但在實踐上基本上是 一片空白。土地沒有土地證，房屋沒有房屋證，一戶多宅，一宅嚴重超標。在城市邊沿的農村，農民建房簡直像開發商，一戶農民的住房可以住上百人，樓層之高，房屋之多，令人嘆息。而法律或執法機構并沒有來約束和制止，這是現實。如何在尊重現實和法律之間尋求一個平衡點，建設新農村，仍然是一個復雜和長遠的問題。空心村改造，離不開法律法規的法律依據支持，也離不開農民事實上占有大量面積宅基地的現實。避開任何一方面來推動空心村的 改造都是行不通的。推動空心村改造，首先或者最重要的一個農村法律是：村民自治法。村民自治法強調的是，少數服從多數，用投票的方式來解決意見上的

分歧。空心村改造，難免會打亂目前農民擁有舊宅基地面積不均 等的利益關系。因為利益關系，如何選擇改造方案，并得到多數農民支持，從而在法律上形成多數人的意見可以代表全部農民的意見，為空心村改造提供法律和民意上的基礎。中國農村村民自治法，雖然已經實施了很多年，但落實情況不太理想。以河北省秦皇島市撫寧縣為例，該村從來沒有讓農民進行過民主投票，村干部都是鎮政府直接安排的。也從來沒有進行過村務公開。空心村改造，還需要其他的法律法規支持，政府正在修訂中的土地管理法。新的土地管理法，一方面要維持目前的土地制度，即農村的集體所有制制度，同時也要為農村大量浪費和閑置的土地的整合利用提供一些可能。為新農村建設提供一些政策上的支持，期望的政策支持是：十八億畝耕地以外的土地，那些需要開墾和復墾的土地，可以有自主的長期的經營權處理，根據誰投資誰受益的原則，利用民間資金來改造空心村，建設新農村。

政策了解程度10080單位：人6040200毫無了解

了解部分

相當了解

圖表4當地農民對國家空心村治理政策的了解程度

人數 通過調查可以發現，當地居民對于與空心村相關的法律了解的相

當少，導致村民們難以拿起法律武器保護自己，同時也對村干部實施相關政策添加了不少難度。

六、空心村改造與新農村建設的關系

生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，這是新農村建設的主要內容。拋開其他的不說，單說村容整潔。一個空心村村莊，是做不到村容整潔。因為空心村的村莊，房屋是破舊的，很多 老房子是沒有按規劃建設的，道路是泥土的，到處都長有荒草。下雨走不了人，夏季到處是蚊子。村容整潔，首先是改造空心村。空心村的改造可以為村集體整合出數量不少的土地，這些土地資源 的利用，可以為新農村建設提供一些資金的支持。而新農村建設是需要資金支持，沒有資金扶持的新農村建設仍然是一句空話。如何讓空心村改造中整合出來的土地資源，成為一種新農村建設過程中的資金支持，需要政府的政策支持。農村的土地是集體所有，十八億畝耕地是承包責任制，十八億畝以外的土地是不是可以考慮，流轉 永久承包經營權，需要政府考慮這方面的政策扶持。如果十八億畝土地以外的中國農村集體土地可以實現永久承包經營權的流轉，那么不僅可以逐步地把農村三四億畝的宅基地給釋放整理出來，同時也解決了新農村建設種資金不足的局面。

七、空心村改造與耕地保護的關系

隨著中國人口的增加，糧食安全的擔憂，城市化發展用地的緊張，我們對耕地的保護越來越嚴格了。避免糧食危機，不僅僅要保護耕地，更要避免土地的閑置和浪費。耕地要保護，土地同樣需要保護和開發

利用，耕地是土地中的一個分類。土地轉化為耕地，并不是太難的事情。中國有多少土地，就有多少潛在的耕地。針對那些閑置和浪費的農村宅基地，也就是潛在的耕地。如果把這些土地也算起來，中國的耕地數量是超過二十億畝的。耕地在保護的同時，要為開發整理閑置土地提供一個可能，即暫時占用十畝的耕地，可以整理出來一百畝的耕地，這是有價值和意義的。而目前中國農村的耕地保護政策約束了這種可能。基層村干部對 大量的閑置土地視而不見，而對村民建房占用微不足道的一點耕地控制的非常嚴格。基層村干部的做法并不是真正的保護耕地，而是以保護耕地的理由向農民收取高額費用而已。只要給村干部交了高額建房費用，任何耕地上都可以建房。從法律規定來分析，耕地保護要保持占補平衡原則，農民建房占了多少面積的耕地，集體組織就要開墾多少面積的耕地來。而開墾耕地是需要資金投入的，村干部收取建房農民的高額費用也應該是用在開墾耕地方面。而實際情況是，村干部收取的費用從來沒有用于任何耕地的開發，在沒有任何村務公開的情況下，這些費用也用的不知去向。耕地需要保護，更需要開發，同時也應該避免一些基層干部以耕地保護的理由撈取個人利益。這不僅有違公平正義，反而不利于耕地保護。耕地需要保護，但過分的耕地保護不利于潛在的耕地開發和利用。大家都明白一個道理：交通便利的地方，有商業潛力的地方，人群聚集的地方，是任何人建房都期望的位置。而目前，因為保護耕地的政策，很多潛在的中心村，很多小型集鎮的擴大和發展都受到了制約。

八、空心村改造建議

改造空心村的方案可以有很多種，但比較務實和切合實際的不多。如果采用政府主導，用財政扶持的辦法來改造空心村，是可以改造一部分具有示范點作用的空心村，數量非常有限，因為政府的財政是有限的。如果政府用法律為依據，強制回收農村那些浪費和閑置的宅基地，也是一種方式，但會遭到農民的抵制和抗議，會影響社會穩定。這在日益重視穩定的年代里也是不可行的。如果政府尊重現實，認可農民對目前大面積宅基地擁有的權利。那就必須修改相關法律，不僅從法律上認可農民的這種權利，還必須從法律上保障農民流轉這些宅基地的權利，只有這些宅基地有流轉機會，才會有民間資金介入，用市場經濟的力量把這些土地給整合出來。這種政策支持，完全可以在不影響十八億畝耕地的原則下進行。空心村改造政策支持，可以限定在十八億畝耕地以外整合開發的閑置土地。如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實法律和尊重現實的兩種原則基礎上進行：即適當補助，按法律規定回收閑置宅基地。這個補助資金可以是政府投資，也可以是民間投資。因為空心村閑置土地的市場價值，是有一定的投資潛力的。從操作上來講，民間投資的可行性更大。因為基層政府干部的不作為和腐敗行為，會制約這種模式的改造。同樣以河北省秦皇島市撫寧縣為例，民間曾經有投資空心村改造的意愿，但村干部說，國家對于空心村土地復墾每畝補助五百元。這個五百元，遠遠低于國家對土地復墾所提供的資金支持。還有一種可以算是不作為的改造方式，即國家放開糧食價格，很多農村閑置土地，農民自己會加

工成耕地，因為種糧食的收入有一定的價值，農民復墾開發土地就會有意義和價值。這種模式只是提醒，糧食價格的放開，可以激發農民種地的熱情，激發農民對閑置浪費土地的重視。但如果任其目前農村宅基地的混亂狀況，農村會出現很多社會矛盾，影響社會和諧。

第四篇：空心村調查

暑期實踐報告

——關于空心村的調研

空心村，顧名思義，就是指農村建設上，在農民新建住宅的過程中，由于村莊規劃嚴重滯后等原因，農村居民點用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村莊外圍，而村莊內卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內空外延的用地狀況。經濟上，空心村是指隨著我國城市化和工業化進程,大量的農村青壯年都涌入城市打工,除出過年的十幾天,其它的時間均工作在城市、生活在城市。因此，使得留在農村的人口都是老弱病殘的現象。因其農村常住人口有如大樹之空心，故名之空心村。

暑假期間，我在家鄉一個月的時間內，針對空心村的問題對本村進行了簡單的調研。這次調研，我感觸頗深。現整理成報告如下： 調研目的通過這次調研，我希望可以廣泛引起關注，尋求好的解決辦法，對空心村問題進行全面的整治，提高村莊規劃與村莊居民點土地和空間利用水平，改善村民居住環境，促進村莊土地資源優化配置，加強我國的農村建設。

調研內容

空心村現狀：

改革開放以來，農村經濟迅速發展，農民生活水平不斷提高，陳舊簡陋的泥石磚木平房難以滿足農民對生活質量和居住環境日益增長的需要，改善居住條件，越來越成為農民的頭等大事。由于缺乏統一規劃，加上老宅基地面積少，衛生差，交通不便，條件惡劣，大多數新房建到了村莊周圍和道路兩旁，于是出現了“新屋不斷村外建，老房破屋村內留”的現象，致使村莊占地面積逐漸擴大，其中空置住宅和閑置宅基地越來越多，“空心村”現象越來越嚴重。由于“空心村”的造成，村莊面積擴大，大量耕地被占用，人地矛盾越來越突出。空心村的形成原因：

一、政府部門疏于管理，缺乏規劃。

長期以來，村民建房隨意性大，想建哪里就建哪里，沒有納入統一規劃，只建不拆、亂搭亂建、少批多建和排水、通路不暢、采光不足等情況比較嚴重，村莊中心衛生差、不通路、陰暗潮濕，村民建房紛紛涌向村外和路旁。有些農民只要給村里和鄉鎮交一定數量的錢，或者同相關干部拉拉關系走走后門，就可以自己選擇新的宅基地，并且他們所選擇的宅基地一般都選在村邊靠路、風景好、有商業價值的地方。還有些地方將建房指標分割減小面積或干脆作廢，變相縱容、故意慫恿農民超面積建房和未批先建，從而達到“創收”目的。

二、農民缺乏法制意識

相當一部分農民沒有土地觀念，認為我自己的責任田，我自己負責稅費，蓋個房子是自己的事，與別人不相干，這樣責任田或自留地就變成了宅基地，村里的老房子空下來閑置、倒塌。還有一些農民互相調換責任田建設新房，罰款就讓他罰吧，反正也不在乎這幾個錢。這樣致使無人管轄的現象，空心村現象越來越嚴重。

三、經濟的發展

現如今城市化進程的加快，使得農民有足夠的財力物力進入城市生活，從而農村的老房子閑置。還有相當一部分農民通過考學、當兵等方式實現了從“農民”到“市民”的轉換，不愿將父母接走或父母不愿入城仍住在鄉下，怕人說閑話，就通過關系批地建房供養老人，因而將老房子閑置。在一些地方還新建宗祠等形成大量房屋閑置。空心村改造的困難和問題：

一、部分鄉鎮、村委會重視不夠，規劃意識淡薄，管理力量不足，服務不到位。

“空心村”改造首先要考慮的是拆舊建新還是整村搬遷、舊宅返耕問題，還要考慮道路、排水和關牛、養豬等實際問題，這就要規劃，就要拆舊房，就要考慮新建住宅面積的大孝結構、朝向等問題，而這些都是一家一戶無法全盤考慮和解決的問題，這就要靠鄉鎮、村委會去幫助，但由于鄉鎮、村委會重視不夠，力量薄弱，服務不到位，現大多數自然村尚無規劃，改造工作也進展緩慢。

二、部分鄉鎮、村委會和土管、規劃部門執法不嚴。

建房審批未嚴格按村莊規劃和有關政策法規辦事，建了新房不拆舊房的也未采取相應的行政、經濟等手段去做工作，去收回宅基地，導致“空心村”現象越來越嚴重。

三、改造經費無著落。

要改造，就要通道路、拆舊房，搞好基礎設施建設。否則不通道路，建筑材料運不進，出行不方便；不拆舊房，建新房沒有宅基地或宅基地狹小，采光、通風、衛生狀況也不行，群眾就沒有積極性。而

通道路、拆舊房需要一筆不小的建設和補償資金，上級不扶持，改造工作也難推進。

四、老房拆除難。

農民“宅基地私有”的陳舊觀念和“老房是祖宗家業不能拆”的封建思想還比較嚴重，加上老宅養豬、關牛、堆放稻草等實際需要，造成村莊規劃難、老房拆除難，特別是要騰出自己的舊房宅基地給別人建新房或建公益設施就更難，致使“一戶兩宅”現象遲遲得不到解決。

調研總結

通過這次調研，我希望有關部門可以加以重視，應用法律，加大政府的支持和保護力度。加強土地的監督檢查，規范土地流轉，最終實現資源的有效配置。

第五篇：空心村治理

空心村治理工作整理出的土地如何科學利用

參考科技部萬方數據庫【“空心村”現象成因及整治措施科學分析】。

解決“空心村”現象最有效徹底的方法，就是讓農村宅基地使用權自由流轉，讓農民可以將控制的宅基地自由買賣。而農村宅基地使用權能自由流轉的前提一個是農村宅基地市場化，即賦予土地商品的屬性，允許農村宅基地進入土地交易市場進行公開交易、自由流轉，而另一個是我國的法律法規必須明確規定農民對其宅基地享有充分的處置權，可以依法將其使用權流轉。

宅基地使用權流轉的市場必須建立在政府的管理之下。政府在宅基地使用權流轉的過程中，需要充當一個管理者的角色。對其進行調控，下面就主要談一下政府所起的作用。

第一點，做好現有宅基地普查工作。農村宅基地一旦上市交易，它的多少將給農民的收益帶來巨大的差異，所以宅基地的普查工作一定要做好。而由于宅基地的普查工作量大面又廣，有能力做好這件事的只有政府。在允許宅基地上市轉讓的前期，政府可先對準備上市的宅基地進行調查核實登記，以節約時間。

第二點，由于客觀上貧富差異的存在，若任由農村宅基地市場自由發展，農村宅基地將有可能想少數人手中傾斜，影響宅基地的供求平衡。這時候就需要政府對其進行調控和管理。政府通過減免流轉過程中的稅費，同時對空置的農村宅基地開征房產稅，鼓勵那些遷出戶、一戶多宅戶賣出其空置的住宅；與此相對的，對購買住宅的農民，嚴格按照“一戶一宅”的原則加以限制。

最后，任何市場都需要有規則的存在，一個有序的市場才能更好地抵御風險。政府通過規范農村宅基地流轉的程序，更好的推進了市場的運行。土地流轉需遵循以下程序：流轉申請、流轉審批、流轉登記，由流轉雙方持原有土地證書及流轉協議向當地土地行政主管部門提出書面申請，經審核、批報后，流轉雙方辦理登記手續，領取有關證書，并交納有關稅費。