第一篇：綜合執法是改革城市管理執法體制的必由之路[精選]

綜合執法是改革城市管理執法體制的必由之路

沈 祿 秋

2003-06-11 08:42:37

當前，廣州城市管理，正處在新舊兩種體制的轉換階段。深化城管執法體制改革，妥善解決城市發展與行政執法之間客觀存在的矛盾，革除行政執法中的種種弊端，理順行政執法的關系，盡快建立和完善城市管理綜合執法的科學體系，是廣州建設現代化大都市的重要組成部分。綜合執法，顧名思義就是將現在政府行政部門分散地對違反城市規劃、土地管理、房屋拆遷、建筑施工、市政設施、園林綠化、公共交通、環境保護、市容衛生、公安交通和工商行政管理等法律、法規行為，部分或者全部集中到一個執法隊伍實施行政處罰。這樣優化城市管理，使公共秩序有條不紊，促進全市的社會和經濟的發展。

一、城管執法體制，急待深化改革

現代城市管理在當今世界上仍具兩重性，一方面正如馬克思指出的“城市本身表明了人口、生產、工具、資本、享樂和需求的集中”，這是生產力要素綜合的自然屬性；另一方面，城市管理又表現為處理人與人之間的關系。城管執法，正是解決人與人之間矛盾的具體體現。行政機關對尚未構成犯罪的行為，通常采取行政處罰的制裁手段，來解決人與人之間的矛盾。《行政處罰法》，既考慮從權限上、程序上限制行政機關行使行政處罰的權力，以保護公民、法人或者其他組織的合法權益；同時又確認必要的、合理的行政處罰，以保障行政機關有效地進行行政管理。秉公執法，十分重要，城管執法體制當前急需深化改革，表現在：

1.執法主體分散，執法隊伍龐雜。過去高度集中的計劃經濟，一切聽命于計劃調節，執法的矛盾相對講表現不那么突出。建立市場經濟以來，城市變成為一個極其復雜的社會綜合體和多功能的有機體，要維持常的市場秩序，社會呼喚法制建設。從一定意義上講市場經濟就是法制經濟，已成共識。實踐證明，近些年地方立法，對促進地方經濟和社會的發展起到了重要作用。但帶來的負面影響也不可忽視，多制定一個法規，往往就增加一個執法機構。據介紹，北京46個行政部門，有79個行政執法隊伍；上海50個行政部門，有202個行政執法隊伍；廣州雖然早已搞綜合執法，但仍有31個行政執法隊伍。1998年9月17日廣州日報的《小月餅究竟要挨多少刀？》披露了某月餅廠一個上午居然接待了四批檢查隊伍，令企業疲憊不堪，嚴重干擾了正常生產和經營秩序。

2.行政職能交叉，執法責任不清。國務院精簡機構給各地震動很大，深受歡迎。但本市的機構改革按國家部署尚未開始，而現有部門的職能配置不盡合理，委局并存的管理模式依然在運轉，加上組織規則不甚健全，職權劃分不明確，工作中相互皮甚至掣肘的現象也有發生。如發生在城市道路上的違法行為，有時公安、工商行政、愛國衛生、市政、市容環衛等部門都可以去管理，正如群眾反映的“8頂大蓋帽，對準1頂小草帽”。由于執法職責不清，容易造成“有利時爭著罰，無利時不管它”，導致行政處罰一方面存在著重復處罰——“濫”，侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益；另一方面存在著該管的不管---“軟“，影響了國家對社會的有效管理，損害了社會秩序和公共利益。

3.以罰代管嚴重，違背立法宗旨。制定地方性法規，總是為了調整某一社會關系，規

范雙方的權利與義務。就是說，雙方都有一定的權利，也都必須承擔一定的義務。執法中以罰代管，不僅違背立法的初衷，而且容易出現負面效應。前些年，廣州違法用地、違法建設案件屢禁不止，原因雖是多方面的，但以罰代管帶來的負面影響，就是其中重要原因之一。過去查處違法建設的罰款額度，不能使違法者傾家蕩產，反而讓違法者認為搞違章即使被“罰”款，仍有利可圖。像“罰款后保留使用”的做法，客觀上造成了“罰款”使違法行為合法化。這樣，在經濟利益驅動下，“兩違”案件曾在一個較長時期內有增無減。

4.“罰款“、“創收”兼容，隊伍形象很差。據反映，有個局一個罰款收入高達數千萬元。由于“罰款”可“提成”，罰款越多，提成越多，從某種意義上講，刺激了執法人員的罰款積極性。執法隊伍、執法人員魚龍混雜，甚至連合同工、臨時工一齊上陣，大蓋帽一戴就上街執法。罰款做不到收支兩條線，一是不利于城監隊伍的廉政建設，罰款與他收兼容，形成罰款越多，收入越多，與執法目的相悖。二是靠罰款養隊伍，難于適應形勢的要求。目前執法任務繁重，隊伍配備不足，按編委下達的編制，至今尚有660多名空缺。三是不利于徹底查處“兩違”行為，有些區大隊同志說，倘若把違法建設全部消滅在萌芽狀態，罰款收入將大大減少，“放水養魚”在所難免。四是這種以罰代管，有損城監隊伍形象，群眾反映也差。

二、大膽改革城管體制，廣州試點綜合執法

廣州市綜合執法已經走過三個階段。

第一，起步階段。1985年，市委、市政府在全國率先成立廣州市城市管理大隊，承擔城市建設和管理7個方面的執法任務。1987年，任務擴大到城市規劃、建設施工、園林綠化、市政設施、攤販擺賣、市容衛生、防治煙塵、環境噪聲、重大活動或突發事件時協助公安部門維護社會治安和交通秩序等10項內容。1992年，又增加土房產與人防工作。1994年，在創建國家衛生城市中，又將部分公安交通、工商行政、愛國衛生的監督權委托給城管隊伍。1996年，市編委決定在城管大隊基礎上組建“廣州市城市建設管理監察支隊”，同時掛城市建設管理監察局的牌子，定編2000人。

第二，立法階段。綜合執法初期，按政府文件辦事。1996年3月《行政處罰法》公布后，確定同年10月1日起實施，同時規定“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的”，要“在1997年12月31日前修改完畢”。這樣廣州的綜合執法隊伍，何去何從，議論紛紜，要么地主立法，明確法律地位，要么隊伍撤消。《行政處罰法》第16條規定，“國務院吉者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，”這為制定綜合執法的地方性法規，提供立法依據。但對省轄市來說，最大的難度是需經國務院批準。廣州為了制定相關的地方性法規，花了很大的力氣，經過省、市人大，省、市政府的共同努力，《廣州市城市管理監察條例》（以下簡稱《條例》）于1997年12月1日被批準；國務院法制局于1997年12月24日也正式下文：“經國務院領導批準”，同意“在廣州市開展城市管理綜合執法試點工作”。

第三，試點階段。從1998年1 月1日起，廣州城市管理按國務院的要求，正式開展綜合執法試點工作。

綜合執法的具體操作如下：

隊伍設置：市、區、街（鎮）都設城監執法隊伍，實行“統一領導，分級負責”。市設城監支隊既是行政處罰的主體，又負責組織管理、協調、監督各大隊的工作。區設城監大隊，具有獨立行政處罰主體資格，人、物、財關系在區，業務上接受市支隊領導。大隊下設若干中隊，不具有獨立行政處罰主體資格，為大隊的派出機構，受大隊委托進駐各街（鎮）執法。

執法范圍：一是按照《條例》的授權，城管監察隊伍對城管中簡單直觀、現場可以判斷、不需要作技術鑒定的8個方面的違法待業（基本包含城監隊伍原來查處的內容），依照法律、法規、規章規定的處罰種類和處罰幅度實行處罰。二是《條例》授權以外的違法案件，相關行政主管部門可以依法委托給城監隊伍查處。三是只有一支隊伍執法，不準重復處罰。

監督機制：一是備案制度。罰款超過一定額度，需將“處罰決定”同時報市、區兩級相關的行政主管部門備案。二是紀檢制度。嚴肅查處執法活動中的徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權等違紀問題。三是賠償制度。對侵犯公民、法人或者其他組織、合法權益造成損害的，依法賠償。

廣州市的綜合執法試點，已有良好的開端。最近，有關部門對綜合執法試點8個多月來的情況，作過調查了解，一致認為廣州綜合執法試點工作，已有一個良好的開端。

1、《條例》制定，很受歡迎。《條例》是在國家《行政處罰法》試行綜合執法的特殊情況下制定的，國內尚無先例。《條例》的出臺，普遍反映受歡迎，充分肯定了《條例》的作用。海珠區城管辦同志說，《條例》解決了城管隊伍過去長期沒有解決的執法主體、執法地位問題，現在執法具備權威性，也促進了城管隊伍建設。

2、宣傳《條例》，形式活躍。市政府對《條例》認真開展了宣傳，特別是城監支隊通過新聞媒介、法規測驗、知識競賽、文藝表演、資料宣傳等多種多樣形式，廣泛宣傳了《條例》。

3、整頓隊伍，提高素質。按照《條例》的要求，加強了執法隊伍的建設。對城監人員實行了先培訓，后上崗制度。全市城監隊伍定編2000人，目前實際上只1300人，人事部門對進入城監隊伍的人員，按照《條例》要求實行了嚴格把關。海珠城監大隊在收編原區環衛監察中隊時，對人員作了較大調整。提高了執法隊伍素質。

1、實施《條例》，開步較好。8個月來，嚴肅查處了一批違法用地、違法建設的案件。據城監支隊上半年統計：查處違法用地案358宗，面積達4.5萬m2；；查處違法建筑案398宗，面積4.6萬m2,其中制止違法行為288宗,面積4.5292萬m2,動員自行拆除的133宗,面積2.169萬m2,帶強制性拆除的115宗，面積1.3745萬m2。《條例》執行以來，未發現被處罰人對上述案件有上訴情況。

2、綜合執法，探索形式。城監支隊在實施綜合執法中，按照《條例》的授權，在處理同各專業局的關系時，沒搞一 刀切，而是本著貫徹執行好《條例》的精神，采用多種形式相互支持，相互配合。如：由城監支隊在機動大隊中抽17人，市規劃局抽5人，共同組建城市規劃巡查隊，加大了對違反城市規劃的查處力度。巡查隊的主要任務是監督檢查，原則上不直接處理案件，處罰工作仍由區城監大隊執行。這樣，不僅避免了重復執法，也理順了市、區城監隊伍執法責任的關系。

三、完善綜合執法，有待繼續提高

實施綜合執法難度很大，理論界、法學界認識上也不盡一致，國家對綜合執法試點態度十分慎重。在試點實踐中，如不及時調整和解決矛盾，不僅不能遏制執法機構膨脹，防止濫施處罰，甚至有可能變成增多一個執法機構。當前，廣州試點綜合執法需要解決的矛盾是：

1、《條例》授權與執法到位的矛盾。綜合執法必須一步到位，目前未到位的現象，表現在：一是按《條例》第四條條

（三）項規定，違反市容和環境衛生管理規定的行為，應由城監隊伍實行處罰，但目前8個區中，除海珠區做到這一條以外，其余7個區原有的環衛監察隊伍，名義上已歸并到城監大隊，人、財、物關系仍在區環衛局，執法人員著裝雖一樣，管理體制卻不同。據反映，全市各街道還有600名執法“雜牌軍”，著城監隊伍服裝也在執法。二是《條例》明確了給城監隊伍的授權范圍，但個別區政府又組織辦理了8價目局同時對區城監大隊的執法委托。三是《條例》授權執法的一些項目，如燃氣經營管理的執法至今仍未作出具體安排，四是備案制度尚未開始執行等。

2、統一指揮與分級管理的矛盾。《條例》規定市、區城監隊伍實行“統一指揮、分級管理”，具體如何操作，措施不到位。市、區城監隊伍職能還有交叉，其職責分工似乎在等待市政府文件，甚至連深化城市管理體制改革試點區，對區環衛監察中隊的去向，也在等待市里的決策。

3、罰款提成與廉政建設的矛盾。目前，除市財政能全額撥給市城監支隊經費外，區城監隊伍的經費，絕大多數未按行政單位標準全額撥足，罰款雖交區財政，但返還給區城監大隊的經費則視罰款數額而定，據各區城監大隊反映，城監隊伍經費每人約需3.5萬-4.5萬元(包括人員工資福利、辦案設備、經費等)，現在許多區財局只按人均1萬元/年標準撥款，其余靠區城監大隊自行解決。

4、任務繁重與素質提高的矛盾。按照現代系統論觀點，城市一個內部事務繁多、結構復雜、相互之間聯系緊密、互相牽連的大系統，無疑它給綜合執法人員提出了更高的要求。目前，執法人員的政治素質、業務素質與繁重的執法任務還有一定差距，提高素質迫在眉睫。

四、加大綜合執法力度的幾點建議

1、盡快制定綜合執法的實施細則。制定實施細則，一是要解決執法程序，作出當場行政處罰決定程序的具體規定。二是要明確市、區、街（鎮）的執法責任分工。三是要進一步健全執法監督機制，明確政府各專業局對綜合執法隊伍以及各綜合執法隊伍之間相關職能的監督職責。

2、完善城管綜合治理執法的管理體制。（1）按照《條例》要求，由一支隊伍進行綜合執法，在《條例》授權范圍之內的其他執法隊伍，應依法一律撤銷。（2）按照《條例》授權和業務委托關系，理順城監支隊與專業局的關系。（3）按照《條例》規定，理順市城支隊與區城監大隊的關系。（4）實施國務院“關于在廣州市開展城市管理綜合執法試點方案”，結合《條例》第四條的規定，理順城監隊伍與公安交通、工商行政管理相關執法責任的分工。

（5）市建委要明確本委的領導和業務處室分管執法工作。

3、認真解決各區城監大隊的經費，真正做到收支兩條線，各區政府應按行政人員經費標準，由區財政全額撥款。

4、加強城監隊伍建設。（1）結合市的機構改革，建議將城臨隊伍（即城管局，一套機構兩個牌子）列入政府行政編制序列。（2）加強法律、法規的培訓和學習，不斷提高執法人員素質。（3）學習深圳市人大立法經驗，確權城監隊伍對兩層以下的違法建筑實行強行拆除，強化執法手段。

（作者單位：廣州市人大常委會城建環資委）

第二篇：銀川市人民政府辦公廳關于市區兩級城市管理綜合執法體制調整改革

【發布單位】銀川市人民政府 【發布文號】銀政辦發〔2009〕208號 【發布日期】2009-11-03 【生效日期】2009-11-03 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】銀川市

銀川市人民政府辦公廳關于市區兩級城市管理綜合執法體制調整改革的意見

(銀政辦發〔2009〕208號)

各區人民政府，市直有關部門：

為充分發揮城市管理隊伍作用，加強基層執法一線力量，解決市、區兩級城市管理職能交叉、責任不清和效率低下等問題，進一步優化執法環境，推動“兩個最適宜城市”建設，經市委、市人民政府研究，決定對市、區兩級城市管理綜合執法體制進行如下調整：

一、職能調整劃分意見

（一）本著“重心下移，放權強區，條塊結合，權責一致，量化考核，獎懲激勵”的原則，市城管局主要負責制定政策、宏觀管理、業務指導、監督考核、審批許可，將其余城市管理和綜合執法職責全部下放到各區城管局承擔。主要是：

1、城市管理方面：

（1）將臨時占道攤點、攤區的管理和收費職能（不含審批）全部下放三區承擔；

（2）將紅花渠及紅花渠市場交由興慶區政府管理。

（3）將南門廣場、步行街及汽車站周邊等重點區域的管理交由興慶區政府承擔。

2、綜合執法方面：

（1）將市容、園林、水務、工商、客運、公安交通等方面全部或部分行政處罰權交由轄區政府承擔；

（2）違章設置戶外廣告和違章處置建筑渣土的行政處罰權由市城市管理局（城管綜合執法局<支隊>）承擔；

（3）市政和規劃方面的行政處罰權仍按照《銀川市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》執行。

重心下移后，市轄三區城市管理局（城管綜合執法局<大隊>）主要是在市城管局的指導監督下，根據城市管理、城市管理綜合執法及市容和環境衛生管理的法律、法規和政策依法對所管轄區域內開展具體城市管理和綜合執法工作。

二、市及三區城市管理（綜合執法）局的主要職責

（一）市城市管理局(城市管理綜合執法局<支隊>)

1、貫徹執行國家、自治區、銀川市有關城市管理和城市管理綜合執法的法律、法規和政策；負責起草、組織實施城鄉市容環境管理方面的地方性法規和規章；

2、根據市政府確定的城市發展戰略，研究制定城市管理中、長期規劃、目標，并組織實施；

3、負責全市城市管理工作，對全市城鄉市容環境和綜合執法工作進行指導、協調、監督和考核；

4、督查全市城市管理和綜合執法人員違法、違紀案件，對三區城市管理方面超過處理時限和行政不作為的綜合執法事項進行督辦、查處；

5、負責全市環境衛生工作和管理環境衛生行業；負責審查環境衛生設施建設項目和方案，并進行監督管理；

6、制定城市容貌管理標準，并監督三區政府組織實施；承辦戶外廣告和占道經營攤點、攤區的統一規劃、審批和監督工作，對違反標準和規定的各類行為依法進行查處；

7、與相關部門就占用城市人行道路開展各種活動的行為提出聯合審批意見，指導轄區對違法占用城市人行道路的各種行為進行查處；

8、參與對市區內洗車、修車行業管理，會同交通、工商部門研究提出洗車、修車行業的審批意見，并指導轄區在城管職責范圍內實施管理;

9、負責城市生活垃圾、特種垃圾和建筑垃圾（渣土）的收集、清運、處置和管理；并對違法違規的各種行為進行查處；

10、制定寵物管理辦法和標準，指導全市做好犬類及寵物的飼養、交易管理工作；

11、承辦銀川市愛國衛生運動委員會的日常工作；組織全市開展愛國衛生運動，組織實施衛生城市長效管理、監督與考核工作；

12、承辦市委、市政府交辦的其他事項。

（二）市轄三區城市管理局(城管綜合執法局<大隊>)

1、城市管理方面：

（1）貫徹執行國家、自治區、銀川市有關城市管理和城市管理綜合執法的法律、法規和政策；

（2）依據市容和環境衛生管理方面法律、法規和規章，對轄區內市容環境衛生進行管理；

（3）依照城市規劃組織實施轄區門頭牌匾審批、管理；

（4）對轄區內經市城管局批準設置的臨時占道攤區（點）進行規范管理和收費；

（5）轄區養犬的審批與管理；

（6）轄區“門前三包”責任制監督與管理；

（7）非機動車輛停放管理；

（8）其他由市城管局及轄區政府賦予或委托的各項職權；

2、綜合執法方面：

（1）依據市容和環境衛生管理方面法律、法規和規章，行使行政處罰權；

（2）依據城市綠化管理方面法律、法規和規章，行使除對綠化工程規劃建設以外的違法行為的行政處罰權；

（3）依據水務管理方面法律、法規和規章，行使對在市區渠道、溝道、景觀水道范圍內亂搭亂建、傾倒垃圾的違法行為的行政處罰權；

（4）依據工商行政管理方面法律、法規和規章，行使對在市區街巷、廣場流動無照經營違法行為的行政處罰權；

（5）依據公安交通管理方面法律、法規和規章，行使對機動車輛在人行道非規定地點停放的違法行為的行政處罰權；

（6）依據客運管理方面法律、法規和規章，行使對非法運營“摩的”的行政處罰權；

（7）在市城市管理局（城管綜合執法局<支隊>）的指導下，對違法占用城市人行道路開展各種活動的其它行為依法進行查處；

三、機構編制調整意見

根據職責調整劃分的情況，對市區城市管理綜合執法隊伍機構編制進行如下調整：

（一）市城市管理局(城市管理綜合執法局<支隊>)：

市城市管理局(城市管理綜合執法局<支隊>)共核定108名編制，其中：局機關行政編制26名，工勤編制2名，所屬各執法大隊事業編制80名（另核定協管員30名）。局機關設立4個處室，即：綜合處（監察室）、行政許可處、市容管理處（執法監察處）、市愛衛辦（衛生管理處）。核定處級領導職數1正3副，其中局長1名，副局長2名，紀檢組長1名；核定科級領導職數11名，其中主管8名：綜合事務主管、監察主管、組織人事主管、計劃財務主管、法制工作主管、行政審批主管、愛國衛生主管、市容管理主管；副主管3名，由市城管局根據工作需要具體設定。市城市管理局(城管綜合執法局<支隊>)下設3個執法大隊，核定事業編制80名，協管員30名，具體是：

1、綜合執法大隊，核定事業編制30名，協管員15名，科級領導職數1正3副。主要職責是：依法查處違章設置戶外廣告的行為；對三區城市管理方面超過處理時限和行政不作為綜合執法事項進行督辦查處；協助三區城管執法隊伍開展重大執法活動。

2、渣土執法大隊，核定事業編制20名，協管員5名，科級領導職數1正2副。主要負責對全市建筑渣土處置進行管理并依法查處相應的違法違章行為。

3、執法督察大隊，核定事業編制30名，協管員10名，科級領導職數1正3副。主要職責是：負責對全市城市管理綜合執法工作進行督導監察，并就違規違紀案件及人員提出具體處理意見。

（二）市轄三區城市管理局(城管綜合執法局<大隊>)：

1、興慶區城市管理局（城管綜合執法局<大隊>）核定事業編制145名，協管員40名；興慶區城管局科級領導職數1正5副（增加2名副科級領導職數）。

2、金鳳區城市管理局（城管綜合執法局<大隊>）核定事業編制73名，協管員30名，科級領導職數1正4副（增加2名副科級領導職數）。

3、西夏區城市管理局（城管綜合執法局<大隊>）核定事業編制76名，協管員20名，科級領導職數1正3副（增加1名副科級領導職數）。

4、職責調整后，三區城市管理局（城管綜合執法局<大隊>）受市城管局和轄區政府的雙重領導，各城市管理（綜合執法）局的日常管理、考核由轄區政府負責。各區執法大隊大隊長由城管局長兼任，各區政府在任命大隊長時應征得市城管局的同意。市局主要對轄區城管工作進行業務指導、監督和考核。

（三）根據銀政辦發〔2003〕114號關于市公安局“三定”規定中明確的市公安局公交分局城市管理大隊（6名公安干警）整建制派駐市城市管理局（城管綜合執法局<支隊>）協助執法，實行市公交分局和城管局雙重領導。

四、經費保障

市、區城市管理（綜合執法）工作所需的各項經費，分別由市、區財政核撥，其中移交人員經費由市財政按照移交人員情況轉移支付給三區政府，由三區負責發放；所收的各項經費及罰沒款也分別上交市、區兩級財政。

五、監督和考核

（一）衛生城市長效管理方面仍依據《銀川市人民政府關于加強城市市容環境衛生長效綜合管理的意見》和《銀川市城市市容環境衛生長效綜合管理考核辦法（試行）》對三區市容環境衛生工作進行考核，并按照考核結果進行獎懲。

（二）將城市管理和綜合執法工作作為一項重要指標，納入到市委、市政府對各區的考核范圍，由市城市管理局（城管綜合執法局<支隊>）研究制定具體考核標準、辦法和獎懲機制，報請市政府批準后執行。

二OO九年十一月三日

本內容來源于政府官方網站，如需引用，請以正式文件為準。

第三篇：創新綜合執法體制 提升行政執法效能

學習實踐科學發展觀活動

調研報告

創新綜合執法體制 提升行政執法效能 所在單位 : 課題負責人 ： 開始時間 : 完成時間 :

區黨委組織部

王 潔 2009年4月1日 2009年5月20日 創新綜合執法體制 提升行政執法效能

——對我區創新綜合行政執法體制的調查思考

區黨委委員、組織部部長 王 潔

綜合執法 ,是指一個行政機關或法定組織通過一定的法律程序 ,集中行使有關幾個行政機關的行政檢查權和行政處罰權的一種行政執法體制。綜合執法是我國行政執法體制改革的發展趨勢,也是東錢湖旅游度假區開發建設和經濟社會發展的客觀需要，有其實施的必要性和理論上的可行性。在對我區行政執法情況調查摸底、赴其他地區調研考察的基礎上，本文擬從以下三個方面對我區綜合執法體制創新作初步的研究探討。

一、我國行政執法體制改革過程的總結回顧

綜合執法是我國行政執法體制改革的發展趨勢,我國現行的集中（綜合）行政執法模式有兩種，即相對集中行政處罰權試點和綜合行政執法試點工作。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這是我國第一次以法律形式確立相對集中行政處罰權制度，為改革行政執法體制提供了法律依據，這也是“相對集中行政處罰權”理論的由來。以此理論和規定為依據，首先在城市管理領域推行，國務院先后批準了北京、天津、黑龍江等14個省（市）2 的相對集中行政處罰權試點工作。在此基礎上，國務院于1999年11月18日在《關于全面推進依法行政的決定》（國發[1999]23號）中要求：“繼續積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，并在總結試點經驗的基礎上，擴大試點范圍。”進入二十一世紀后，行政執法管理體制改革步伐加快，黨的十六大報告和國務院《全面推進依法行政實施綱要》都對深化行政管理體制改革、解決多頭執法問題提出了明確要求。2000年9月８日國務院辦公廳下發《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作通知》，全國82個城市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，統一了試點機構名稱及行使相對集中行政處罰權的范圍、內容；2002年8月22日國務院發布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發?2002?17號），明確規定，國務院授權省、自治區、直轄市政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。寧波市也經國務院批準于2002年10月起開展相對集中行政處罰權試點工作。

隨著相對集中行政處罰權的推行，國務院又于2002年10月11日提出了《實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發?2002?56號），并下發《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中編辦發?2003?4號）等多部政策法規文件，綜合行政執法試點工作由此在全國范圍內展開。綜合行政執法與相對集中行政處罰權試點工作相比較，兩者理論由來是一致的，主要區別在于：相對集中行政處罰權試點工作是在城 3 市管理領域實施的，而綜合行政執法試點工作不但在城市管理領域實施，還推向了其他領域，如在交通管理領域，原來有路政、運政等多支執法隊伍，在施行交通管理綜合行政執法后，在交通管理領域只有一支行政執法隊伍，這樣就解決了在一個領域內存在的多頭執法、執法擾民等問題。從綜合執法理論的提出到試點、推行經歷了6年多的過程。從總體上看，相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作取得了一定成效，解決了城市管理行政執法中職權交叉、多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，初步形成了新的行政執法機制，明顯提高了行政執法效率，在一定范圍內為改革現行行政管理模式積累了經驗，也為深化行政執法體制改革探索了新路子。

二、我區行政執法體制狀況分析

東錢湖旅游度假區作為旅游休閑度假的特殊功能區，2001假區管委會成立以后，相應成立了行政管理執法機構。2003年成立了湖區管理辦公室，2006年升格為相當于行政副處級事業單位，行使湖區水域12項綜合管理職能；2007年，依據《關于印發寧波市城市管理行政執法支隊東錢湖旅游度假區大隊組建意見的通知》（甬城管法?2007?12號）文件精神，區行政執法大隊正式組建（該機構隸屬于市城管執法局），確立了“8+1”執法職能范圍（履行轄區內市容環境、市政管理、城市綠化、規劃管理、公用事業管理、環境保護、工商行政管理、公安交通、省市人民政府規定職責等九項執法職能）。此外，管委會其他有關局辦也 4 承擔和履行部分執法職能，負責區域內經濟、社會、行政執法事務，應該說這些執法機構的成立和職能的履行，促進了區域開發建設和經濟社會持續快速健康發展。但從嚴格意義上講，在地方性法規出臺之前，管委會各局（辦）執法資格尚屬于市政府或市級行政執法機關委托性質，還不具備真正的執法主體資格。

2008年11月，經浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第七次會議批準，《寧波東錢湖旅游度假區條例》（以下簡稱《條例》）公布，并于2009年1月1日起正式實施。《條例》規定，東錢湖旅游度假區管委會按照精簡、統一、效能的原則設立行政管理機構，具體負責旅游度假區的經濟和社會行政管理事務，明確了度假區管委會所屬行政管理機構的行政主體地位。《條例》的出臺，對度假區行政執法的執法主體、職能、依據作了明確，賦予了管委會獨立行使行政執法權的主體資格。前段時間，我們對管委會各局辦的執法職能進行了調查摸底，目前我區10個單位（部門）承擔和履行著228項執法職能，通過對上述執法職能、依據的認真分析梳理，現有行政執法體制在運行中主要存在以下幾個方面的問題。

1、執法主體不明確、執法主體資格不符的問題。在調研中我們發現，執法職能不明、執法主體資格不符是各局辦反映較多的問題。比如，湖區辦行使涉水的綜合管理職能中即存在執法主體不夠明確的問題，現湖區辦行使的水政、漁政職能在經濟發展局，航運、航道職能在建設局，湖區辦分別受經發局、建設局委托。5 而湖區辦作為行政管理職權的實際履行和責任承擔主體，現有機構資格與管理職能又存在不相符合的問題,既影響了湖區管理機構執法職能的順暢發揮，也削弱了執法管理的權威性。又如，社管局行使的文化娛樂市場執法、宗教管理職能，根據職能主管權限設置在經發局。這樣在具體實施行政執法中，難免會出現權責不一致、影響執法效率等問題。

2、執法職能交叉、重疊或缺位的問題。行政執法往往牽涉到方方面面，對我區而言，因開發建設、機構設置的特殊性及歷史方面因素等，也容易導致職能交叉、重疊問題。目前，在東錢湖區域中，有城市管理行政執法大隊，又有航運航道管理所（隸屬湖區辦）；既有衛生監督部門（社管局衛生監督所），又有文化執法部門（社管局），雖然說分屬不同的領域，但因職能和區域劃分不夠明確，在實際操作過程中，有些職能亦難以理清。這種“多頭”、“多層”的管理執法往往導致職能扯皮，在一些“結合部”容易出現懈怠執法和“多頭處罰”的現象。而且由于部門隸屬關系不一樣，實際執法過程中往往難以形成合力。要形成綜合行政執法體制，必須理順這些關系。在同一個區域里，行政管理執法應該由一個綜合執法部門來具體實施，使一個領域內行政執法綜合為一個部門牽頭、一個聲音講話、一個標準處罰。這樣既可以提高執法的針對性，又可提高行政執法社會效益的最大化。

3、執法權限尚需進一步劃清，理順條塊關系。為解決管理體制上的瓶頸，改變部門之間職責交叉、各自為政、難以形成合力、6 效率低下的狀況，發揮綜合管理的優勢，有關執法職能權限也需要進一步劃清，理順條塊關系。比如湖區辦與經發局、建設局之間有關涉水綜合管理職能，社管局與經發局之間有關宗教、文化市場管理職能，鎮政府與建設局之間的建設領域職能關系等等，都需要給予明確。此外，監管、審批與執法處罰制度的接口銜接，各相關部門的關系亦需理順，方能建立分工明確、協調有力的執法體制。

三、創新我區綜合行政執法體制對策分析

隨著《條例》的正式施行，度假區開發建設的不斷發展，度假區管委會本著精簡、統一、效能的原則，按照落實科學發展觀、建設和諧社會的要求，著力構建和諧錢湖、效益錢湖，對在區域內實施跨領域、高度集中、高度綜合的行政執法工作提出了初步設想。同時要考慮綜合執法體制改革受到眾多現實因素的制約，創新綜合執法體制必須穩步推進,需要從多個方面入手建構并做好配套改革。

(一)整合職能,健全綜合執法機構體系。通過總結我國現行試點的兩種行政執法模式（相對集中行政處罰權、綜合行政執法）可以看出，無論是相對集中行政處罰權還是綜合行政執法試點，基本都是在某一領域內實施的。從對深圳、寧波市轄縣（市）區的考察了解情況看，涉及跨領域整合進行綜合執法工作的，主要有三種情況。一是通過人大立法、政府發文規范整合執法職能，如深圳市政府下發《關于全面推進街道綜合執法工作的決定》（深 7 府?2006?268號），對街道綜合執法范圍規定了21項內容(與《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發?2002?17號文件）相比較，增加了食品衛生、畜禽屠宰、計劃生育、藥品器械、燃氣、勞動、文化、質監、安全生產、殯葬管理等12項職能)；二是委托執法，如寧海、奉化等縣（市）實施的行政執法；三是聯合執法，一般只在臨時性、突擊性執法時采用。對我區而言，度假區管委會屬寧波市政府派出機構，如果要突破現行實施的執法體制，實施跨領域綜合執法，從法律上要得到市人大、市政府等較高層次批準才可能實現。而聯合執法，不符合實施綜合行政執法的初衷，亦不適應我區實際。

鑒于以上考慮，建議在現階段我區的綜合行政執法（相對集中行政處罰權）工作突出抓好“兩塊”，“一個陸上，一個水上”。陸上就是將城市管理領域的城市規劃、建設、市政管理、房屋管理、市容環境衛生、城市綠化、環境保護（部分）、工商行政（部分）、公用事業管理等方面進行整合，在原行政執法大隊基礎上組建城市管理綜合行政執法局（與建設管理局合署辦公，建設局將以建設為主轉為建設和管理并重，同時局長兼任行政執法大隊大隊長的模式下步要逐步進行調整），調整隸屬關系，成為管委會內設機構。水上就是將有關水利、漁業、航運航道、湖區河道疏浚、水域資源管理以及有關水上的重大建設項目等涉水的綜合管理職能整合。考慮到湖區辦沒有法律法規規定的獨立執法職能和權力，不具備法定的執法主體資格，在發揮行政管理作用方面 8 受到很大限制。根據《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發?2002?17號）關于“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，承擔相應的法律責任”規定，明確湖區辦為區域內涉水職能主管機關，集中行使水域保護管理的行政處罰權，向上級請示將湖區管理辦公室機構級別升格為相當于行政正處級，列入監督管理類事業單位，為施行綜合行政執法提供組織保障。

(二)劃清權限 ,理順條塊關系。針對目前法規和度假區實際，建立綜合行政執法體制，實行跨領域綜合執法，比較可行的方案是通過管委會統一領導、協調和市政府部門委托執法的方式，修改管委會有關局辦“三定方案”，將行政執法職能進行合理劃分，由管委會委托相關局辦執行，以進一步劃清權限，理順條塊關系，整合行政資源和執法力量，達到提高行政執法效能的目的。因此，可以考慮將原屬經濟發展局、建設管理局的水政、漁政、航運航道等多項水利執法職能劃歸湖區管理辦公室，借鑒杭州西湖管理模式，進一步推進湖區管理綜合執法工作；將原屬經發局的宗教管理職能劃歸社管局，原屬經發局的文化體育娛樂市場執法、建設局的有關行政執法一同劃歸行政執法大隊（城管綜合執法局）；同時，進一步理順東錢湖鎮政府與經發局、建設局之間的職能關系，原則上鎮政府不再履行有關土地、房地產、建筑的行政執法職能。如此將初步形成區域城市管理執法、湖區涉水管理執法、9 文化娛樂市場執法的綜合行政執法機制，衛生監督執法、勞動監察執法等其它行政執法行為待綜合行政執法試行成功，監管執法監督等方面關系理順后逐步納入。

(三)加強培訓 ,建立高素質的綜合執法隊伍。狠抓行政執法隊伍建設，建設一支適應度假區建設發展需要的、政治合格、作風過硬、業務精湛、紀律嚴明的執法隊伍是履行綜合行政執法職責的重要保障。一要抓基礎性工作，針對執法職能的增加，要建立和完善學習培訓制度，大力開展政治理論和相關法律業務培訓，實行定期業務考核制度，開展業務競爭活動，全面提高行政執法人員相對集中行政處罰權素質和能力，努力塑造一流執法隊伍形象。二要通過“執法示范小區（村、居）、示范路、示范景點”文明創建、爭創“三個一流（建一流隊伍，樹一流形象，創一流業績）一系列文明創建活動，促進行政執法水平和能力的提高及良好執法作風的形成。三要實行政務公開，加強與群眾溝通，搞好外部監督。利用接待日、設立舉報箱、公布舉報電話、開展民主評議活動等形式將業務工作和執法活動置于社會的有效監督之下，規范執法行為，增加執法透明度。在探索實施綜合行政執法機制改革中，努力建設一支廉潔公正、作風優良、業務精通、素質過硬的執法隊伍。

第四篇：文化稽查綜合執法是規范市場文化的必由之路

文化稽查綜合執法是規范市場文化的必由之路

一、中國的文化市場發展先天不足，管理法規嚴重滯后

（一）經濟基礎薄弱，地區發展不平衡

“隨著我國社會主義商品經濟的迅速發展，一個以商品形式向人們提供精神產品和文化娛樂服務的文化市場正在興起和形成。文化市場作為社會主義精神產品的生產和消費中介，對繁榮我國文化事業、豐富人們的文化生活有積極作用”。但我國整體經濟基礎薄弱，加之東西部地區和城市鄉村的差異，使得文化市場的發展極不平衡；經濟較發達地區和落后地區的文化市場發展和繁榮無論從項目、規模、檔次上的差距更大。

從總體上來看我國二十來年的文化市場，似有良莠不齊一哄而上先天不足之嫌，又有各地經濟文化底蘊的差別而發展不平衡，且在發展之初是“無序競爭”；從項目的變化和發展上看，文化市場的拓展和開發，是改革開放的產物，是有中國特色社會主義文化事業發展的必然結果。

（二）市場競爭無序，管理法規不完善

我國的市場在計劃經濟體制控制下向商品經濟市場化轉軌的過程中缺乏先期的正確引導，八十年代中期時的文化市場才有管理部門以“紅頭文件”進行了一些并不太切合實際的管理。

在整個文化市場發展的初期，曾出現文化、宣傳、廣播電視、新聞出版、公安、工商、物價、甚至共青團、工會等部門“齊抓共管”的局面，雖然1988年文化部、國家工商行政管理局首次聯合發布了較規范的《關于加強文化市場管理工作的通知》后稍有好轉，但至今在某些方面或地區仍然存在此種現象。較為突出地反映了如下弊端：

1、市場管理不統一；

2、管理權限不明或幾個部門之間相互交叉；

3、管理能力和管理權限不完全一致；

4、畫地為牢，仍然以部門、地區為標志劃分管理權限和管理范圍。

管理法規的滯后和不穩定，在一定程度上影響了文化市場的正常發展，更主要的是為一些不法之徒造成可乘之機、鉆營不正當競爭濫發橫財。

（三）審批許可收費，行政管理不統一

文化市場出現后不久就逐漸有了諸多的行政主管部門來審批、頒發各類“證照”，而審批許可就出現了部門間的權益之爭。出現這些問題的主要原因是法規不完善、機構不健全、分工不明確，政出多門有令不行。文化經營許可證推行的不完善和不規范的多頭管理引發市場諸多矛盾，“行政審批過多過濫，環節繁多、權責分離、監督乏力等弊端”限制或制約了市場的規范發展；文化市場管理體制不順——上邊多頭、中間錯位、下邊缺腿，政府市場主管部門職能轉變不力，也難以實施對文化市場綜合的宏觀調控和有效管理。入世后隨著市場“準入”條件的放寬，大量外資和民營資本將涌入文化市場，文化市場將進一步出現蓬勃生機，文化市場的管理任務將更加繁重，這就對我國目前的管理體制提出了更高的要求，我國現有管理體制不順的問題也會表現得更為突出，一個市場甚至一個項目多家部門管理，且上下錯位、權責不清的弊端更將日益明顯。

（四）行政執法稽查，準入監管不到位

為了對文化市場“一手抓繁榮、一手抓管理”，各部門紛紛組建起了自己的行政執法隊伍，文化部于1994年發布了《文化市場稽查暫行辦法》。在全國各地除了建立文化稽查隊作為文化市場的主要執法機構外，還在相當部分的省市建立了廣播電視稽查隊、出版物（新聞出版）稽查隊等等，且一般都直接隸屬、服從于各自的行政主管部門，造成有了利益互相爭奪、有了問題相互推諉的局面。

在對文化市場的繁榮與管理上，“準入”與“監管”應既是緊密配合又相互牽制的關系。

但是前述“準入”的審核成為一種部門權益，且具體管準入的部門往往還同時“監管”市場，既管市場準入的條件審批又管市場經營違規的查處，這就在“內部管理”上往往職責不明、權利不分，“準入”與“監管”含混不清：管準入的不嚴把準入市場前的審核關卻又常常涉足“監管”的業務管理；管監管的不認真宣傳貫徹法規、不嚴查市場經營違法違規行為卻常常代把“準入”關，這樣實際上就使準入與監管互不到位卻又相互“滲透”。

二、建立和完善綜合行政執法體系，規范文化市場管理

（一）強化行政服務和宏觀管理調控，明晰行政管理職責

我國已經由計劃經濟轉為市場經濟，社會主義市場經濟發展到今天也逐漸與WTO接軌，要遵循商品市場原則，國家行政管理部門應丟掉權利觀，增強服務意識，“抓大放小”對市場進行宏觀調控、協調管理。

1、思想入世更新觀念，遵守市場運行機制。堅持小平同志“三個有利于”和江澤民同志“三個代表”，徹底改變計劃經濟的傳統觀念和固有體制。“積極進行文化創新，努力繁榮先進文化”，文化創新是實踐“始終代表先進文化的前進方向”的重要方略，是發展和繁榮有中國特色社會主義文化的思想基礎。中國加入WTO本身就是一次全面的制度創新，是一種新的模式和政治法規系統，應盡快地與其相關“無歧視原則、最惠國待遇原則、國民待遇原則、透明度原則”抵觸之處。“合拍”“市場開放”進行平等、透明、“權利為本”的有機統一，適應市場規則，按經濟規律引導市場，按照市場經濟規則通過市場化、產業化、公平化運作，建立起平等、公正、自由競爭的文化市場“生態環境”。為此，只有把中國特色社會主義先進文化的前進方向置于世界文化和人類文明整體的前進方向中，中國文化先進性的創新和前進方向才能獲得一種文化多樣性所應有的文明價值和文明支持。文化市場經營也應以市場機制相適應，溶入世界文化經營運行精髓之中。

2．建立健全文化市場經營管理法規體系。“一手抓繁榮、一手抓管理，促進文化市場健康發展”就必須建立健全和加強文化市場管理、保證文化市場健康發育發展的法規體系。我國至今尚無統一的《文化市場法》，就其一些行政法規和規章來看，既不完善還有矛盾之處。應盡快完善和修訂現行法規，清理和廢除已不適應社會發展的法規規章；對一些基本框架還可以的按歸口管理體制進行調整、修訂；制定和補充“法盲區”。而最關鍵的是要理順文化市場執法主體，將綜合執法納入“法規”，明確文化市場主管部門和監督協管部門，分清行政管理與行政執法的責任和權利。避免李嵐清所指：當前我國行政執法部門過多、權力分散、多頭執法、多層執法、重復執法、權責脫節等問題比較突出。“齊抓共管”中有利爭著管、有責互相推的現象。所以必須加快改革、理順關系。

3、減少行政審批，增強宏觀調控。我國各行業的行政審批項目繁多、手續煩瑣、審批事項“多如牛毛”。設置行政審批程序固然可以統一準入條件、體現行政管理的權力和職能，但同時卻增強了行政管理部門的“權利”觀，保護了一些“既得利益”、抑制了市場的正常發展，與市場經濟運行的規律和WTO規則相違背，文化市場經營管理尤為顯見。行政機關改革之目的，是轉變政府職能、減少具體行政審批、增強許可登記備案制度、掌握宏觀調控，依法行政、精減高效、服務于民；遵重市場調節規律，切實做到“管理就是服務”；要加強完善法治和法規制定，加大監督檢查力度，強化“禁止性規范”；建立公開、透明、非歧視的文化市場準入機制，建立行政審批責任追究制度。

（二）行政管理與行政執法互相監督，行政執法相對獨立

1、改革和完善行政執法機構，體現政府職能。

失去監督的權力極易產生腐敗。法學家李步云先生認為，行政執法是與行政立法、行政司法相對的概念，是指行政機關為執行有關法律法規，依照法定職權，就特定的具體事項對特定的公民、法人或其它組織作出的直接或間接影響其權利義務的行為。可分為管理規范行為和行政執法行為；行政執法應相對獨立并游離于行政管理之間并形成相互監督的關系。

規范行政管理與行政執法行為，轉變政府職能，一是要強化“權力制衡”的原則，將文化市場管理工作中的“審批”、“監管”、“罰沒”相分離并予以制約完善監督機制；二是要強化“精簡高效”的原則，確定文化行政執法體制，將文化市場管理工作中眾多的，分散的“主管”部門單一的執法改革為集中的、綜合的執法，既能減少執法體制交叉又能以較高的效率來完成執法任務，維護文化市場經營秩序。

2．借鑒司法相互監督管理的關系。

行政管理與行政執法應向司法學習，如公安==檢察院==法院的相互關系值得借鑒。至少應將宏觀的行政管理與微觀的行政執法兩塊相對分離，行政執法相對獨立，在行政管理體系上形成行政主管部門監督、指導執法隊伍的依法行政“監管”行為；同時行政執法機構又可以通過對市場的“監管”查處工作來監督行政主管部門在“準入”上是否“依法按規審批”。

3、行政執法隊伍應是相對獨立的執罰單位。

行政管理與行政執法兩機構不宜是領導隸屬關系，而應是相互制約、相互監督的關系、這樣才能相應避免

存在著的“人治”、“一家獨管”的現狀，徹底改變既是裁判員又當運動員的窘況。即將行政執法權從其它行政管理權中相對分離，當行政執法機構掌握了處罰執行權（在現行主管部門領導下，可理解其實質為檢查與“執行權”），也就掌握了一種十分行之有效的管理手段，可避免有責無權、權責不清，“只查不罰”或“查而無權處”的尷尬境地。

（三）推行綜合性文化市場執法體制，依法治理文化市場

在文化市場管理實踐工作中，為了更好地“依法行政”，應將“批、管、查、處”予以分離：行政管理可以依法按規登記批準、也可根據該項事業發展和社會公益性需要制定適時的政策和規范性文件進行管理；而行政執法則只能依據相關的法律、法規、規章進行檢查和處罰，并對其后果承擔法律責任。故，完全應將文化市場行政執法權從其它行政管理權中相對分離、獨立出來。

1、推行“上海模式”、有效管理文化市場。

推行“上海經驗”，建立文化市場綜合執法體制，是實踐江總書記“三個代表”重要思想的具體體現，是對文化市場實施有效管理的主要措施，完全符合黨的十五大提出的“依法治國”方略的精神，也符合政府部門轉變職能的要求。將現在“大文化市場”中的各類“稽查隊”予以“整編”，按照行政執法改革相關要求予以重組，建立綜合性的“文化市場稽查隊”依法取得授權，在文化市場管理中專門行使監督檢查和行政處罰權，形成綜合執法隊伍游離于各行政主管部門之間，接受相關主管部門的業務指導但沒有行政、黨務管理的隸屬關系，形成互為制約、互為監督、依法行政的管理體制。

2、文化行政執法相對獨立有利于依法行政，規范治理文化市場。

李嵐清同志指出：適當集中行政執法權限，盡可能地實行綜合執法，是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是促進生產力發展的有效措施，也是鞏固行政審批制度改革成果的有效手段。相對集中文化市場行政執法權，推進和完善綜合執法體制有利于規范和完善執法行為，既可“加強對執收執罰的監督，又有利于實施‘收支兩條線’管理”，對文化市場實施依法治理。

3、努力營造文化環境，推進法制建設。

要營造一個良好的文化市場環境，首先要改變“文化經營無文化”的狀況，提高市場準入門檻，加大培訓學習力度；其次在“以法治國”的今天，要努力加強文化法制建設，培育和健全有中國特色社會主義的文化市場，努力營造有利于文化發展的法律環境，用法制手段為深入改革開放、發展和繁榮文化市場開路護航，使其法制建設經常化、制度化、長期化。要營造良好的文化經營秩序，運用行政的宏觀調控、經濟的杠桿調節、法律的規范調整，定責立法、依法行政，建立起“層級監控”體系，使文化市場法制化。在制定文化市場法規時不能只為了部門管理或權利，而應多考慮便于綜合執法，探索出適合文化市場管理領域的綜合執法體制和運行機制，并且法律化，以“降低執法成本、提高執法效果。”

（四）規范文化市場的綜合執法管理，統一文化稽查體系

綜合執法能夠解決文化市場執法工作中存在著的機構重疊、職能交叉、力量分散的問題，能夠減少政府監管成本、提高行政執法效率，是保證文化市場長治久安健康發展的制度化選擇。

1、文化市場綜合執法有利于簡政高效。

為適應我國加入世貿組織的形勢和實施黨在十五大提出的“依法治國”的基本方略，解決過去計劃經濟體制下產生的文化市場管理中的體制不順、管辦不分、多頭管理等突出問題，在文化領域推行綜合執法體制，將原屬眾多主管局但有管理交叉重疊、分散單一執法的體制為綜合到一家主體執法，既解決了多支稽查隊伍重復建設，且錯位管理、爭權執法的矛盾，又實現了政府職能的轉變，可以避免權力過分集中（批、管、查、罰一體）出現孽生的腐敗，體現各機關的權力制衡原則，從而減少交叉執法，強化精簡高效——改變多頭執法、重復管理、查而不處、議而不決等行政管理高成本低效益的現狀。

2、統一文化市場稽查體系有利于明確責權。

綜合行政執法、統一文化市場稽查是新形勢下“三個代表”在中國特色文化領域的具體化，是對文化市場實施有效管理的主要措施。理順“準入”（管、批）與“監管”（查、罰）的互動機制，建立統一的有政府財政保障的文化行政執法體制，明確職能、分清責任、權責相當，才能承擔起規范和管理文化市場經營秩序的重任，否則在文化市場管理中出現的問題必然是職責不明、良莠不清。

3、強化綜合執法隊伍機制建設有利于“依法治市”。

要建立健全文化市場綜合執法長效機制，適應入世后的形勢，首先要更新觀念思想入世，樹立起與時俱進的理念，加深對文化稽查工作重要性的認識；其次要完善監督機制，加強自身建設。“失去監督的權力必然產生腐敗”，完善全方位、多元化、立體化的包括立法監督、司法監督、行政監督、民主監督、群眾監督、輿論監督和執法內部的監督等機制；再次要科學管理、建章立制加強執法隊伍建設，不斷完善行政執法責任制、管理者與經營者的“隔位交往”制、行政申辯復議制、政務公正公開制、錯案責任追究制、評比考核獎懲制、執法人身保障制、不作為淘汰制、辦案流程處罰制等；最后要有高素質、高品行的隊員和高效能、高廉潔的隊風。建立能上能下、能進能出、競爭擇崗的內部管理人才機制，完善和強化隊伍機制建設有利于行政管理多層監督。

綜上所述，文化市場綜合行政執法勢在必行，這不但是適應建立良好的社會主義市場經濟秩序和積極推進社會主義精神文明、建立中國特色社會主義文化的需要；還是與WTO接軌，實施依法行政、轉變政府職能、推進行政執法體制改革的需要；更是規范和管理我國文化市場的必由之路！

2005攀枝花周澤鑒

第五篇：銀川市人民政府辦公廳關于市區兩級城市管理綜合執法體制調整改革的意見

銀川市人民政府辦公廳關于市區兩級城市管理綜合執法體制調整改革的意見（銀政辦發〔2009〕208號）

各區人民政府，市直有關部門：

為充分發揮城市管理隊伍作用，加強基層執法一線力量，解決市、區兩級城市管理職能交叉、責任不清和效率低下等問題，進一步優化執法環境，推動“兩個最適宜城市”建設，經市委、市人民政府研究，決定對市、區兩級城市管理綜合執法體制進行如下調整：

一、職能調整劃分意見

（一）本著“重心下移，放權強區，條塊結合，權責一致，量化考核，獎懲激勵”的原則，市城管局主要負責制定政策、宏觀管理、業務指導、監督考核、審批許可，將其余城市管理和綜合執法職責全部下放到各區城管局承擔。主要是：

1、城市管理方面：

（1）將臨時占道攤點、攤區的管理和收費職能（不含審批）全部下放三區承擔；

（2）將紅花渠及紅花渠市場交由興慶區政府管理。

（3）將南門廣場、步行街及汽車站周邊等重點區域的管理交由興慶區政府承擔。

2、綜合執法方面：

（1）將市容、園林、水務、工商、客運、公安交通等方面全部或部分行政處罰權交由轄區政府承擔；

（2）違章設置戶外廣告和違章處置建筑渣土的行政處罰權由市城市管理局（城管綜合執法局＜支隊＞）承擔；

（3）市政和規劃方面的行政處罰權仍按照《銀川市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》執行。

重心下移后，市轄三區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）主要是在市城管局的指導監督下，根據城市管理、城市管理綜合執法及市容和環境衛生管理的法律、法規和政策依

法對所管轄區域內開展具體城市管理和綜合執法工作。

二、市及三區城市管理（綜合執法）局的主要職責

（一）市城市管理局（城市管理綜合執法局＜支隊＞）

1、貫徹執行國家、自治區、銀川市有關城市管理和城市管理綜合執法的法律、法規和政策；負責起草、組織實施城鄉市容環境管理方面的地方性法規和規章；

2、根據市政府確定的城市發展戰略，研究制定城市管理中、長期規劃、目標，并組織實施；

3、負責全市城市管理工作，對全市城鄉市容環境和綜合執法工作進行指導、協調、監督和考核；

4、督查全市城市管理和綜合執法人員違法、違紀案件，對三區城市管理方面超過處理時限和行政不作為的綜合執法事項進行督辦、查處；

5、負責全市環境衛生工作和管理環境衛生行業；負責審查環境衛生設施建設項目和方案，并進行監督管理；

6、制定城市容貌管理標準，并監督三區政府組織實施；承辦戶外廣告和占道經營攤點、攤區的統一規劃、審批和監督工作，對違反標準和規定的各類行為依法進行查處；

7、與相關部門就占用城市人行道路開展各種活動的行為提出聯合審批意見，指導轄區對違法占用城市人行道路的各種行為進行查處；

8、參與對市區內洗車、修車行業管理，會同交通、工商部門研究提出洗車、修車行業的審批意見，并指導轄區在城管職責范圍內實施管理；

9、負責城市生活垃圾、特種垃圾和建筑垃圾（渣土）的收集、清運、處置和管理；并對違法違規的各種行為進行查處；

10、制定寵物管理辦法和標準，指導全市做好犬類及寵物的飼養、交易管理工作；

11、承辦銀川市愛國衛生運動委員會的日常工作；組織全市開展愛國衛生運動，組織實施衛生城市長效管理、監督與考核工作；

12、承辦市委、市政府交辦的其他事項。

（二）市轄三區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）

1、城市管理方面：

（1）貫徹執行國家、自治區、銀川市有關城市管理和城市管理綜合執法的法律、法規和政策；

（2）依據市容和環境衛生管理方面法律、法規和規章，對轄區內市容環境衛生進行管理；

（3）依照城市規劃組織實施轄區門頭牌匾審批、管理；

（4）對轄區內經市城管局批準設置的臨時占道攤區（點）進行規范管理和收費；

（5）轄區養犬的審批與管理；

（6）轄區“門前三包”責任制監督與管理；

（7）非機動車輛停放管理；

（8）其他由市城管局及轄區政府賦予或委托的各項職權；

2、綜合執法方面：

（1）依據市容和環境衛生管理方面法律、法規和規章，行使行政處罰權；

（2）依據城市綠化管理方面法律、法規和規章，行使除對綠化工程規劃建設以外的違法行為的行政處罰權；

（3）依據水務管理方面法律、法規和規章，行使對在市區渠道、溝道、景觀水道范圍內亂搭亂建、傾倒垃圾的違法行為的行政處罰權；

（4）依據工商行政管理方面法律、法規和規章，行使對在市區街巷、廣場流動無照經營違法行為的行政處罰權；

（5）依據公安交通管理方面法律、法規和規章，行使對機動車輛在人行道非規定地點停放的違法行為的行政處罰權；

（6）依據客運管理方面法律、法規和規章，行使對非法運營“摩的”的行政處罰權；

（7）在市城市管理局（城管綜合執法局＜支隊＞）的指導下，對違法占用城市人行道路開展各種活動的其它行為依法進行查處；

三、機構編制調整意見

根據職責調整劃分的情況，對市區城市管理綜合執法隊伍機構編制進行如下調整：

（一）市城市管理局（城市管理綜合執法局＜支隊＞）：

市城市管理局（城市管理綜合執法局＜支隊＞）共核定108名編制，其中：局機關行政編制26名，工勤編制2名，所屬各執法大隊事業編制80名（另核定協管員30名）。局機關設立4個處室，即：綜合處（監察室）、行政許可處、市容管理處（執法監察處）、市愛衛辦（衛生管理處）。核定處級領導職數1正3副，其中局長1名，副局長2名，紀檢組長1名；核定科級領導職數11名，其中主管8名：綜合事務主管、監察主管、組織人事主管、計劃財務主管、法制工作主管、行政審批主管、愛國衛生主管、市容管理主管；副主管3名，由市城管局根據工作需要具體設定。市城市管理局（城管綜合執法局＜支隊＞）下設3個執法大隊，核定事業編制80名，協管員30名，具體是：

1、綜合執法大隊，核定事業編制30名，協管員15名，科級領導職數1正3副。主要職責是：依法查處違章設置戶外廣告的行為；對三區城市管理方面超過處理時限和行政不作為綜合執法事項進行督辦查處；協助三區城管執法隊伍開展重大執法活動。

2、渣土執法大隊，核定事業編制20名，協管員5名，科級領導職數1正2副。主要負責對全市建筑渣土處置進行管理并依法查處相應的違法違章行為。

3、執法督察大隊，核定事業編制30名，協管員10名，科級領導職數1正3副。主要職責是：負責對全市城市管理綜合執法工作進行督導監察，并就違規違紀案件及人員提出具體處理意見。

（二）市轄三區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）：

1、興慶區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）核定事業編制145名，協管員40名；興慶區城管局科級領導職數1正5副（增加2名副科級領導職數）。

2、金鳳區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）核定事業編制73名，協管員30名，科級領導職數1正4副（增加2名副科級領導職數）。

3、西夏區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）核定事業編制76名，協管員20名，科級領導職數1正3副（增加1名副科級領導職數）。

4、職責調整后，三區城市管理局（城管綜合執法局＜大隊＞）受市城管局和轄區政府的雙重領導，各城市管理（綜合執法）局的日常管理、考核由轄區政府負責。各區執法大隊大隊長由城管局長兼任，各區政府在任命大隊長時應征得市城管局的同意。市局主要對轄區城管工作進行業務指導、監督和考核。

（三）根據銀政辦發〔2003〕114號關于市公安局“三定”規定中明確的市公安局公交分局城市管理大隊（6名公安干警）整建制派駐市城市管理局（城管綜合執法局＜支隊＞）協助執法，實行市公交分局和城管局雙重領導。

四、經費保障

市、區城市管理（綜合執法）工作所需的各項經費，分別由市、區財政核撥，其中移交人員經費由市財政按照移交人員情況轉移支付給三區政府，由三區負責發放；所收的各項經費及罰沒款也分別上交市、區兩級財政。

五、監督和考核

（一）衛生城市長效管理方面仍依據《銀川市人民政府關于加強城市市容環境衛生長效綜合管理的意見》和《銀川市城市市容環境衛生長效綜合管理考核辦法（試行）》對三區市容環境衛生工作進行考核，并按照考核結果進行獎懲。

（二）將城市管理和綜合執法工作作為一項重要指標，納入到市委、市政府對各區的考核范圍，由市城市管理局（城管綜合執法局＜支隊＞）研究制定具體考核標準、辦法和獎懲機制，報請市政府批準后執行。

二OO九年十一月三日

發布部門：銀川市政府 發布日期：2009年11月03日 實施日期：2009年11月03日(地方法規)