第一篇：我國城市管理綜合執法問題探討

城市管理綜合執法要解決的問題

我國正處于社會轉型時期,隨著城市化的速度日益加快,越來越多的城市問題開始凸顯出來。政府機關如何有效地進行城市管理成為一個重要的課題。城市管理綜合執法就是這樣一種有益的探索。弄清城市管理綜合執法的緣起、問題及對策,對于完善行政執法體制改革有著重大的意義。

綜合執法是改變多頭執法、重復執法的有效途徑,也是城市管理執法體制改革的發展趨勢。因此,建立和完善城市管理綜合執法體系是深化城市管理執法體制改革,妥善解決城市管理與行政執法之間的客觀矛盾,革除行政執法中的種種弊端,理順行政執法關系,建設現代化城市的重要依托。不過,在探討城市管理綜合執法這個問題之前,筆者要先說明一個問題。國務院在確立相對集中行政處罰權試點中,采用的是綜合執法的概念。由于城市管理是一個涉及面廣,管理相對復雜的領域,所以城市管理的某些方面是試點工作的重點。因此,本文所講的城市管理綜合執法從目前的試點來看,主要就是城市管理領域的相對集中行政處罰權。

一 城市管理綜合執法的現存問題

(一)執法依據滯后 城市管理綜合執法改革源于城市管理相對集中處罰權改革。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的出臺,為城市管理執法體制的改革提供了契機。但是我國目前關于城市管理相對集中行政處罰權配置的法律依據分散在各種地方性法規、規章甚至國務院的有關文件之中,缺乏具體、明確的規定,同時,這些地方性法規、規章較之法律不具有穩定性,若發生變動,執法依據也隨之變化。一方面它們之間不具有統一性,各地都按照自己的試點情況,制定地方性法規規章,但是他們都是各自為政,在全國范圍內對于某些重要的問題沒有進行統一,導致了混亂的產生;另一方面它們與現行的一些單行的法律法規沖突,如《城市規劃法》、《環境保護法》、《城市市容和環境衛生管理條例》等,它們都規定由業務主管部門實施行政處罰權,從法律效力上來講,它們要高于地方性法規規章,而且也與《行政處罰法》的規定沖突。所以,如果要深化城市管理綜合執法,首先必須要解決執法依據上的問題。

(二)執法機構混亂 根據《行政處罰法》第十六條規定,意味著可由現有的行政機關承擔綜合性的執法職能,其他有關部門的執法權發生轉移;也可以按政府組織法成立一個新的機關,專門行使行政處罰的綜合執法權。而綜合執法權的獲得,又有兩種法定方式,即國務院依職權和省級人民政府依國務院授權。從城市管理綜合執法機構的設置來看,一部分是設立城市管理綜合執法局,設置組織機構、進行人員編制、有專門的財政經費來源,使其身份合法化。另一部分是賦予原有市容管理、監察等機關相對集中行政處罰權,然后更名為城市管理綜合執法局或直接實行“一套班子,兩塊牌子”。這樣就使得機構稱謂、機構性質等有人為復雜化之嫌,不利于城市管理綜合執法改革的進一步深入。

(三)執法范圍擴大化 國務院法制局批準的執法改革試點,僅限于狹義的城市管理領域,以集中行使行政處罰權。但是從試點的情況看,除少數地方作了少于七方面的限制性規定外,大多數都作了擴張性規定。執法范圍不統一造成的弊端非常明顯:一是不利于法制統一。各地執法各自為政,影響了行政執法嚴肅性;二是沒有統一的主管業務上級,不利于各地進行正常業務交流,以提高業務水平;三是一些地方執法范圍過大,增加了執法人員熟悉掌握有關法律、法規的難度,增加了工作強度,造成了執法不到位情況。

(四)執法體制不順

1、從綜合執法機關的內部體制來看,執法體制混亂。按集中行政執法權的要求,需要設立一個獨立的執法機構來執行那些權屬不明、職能交叉的執法權。按照“屬地管理”原則和“城市管理重心下移”要求,建立“兩級政府、三級管理”的新體制。省、州一級不再設立綜合執法機構,在市區(縣)兩級政府設立綜合執法機構。市區兩級分別進行綜合執法,區對街道則進行垂直管理,執法隊伍派駐街道,街道以區綜合執法部門名義執法。但是實際存在三級不同的管理模式,具體操作更是不一而足,執法機關內部的關系沒有理順。

2、從綜合執法機關和各業務主管機關的關系來看,執法體制不順。按照行政管理科學化、法制化的要求,管理權、審批權與監督權、處罰權分別由不同的行政機關行使,有利于在相關的行政權之間保持一定的制約關系,防止行政權力的濫用。我國傳統的城市管理模式是“一條龍”管理,從決策到執行,從審批到監督、處罰,都由一個部門決定,缺乏有效的制約監督機制,行政執法中存在很大的隨意性。因此根據“兩個分開”的原則,城市管理綜合執法機構,目前主要是集中行使行政檢查權和處罰權。變過去由多個部門實施“突擊式”、“運動式”的間斷性監督檢查,為一個執法部門對涉及城管的事項實行以巡查為主的持續性檢查,實現城市管理的“精簡、效能、統一”。

城市管理綜合執法機構一經批準成立,就具有獨立的行政執法主體資格,作為本級政府的一個行政部門,在轄區范圍內綜合行使行政執法權。城市管理綜合執法意味著對行政職能的重新調整,對行政處罰權的重新配置,相關行政職能機關交出全部或一部分行政處罰權給城管執法部門,這勢必會影響它和各業務主管部門之間的關系。由于政府職能轉變不到位,配套制度沒有及時跟進,在實踐中使得綜合執法部門與業務主管部門產生諸多矛盾。比如:工作銜接不到

位;綜合執法部門對一些技術性、業務性較強工作力不從心;綜合執法部門的業務指導關系不順等。

二 城市管理綜合執法的對策探討

(一)加大立法力度,彌補立法滯后的不足。為了解決多頭執法、重復執法的問題,在暫時無法對單項法律、法規進行大規模修改的情況下,《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權。

現在城市管理綜合執法組織行使行政處罰權的依據主要是國務院法制辦關于開展城市管理綜合執法試點工作的復函、文件及地方政府為界定綜合執法組織的職責所發布的文件。綜合執法是對現行行政執法體制的改革,但改革不能超越法律的規定,也應按照法律的程序進行。因此,要制定規范城市管理綜合執法的法律,以統一全國各地現行的各種規范相對集中行政處罰權和綜合執法的地方性法規和規章。并把綜合執法納入各業務領域的法律法規中,解決目前單行法律法規和行政處罰法的沖突,解決城市管理綜合執法依據不足的問題。所以立法機關應盡快制定統一的《城市管理法》,確立城市管理綜合執法的體制,對綜合執法組織的法律地位、職責、權限、人員編制、組織管理等做出法律上的規定,為綜合執法組織的依法行政奠定基礎。

(二)綜合執法機構的合法化。要進行城市管理執法體制改革,首先要使綜合執法機構具有合法的身份。對于現有的綜合執法機構名稱各異,性質不同要進行改革。首先要對原有的機構名稱和機構性質進行清查。杜絕“兩個機構、一塊牌子”的做法,理順綜合執法機構和原有的市容管理、監察機構的關系,統一綜合執法機構作為政府職能部門的名稱,使沿用歷史名稱逐步過渡為使用現有統一的綜合執法機構名稱,防止有名無實或有實無名的名實不符做法。同時要統一綜合執法機構的編制性質,解決部分執法人員為事業編制甚至是社會人員的問題,提高執法隊伍的執法水平和素質。

(三)界定城市管理綜合執法范圍。權責一致,即合理劃分政府部門與行政執法機構的職責權限,明確綜合行政執法機構的管轄范圍,是綜合執法的原則之一。綜合執法組織究竟應當集中行使哪些行政處罰權,綜合到什么程度,哪些事項應當由專業執法組織去處理,對這些問題目前尚缺乏明確的界定。試點城市的具體做法也存在著一定的差異。因此,科學合理地界定城市管理綜合執法的范圍,防止執法范圍的擴大化,就必須使各地政府在實行時嚴格遵守國務院的規定。

(四)建立科學的綜合執法體制。首先,建立科學的綜合執法機關內部體制。國務院應統一城市管理綜合執法機構名稱,并且在此基礎上理清市、區、街道三者執法隊伍之間的關系,界定好它們在組織、人員、經費上的領導和隸屬關系,做到綜合執法機關名稱法定、機關合法、權限法定。其次,建立科學的綜合執法機關和各業務主管單位間的協調配合機制。城市管理綜合執法對處罰權的整合并不是簡單的部門合并,而是通過賦予某一功能部門的優先權和最終行使權來達到整合的目的。由于城市管理綜合執法牽涉到局部利益調整以及行政處罰權的調整和重新配置的問題,因此,難免產生綜合執法部門與相關專業部門之間相互協調不一致的 問題,相互推諉扯皮,甚至造成行政管理的”缺位”和”越位”。因此,必須建立綜合執法機關與各業務主管部門之間科學、有效的溝通運作機制和信息共享機制,使綜合執法機關和各業務主管部門各司其職,相互促進。

第二篇：關于城市管理綜合執法幾個突出問題思考

城市管理綜合執法作為xx鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國范圍內不斷普及試點。這項工作的理論、法律依據是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權制度。相對集中行政處罰權制度是行政執法體制改革總的原則和方向，其實現有賴于不同階段、不同領域相對集中行政處罰權工作的開展。城市管理綜合執法則是相對集中行政處罰權工作的首選突破口和關鍵切入點。實施城市管理綜合執法，可以更好地為相對集中行政處罰權制度的全面推行探明路子，積累經驗。為此，《xx關于進一步推進相對集中處罰權工作的決定》（國發[2002]17號文）明確授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執法為代表的相對集中行政處罰權工作。但是，由于現有法律對相對集中行政處罰權制度僅有原則性規定，在具體內涵、機構性質、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應地，在城市管理綜合執法工作的試點過程中不可避免的出現了實踐中認識不

一、運行程式不一，“瓶頸”問題較多的現象。如果這些問題得不到有效地規范，勢必影響該項工作的進一步推進。當然，這些問題作為試點成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發現問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹就上述相關問題談一點一家之見，并提出幾點建議，與業者商榷。

一、xx市城市管理綜合執法現狀自1997年5月北京市宣武區首個啟動以城市管理綜合執法為突破口的相對集中行政處罰權試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市經xx批準，開展了相對集中行政處罰權的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現正實施的市區共管模式。xx于2002年經xx法制辦批準為試點城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執法支隊”及各區“城市管理行政執法大隊”，同時加掛“城市管理行政執法局”牌子，作為市、區政府在城市管理方面的綜合執法機構，綜合行使市容環境衛生、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。其組織機構和管理體制為：全市城市管理行政執法隊伍按市、區兩級設立，市設支隊，區設大隊，街道由區大隊派駐中隊；市支隊和區大隊對外獨立行使行政處罰權，街道中隊以區大隊名義行使行政處罰權。市支隊由市城市管理行政執法局直接領導，區大隊受市支隊和區城市管理行政執法局雙重領導。

二、xx市城市管理綜合執法實施過程中急待解決的幾個問題xx市的城市管理行政執法試點工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執法領域中長期存在的機構膨脹、多頭執法、重復處罰、執法擾民、推諉缺位等問題。但也出現了值得思考的“瓶頸”問題。

（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經驗予以肯定，并對存在問題予以規范。各試點城市為了規范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自制定了一系列規范性文件。但由于大部分試點城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬于規章以上的法律性文件；即使是規章，也由于這些規章上無法律、法規作立法依據，下無現成的立法經驗可借鑒，不足以規范相對集中行政處罰權試點工作中出現的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規章，就指導性來看，還不能全面規范城市管理職能指向的各種執法工作。作為專門性法規，還不夠細、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現象，xx等城市的城市管理行政執法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的，對其制裁也是順應民心的，“呼死你”的做法是順應法意和～的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進行了“法外制裁”。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規定，或還需增加具體操作方法。對于執法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認為執法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執法工作中還存在大量類似問題，可以說，現在的城市管理行政執法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。

（二）人員、經費不足問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業考試、面試、體檢、政審等一系列規范程序向社會招收了1000名全民事業編制的城市管理行政執法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執法隊員，今年還將招收100名。從社會反響看，廣大適考人員報名應試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應該說，招收人員是經過嚴格篩選，擇優錄取的，人員素質也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現有的1000余名執法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經費三萬五千元的政策，但市政府財政只負擔一半，另一半仍交由各區政府負責落實。一方面，作為年人頭經費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分攤開支，真正下發到執法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區政府負擔一半年人頭經費，也存在一個落實

問題。可以說，就目前政策而言，xx的城市管理行政執法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執法隊員的工作積極性；二是當工資福利落實不到位，甚至嚴重不足的時候，難免會出現“靠執法養執法”，“執法靠狠、經費靠罰”的作法，形成“執法經濟”的不正?，F象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執法為民”目標背道而馳。

（三）暴力抗法問題實際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執法領域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執法中，執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬于人民內部矛盾，但由于執法相對人的素質參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執法受阻、執法隊員受傷的事件時有發生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報，造成了多名執法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二十八條規定：公安部門應當及時處理城市管理行政執法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執法的，依法追究法律責任。還有就是市城市管理行政執法局在管理方法上提倡的“文明執法”原則。這些籠統的指導性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執法當中遇到突發的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是“遠水解不了近渴”。公安機關事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執法的嚴肅性已蕩然無存，行政執法機關的威嚴更無從談起。廣大執法隊員在遇到暴力抗法突發事件時，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執法”的原則性規定。今年，市城市管理行政執法局又向社會公開承諾：“年內不發生一例粗暴執法行為，不出一例打人事件，違者下崗” />-->

第三篇：關于城市管理綜合執法幾個突出問題思考

城市管理綜合執法作為國務院鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國范圍內不斷普及試點，關于城市管理綜合執法幾個突出問題思考。這項工作的理論、法律依據是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權制度。相對集中行政處罰權制度是行政執法體制改革總的原則和方向，其實現有賴于不同階段、不同領域相對集中行政處罰權工作的開展。城市管理綜合執法則是相對集中行政處罰權工作的首選突破口和關鍵切入點。實施城市管理綜合執法，可以更好地為相對集中行政處罰權制度的全面推行探明路子，積累經驗。為此，《國務院關于進一步推進相對集中處罰權工作的決定》（國發17號文）明確授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執法為代表的相對集中行政處罰權工作。但是，由于現有法律對相對集中行政處罰權制度僅有原則性規定，在具體內涵、機構性質、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應地，在城市管理綜合執法工作的試點過程中不可避免的出現了實踐中認識不

一、運行程式不一，“瓶頸”問題較多的現象。如果這些問題得不到有效地規范，勢必影響該項工作的進一步推進。當然，這些問題作為試點成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發現問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹就上述相關問題談一點一家之見，并提出幾點建議，與業者商榷。

一、xx市城市管理綜合執法現狀自1997年5月北京市宣武區首個啟動以城市管理綜合執法為突破口的相對集中行政處罰權試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市經國務院批準，開展了相對集中行政處罰權的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現正實施的市區共管模式。xx于2002年經國務院法制辦批準為試點城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執法支隊”及各區“城市管理行政執法大隊”，同時加掛“城市管理行政執法局”牌子，作為市、區政府在城市管理方面的綜合執法機構，綜合行使市容環境衛生、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。其組織機構和管理體制為：全市城市管理行政執法隊伍按市、區兩級設立，市設支隊，區設大隊，街道由區大隊派駐中隊；市支隊和區大隊對外獨立行使行政處罰權，街道中隊以區大隊名義行使行政處罰權。市支隊由市城市管理行政執法局直接領導，區大隊受市支隊和區城市管理行政執法局雙重領導。

二、xx市城市管理綜合執法實施過程中急待解決的幾個問題xx市的城市管理行政執法試點工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執法領域中長期存在的機構膨脹、多頭執法、重復處罰、執法擾民、推諉缺位等問題。但也出現了值得思考的“瓶頸”問題。

（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經驗予以肯定，并對存在問題予以規范。各試點城市為了規范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自制定了一系列規范性文件。但由于大部分試點城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬于規章以上的法律性文件；即使是規章，也由于這些規章上無法律、法規作立法依據，下無現成的立法經驗可借鑒，不足以規范相對集中行政處罰權試點工作中出現的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規章，就指導性來看，還不能全面規范城市管理職能指向的各種執法工作。作為專門性法規，還不夠細、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現象，xx等城市的城市管理行政執法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的，對其制裁也是順應民心的，“呼死你”的做法是順應法意和民意的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進行了“法外制裁”。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規定，或還需增加具體操作方法。對于執法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認為執法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執法工作中還存在大量類似問題，可以說，現在的城市管理行政執法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。

（二）人員、經費不足問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業考試、面試、體檢、政審等一系列規范程序向社會招收了1000名全民事業編制的城市管理行政執法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執法隊員，今年還將招收100名，調查報告《關于城市管理綜合執法幾個突出問題思考》。從社會反響看，廣大適考人員報名應試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應該說，招收人員是經過嚴格篩選，擇優錄取的，人員素質也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現有的1000余名執法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經費三萬五千元的政策，但市政府財政只負擔一半，另一半仍交由各區政府負責落實。一方面，作為年人頭經費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分攤開支，真正下發到執法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區政府負擔一半年人頭經費，也存在一個落實問題?？梢哉f，就目前政策而言，xx的城市管理行政執法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執法隊員的工作積極性；二是當工資福利落實不到位，甚至嚴重不足的時候，難免會出現“靠執法養執法”，“執法靠狠、經費靠罰”的作法，形成“執法經濟”的不正常現象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執法為民”目標背道而馳。

（三）暴力抗法問題實際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執法領域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執法中，執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬于人民內部矛盾，但由于執法相對人的素質參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執法受阻、執法隊員受傷的事件時有發生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報，造成了多名執法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二十八條規定：公安部門應當及時處理城市管理行政執法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執法的，依法追究法律責任。還有就是市城市管理行政執法局在管理方法上提倡的“文明執法”原則。這些籠統的指導性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執法當中遇到突發的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是“遠水解不了近渴”。公安機關事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執法的嚴肅性已蕩然無存，行政執法機關的威嚴更無從談起。廣大執法隊員在遇到暴力抗法突發事件時，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執法”的原則性規定。今年，市城市管理行政執法局又向社會公開承諾：“年內不發生一例粗暴執法行為，不出一例打人事件，違者下崗”。那么遇到暴力執法時，面對違法攤主砍來的菜刀、潑來的開水，執法隊員當然指望不上公安機關的“遠水”，又不能冒下崗的風險與之搏斗，除了坐以待斃和落荒而逃外別無選擇。實際上，上述現狀已經造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執法現象，人民群眾認為行政執法機關“不作為”呼聲日盛。

三、對進一步全面推進城市管理綜合執法的幾點建議按照國發17號文的精神，現在全國范圍的相對集中行政處罰權試點工作已實現了階段性目標，接踵而至的是由點及面，全面推進相對集中行政處罰權制度。為了積極、穩妥而有效地開展這項工作，圍繞上述幾點城市管理行政執法中發現的問題，筆者認為可以采取以下應對措施。

（一）及時建立健全完備的法律體系首先需要指出的是，在基本法層次上，國務院還沒有及時制定出相應的《相對集中行政處罰權工作條例》。在這方面，全國范圍內還沒有關于實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、實施程序、備案與監督程序的原則性規定，這給各地地方工作帶來了困難。但針對目前xx市的城市管理行政執法工作現狀及發現的問題，市政府應該修改完善已出臺的《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，進一步明確城市管理行政執法工作的方式、步驟、領域、范圍及報批程序，機構的設立、性質、地位、領導管理體制、運作以及與相關部門的關系，行使職能的程序等具體規范。尤其對現階段執法工作中遇到的“無法可依”的新問題更要有法律明文規定，總之，要全面考慮，詳盡說明，務求各項工作有法可依，可章可循。

（二）完善人員經費保障制度要改變“以罰代管”的“執法經濟”，樹立公正、廉潔的執法形象，唯有從根本上解決人員、經費保障問題。集中行使行政處罰權的執法人員必須是國家公務員，要杜絕將機構改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執法隊伍的作法。行政處罰權劃出部門的執法隊伍也不能簡單的人員合并，而應是通過高標準的資格考試擇優選材，優化組合，這種篩選要參照招考國家公務員的標準來進行，要確保組成城市管理行政執法隊伍的人員能夠勝任相對集中行政處罰權帶來的多種職能。同時，執法機構所需經費必須由市政府財政予以全額保障，嚴禁以罰沒收入返還作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。

（三）建立完備的執法安全保障制度針對城市管理行政執法中暴力抗法現象的突發性特點，要解決暴力抗法問題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權；二是執法的過程中有擁有限制人身自由行政處罰權的執法人員在場參與執法。前一種形式即香港的城市管理行政執法模式---警察執法（在警方機構內部設置側重于城市管理職能的“小販科”），后一種要求執法時有警力全程協助。就xx具體情況而言。筆者傾向于后一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執法110協同巡查執法。按照黨的十六大報告精神，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法，繼續深化行政管理體制改革是大勢所趨，人心所向。作為相對集中行政處罰權的試點突破口，城市管理綜合執法工作正是落實十六大精神，推進行政管理體制改革的有效途徑。現在，此項工作正處于已取得階段性成果但仍有不少“瓶頸”阻礙進一步發展的關鍵時機，鑒此，筆者謹撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。

第四篇：城市管理綜合執法要解決的問題

城市管理綜合執法要解決的問題

摘要：隨著社會經濟的迅猛發展，城市化面臨的問題越來越復雜。面對日益復雜的現實情況，以往的各部門“分兵把守，各管一攤”的行政管理體制亦顯得力不從心，職責交叉、多頭執法、重復執法、執法擾民、效率低下和行政執法機構膨脹等問題日益突出。城市管理綜合執法是解決原來的多層交叉執法、執法擾民的一個主要途徑，更重要的是文明科學的城市管理綜合執法所體現出來的法治理念對廣大人民影響深遠，對建設法治國家意義重大。

關鍵詞：城市管理綜合執法對策

城市管理綜合執法引發的大量尖銳矛盾，特別是爆發的一些嚴重的群體性事件，嚴重損害了黨和政府的形象，對我們構建和諧社會產生了極其不利的影響。因此，本文旨在從立法、執法、守法等各方面研究分析當前的城市管理綜合執法存在的問題、分析其原因，并進一步探討如何解決這些問題，最大化地發揮城市管理綜合執法的作用，為建設文明城市、和諧社會做好強有力的保障工作。

1.城市管理的性質

所謂城市管理綜合執法，主要是指在城市管理領域行使相對集中行政處罰權。其核心就是將行政處罰權從原行政管理機關所擁有的權力中剝離出來，由特定機關統一行使，以求在行政內部形成行政管理權與行政處罰權的分離與制衡，促進行政效率與公平。目前城市管理綜合行政執法機關集中行使行政處罰權的范圍包括市容環境衛生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理、市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）等。

2.城市管理中存在的問題

城市管理中矛盾最突出的就是執法機構與“窮人”的關系，或者說是執法機構與弱勢群體之間的沖突。如小攤販、馬路菜場的菜農以及小餐飲店經營者。不能說他們的素質差，“窮人”擺攤只是為了養家糊口，而執法機構罰款、沒收商品等行為勢必會直接危及到個人及其家庭的生存權利，當一個人的最基本的生存權受到威脅時，不管何等高素質的人都會采取不理性的行為，這是弱勢群體的生存權與城市環境品位權之間矛盾的反映，這種矛盾沖突的產生勢必影響到執法對象對執法工作的抵制和抗拒，也勢必會導致執法環境的惡化。另外，社會上也確

實存在一部分素質差的執法對象。他們往往利用公眾對弱者的同情心理，故意虛張聲勢來對抗執法，導致集體暴力抗法惡劣事件的出現。我國雖然經過長期的法制化教育，人民群眾的法制觀念有了較大幅度的提高，對法律的理解程度也在逐年增加。但在社會經濟、政治、文化飛速發展的背景下，人民群眾的法制觀念還是相對滯后，所以當他們遭遇城管執法時往往認為是自己的個人權益受到了侵害和威脅，從不認為自己的行為是一個違法行為，執法人員的正常執法活動被他們看作為針對他們的個體行為，繼而希望通過自己的抗法行為來進行“私力救濟”逃避法律的制裁。而普通群眾在執法人員正常執法時又會對社會弱勢群體的違法當事人產生同情感，盲目地幫助他們逃避法律制裁，他們很少從維護法律的實施，保護群眾的合法權益、保護執法人員的合法權益和維護正常的社會管理秩序去考慮問題。在他們之中還存在著“法不責眾”的錯誤認識，當他們身處圍觀群眾之中時，就采取起哄、煽動，編造虛假事實和理由挑動不明真相的群眾一起參與抗法行為，使得他們彼此之間的一體感增加，盲從感增強，認為有恃無恐、法不責眾，存在“要抓也不會抓我一個”的僥幸心理來對抗執法。

3．解決問題的對策

政府應該盡快制定有關法律、法規，進一步明確城市綜合執法機構的性質、地位、職責，明確其執法主體資格，規范法律責任，重點要界定綜合執法機構與各行政主管部門職權劃分，從根本上理順關系，清理修訂現有關于城市管理方面的法律、法規、規章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規體系。加強立法解釋工作，解決有法難依問題。

政府還應該完善社會法制、體制建設，加強對相對人的教育。一是加強宣傳教育。作為宣傳載體的新聞媒體要堅持正確輿論導向，從有利于構建和諧社會，有利于城市經濟社會發展，有利于城管執法有效開展出發，把城管執法的重點難點轉化為百姓關注的熱點和新聞媒體的焦點，增強城管執法的影響力和公信力。城管執法部門要大力開展城管執法進社區、進學校、進企業、進機關活動，深入宣傳城市管理法律法規，讓亂擺亂賣、亂停亂放、亂傾亂倒、亂搭亂建、亂張亂貼等行為是違法行為的基本概念深入人心，營造良好城管法治環境和輿論環境，有效提升市民城管法制意識。二是加快基礎設施建設。按照城市管理與經濟發展相協調的原則加強城市基礎設施建設，尤其是要加大環衛設施、農貿市場、停車

場等與市民生活息息相關的基礎設施建設力度，不斷完善城市功能，為城市規范管理提供硬件保障。

參考文獻：

[1]楊臨宏,劉國乾，尋求政府嚴管與民生保障之間的平衡——對我國現行城管執法的反思，《云南社會科學》，2008（3）

[2]張玉磊，我國城管執法的現實困境與對策，《山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報》，2007（3）

[3]倪斐,李雪冰，論城管執法的困境與重塑——人本主義觀念的確立，《云南大學學報（法學版）》，2007（6）

[4]侯乃萍,李黎明，試論和諧社會城管執法新形象的樹立，《科技資訊》，2008（1）

[5]楊建順，論構建和諧社會中城管執法的作用，《法學家》，2006（2）作者單位：復旦大學國務學院國際政治系

第五篇：城市管理綜合執法應注意的問題

城市管理綜合執法應注意的問題

吳子俊

根據我市實施城市管理綜合執法試點工作的需要，市城管辦近期組團對國內上述城市管理綜合執法試點的城市進行了考察。從各地綜合執法實踐情況來看，值得借鑒和注意的經驗和問題集中表現在綜合執法范圍、管理體制、保障機制以及與相關部門的關系等方面。通過對這些城市的考察、分析，從認真貫徹“三個代表”的重要思想出發，本文對我市實施城市管理綜合執法試點工作提出4個應該注意的問題，以求高效能管理城市，進一步完善現代化城市管理體制，探討深圳依法治市建設新思路。

一、城管綜合執法范圍應有“度”

城市管理目的在于創造良好的環境，不斷提高人民群眾的生活質量，推動城市發展，服務經濟建設，促進社會主義民主與法制。作為現代行政管理新的執法模式，城市管理綜合執法必須遵循、體現精簡高效這一原則。其主要內涵包括兩個層面：一是執法范圍不能過寬，否則就不能及時對城市管理中各類違法行為依“一事不再罰”進行一次性處理。二是執法范圍不能過窄，否則“一隊多能”的優勢難以發揮，高效、合理、動態發展的超越行業利益的執法運行機制無法建立，“綜合”只能是一句空話。

根據國務院有關要求和各地試點實際來看，城市管理綜合執法范圍共有內容包括市容和環境衛生管理、市政設施管理和園林綠化管理、部分工商行政管理（主要指無照經營和違法設置戶外廣告）等方面，差異表現在環境保護、水務、醫療衛生管理、交通、房屋租賃、規劃、計生、文化、旅游等方面。從各城市試點效果來看，城市管理綜合執法范圍應著眼于與市容環境有關、存在多頭執法和職責交叉、執法擾民問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域。特別需要指出的是，個別城市因執法范圍過寬，有限的執法隊伍資源無法面面俱到，往往是容易執法、好管的管住了，而城市亂擺賣、亂張貼、亂停放、亂搭建等反復性較強、最影響城市直觀形象的沒有管住，形成城市管理中的“空白點”。

從深圳實際來看，城市管理應以以民為本，為百姓營造安居樂業的城市環境為宗旨，城管綜合執法范圍也應圍繞這一宗旨，按照以路面為主，先易后難，逐步擴大的原則，解決難點、突出重點、瞄準焦點、服務熱點。具體來講，就是要堅決整治亂擺賣、亂張貼、亂停放等城市頑癥，嚴格查處違法建筑，依法保護水資源，遏制噪聲污染等。

二、綜合執法管理體制要科學合理

實施城市管理綜合執法試點，如果綜合執法管理體制不科學、不合理，可能產生市、區、街三級之間責任不清、職責不明等新問題，甚至影響執法的效率和公正。各試點城管綜合執法管理體制大致為三種模式：一是長沙、大連等城市實行的垂直領導模式，即全市只設一支城管綜合執法隊伍，派若干大隊駐各區分片執法，綜合執法隊伍執法業務、人事等由市里管理、指揮、調度。此種模式有利于綜合執法

隊伍的統一管理、調度，但削弱了基層（區和街）的管理職能，基層積極性不易調動，不利于城市管理的社會參與。二是業務指導模式，即市級綜合執法機構不設立隊伍，只進行宏觀管理，各區設立相對獨立的執法隊伍，業務和人事由區政府直接管理，此種模式能充分調動基層的積極性和參與性，但難以做到全市步調一致，政令暢通，不利于上級對下級執法隊伍實施有效監督管理，易產生轄區內的地方保護主義。三是廣州、青島、上海等城市的雙重領導模式，即市里留少量隊伍，負責中心區域、重點部位的執法工作，大部分執法權下放到各區，區執法隊伍同時接受市級綜合執法機構和區政府的雙重領導，派駐街鎮的執法隊伍受區執法機構和街鎮的雙重領導。此種管理體制強化了上級對下級部門的監督管理，調動各綜合執法機構的積極性，效果很好。

目前，我市城市管理體制已初步形成“兩級政府，三級管理”的格局：市級為領導層，負責規劃、決策、監督調控；區級為組織層，負責組織、管理、協調、監督；街道為實施層，負責執行、實施、落實。結合這一體制及兄弟城市經驗，我市城市管理綜合執法管理體制采取雙重領導模式較適宜。具體來講，市級綜合執法機構主要負責宏觀管理，進行檢查、監督、業務培訓和考核等；區級綜合執法機構受市相應機構和區政府的雙重領導，組織實施具體綜合執法任務；派駐街鎮執法隊伍受區相應機構和街鎮雙重領導，街鎮指揮隊伍進行日常執法，實施轄區覆蓋管理并有考核建議權。這種統一領導、分工負責、分級管理、條塊結合的體制，有利于提高綜合執法效率和公正。

三、綜合執法不能替代相關部門的管理職能

目前，各試點城市中，對城管綜合執法認識存在這樣的誤區：一是認為只要實行綜合執法，就可以“包醫百病”，解決所有城管“老大難”，二是擔心實行綜合執法后，會給相關行政主管部門日常管理造成難度。根據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的有關規定，綜合執法只是將相關部門行使的、容易產生交叉執法和重復處罰的處罰權相對集中，由一個行政部門來統一行使，并不是將相關部門所有權限集中，其管理公共事物的職能仍然存在。

從各城市城管綜合執法范圍看，大多是與城市管理職能交叉部分的行政處罰權和行政強制措施權，具體說是指公安、工商、城建、衛生等各相關職能部門執法范圍內與城市管理有關部分的執法權，這種綜合執法既不可能替代也不會削弱相關部門的管理職能。

深圳實行城管綜合執法后，各相關職能部門仍將依法行使管理公共事務的審批、公共設施的養護、公共秩序的維護等權利，并依法對綜合執法隊伍進行監督。這種綜合執法、專業執法相輔相成、互為補充的格局，有利于建立協調有序、反應快捷的城管機制和業務聯系渠道，提高各相關職能部門的管理質量和工作效率，城市管理可望實現“點上有人抓，面上有人管，點面相結合，全市一盤棋”的目標。

四、執法保障體制應完善

實行城管綜合執法，由于執法范圍、執法內容和執法對象較為復雜，拒不接受管理和處罰、阻撓圍攻執法、暴力抗法的事件時有發生。

從考察情況來看，各城市對這類現象的防范和處理方法不同，效果也就各有差異。

上海等城市采用重大執法與公安聯合行動，這種做法雖然能夠對重大執法活動起到保障作用，但屬于應急性和階段性，不能對所有執法行動有效保障，具有很大局限性。北京等城市由公安部門向每個區配備兩名巡警，與城市管理綜合執法隊伍共同執法。這種做法只解決執法中的突出事件，但不利于城管部門實施日常的長效管理。長沙、張家港等城市則采取“公安＋城管”形式，城管綜合執法隊伍或由公安巡警大隊擔任，或專門成立公安城管支隊，與城管綜合執法隊伍合署辦公。這種做法因有公安隊伍支撐，能夠及時把各種抗拒執法惡性隱患消除在萌芽狀態，同時對違法抗拒者具有較強的震懾作用，效果非常顯著。

深圳因流動人口多，市民素質良莠不齊，拒不接受管理和處罰的人員也較多，阻撓、抗拒城管執法事件經常發生。不僅如此，這些抗法者常常以同幫、同類、同鄉、同族形式出現，呈現由個體向有組織、有規模方向發展趨勢，深圳因而很有必要借鑒張家港、長沙等城市做法，探討建立城管綜合執法隊伍與公安隊伍相結合的機制。

同時，鑒于城管違法和處罰的經常性，與正在實施的城管綜合執法相配套，深圳可嘗試在人民法院中成立專門的城管法庭，履行城管行政處罰的強制執行權，受理因城管而引起的行政訴訟案件。

深圳建立、完善這種執法保障體制后，將有利于把城管工作落到實處，有利于保護城管綜合執法者的人身安全，有利于深圳建設社會主義法治城市示范市。

（作者系深圳市城市管理辦公室主任）