第一篇：城市化進程中農村中小學布局問題研究

城市化進程中農村中小學布局問題研究 自20世紀80年代中期起，我國農村學校數量開始減少，此后減少速度逐漸加快，近一兩年減少速度比以往更快。據《華商報》記者最新調查，延安市子長縣設8鎮5鄉，358個行政村。20世紀90年代以來為了適應“普九”要求，學校數量不斷增加，2002年達321所，其中鄉村學校233所。隨著新一輪學校布局的調整，2003—2008年間撤并學校119所，學校數減少到221所。2008—2009年一年減少學校160所，137所分散在農村的小學撤并為34所，目前全縣只有學校61所，2 575名小學生全部實行寄宿上學。榆林市2008年有中小學2 076所，2009年減少至1 702所。榆林市靖邊縣鎮靖鄉1997年有學校13所，2009年只剩4所。

學校布局調整既是教育自身發展的需要，也是社會變革的重要組成部分。歷次學校布局調整都有特定的目的，城鎮化是由非農業布局拉動的，是社會轉型的重要標志。農村城鎮化是國家現代化的重要趨勢和標志，建設新農村是農村發展的終極目標。新一輪學校布局調整契合了國家推動城鎮化和新農村建設的發展戰略。城鎮化有助于推動中小學布局調整和農村教育的轉型，反過來，中小學布局的合理調整及農村教育的順利轉型也有助于城鎮化的健康持續發展。

2001年，國務院頒發的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中將調整農村義務教育學校布局列為一項重要工作緊接著，2001年3月26日教育部、財政部聯合下發《關于報送中小學布局調整規劃的通知》正式推動了各地布局調整工作的開展。它要求各地既要報送中小學校的總體規劃，也要有各年度對規劃實施執行的情況，其中包括：撤并學校間數；教師學生增減人數；學校房舍增減面積；設施設備增添情況；資金投入及來源；完成任務的具體措施；學生及家長對該項工作的認識或意見的反饋。此后全國各地陸續開始了農村小學合并的進程。這一集中整合的表現，關系到數以千萬計的農村孩子的命運，關系到整個農村的發展農村城鎮化不僅有其客觀規律，也是一個較長的過程，不能一蹴而就。2001年以來，不少地區撤并了一批條件較差的教學點，妥善安置了一批不合格教師，幾種皮質了教學資源，辦學的規模效益明顯提高。然而，由于一些地方政府還存在方便簡單，公式化的傾向，使得這一過程還存在不少問題，制約著學校布局調整的順利進行和城鎮化水平的進一步提高。

一、農村中小學布局調整存在的突出問題

1.家庭無力承擔子女教育費用驟增問題

農村中小學布局調整使得農戶對孩子上學超出能夠承受的教育投資，尤其是邊遠貧困山區的農民家庭的成本更大。一方面，許多家長考慮到孩子上學路途遙遠，不得不讓孩子在校寄宿，而寄宿導致農民所承擔的教育經費增加。學生到離家很遠的學校讀書，交通費，住宿費，伙食費等等都是一筆不小的開支。另一方面，孩子在家附近上學，還能幫忙照看家里，做一些力所能及的活。而一旦寄宿，這些原本由孩子做的工作由家長來完成。布局調整不僅使農民經濟負擔增加，而且他們付出了額外的時間和精力。

2.由于上學路途遙遠存在安全隱患，新的輟學問題浮現

布局調整后，學校覆蓋的教育區域增加，最顯著的變化就是家庭和學生之間的距離大大增加了，舍得許多農村中小學上學路途遙遠，一些農村中小學生往返要步行十幾里甚至二三十里。在一項基于中西部6省177個鄉鎮的調查中，樣本學生的平均距離為4.8公里，66.2%的學生上學靠步行，29.6%的家長和27%的學生認為自己上學不方便，盡管導致近幾年農村學生輟學的原因有多種，但不可否認，農村邊遠山區大規模撤點并校，客觀造成了部分學生上學難、上學遠的問題，甚至導致這些地區輟學率遠高于其他地區。

3．學校班級人數增加，教育經費嚴重短缺，教師工作繁重，教學質量難以保障，寄宿辦校負擔加重

布局調整對學生寄宿提出了更高的要求，加重了家庭和學校的負擔。6省區的調查顯示，經費不足仍是布局調整后的主要障礙，同事由于缺乏后續配套資金，有些學校有增添了新的債務。并且，教師的專業行和專職行得到了增強，但是教師的工作來那個和工作壓力加大。隨著學校班級人數增多不僅給教師的教育教學工作帶來沉重負擔，同時也加大了教師的心里壓力，尤其是寄宿制學校的教師。

二、農村中小學布局調整的原因分析

1.素

我國人口在盡力了20世紀50、60年代的快速增長之后生育水平在70年代迅速下降，到90年代中后期大部分地區已經進入低出生、低死亡的階段，由于國家人口政策的有力干預和計劃生育工作的全面開展工作以及快速的經濟發展和急劇的社會變革，在短短50年中，我國經歷了西方國家歷時百余年才能完成的人口轉變。而教育對象是人，人口的變化直接影響學校布局的調整。由于農村生源減少，規模效益下降，在許多地區村辦小學已經難以為繼，中小學布局調整勢在必行。客觀因素：人口數量減少是中小學布局結構調整的根本因

2．主觀態度：農民對于優質的教育資源的追求是中小學布局調整的需要

城市學生擇校使城市學校分化為優質學校與薄弱學校，農村學生擇校則是使農村學校幾乎瀕臨關閉。他們不再滿足于“能寫算”這樣低層次目標，開始注重學校的教育質量。擇校反映了農民對優質教育資源的需求。這些農民希望子女能接受到更好的教育，他們盡力為子女創造好的學習條件。

3．社會大環境的影響：小城鎮建設是中小學布局調整的重要推動力

城鎮化是由非農業的布局拉動的，是社會轉型的重要標志。中國城鎮化走大城市優先發展的道路還是小城鎮優先發展的道路，在學術界存在著不同意見。在國外的城市化進程中，人口集中的過程是：農村-城市-特大城市-小城鎮，人口轉移所帶來的壓力主要在大城市解決，大城市不斷擴張，然后在出現逆城市化現象。在我國，著名社會學家費孝通一開始就預設了中國城市化的方向：農村-小

城鎮-城市-特大城市，這與國家在“十一五”計劃中提出的大中城市同小城鎮協調發展的城鎮化道路是一致的。小城鎮是聯結城鄉的紐帶，發展小城鎮是解決三農問題，縮小城鄉差距的重大戰略，有助于農村人口轉移和重組，為合理規劃農村中小學布局，促進農村教育轉型提供了機遇和挑戰。

三、基于農村中小學布局調整現狀的反思

1.農村中小學布局調整已經取得初步成效

農村中小學布局調整是深化農村教育改革的重要措施。新一輪的學校布局調整在不少地區已經取得了可喜的成績。突出表現在：撤并了一批條件較差的教學點，優化了教師隊伍，集中了教育資源，減輕了村社辦學的壓力。

2.如何解決農村中小學布局調整的問題

首先，要慎重考慮教學點的撤并問題。以學生為根本，要保證農村小學和教學點的調整要在學生就近入學的前提下進行的，在交通不便的地區仍須保留必要的小學和教學點，防止因過度調整造成學生史學、輟學和上學難問題，病積極運用現代遠程教育手段，滿足教育教學的需求。其次，要解決學生的交通安全問題。各地政府應在制定布局調整規劃前，充分考慮和深入調研當地的地理情況、受教育人口的分布情況和學校的服務半徑，在一些交通不便、路途遙遠、偏僻又無法解決用校車接送的農村地區，應暫緩集中辦學，適當保留一些必要的教學點。再者，配套建設寄宿制學校，并合理的進行教師隊伍的調整。各地政府贏充分重視撤點并校后寄宿學校的配套建設與管理，對一些已經合并或計劃合并的寄宿制學校要加大經費投入，從最基本的改水、建食堂和澡堂等工作做起，完善學校的基礎設施建設，切實保障學生和教師的基本生活。還要根據學校數量的增加對教師隊伍需求增加，考察現有教師的基本情況，根據學生的增長趨勢和師生比要求，預測師資的需求狀況。要做好因學校合并、撤銷、改建等出現的生育教職工的合理分流和互補工作。

3.農村中小學布局調整的未來走向

由于有些學校布局調整方案的出臺不夠謹慎，并且一些小城鎮定位發展不準確，導致布局調整出現很多問題。所以，很多學校在調整的過程中更注重與城鎮發展相協調，區域教育生態理論以及國外調整前先進行模擬調整的做法應該會成為很好的借鑒。還有，一些小城鎮發展迅速，相對成熟的地區，可以按照教育優先發展的原則，加快中小學布局調整的進程。

參考文獻：

（1）余益中，城鎮化建設余農村教育改革【J】，教育研究，2002，（6）：60-62

（2）費孝通，行行重行行【M】，銀川：寧夏人民出版社，1992，19-21

（3）石人炳，我國人口變動對教育發展的影響及對策【J】，人口研究，2003（1）：55-60

（4）龐麗娟，農村中小學布局調整應因地制宜【N】，人民日報，2006-3-16（11）

（5）張洪華，城鎮化進程中的農村中小學布局調整問題及反思【J】,教育理論與實踐，2010

第二篇：解決城市化進程中農村干部出路問題(初稿)

解決城市化進程中農村干部出路問題的實踐與思考

農村干部是貫徹執行黨在農村各項方針政策的骨干，是團結帶領廣大農民群眾脫貧致富奔小康的“領頭雁”，是建設社會主義新農村的帶頭人。然而，我們也不得不重視到農村干部在現實工作中確實存在著“工作任務沒盡頭，政治前途沒奔頭，生活待遇沒靠頭”的現象。當前，隨著近郊鄉鎮城市化進程的不斷加快，解決好農村干部出路問題顯得尤為重要。

一、解決好農村干部出路問題的現實意義

解決好農村干部的出路問題事關重大，這不僅體現了鄉鎮黨委、政府對農村基層干部的關心重視，更對于促進地方經濟發展，維護社會穩定，改善干部隊伍結構具有推動作用。

1.適應城市化發展方向的要求。湯汪鄉位于揚州市區東南部，屬典型的城郊型鄉鎮，城市化是必然的發展方向。近年來，隨著交通路網的改善和園區建設的推進，湯汪經歷了大規模的拆遷，傳統的農村分散居住方式已逐漸向小區集中居住改變，這就意味著農村的管理服務組織也要發生相應的改變，很多村將逐漸轉變為社區，農村干部將逐漸變為社區干部。因此，農村干部將來到哪里去？去做什么？這都必須適應和符合城市化的大發展方向。

2.改善農村干部隊伍結構的要求。目前，農村干部隊伍

結構還存在著一些不合理的地方。主要表現為:一是學歷層次偏低，就湯汪而言，各村“兩委會”成員和村組干部，高中以下學歷的占到75%左右，總體來講文化素質不高、理論政策水平偏低、法律知識相對缺乏；二是素質結構不合理，村干部的類型總體來講是農業型的多復合型的少、經驗型的多知識型的少、管理型的多經營型的少，無論是對于管理村組事務、推動經濟發展還是帶動群眾致富都與時下新形勢的要求有一定差距；三是后備人才的缺乏，農村干部隊伍都已呈現不同程度的年齡老化趨勢，40歲以下的年輕干部以及后備人才嚴重缺乏，現有干部隊伍的思想理念、科技知識、創新能力都無法跟上時代的步伐。因此，如何進一步鍛煉、培養農村干部，給出一條適合他們個人發展的道路，對于改善農村干部隊伍結構是不無裨益的。

3.促進地方經濟發展的要求。農村干部擔負著促進地方經濟發展，帶領群眾致富的責任。在加快城市化的進程中，經濟發展的方式也在不斷轉變，農村“以地生財”的空間越來越小，農村干部要能積極應對新的規劃發展藍圖，克服等、靠、要的思想，探索村改社區后集體資產管理的新路子，實現資金管理向資本經營的轉變，實現“以地生財”向“以財生財”的轉變。因此，通過使農村干部更多地分流到鄉鎮經濟建設部門以及村、社區的集體經濟成立的相關公司、企業中去，不僅是為了解決干部的出路問題，更是促進他們更好地在經濟建設中發揮作用，實現個人發展轉型與推動集體經濟發展的雙贏。

二、解決好農村干部出路問題的初步探索和實踐

目前，我鄉正處在加快城市化進程的轉型期當中，撤鄉建街道，農村轉社區這些重大的改革調整都近在眼前。因此，因此，湯汪鄉黨委、政府從農村干部最關心、最直接、最現實的利益、保障以及發展等方面入手，作了一些初步的探索和嘗試。

1.自然消化一批。近兩年，我鄉各村對已適齡退休、退養的村干部和村民小組長都辦妥保險和相關手續，不再留用、返聘。而在村民小組組長崗位上，盡量不再另聘新人、外人，而是普遍采用村干部兼任村民小組組長的辦法，來精減村組干部職數，同時，通過這個村兼組職的方式也能有效提高兼組職村干部的收入，極大地調動了農村基層干部的工作積極性。

2.鄉鎮選調一批。農村干部不屬行政事業單位編制人員，更不在公務員序列之中，福利待遇不高，向上晉升的機會也較少。我鄉黨委、政府一直堅持“有為才有位”的理念，近年來，相繼從各村抽調了一部分農村干部充實到招商引資、載體建設和維穩工作的一線，都取得了不錯的效果。這項選拔人才的措施還將繼續沿用下去，為農村干部中的優秀人才提供更好的出路，充分發揮他們積極作用。

3.社區轉移一批。我鄉下轄4個行政村和一個社區，社區數量占少數，社區的干部數量也較少。但隨著城市化進程的加快，境內九龍安置小區、杉灣花園小區、物流園安置小區的相繼落成，原有的各村都將拆分或轉型為更多的社區，對社區工作人員的需求也將急劇增加。目前，我們已經開始啟動了“村干部向社區工作者轉型工程”，在組織的人事安排上，盡量把經驗豐富、能力突出又有年齡優勢的村干部安排到社區工作，加強社區力量，也為以后更多的村干部分流到社區，轉型為社區工作者打好埋伏，鋪好路。

三、解決好農村干部出路問題的下一步打算和措施 要徹底解決好農村干部的出路問題，要做的事情還很多，只是依靠自然消化和小范圍的試點性工作是遠遠不夠的。作為鄉鎮黨委、政府這一級組織必須認識到這個問題的重要性，制定好相關的政策和對策，對此項工作做到提前介入，確保成功過渡，并能促其發揮作用。下一步，我們將做好以下幾個方面的工作。

1.轉觀念，抓教育，建立農村干部的培訓機制。要解決好農村干部的出路問題，必須建立健全農村干部培訓機制，促進他們轉變觀念，提升素質，加快轉型。一是加強在職農村干部的教育培訓。我們將緊緊圍繞適應城市化進程的實際需要，針對發展集體經濟、搞好社區管理、開展物業服務等課題開展教育培訓，并大膽采用短期脫產培訓，在明星社區跟班學習，進企業掛職鍛煉，和大專院校合作辦班等形式，完善教育培訓的機制，發揮其實效性。二是加強農村后備干部的培養。在前幾年招聘引進外來的“大學生村官”的實踐取得成功的基礎上，進一步挖掘培養本土的優秀后備人才，要把政治思想覺悟較高、熱心為群眾辦事、文化水平高、致富能力強的本地青年或企業家培養成農村干部和社區干部的后備力量。

2.定制度，給保障，解決農村干部的后顧之憂。黨的十七大提出：“要關心基層干部，探索建立村（居）干部激勵機制。”在當前加快城市化進程的背景下，要解決好農村干部隊伍的出路問題，建立一個完善的激勵和保障機制是關鍵。一是建立保障體系。我鄉從2005年開始就為新進機關的工作人員辦理相關保險，08年底開始辦理了各村在職村干部的相關保險，下一步還將建立包括在職和離職退休后的村干部的養老、醫療保險制度，將鄉、村、組三級的工作人員都納入社會保障體系。二是提高待遇水平。目前，我鄉已對村組干部工資實行績效考核，將工資水準與村組干部的招商引資、維護社會穩定、發展集體經濟的工作實績掛鉤進行考核。下一步，我們將出臺農村干部待遇的相關政策，明確待遇標準、對象范圍、資金來源，從政策上改變農村干部待遇低、難落實的問題。三是加大選拔力度。這幾年選拔調用村干部到鄉機關任職的實踐已初步取得一定成效，下一步，我們將建立農村干部選拔晉升機制，加大選拔力度，選拔調用更多優秀人才投身到全鄉各項經濟、社會事業中去，疏通和拓寬村干部向上的渠道和政治上進一步發展的空間。

3.創實體，轉崗位，提升農村干部的適應能力。在加快城市化的進程中，鄉、村的經濟發展方式和農民的生活方式都在發生巨大轉變，農村干部要找到自身出路，必須積極適應轉變，加快自身轉型。作為黨委、政府一級組織，我們將做到以下幾點，促進農村干部的轉型，提升其適應能力。一

是鼓勵扶持農村干部創辦經濟實體。目前，我鄉各村都建立了土地股份合作社，在湯汪創業園內都建起了自己的標準化廠房。這其中，身處食品工業園區內被全部拆遷的橫溝村就已建立了園區物業服務公司。我們將支持各村利用好這些載體，創辦符合地方產業特色，能為園區提供配套服務的二產、三產的經濟實體，使農村干部積極投入到創辦村級經濟實體的工作中去，發揮作用，促進村級集體經濟增收，引領村民致富。二是分流轉移農村干部從事社區工作。加大農村干部向社區分流轉移的力度，讓原本在村委會里從事計生、調解、村建等工作的專職人員繼續在社區居委會內做好相應的管理、服務工作，實現村干部向社區工作者的轉型。三是引導幫助農村干部轉行再就業。搭建好為園區和企業服務的溝通平臺，針對其要求開展定向培訓，使一部分有學習新技能意愿的村干部掌握新本領、新技能，轉行到園區和企業中進行再就業，從事二產或三產的工作，使他們享受到城市化帶來的成果。

總體來講，在推進城市化過程中，要妥善解決好農村干部的出路問題不是一蹴而就的，其因素是多方面的，但總的原則應該是，要充分體現了對農村干部的關懷、愛護，讓他們加快轉型，適應新形勢的要求，在促進經濟、社會發展的各項事業中發揮最大作用。

第三篇：中國城市化進程中土地問題研究

中國城市化進程中土地問題研究

【摘要】：近年來隨著城市化進程的加快,我國耕地保護形勢很嚴峻，耕地數量的逐年銳減,已成為影響我國社會穩定的重要因素。本文通過分析城市化進程中土地利用及耕地保護的現狀和面臨的困境,并對此提出相應的建議,探索當前我國耕地保護的對策，以促進社會的穩定發展。近年來,隨著我國城市化進程的不斷加快,大量的城郊農地轉為城市建設用地, 因為要保證城市建設用地的供應,勢必要大量占用農地,尤其是占用耕地。而在我們這樣一個人多地少、耕地相對不足的國度里,也必須要解決好吃飯這一問題。所以吃飯和建設就成了一個兩難問題。我們必須切實的保護好我國現有的耕地資源，才能在建設城鎮的同時，也解決好吃飯問題。

【Abstract】：in recent years along with the city changes a course accelerate, our country farmland protection situation is grim, year after year of farmland amount acute is decreased, has become our country's important factor of social stability.This paper analyzes the city land utilization in the process of cultivated land protection and the current situation and difficulties, and proposed corresponding suggestions, explore the current our country farmland protection countermeasure, in order to promote the stable development of society.In recent years, along with our country city changes a course is ceaseless accelerate, a large number of suburban agricultural land into construction land for the city, to ensure that the city construction land supply, it is bound to occupy agricultural land, especially farmland.In the US such a person much ground is little, farmland is relatively insufficient land, must solve good to eat this problem.So eat and construction became a dilemma.We must protect our country existing farmland resource, can be in the town of construction at the same time, also solved have a meal problem.【關鍵詞】：城市化；耕地保護；土地利用；集約利用；耕地補償

一、城市化進程中的土地利用問題

在城市化進程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問題。主要表現在以下幾個方面：

1.城市土地利用粗放,浪費嚴重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率卻十分低。城市用地增長速度高于城市人口的發展速度。此外,我國城市建筑的容積率較低,這說明我國城市現在的土地利用效率還比較低[3]。另外，由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導不到位等因素的影響,土地資源利用粗放、浪費的現象很突出:一些地方片面追求經濟增長指標,為要政績,不惜以犧牲耕地資源為代價,盲目招商引資上項目、擴大城市規模,無視土地規劃,違規設立各類開發區、經濟園區、大學城,造成耕地閑置浪費。目前,這種低效粗放擴張現象在各地區都十分普遍。

2.城市土地利用結構不合理

由于各地區城市土地利用總體規劃落后和歷史原因,我國城市土地利用結構不合理，利用效率低,黨政軍機關、大專院校、工業等單位占據著城市的中心區和高地價區,城市土地的級差地租得不到體現,從而導致城市土地產出率低。另外,還體現在工業倉儲用地比重偏大,城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態環境差。目前,城市土地使用制度發生了改變,但還存在土地利用上的雙軌制,城市土地的真實價格還沒有得到體現,土地使用稅征收標準過低,這不僅不能使過去不合理的土地利用空間結構得到調整,反而加劇了這種不合理性。據有關資料表明,我國工業用地占建設用地總量的比例高達26%,超過美國(7.3%)和香港特區(6%),也超過許多發展中國家。

二、土地利用過程中的耕土地保護問題

耕地不僅在利用的過程中存在一系列問題，在其自身的保護中也存在一系列的問題

1.耕地保護與城市化水平提高的矛盾尖銳

城市化發展的任何時期,都以占用大量耕地擴大土地面積的外延方式為發展途徑,導致耕地總量減少。據統計,我國城市擴張占用耕地的比例一般在50%~80%,部分城市在90%。城市化建設必然要占用土地,甚至耕地,這是不可避免的。由于我國耕地少、人口多,因此,耕地保護在我國具有戰略地位。在城市化進程中,耕地保護與城市化水平提高的矛盾將長期存在。

2.地方政府對耕地保護的態度消極

國家、地方政府、用地單位等土地利用主體在城鎮空間擴張的博弈中,地方政府占據明顯優勢。土地對于農業雖然具有重要的地位,但對經濟發展的帶動作用卻很微弱,在以GDP作為衡量地方官員政績主要指標之一的考核機制下,地方政府為了實現領導任期間的目標,不顧環境資源承載力和經濟條件,說服土地管理部門和農民盡可能地實現耕地的非農化,盲目擴大城市建設規模。地方政府發展經濟的熱情與耕地保護持消極態度的矛盾,與嚴格執法的矛盾目前十分突出,地方政府在發展地方經濟、上項目上往往只強調自身情況的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在資源利用上急功近利,不惜違法。

3.在保持耕地動態平衡上困難重重

土地管理法規定:非農建設經批準占用耕地的,按照占多少,墾多少的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費,專款用于開墾新的耕地。我國實行耕地占補平衡制度,主要目的是實現我國耕地總量動態平衡。然而現實中,由于建設占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農業生產條件好的良田,而新開墾補償的耕地大多位于距離城鎮較遠,生產條件差的地區，且大多數在數量上與原占有土地有很大差距。因此,目前我國耕地占補平衡中存在的多占少補、占優補差、補償耕地基金不到位等現象突出,導致我國耕地數量逐年減少,且減少趨勢有增無減。

三、在城市化的同時，做好城鎮土地利用及耕地保護的幾點對策及建議

然而，城市化、工業化是人類社會發展和進步的必然趨勢,是實現社會現代化的客觀要求。在我國城市(鎮)化發展進程中必須處理好城市發展與耕地保護和土地資源持續利用之間的關系[4]。要處理好它們之間的關系，就應該做到以下幾點：

1.節約和集約利用城鎮土地

基于我國國情和目前經濟發展階段,城市化進程重點戰略應走內涵式城市化之路,實施資源節約型的城市化。重視城市發展的內涵,提高環境質量,提高土地利用的集約度和利效率,促進舊城改造,有序推動城市化進程,增強土地資源對經濟建設和可持續發展的保障能力;并在保護耕地和節約用地的前提下,科學合理地制定各類城鎮用地的規模與標準,這樣才能科學合理地控制城市用地的規模,提高土地利用效率;加強土地整理,對城市內未利用的閑置土地、區內零星的棄耕地、低利用率土地,用行政管理與市場調控相結合的方法進行整理開發,通過控制存量建設用地,儲備可盤活的城市建設用地,積極實現土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉變。進一步完善土地市場,推進城鎮土地的集約利用。

2.強化政府對耕地保護的責任,規范政府行為

現實中耕地隨意被占用、建設無序等現象的發生,既有政府管理不力的原因,又有政府行為不規范的因素,同時也體現了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農用的比較利益低,如果完全由市場機制進行配置,那么耕地就會不斷地被轉為建設用地。為了保障國家的糧食安全,必須強化政府對農地的保護作用,嚴格控制農地轉為建設用地的數量。要從征地和供地兩方面規范政府行為,改變目前一些地方政府從當地利益出發,為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規范政府的征地行為,要嚴格規定各級政府的征地權,杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征用權,同時提高征地成本,保障被征地農民的合法權益;同時要求各級政府嚴把土地供應關,完善土地的有償使用制度,嚴格執行招、拍、掛,增強土地出讓的透明度,減少土地出讓中的出租、尋租行為。

3.完善占用耕地補償制度,建立土地開發整理新機制

政府必須進一步明確責任,負責本行政區內的耕地占補平衡,通過土地開發、整理、復墾落實耕地占用補償的法定義務。建立包括經濟發展與耕地占用數量的關系、耕地質量評價、耕地的食物生產潛力評價以及耕地變化的糧食安全效應等在內的耕地儲備體系,推動土地開發整理產業化。嚴格土地開發、整理的項目管理,建立從事土地開發、整理的專門機構,采取招標的方法推行企業化經營。鼓勵開發整理機構多方面、多渠道籌集資金,按照誰投資誰經營誰受益的原則,充分利用優惠的稅費政策調動各方開展土地開發整理工作的積極性,確保各地區耕地占補平衡。

4.完善土地產權制度

保護耕地是保證農業穩定發展、糧食生產能力提高、實現社會和經濟長期持續發展的關鍵,而保護耕地,從根本上依賴于有效的土地產權的設置和安排,依賴于土地產權制度的建設。隨著商品經濟的發展,我國現行的土地產權制度已呈現出某些局限性。例如:土地所有權主體不明確;土地產權界定不清晰;土地產權結構不合理等,并成為保護耕地,實現耕地可持續利用的主要限制因素之一。中國問題的核心是農民問題,農民問題的核心是土地問題,土地問題的核心是產權問題。因此,我們應當在國有土地所有權和集體土地所有權存在的前提下,建立以土地使用權為基礎,完善土地他項權利設置的土地產權體系。其中,國家擁有土地的發展權和管理權,按照農地農用、農地農有的原則,嚴格控制農業用地非農化,保障對耕地的保護。

5.完善征地制度

近年來,全國征地工作中暴露出來的矛盾和問題越來越多。一是征地規模過大;二是農民權益得不到保障。新修訂的土地管理法雖然提高了對農民的安置補償標準,但是與農地轉為建設用地后的收益及農民失去土地和代價相比,還是太低。同時還存在著基礎設施建設用地、國家大型水利設施用地補償過低的問題。因此,要制定土地利用規劃,強化規劃對建設用地總量的控制,把用地規模限制在規劃數量范圍之內。要把公益性項目所進行的征地與一般經營性項目用地嚴格分開,縮小征地范圍。工商企業需要用地,應當在符合土地利用規劃和城鎮建設規劃的前提下,通過向國家、向農民集體購買、租賃等市場方式取得,價格由市場決定。國家重點基礎設施建設用地,也要節省用地,減少征地,城鎮建設要盡量盤活存量土地,控制城區過分擴張。農民集體土地轉為建設用地的過程,應當是農民分享城市化和工業化成果的過程,是逐步縮小城鄉差距的過程,應當建立起配套的被征地農民的社會保障體系。

6.改革現行土地管理體制,鞏固完善城鄉地政的統一管理,強化縱向監督機制

當前,要進一步強化中央和省級政府的用地計劃調配權,確保國家宏觀調控措施落到實處。同時要強化土地執法監督機制,土地監察體制改革要先行一步,要有步驟地試行市對市轄區、縣對鎮的雙重領導及垂直管理體制。繼續探索和完善土地與司法的監督機制和有效性。

7.建立耕地保護實時監測系統

利用RS和GIS技術建立類似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地評估監測系統。以計算機軟硬件為基礎的地理信息系統(GIS)技術,是集空間分析、存儲、管理等功能為一體的綜合分析管理系統。遙感(RS)技術則為土地管理部門實施實時查詢、更新數據提供了可能。通過GIS和RS的有機結合實現全國耕地資料的實時采集、更新與分析,及時確定耕地用途的變更方向和變更數量。

參考文獻

[1] 孫曉東, 王瑩.淺議城市化進程中的耕地保護問題[J].安徽農業科學.[2] 李品, 蘇丹.城市化進程中的耕地保護問題研究[J].東北農業大學學報:社會科學版,2005(3):6-8.[3] 王筱明, 吳泉源.城市化建設與土地集約利用[J].中國人口.資源與環境 , 2001,(S2).[4] 王萬茂, 劉俊梅.小城鎮建設中的土地利用問題.中國土地科學, 2000，(2)

第四篇：城市化進程中失地農民問題對策研究

城市化進程中失地農民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規模和數量不斷擴大，大量農村人口不斷向城市轉移，農業產業結構由農業型經濟轉變為工業型經濟，城市生活方式向農村擴展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農業用地轉為非農業用地，為發展工業和建設城市提供土地，征用農民土地和產生失地農民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產乃至生活依托，形成了“務農無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發一系列社會問題，成為我國改革發展穩定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進程中失地農民問題進行系統的研究，探討解決農民失地問題的對策，對于維護社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農民問題，以城市化理論、三農問題理論、政府職能理論為指導，分析了城市化進程中失地農民面臨的主要問題及其原因并提出相應的解決對策，有效解決城市化進程中農民失地問題。

關鍵詞：失地農民、城市化、征地制度、保障機制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程。“城市化”主要是指一個社會向城市型社會轉變的過程，他最主要的內容人口的城市化和生活方式的城市化，即農村人口向城市的集結，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發展必然帶來耕地大面積征用，失地農民增多。

現代農業經濟理論認為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農民失業。據專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農民失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經歷著從鄉村到城市、從傳統到現代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進城市化進程中，廣大農民做出了巨大的貢獻和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農民的就業將逐漸向非農方向轉變。但是，我國目前大多數失地農民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現代工業大門之外，失地農民就業難、增收難的問題己成為影響社會穩定和城市化進程的障礙性因素。農民失地是社會進步的結果，但同時也是我國社會穩定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農民、農民工和農地的“新三農問題”。據國土資源部提供的數字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設出氣派雄偉的城市建筑、四通八達的交通網絡，更重要的是人的城市化，經濟發展、社會穩定、人民安居樂業，必須正確認識農村城市化對于我國社會發展的重大意義，妥善處理失地農民問題已經成為關系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護農民利益是我們現階段各級政府的重要課題，是進一步推動經濟穩定發展的關鍵。如何幫助農民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩定，是各級鎮府不可回避的責任。失地農民問題已經引起我國政府的高度重視。城市化進程對農民的影響

1.1 失地農民數量越來越多

隨著當前城市化進程的加快，建設用地需求不斷增長，征地規模越來越大，與此同時失地農民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區開發和工業化進程逐步加快，大量的農村集體土地被征用。特別在一些城市郊區和城鄉結合部，失地農民所占比例較大。至 2011 年底，全區共有失地農民一萬兩千余人。土地不僅是農民基本的生產資料，也是農民最基本、最可靠的生活保障。農民所擁有的諸多權利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權利和利益存在的基礎和實現條件，導致這些權利和利益的損害或流失，尤其是導致最主要的權利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農民長遠生計堪憂

我國征地的補償費形式不盡相同，但總體來講征地補償標準都偏低。被征地群眾對現有征地補償方法普遍不認可，單一的經濟補償模式也很難給失地農民今后的生活提供足夠保障。按現在的物價消費水平，一次性土地補償和安置補助費，最多可維持六七年，而且還要精打細算。事實上，不少農民缺乏長遠眼光，有限的補償費很快就會用完。由征地拆遷引發的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發生，影響了社會穩定和和諧社會的構建。

1.3 就業渠道狹窄

雖然當前有部分失地農民在土地征用過程中能獲得較大數額的土地補償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費高的情況下，一旦土地補償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農民群體的生活水平總體上呈現出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農民面臨就業困境，而對于已經就業（再就業）的失地農民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務員等。有的農民失地后背井離鄉到外地打工。他們如果沒有技術特長，沒有年齡優勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農民大量涌入大中城市，給當地居民的生活環境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象。總體來說失地農民就業困難，尤其是失地的中老年農民就業更難了。

1.4 失地農民難以適應生活

由于目前失地農民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農民的互動次數開始減少，可以說，失地農民的社會交往既保留了農村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統社會和現代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費的城市生活使得失地農民難以對城市生活產生認同。同時，由于失地農民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農民一系列問題的原因

2.1 政府補償標準設立不科學，低位補償造成失地農民利益受損。

一般的城市采用的征地補償標準是《土地管理法》第47 條所規定的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30 倍。此種計算方法有其不科學性：首先，土地補償標準沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補償考慮的只是過去土地的產值，沒有把土地開發后的收益計算在內。其次，土地補償標準的設立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補償標準沒有把土地肥沃程度計入補償公式之內。

2.2 法律規定不完備，導致征地權運用的不規范。

《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

2.3 現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

2.4土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理。

依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

2.5與市場經濟規則不相適應。

我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農民身份難以準確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補償通常都是以貨幣補償為主，基本上沒有就業培訓及就業安置，也沒有為失地農民提供社會保險、社會救濟、社會福利等。土地是農民的生活保障，農民可以利用土地的價值為自己提供養老保障。然而，如果農民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農民心理的畏懼感，他們擔心失業，擔心失去生活保障，擔心未來的生存。

2.7失地農民的再就業困難重重

一般城市失地農民再就業的職業多數為環衛工人、小販、臨時工等，自主創業比例很低，有些甚至淪為無業游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發生，一定程度上影響著社會和諧。據調查分析，缺乏職業技能是失地農民再就業困難的主因。城市失地農民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農民在再就業過程中完全被動，工資待遇低，勞動強度大；其次，政府對失地農民必要技能的培訓不到位，部分勞動培訓機構完全為應付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業渠道的狹窄、就業信息的不暢通及企業結構性改革等環境的影響，失地農民就業難問題突出。部分農民失去土地后生茫然。一些失地農民不去積極找工作，依賴一次性征地補償維持生計。村民形容這種靠征地補償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進城后日常消費支出增長較快

農田地被占用后，農民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴重弱化，進城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農民認為進城后消費支出“增加很多”。許多失地農民對我們說：“過去在農村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣。現在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農民面對城市的高消費，自然就感到消費成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設急需加強

失地農民的日常生活狀況往往能反映出社會適應的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據調查：失地農民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見，失地農民進城后，閑暇生活基本沿襲傳統農村的習慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內容，休閑娛樂活動貧乏、單調、不需要消費支出，娛樂活動主要在原村民群體內部，幾乎不參與城市社區的文化活動。如何有效解決城市化進程中失地農民問題

3.1 統籌城鄉經濟發展，不斷增強經濟實力

黨的十六大提出：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展。“城鄉統籌”就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑，提高農業的競爭力；要靠加快城鎮化、城市化進程，鼓勵農村富余勞動力向非農產業轉移，逐步實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補償制度

集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失土地的自身價值，更應從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。為了切實保護農民利益，征地補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準，以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產、生活資料的補償，還要考慮失地農民市民化過程中居住安頓、重新就業所需的困難補償。

3.3 實行多樣化補償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經濟發展情況不一樣，因此補償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當地基本狀況的補償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發展集體經濟的形式來作為補償及可持續發展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補償全部發放給農民，而是預留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發展古典家具、古舊家具和硬木家具，產品遠銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產值就達12.5 億，人均23652 元，村里每年根據當初土地入股情況進行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經濟進一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強失地農民就業適應能力

政府除合理予以貨幣補償外，還應考慮失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予必要的指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農民的定期再就業培訓。首先應加強宣傳和培訓在就業指導、就業觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導，提升農民自主就業的意識，使失地農民轉變就業觀念，積極發展二、三產業，從事個體私營經濟。同時，充分利用區勞動市場和區鎮勞務輸出網絡，組織引導失地農民向區域外發達地區轉移，實現外出務工就業。建立失地農民就業培訓中心，在盡可能的條件下，以較低成本費用，引導青年農民學習勞動技能，應有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。此外，對自主創業的失地農民提供優惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產業的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務、信貸、用地、用電等方面給予優惠傾斜，讓利于民，增加其自主創業的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農民社會保障制度

建立健全的失地農民社保制度，加快建立失地農民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護社會穩定、構建和諧社會的重要舉措；是落實科學發展觀，加快推進工業化、城市化的客觀要求。首先應建立失地農民最低生活保障制度，對沒有達到城市低保標準的失地農民，全部納入城鎮最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制的農民基本養老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩定的基本生活費，真正讓廣大失地農民老有所靠，老有所養；第三、建立失地農民失業保險制度，對失地農民進行失業登記，由政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，對在一定期限內失地又失業的農民進行失業救濟，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農民基本醫療保險制度，實行與城鎮職工一樣的基本醫療保險制度。

3.6 建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。

在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

3.7 引導和幫助失地農戶積累資產。

資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導，全面做好失地農民的就業安臵

（1）、采取規劃留用地或土地流轉的辦法，解決失地農民從事農業所必需的土地，引導失地農民參與農業產業結構調整。失地農民是城郊農民，從事的大都是經濟效益較高的種養業，有豐富的經驗和技術，失去土地后，多數仍愿意從事原來的種養業。為此，建議市政府可在今后規劃征地中為失地農民規劃留用地。

（2）搞好服務，不斷完善失地農民就業服務體系，為失地農民創造更多的就業條件。各鄉鎮、街道辦事處要成立勞動保障就業所，加強失地農民的職業技術培訓，使失地農民學得一技之長。另外要加強對失地農民的管理工作，對失地農民可由國土資源管理部門根據土地征用情況，發給《失地農民手冊》，其作用可相當于《再就業優惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農民參與城市建設、城市管理、城市服務工作，拓寬就業渠道。

（4）組織失地農民以股東、交易、管理或服務等形式參與批發市場經營，實現再就業

3.9 強化體制改革，進一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農民農轉非政策。

（2）制定失地農民再就業優惠政策。

（3）進一步改進實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補償政策，維護失地農民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經營項目被征用的土地，進行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農民定期分得紅利或租金。

（6）實行預留安置政策。要在土地統征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農民發展二、三產業，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農民的就業難問題又壯大了集體經濟。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進程取得了一定的成就，但是農業依然是我國社會經濟中最重要的基礎產業，特別是在我國進一步轉變經濟發展方式和重大項目的推進過程中，農業所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農民的就業問題日益突出，影響到了我國社會經濟發展的穩定，也影響到了社會經濟的進一步發展。因此，正確認識農村城市化對于社會發展的重大意義，妥善解決失地農民的就業問題，對提高與促進我國社會經濟發展具有重要作用。

參考文獻：

[1] 胡細華 唐茂華《淺析城市化進程中失地農民現狀和可持續發展對策》 學術論壇 2001,2 [2] 廖小軍

《中國失地農民研究》社會科學文化出版社

2007,8 [3] 王作安

《中國城市近郊失地農民生存問題研究》經濟科學出版社

2008,3 [4] 段進軍 陸田 《城市化進程中失地農民問題對策探析》南陽師范學院學報 2006,5 [5] 余厚平

《 失地農民問題的制度經濟學分析》 寧夏社會科學

2005,3 [6] 韓紀江 孔祥智《城鎮化中農民的必然性及問題分析》經濟問題 2011，5.[7] 范 欣 黃艷萍《完善農村社會保障制度改革》農村發展

2011，14.[8] 石麗娟《建立失地農民生活保障制度的途徑》經濟論壇 2010，02.[9] 武術霞《完善失地農民社會保障法律機制》發展研究

2007，3 [10]張媛媛 賀立軍《城市化進程中對失地農民就業問題的再思考》社會科學家 2004，2

第五篇：我國城市化進程中失地農民養老保險問題研究

摘要：解決失地農民養老保險 問題 事關失地農民切身利益，是構建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農民養老保險存在著諸多問題，因此，應該本著靈活性、可持續性等原則，構建失地農民養老保險模式，有效解決失地農民養老保險問題。

關鍵詞：失地農民；養老保險；原則；模式

農民年老喪失勞動能力時，傳統的做法是將其擁有使用權的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統的、穩定的養老保障。因此，探討如何解決失地農民的養老保險問題，構建 科學 合理的養老保險模式，不僅是保障失地農民養老無憂的迫切要求，也是贏得失地農民對城市化的支持，促進 經濟 發展 必不可少的條件，更是保持社會穩定和構建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農民養老保險現狀 分析

1．養老保險政策設計上的缺陷是失地農民參保率低的主要原因。一是養老保險政策缺乏一定的強制性。調查顯示，政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8．3％。失地農民由于受多種因素制約，理財能力不足，養老觀念相對滯后，無法對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險是很困難的，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，目前的養老保險政策還應具有一定的強制性，以確保失地農民養老無憂。二是個人繳費比例過高。調查顯示，39．9％的失地農民因為個人繳費比例太高，而無法參加養老保險。農民失地后，一方面由于非農就業技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農民的繳費能力極為有限。不少地方在設計失地農民繳費比例時認為個人負擔部分可從安置補助費支付，但現行征地補償標準普遍偏低，不足以支付養老保險費用，即使部分地區的安置補助費能支付也會對失地農民的生產、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個人繳費比例時應充分考慮失地農民的現實，使他們不致因負擔過高而無力投保。三是保障水平過低。調查表明，有22．1％的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前各地的養老金發放標準多在二、三百元，有的地區不到一百元，這種養老金水平在當前 農村 消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農民失地后最終將隨著城市化的推進轉化為城市市民，城市消費水平和物價水平都遠遠高于農村，靠這點微薄的養老金要想在城市實現“養老無憂”幾乎是不可能的。當前的保障水平過低，不能真正保障失地農民安享晚年成為制約失地農民養老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負擔的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實現養老無憂；經濟狀況較差的失地農民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農民因保險層次過低不愿投保，部分失地農民又因繳費負擔過高無力投保。

2．實施過程中的不足降低了失地農民參保積極性。一是宣傳不到位，影響養老保障工作的開展。調查顯示，有高達43．3％的失地農民不了解當地的養老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解。可以想見，即使當地的失地農民養老保險政策確實能夠保障失地農民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農民養老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養老金不能足額、準時發放，影響失地農民參保積極性。不可否認，56．5％沒有參加失地農民養老保險的人中，有一部分對此是持觀望態度的：如果這一政策實施情況良好就參加，否則繼續觀望或轉而求其他。調查表明，參加了養老保險的失地農民有32．7％的人不能足額領到養老金，40．5％的人不能準時領取到自己的養老金。這表明拖欠失地農民養老金已成為比較嚴重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養老保險的失地農民的投保積極性。三是實施過程知情權、監督權、參與權缺失，使失地農民對養老保險缺乏信任。因為對養老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農民養老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導致失地農民對這一制度不了解；另一方面是由于在養老保險基金的管理運作中，失地農民被剝奪了知情權、監督權和參與權，導致失地農民對這一制度不放心。知情權、監督權、參與權的缺失使失地農民對養老保險的“保險度”產生懷疑，影響養老保險工作的開展。

二、失地農民養老保險模式構想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農民應區別對待，總的原則是“高齡優先”，即年齡段越高的群體享受越多的養老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達退休年齡的：一般而言，達到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農民失地后靠打工和經營的能力更是處于劣勢，自我養老能力更弱。因此，失地農民養老保險政策應向這部分老年人傾斜，在養老保險費用分擔等方面給予適當照顧，盡可能的使他們能夠享受養老保險。對已達退休年齡的失地農民由地方政府和集體經濟組織為其一次性交納15年養老保險統籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發放養老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農民由于 學習新的勞動技能的能力下降，非農就業困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經濟組織為其一次性繳納15年的養老保險統籌費，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農民應辦理“農轉非”，加強勞動技能培訓，開拓新的就業途徑，引導他們加入城鎮職工養老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學生，給予辦理“農轉非”，當其進入勞動年齡或學習畢業后，進入勞動力市場，作為城鎮新生勞動力同等對待。“廣覆蓋，低水平”就是要使失地農民養老保險惠及盡可能多的失地農民，但由于失地農民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養老保障。調查顯示，大多數失地農民對這種模式是接收的：64．5％的失地農民愿意參加個人繳費較低、未來領取的養老金也較低(僅能維持基本生活)的養老保險制度。這種模式的優點在于既考慮了當前國家財政負擔能力，又考慮了失地農民繳納養老保險費的能力，有利于使更多的失地農民享受養老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對失地農民的不同情況，制定不同的繳費標準和享受標準。確定不同的個人繳費標準，交費越高，將來領取的養老金就越多。既使繳費能力不高的失地農民能夠參加養老保險，又使繳費能力較高的失地農民能夠享受較高養老待遇。