第一篇：行政復議與行政訴訟關系中的復議前置問題

行政復議與行政訴訟關系中的復議前置問題

所謂的復議前置，是指行政爭議發生以后，相關人必須先向法定的行政復議機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟，不允許在未經復議的情形下直接向人民法院起訴。目前，行政復議法第三十條第一款、治安管理處罰條例第三十九條以及稅收征收管理法第八十八條第一款對此都做了明確的規定。

行政復議法第三十條第一款規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

稅收征收管理法第八十八條第一款規定：“納稅人、扣繳義務、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應擔保，然后可以依法申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。

治安管理處罰條例第三十九條規定：被裁決受治安管理處罰或者被侵害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決;不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提出訴訟。在2000年的試卷一第85題中，對稅收征收管理法第八十八條第一款中的關涉納稅問題的復議前置進行了考核，在同年試卷一第83題中還涉及到了治安管理處罰條例第三十九條中的復議前置問題

第二篇：行政訴訟復議前置情形

法律、法規、規章規定

屬于行政復議前置的情形

常考情形：

一、對省級行政機關具體行政行為不服的（之后可以選擇國務院終裁或者向中院提起訴訟）。

二、侵犯到已經依法取得的自然資源所有權或使用權的。

三、與稅務機關、海關發生的納稅爭議（不含處罰），外匯處罰。

四、專利駁回；商標駁回、撤銷、異議的（專利復審委員會、商標評審委員會）

五、國安機關拘留處罰的；

六、社會保險繳費個人對處罰決定不服的；

七、工傷認定、繳費費率、待遇等的類似的，刑事司法賠償中，賠償請求人也要向賠償義務機關上級機關申請復議后才能向復議機關所在地的中級法院的賠償委員會提出訴訟。

4、被審計單位對審計決定不服的，應當在收到審計決定之日起15日內先向上一級審計機關申請復議，不能直接向人民法院起訴，這就是審計行政復議前置的規定。

7、工傷保險案件 國務院《工傷保險條例》第五十三條有下列情形之一的，有關單位和個人可以依法申請行政復議；對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟：

（一）申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的；

（二）用人單位對經辦機構確定的單位繳費費率不服的；

（三）簽訂服務協議的醫療機構、輔助器具配置機構認為經辦機構未履行有關協議或者規定的；

（四）工傷職工或者其直系親屬對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的。

8、對價格違法的處罰

1999年7月10日國務院批準1999年8月1日國家發展計劃委員會發布《價格違法行為行政處罰規定》第十六條 規定： 經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。

311、《中華人民共和國集會游行示威法》（1989年10月31日施行）第三十一條規定：“當事人對公安機關按照本法第二十八條第二款或者第三十條的規定給予的拘留處 1

罰決定不服的，可以自接到決定通知之日起五日內，向上一級公安機關提出申訴，上一級公安機關應當自接到申訴之日起五日內作出裁決；對上一級公安機關裁決不服的，可以自接到裁決通知之日起五日內，向人民法院提起訴訟。”

2、《中華人民共和國國家安全法》（1993年2月22日施行）第三十一條規定：“當事人對拘留決定不服的，可以自接到處罰決定書之日起十五日內，向作出處罰決定的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以自接到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。”

3、4、《中華人民共和國行政復議法》（1999年10月1日施行）第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”

5、《中華人民共和國海關法》（2000年7月8日修改）第六十四條規定：“納稅義務人同海關發生納稅爭議時，應當繳納稅款，并可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”

6、《中華人民共和國專利法》（2000年8月25日修改）第四十一條規定：“國務院專利行政部門設立專利復審委員會。專利申請人對國務院專利行政部門駁回申請的決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內，向專利復審委員會請求復審。專利復審委員會復審后，作出決定，并通知專利申請人。專利申請人對專利復審委員會的復審決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內向人民法院起訴。”

7、《中華人民共和國稅收征收管理法》（2001年5月1日修改）第八十八條第一款規定：“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”

8、《中華人民共和國商標法》（2001年10月27日修改）第三十二條規定：“對駁回申請、不予公告的商標，商標局應當書面通知商標注冊申請人。商標注冊申請人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會做出決定，并書面通知申請人。當事人對商標評審委員會的決定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”

第三十三條規定：“對初步審定、予以公告的商標提出異議的，商標局應當聽取異議人和被異議人陳述事實和理由，經調查核實后，做出裁定。當事人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會做出裁定，并書面通知異議人和被異議人。當事人對商標評審委員會的裁定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”

第四十九條規定：“對商標局撤銷注冊商標的決定，當事人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會做出決定，并書面通知申請人。當事人對商標評審委員會的決定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”

9、《中華人民共和國企業法人登記管理條例》（１９８８年７月１日施行）第三十二條規定：“企業法人對登記主管機關的處罰不服時，可以在收到處罰通知后十五日內向上一級登記主管機關申請復議。上級登記主管機關應當在收到復議申請之日起三十日內作出復議決定。申請人對復議決定不服的，可以在收到復議通知之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不提出申訴又不繳納罰沒款的，登記主管機關可以按照規定程序通知其開戶銀行予以劃撥。”

10、《中華人民共和國外匯管理條例》（1997年1月14日修改）第五十條規定：“當事人對外匯管理機關的處罰決定不服的，可以自收到處罰決定通知書之日起15日內向上一級外匯管理機關申請復議；上一級外匯管理機關應當自收到復議申請書之日起2個月內作出復議決定。當事人對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”

11、《中華人民共和國水路運輸管理條例》（1997年12月3日修改）第二十七條規定：“當事人對交通主管部門的處罰決定不服的，可以向上一級交通主管部門申請復議；對上一級交通主管部門的復議決定不服的，可以自收到復議決定書之日起15日內向人民法院起訴。”

12、《城市居民最低生活保障條例》（1999年10月1日施行）第十五條規定：“城市居民對縣級人民政府民政部門作出的不批準享受城市居民最低生活保障待遇或者減發、停發城市居民最低生活保障款物的決定或者給予的行政處罰不服的，可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法提起行政訴訟。”

13、《中華人民共和國軍品出口管理條例》（國務院、中華人民共和國中央軍事委員會發布，2002年10月15日修改）第二十七條規定：“軍品貿易公司對國家軍品出口主管部門作出的具體行政行為不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”

14、《工傷保險條例》（2004年1月1日施行）第五十三條 規定：“有下列情形之一的，有關單位和個人可以依法申請行政復議；對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟：

（一）申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的；

（二）用人單位對經辦機構確定的單位繳費費率不服的；

（三）簽訂服務協議的醫療機構、輔助器具配置機構認為經辦機構未履行有關協議或者規定的；

（四）工傷職工或者其直系親屬對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的。”

15、《中華人民共和國集會游行示威法實施條例》（經國務院批準，公安部于１９９２年６月１６日發布施行）第二十七條規定：“依照《中華人民共和國集會游行示威法》第二十八條、第三十條以及本條例第二十四條的規定，對當事人給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰條例規定的程序，由行為地公安機關決定和執行。被處罰人對處罰決定不服的，可以申請復議；對上一級公安機關的復議決定不服的，可以依照法律規定向人民法院提起訴訟。”

16、《價格違法行為行政處罰規定》（經國務院批準，原國家發展計劃委員會于1999年8月1日發布施行）第十六條規定：“經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”

17、《外國人來華登山管理辦法》（原國家體育運動委員會于1991年8月29日發布施行）第二十五條規定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以依照中國有關法規的規定先申請行政復議。當事人對復議決定不服的，可以依照中國有關法律的規定提起行政訴訟。當事人在規定的期限內不申請復議和不提起行政訴訟，逾期又不履行處罰決定的，作出處罰決定的行政機關可以申請人民法院強制執行。”

18、《價格行政處罰程序規定》（原國家發展計劃委員會于2002年1月1日發布施行）第四十七條規定：“當事人對價格主管部門作出的行政處罰決定不服的，應當依法向上級價格主管部門或者同級人民政府申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”被處罰的單位和個人對民用爆破器材行政主管部門做出的處罰決定不服的，可在收到處罰決定書之日起６０日內向國防科工委申請行政復議。對行政復議決定仍不服的，可向人民法院提起行政訴訟。”

19、《會計從業資格管理辦法》（財政部于2000年7月1日發布施行）第二十四條規定：“被吊銷會計從業資格證書的人員，對會計從業資格管理部門處罰決定不服的，可以依法向上一級會計從業資格管理部門申請行政復議。對行政復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提出行政訴訟。”

20、《民用爆破器材生產流通管理暫行規定》（國防科學技術工業委員會于1999年11月26日發布施行）第六十九條規定：“從事民用爆破器材科研、生產、銷售、儲運、專用設備生產、進出口業務的企業對生產企業憑照、經營企業憑照、生產許可證、準產證等證照發放的審查和相關決定不服的，可在收到決定之日起６０日內向國防科工委申請行政復議。對行政復議決定仍不服的，可向人民法院提起行政訴訟。

21、《金融統計管理規定》（中國人民銀行于2002年12月15日發布施行）第四十一條規定：“當事人對本規定第三十八條、三十九所受處罰不服的，可依據有關法律、法規申請行政復議。當事人對行政復議決定不服的，可在接到行政復議決定書之日起15日之內向當地人民法院起訴。”

第三篇：行政復議與行政訴訟的關系

行政復議與行政訴訟的關系

(一)、相同點：

行政復議和行政訴訟都是因具體行政行為而引起，都是以解決行政爭議為直接目的，都是以對具體行政行為的合法性進行審查為核心，因而適用的很多規則是相同的。行政復議與行政訴訟之間的聯系主要表現在程序上的銜接。

(二)、區別：

1.性質不同。行政復議是由上一級行政機關對下一級行政機關所作具體行政行為進行的審查，整個過程都在行政系統內部進行，因而具有形式意義上的行政行為的特征。行政訴訟則是人民法院對行政機關所作具體行政行為實施的司法監督，屬于司法行為。

2.受理機關不同。行政復議的受理機關是做出具體行政行為的行政機關所屬的人民政府或其上一級主管部門，而受理行政訴訟的機關則是人民法院。

3.受案范圍不同。人民法院所受理的行政案件，只是公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害其合法權益的案件，而復議機關所受理的則既有行政違法案件，也可以有行政不當案件。也就是說，凡是能夠提起行政訴訟的行政爭議，公民、法人或其他組織都可以向行政機關申請復議，而以提起行政復議的未必能夠提起行政訴訟。如法律規定行政復議終局決定的，當事人即不得提起行政訴訟。

4.審查范圍不同。人民法院只審查具體行政行為的合法性，而一般不審查其是否適當;復議機關不僅審查具體行政行為是否合法，而且還要審查其是否適當。行政訴訟是實行不告不理原則，行政復議則實施有錯必糾原則，這意味著復議的范圍不局限于申請人的申請。因此，行政復議的審查范圍要大于行政訴訟。

5.審理程序規則不同。人民法院審理行政案件完全是按照司法程序進行，而行政復議由于是行政系統內部上級對下級的監督，故二者在審理程序規則方面存在許多差別。人民法院審理行政案件實行的是兩審終審，公開開庭審理制度;行政復議則基本上實行一級復議制度，以書面復議為原則，較之行政訴訟程序，行政復議程序比較靈活、簡便。

第四篇：淺談地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題

依據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批復，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經復議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等其他具體行政

行為，由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。

關鍵詞：土地所有權；土地使用權；復議前置；行政確認；行政裁決

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，經過復議后仍不服復議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關系訴訟結果的重要因素，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。

一、土地行政訴訟案件適用行政復議前置的價值

行政復議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政復議是一種行政系統內的救濟途徑，屬于行政監督的一種類型，具有“準司法權”性質；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監督的一種。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》，我國行政復議與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復議前置為例外。學術界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關系也可能影響行政復議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政復議制度存在和發揮作用的基礎。適用行政復議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業性強、涉及面廣、權屬復雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業優勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩定。并且隨著行政復議制度和機構的完善，行政復議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等優越性會迅速凸現，作用也將越來越突出。

二、土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置的相關規定

《中華人民共和國土地管理法

》、《中華人民共和國行政復議法》以及最高人民法院司法解釋都有關于土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題的相關規定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。……當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第（四）項規定：“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政復議。”第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)規定：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，

第五篇：行政復議前置制度問題探討

行政復議與行政訴訟是我國目前行政救濟和化解行政爭議的主要途徑，復議前置涉及行政復議與行政訴訟的銜接關系問題。根據《行政訴訟法》第三十七條和《行政復議法》第十六條的規定，復議前置是指公民、法人或者其他組織對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，對行政復議決定不服的，才可以向

人民法院起訴。“因此，公民、法人或者其他組織在法定復議期間內未申請復議或者在復議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復議決定作出后或者復議期滿后才能起訴。”[1]“也就是說，復議前置將復議作為提起行政訴訟之前所必須經過的程序，從而對行政相對人的雙向選擇權作了限制。”[2]

根據我國現行法律規定，賦予當事人對行政復議和行政訴訟的選擇權是一般原則，而強制的行政復議前置則是例外情況。而關于復議前置的具體規定僅散列于一些特別法律、法規中，缺乏系統規定，哪些情形屬于復議前置，其內涵及外延如何界定，實踐中存在不同看法。同時，復議前置制度存在的理論依據和在實踐中發揮的作用也存在著諸多值得質疑之處。本文擬以筆者經辦的兩個案例作為樣本，對復議前置具體適用、制度利弊、改革與完善等有關問題進行分析，以期對我國行政救濟制度建設有所裨益。

案例一：1995年4月，某省p市政府給s公司頒發p國用[1995]字第9301158號《國有土地使用證》，1999年9月21日，p市政府以核準登記把關不嚴為由，作出撤銷該國有土地使用證的決定（簡稱69號決定）。s公司不服向法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷69號決定，p市政府不服上訴，二審法院作出判決，認定69號決定屬適用法規不當，撤銷一審判決，撤銷69號決定，責令p市政府重新作出具體行政行為。p市政府據此于2003年12月19日作出《關于撤銷s公司p國用[1995]字第9301158號〈國有土地使用證〉的決定》（簡稱309號決定）。因送達問題，2005年12月1日s公司才得知309號決定，于2006年2月25日立即向法院提起行政訴訟，一審法院以程序違法為由判決撤銷309號決定。p市政府不服上訴，二審法院以“本案應當先申請行政復議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回申請人的起訴。為此，s公司于2007年1月19日收到二審判決書后立即向某省政府申請行政復議，請求撤銷309號決定。

案例二：2003年12月19日，某省p市政府作出《關于撤銷s公司p國用[1995]字第9301158號〈國有土地使用證〉的決定》，2004年2月11日，p市政府將p國用[1995]字第9301158號《國有土地使用證》項下的爭議土地給y公司頒發了p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。s公司于2006年3月29日知道上述土地發證情況后，于同年4月10日向一審法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。p市政府不服上訴，二審法院以“本案應當先申請行政復議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回s公司的起訴。為此，s公司于2007年1月19日收到二審裁決書后立即向某省政府申請行政復議，請求撤銷p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。

一、土地登記發證行為??行政復議前置范圍之爭

土地等自然資源權屬行政確認案件適用復議前置，緣于《行政復議法》的規定，該法第三十條第一款規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。最高人民法院《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》（法釋〔2003〕5號）批復作了進一步明確：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。”實踐中，對案例涉及的土地登記發證行為是否屬于復議前置范圍，存在不同意見。

一種觀點認為，土地登記發證行為與縣級以上人民政府對土地所有權或使用權爭議的處理決定，均屬于土地行政確認行為，依法應當適用復議前置。其理由：按照法律規定，行政機關確認土地所有權和使用權有兩種形式：第一種是直接確認的形式。即由行政機關依法直接或依當事人申請確權的行為，如《土地管理法》第八條規定：土地所有權，除由法律規定為集體所有的農村土地或郊區土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；第十一條規定：土地的所有權和使用權由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權和使用權。這些權屬證書是行政機關確認所有權或使用權的標志，因此，土地登記發證行為屬于行政確認，依法應復議前置。第二種是因土地權屬發生爭議，由行政機關進

行處理并確認權屬的行為。如《土地管理法》第十六條規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協調解決；協商不成的，由人民政府處理。因此，縣級以上人民政府針對土地所有權或使用權爭議所作出的處理決定也是一種土地確權行為，屬于行政確認。

另一種觀點認為，土地登記發證行為屬于行政許可，不屬于行政確認，依法不應適用復議前置。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭就甘肅省高級人民法院報送的《關于行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認具體行政行為的請示》所作出的答復（2005行他字第4號）認為，最高人民法院法釋[2003]5號批復中的“確認”，是指當事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可性質，不應包括在行政確認范疇之內。據此，行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前置的情形。因此，土地登記發證行為屬于行政許可行為，而不是行政確認行為，依法不應適用復議前置。

筆者認為，根據《行政復議法》第三十條第一款的規定以及最高人民法院的批復，只有自然資源權屬行政確認案件，才屬于復議前置范圍，而自然資源權屬行政許可、行政裁決等行為，均不應適用復議前置。土地登記發證行為屬于行政確認，依法適用復議前置，土地權屬爭議處理則屬于行政裁決，不適用復議前置。因此，上述兩種觀點均有失偏頗，混淆了行政確認、行政許可、行政裁決三者的關系。具體分析如下：

根據行政法的一般理論，行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為；行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為；行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發生的，與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。行政確認與行政許可的區別在于：一是對象不同，行政確認主要是確認行政相對人的法律地位、權利義務關系和法律事實等，行政許可則是使行政相對人獲得進行某種行為的權利，主要是指賦權性的行為；二是法律效果不同，行政確認是對既定的身份、能力、權利、事實的確定和認可，其法律效果具有前溯力；而行政許可則是允許被許可人今后可以進行某種對一般人禁止或者限制的行為，其法律后果具有后及性，沒有前溯性。根據《土地管理法》第十一條的規定，土地的所有權和使用權由縣級以上人民政府對土地登記造冊，核發證書，確認土地所有權和使用權。由此可見，政府頒發土地使用證的行為是確認土地使用權的外在表現形式，屬于土地行政確認行為，不具有行政許可性質，依法屬于復議前置情形。對此，國務院法制辦公室關于行政許可法有關問題的解答

（二）也明確認為，國有土地使用權登記、農村宅基地證頒發，是產權登記，不是行政許可。因此，案例二中p市政府頒發國有土地使用證的行為，屬于行政確認，應當適用復議前置。

行政確認與行政裁決也存在明顯的區別：其一，行政確認的對象可以是有爭議的事項，也可以是無爭議的既定事項，而行政裁決的對象僅限于行政相對人提出的有爭議的事項；其二，行政確認一般不創設權利，不增加義務，對行政相對人不直接產生約束力和強制執行力，而行政裁決可以直接涉及甚至設定、增減、免除當事人的權利義務，當事人必須接受和履行行政裁決的內容。由此可見，《土地管理法》第十六條規定的縣級以上人民政府針對土地所有權和使用權爭議所作出的行政處理決定，屬于行政裁決行為，不屬于復議前置。“行政機關對土地權屬糾紛的行政處理是一種居中處理行為，帶裁判性質，是依申請而為的行為，不具有主動性，并且處理行為并不為處理方帶來民事性質上的利益，所以不應適用《行政復議法》第三十條第一款。”[3]這也與《土地管理法》相關規定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規定：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”

可見，根據現行法律規定，案例二中關于政府頒發國有土地使用證的行為，屬于行政復議前置；案例一中關于政府撤銷國有土地使用證的行為，不屬于行政確認，不應適用復議前置。

二、行政復議前置制度利弊分析??存廢之爭

對于特定的行政爭議，設置復議前置程序的立法初衷主要基于以下幾個方面的考慮：一是可以降低相對人的訴訟成本，減輕訟累。由于行政復議本身具有高效、便捷、低成本等優勢，如果行政相對人首先通過行政復議程序可以解決行政爭議，就能夠更加高效地保護自己的合法權益，也可以“避免司法程序不必要和不合適宜地干預行政程序。”[4]一些由行政權來管理的事務，司法權的過早干預，則會使問題的解決變得更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使一些行政爭議化解在行政機關內部，不僅維護了行政機關的社會公信力，也提高了爭議解決的效率，降低了爭議解決的成本。二是有利于行政機關的內部監督，及時發現和糾正錯誤，使行政機關執法行為得到進一步規范。三是有利于利用行政機關的行政專業知識和管理經驗方面的優勢迅速解決具有專業性的行政爭議。四是有利于減輕法院的訴訟負擔，“確立行政復議先行處理原則，可以使大量的這些行政案件解決于行政復議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經過復議仍解決不了的行政爭議案件。”[5]

復議前置制度自從確立以來，雖然在降低爭議解決成本、強化行政機關內部監督等方面取得了一定的效果，但由于這個制度存在諸多弊端，無論在理論還是在實踐中都存在諸多問題，招致越來越多人的批評和質疑，改革和完善復議前置制度的呼聲也越來越高。筆者認為，復議前置制度存在的主要弊端有：

（一）剝奪了行政相對人在行政爭議發生時選擇救濟方式的權利，提高了行政訴訟救濟的門檻。在日益崇尚個人自由的時代，尊重當事人對法律救濟程序的自主選擇越來越成為各國的共同趨勢。立法者應當相信相對人為了維護其私人利益完全能夠作出理智的選擇。賦權，而不是限權，應當成為立法者的共識。賦予相對人行政復議和行政訴訟選擇權，同樣也會實現復議前置制度所期望的目的。因此，強制性地復議前置規定不但不能更好地保護相對人的合法權益，反而成為公民維護自身合法權益的絆腳石，這是設置復議前置制度最大的弊端所在。

（二）復議前置在很多情況下不但不能實現降低爭議解決成本的目的，反而會給相對人造成更大的訟累。強制性要求將復議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟解決行政爭議的當事人不得不先行復議，無形中增加了行政相對人精力、財力、時間等的投入，增加了訴訟救濟的成本，這與服務、高效、便民的理念相矛盾。而行政復議居高不下的維持率也使復議前置降低成本的愿望落空，使相對人被迫多走了一道甚至數道程序（案例中的情況足可佐證），與其如此，不如將行政復議的選擇權交給相對人。

（三）現行法律、法規對復議前置制度缺乏系統規定，存在設置標準不明確、設置不規范、設置正當性不足等問題，不但法律，行政法規、地方性法規也可以設置復議前置制度，層級不一，造成復議前置范圍廣、各地執行不一的弊端，損害了法律的嚴肅性和統一性。

（四）理論與實務部門對復議前置范圍、具體適用認識不一，導致實踐中相對人為更好地選擇救濟途徑及時保護自身合法權益，歷盡艱難，幾經折騰，費時費力，甚至導致申請人的申請超過申請時限，嚴重影響了申請人的利益。如前述案例，一個是頒發國有土地證的行為，一個屬于撤銷國有土地證的行為，由于對土地登記發證和撤銷土地登記發證行為是否屬于復議前置存在不同認識，經一審法院審理并作出判決后，至二審法院才認為“本案應當先申請行政復議”，駁回申請人的起訴，無形中加大了相對人的維權成本。再如案例一中，由于實務部門對撤銷土地證的行為是否屬于復議前置認識不同，導致申請人不僅因為超過復議申請期限喪失了行政復議救濟權，同時也因為法院對復議前置的認識分歧喪失行政訴訟的救濟權，這顯然是不合理的。案例二中，s公司在知道政府撤銷土地證的具體行政行為未超過60日法定復議申請期限向法院提起行政訴訟，因為一審、二審法院對政府土地發證行為是否屬于復議前置認識不一，致使s公司在申請行政復議時已大大超過60日期限。雖然根據國務院法制辦公室國法函[2003]253號關于“公民、法人或者其他組織提起行政訴訟至人民法院生效裁判送達之日的時間，不計入法定行政復議申請期限”的規定，s公司的行政復議申請并未超過法定復議申請期限。但在此之前，各地行政復議機關對因申請人不了解行政復議前置的規定而選擇訴訟救濟耽誤法定行政復議申請期限時，能否認為是屬于《行政復議法》第九條第二款規定的正當事由，認識不一，當然做法也不一，最終導致的后果是部分申請人因此喪失了行政復議救濟權。

（五）強制要求行政相對人先行復議，使相對人對作為自身行政內部監督機制的行政復議，產生不公正疑慮。由于目前我國行政復議工作人員不足，有的工作人員素質不高、專業化不強等原因，也由于部分地方“官官相護”思想的存在，行政復議的公信度值得懷疑，“公民對這些復議機構信任程度不夠。……復議機關與作出具體行政行為的行政機關具有行政隸屬關系，這就決定了復議機關在裁決行政糾紛時難以十分公正。……復議機關不愿當被告的心理，也影響了行政復議決定的公正性。”[6]因此，根據目前復議制度執行現狀，規定復議前置，只會給相對人 “立法偏向行政機關”、“立法部門利益化”、“故意制造訴訟障礙”的感覺，進而對行政機關產生抵觸，對制度的公正性也產生懷疑。如果行政復議制度確實發揮了應有作用，贏得了相對人的信任，那么相對人自然會毫不猶豫地選擇行政復議這條途徑。因此，設置復議前置制度其實并無太大的意義。

（六）與人民法院相比，行政機關并不一定具有專業優勢，且即便具有專業優勢，也并不因賦予相對人復議選擇權而喪失。根據《行政復議法》及實施條例的規定，由復議機關的法制工作機構具體負責承辦復議案件，并非由專業處室承擔，法制工作機構的專業性并不明顯。多年來人民法院也積累了豐富的行政辦案經驗，在專業上與復議工作人員相比并不遜色（據統計，1998年至2002年全國法院共審結一審行政案件464689件，比五年前上升65%，2008年全國法院審結一審行政案件已達109085件）。況且，司法最終審查原則也決定了法院辦案人員應當比其他部門人員更具有專業素養和法律素養，只有這樣，司法作為最后一道防線才不會失真。

三、行政復議前置制度完善??縮小直至取消

隨著人權、法治理念的發展，尊重當事人對法律救濟途徑的自主選擇，已成為世界各國的共同趨勢。筆者認為，如前所述，我國的復議前置制度有利有弊，利弊權衡之下，顯然弊極大而利極小，不宜因這些較小的所謂利益，而以犧牲相對人的選擇權為代價。因此，復議前置制度不符合法治理念的基本要求，也不利于切實保護公民的合法權益。我國行政復議作為一種救濟途徑，應當充分尊重當事人的權利選擇及行使，在行政復議與行政訴訟的銜接上，賦予相對人自由選擇權，由相對人根據自已的意愿作出一個最有利于自身利益的選擇。當然，改革也不可能一蹴而就，根據我國目前的情況，最好的做法是根據形勢發展，不斷縮小復議前置范圍，最終取消復議前置制度。

（一）縮小或取消復議前置制度符合行政復議制度發展的趨勢

英國、法國等西方國家也經歷了從復議限制到復議自由選擇的發展過程。“法國在1889年卡多判決前，行政自我監督是行政訴訟的必經前置程序，任何行政案件未經行政機關自我再審核，便不能向行政法院起訴。卡多判決后，便不再把行政自我監督程序作為行政訴訟的必經程序。”[7]“在法定的救濟手段和司法審查所要達到的目的相同時，英國法院原則上認為，這是兩種并存的救濟手段，當事人可以選擇利用其中任何一種救濟手段，然而司法審查不能因為法定的救濟手段存在而當然被排除。法院也不能要求當事人先行使用其他救濟手段，然后才能申請司法審查。”[8]

值得欣喜的是，我國立法機關也認識到了復議前置制度存在的弊端，在法律修改過程中，對原有的一些復議前置規定作了修改。如2002年4月18日修改后的《進出口商品檢驗法》第二十九條規定：“當事人對商檢機構、國家商檢部門作出的復驗結論不服或者對商檢機構作出的處罰決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起訴訟。”據此，對商檢機構、國家商檢部門作出的復驗結論不服或者對商檢機構作出的處罰決定不服的，不再屬于復議前置的情形。又如，原《治安管理處罰條例》第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，應向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出裁決；不服上一級公安機關裁決的，才可以向當地人民法院提起訴訟。”但2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》第一百零二條規定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”亦取消了復議前置程序。

（二）復議前置制度只能由法律規定，不宜由行政法規、地方性法規作出規定。《行政訴訟法》第三十七條第二款規定：“法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”根據該規定，法律、行政法規、地方性法規都可以就復議前置作出規定。筆者認為，根據《立法法》的規定，行政法規、地方性法規不能規定復議前置。主要理由：1.2000年3月15日九屆全國人大三次會議通過的《立法法》第八條第（九）項規定：訴訟和仲裁制度，只能制定法律，即屬于全國人大及其常委會的專屬立法。復議前置制度實際上是對相對人行政訴訟權利的限制，涉及訴訟制度，只能由法律規定。《行政訴訟法》經七屆全國人大二次會議于1989年4月4日通過，按照后法優于前法的原則，應當適用《立法法》的規定。因此，行政法規、地方性法規規定復議前置制度，違反了《立法法》的規定，不但《立法法》出臺后不能就此作出規定，之前已有的規定應當進行清理或停止適用。2.行政法規是國務院制定的，作為行政機關，只能就行政職權內的具體事項作出規定，而復議前置的規定，涉及相對人的訴訟權利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由國務院作出復議前置的規定，就屬于行政權的不當擴張，有干涉司法權之嫌。3.訴訟制度具有全國統一性，地方性法規是各地有立法權的人大及其常委會制定的，其效力范圍只及于本行政區域，具有地域性特征，如果允許地方性法規設置復議前置制度，無疑使各地具有不同的訴訟規則，不利于國家法制的統一，也不利于國內統一市場規則、爭議規則的形成。

（三）復議前置制度范圍應當嚴格限定，待條件成熟時逐步取消。在取消之前，對復議前置制度的規定應當明確、具體，有可操作性。法律規定屬于行政復議前置的，行政機關在作出具體行政行為時，應當明確告知當事人該具體行政行為依法屬于行政復議前置的情況，若行政機關未予以告知的，應當允許當事人自由選擇救濟途徑。這可以方便老百姓行使救濟權利，切實維護自身合法權益；如前述案例，連法院等專業人士有時都搞不清哪些情形屬于復議前置，更不能因為普通老百姓不懂得該項制度，而使其喪失行政救濟的權利。